一、政府农务行政机构的专门化
从社会的角度来考察，国家的某一项新经济政策的出台和行政机构的嬗变，其始发动因不是一般的经济矛盾，而是被社会广泛发觉的整个国民经济的矛盾。晚清时期，中国经济尤其是农业生产，伴随着国内人口的增加，天灾人祸之频仍及国外西方商品经济的冲击而日趋衰败，最终致使民生日蹙。在此种情况下，以田赋为财政收入主源的清政府遂陷入了国用匮绌的窘境，“言常用则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵”。［2］（P6）罗掘俱穷的经济危机与社会外部生态环境恶化的交织，驱使许多“以天下为己任”的有识之士不能不对洋务时期形成的“重商思潮”进行反思，去重新探寻经济发展的内在逻辑，再加上西方农学新知东渐的催生及对多年来中外商战效果的感悟，使他们在不怀疑工商业对于国家利益固有价值的前提下，重新体认到农业的经济和社会价值，故而形成了新形势下的“农本意识”，强调农业是中国的立国之本、富强之道。1897年，张謇在《请兴农会奏》一文中指出：立国之本不在兵和商，在于工与农，“而农为尤要。盖农不生则工无所作，工不作则商无所鬻，相因之势，理所固然”。［3］（P13）无独有偶的是，1898年4月，张之洞也上奏称，富国之道“不外乎农、工、商三事，而农务尤为中国之根本”。［4］（P1285）当时诸如舒尔茨语。他认为：“传统农业应该被作为一种特殊类型的经济均衡状态”，其核心问题是生产要素和技术条件长期以来缺少明显的变化（见［美］西奥多·W·舒尔茨著，梁小民译：《改造传统农业》，商务印书馆1999年版，第24—25页）。就此而言，当时中国的农业生产状况极类似于此。人们普遍认为中国的现代民族—国家建设始于清末新政时期。它的创立有两个表现：一是国家行政力量的强化；二是对传统社会—经济的改造，以培植“不断增长的国民经济与民生体系”。从这两点上来看，清末农业制度上的近代化趋向，从一个侧面体现了清政府建立现代民族—国家的努力。依据诺思关于制度的定义，价值观念、伦理道德、意识形态等都应是制度的构成部分。按照契约的法律化的程度来理解，这些虽然只能算是一种“非正式的制度”，其远没有国家规定的“正式的制度”，即被社会所认可的、文化进化所形成的规则，具有影响力和权威性。但是，意识形态作为一种行为方式，它可以通过提供给人们一种“世界观”而使政府的行为决策更经济、更合理与更公正（参阅道格拉斯·C·诺思著，陈郁等译，《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1994年版）。同时它也可能与政府的制度安排发生冲突，阻碍经济运转，使交易成本上升，引起制度安排失效。由此可见，社会转型时期，人们的价值观念、意识形态对政府正式制度的形成有着相当大的影响作用。此类的言论俯拾皆是，不一而足。从这些如出一辙的话语中，不难看出，“思变”时代人们在产业结构的安排上已经形成了一种新的共识：以农为本，农工商一体化经营的理念。不过，需要强调的是，此时人们所言的“以农为本”之话语和旧时官方倡导的“农本”思想已大异其趣，并非是简单地推崇传统的小农生产方式，而是将农业作为国民经济基础的意义上来论述，视作为工业提供原料的部门。因此，从这一角度而言，人们的这种共识显然是在逾越传统社会的“重本抑末”之定势，打破农工商产业间壁垒界限后的理性产物。
一般说来，意识形态与制度之间的关系极为密切，它对制度的形成与嬗变具有基础性的作用。而观念作为意识形态的核心，它的更新无疑是一切制度变革的前提与先导。清末为数不少的士人正是在这种农工商一体化经营的新产业理念驱使下，开始劝谏政府，希望凭借国家政权的垄断地位和其低廉的社会成本来确立“理性化”的官僚体制。具体到农业方面，就是要求肇建专司农务的行政机构，推进中国农事生产的进展。1901年9月，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞联名上奏朝廷说：近年以来工商业均有所发展，“惟农事最疲，有退无进……今日欲图本富，首在修农政”。［5］（P4758—4759）此种考虑之下，他们要求在京城专门设立“督农课桑之事”的农政大臣，并“立衙门，颁印信，作额缺，不宜令他官兼之，以昭示国家敦本重农之意”。［6］（P45—46）1902年晋抚岑春煊、直督袁世凯也分别奏称：“农工为商务之本，而商之懋迁，全赖农之物产、工之制造。欧美、日本以商战立国，而于农业、工艺精益求精，经营董劝不遗余力”，故中国应向这些国家学习，“尤注意务农，专部统之。”［7］（P852）臣僚的吁请，财政之短绌，使清廷中枢的价值观念也发生了转向，意识到“农工商业为富强之根本”。因而，1902年谕令特派大臣“专办商务”，且责成各地督抚“及时振兴”农工要务。同年10月，奉命外出欧美日本考察商务的载振归国，向清中央提出设立商部，以官权加强对全国农工商各业的统一擘划。1903年6月，南洋华侨张振勋上书称：现时政府财力竭蹶，国库空虚，其能凑集巨资，承办一切者，惟仰赖于商；农、工、路、矿诸政必须归并商部一部，否则事权不一，亦非商战之利。在诸多因素的催化下，1903年9月，清廷降旨在中央初设专门性的产业行政机构—商部，地位仅次于外务部而列其他各部之首。商部内分设保惠、平均、通艺、会计四司，分别负责农、工、矿、交通、财政等事宜。其中“平均司”为专门执掌与农业相关的如“开垦、农务、蚕桑、山林、水利、树艺、畜牧一切生植之事”的“农政机关”。［8］至此，清中央有了以筹划发展农业为旨归的统一领导机构，从而为农业改良的制度化铺平了道路。同时，商部将农业纳入其管辖范围，并对其职责做专门化、具体化的界定，显示出农业问题得到政府前所未有的重视；而且也表明国人的农业生产开始走出自然经济的藩篱而面向市场，要求农业为商品的生产、流通服务。
事实上，商部问世之后，也正是“以该部章程中有管理农务之条”为由，力图在政府近代农业经济计划中充当支配者的角色。为此，一方面调整农业政策，积极从事于整顿全国各地及各项农事。如在1903年11月，奏请政府“振兴农务”，提出“清地亩，辨土宜，兴水利，广畜牧，设立农务学堂、农事试验场”等项具体措施，并“通饬各省举办”，以发展近代新型农业；［8］另一方面又着力于进行地方行政机构的变革，奏准中央在各地设立商务局，作为商部在地方的分支和可靠的支持机构，以形成新式的权力运作网络。在此之上，1904年11月，奏定各地委派商务议员数名，“悉心体察”本地包括农业在内的诸项事宜，务必定期将“各省土产生货若干，价值若干；何者畅行，何者滞销；何者可以改造熟货，何者当设法改良”等农情状况分门别类地汇报到商部。［9］两方面的结合无疑加速了省级农政专门机构的创设。1902年袁世凯在保定首设负责本属农业改良的直隶农务局；1905年川督锡良在成都设立川省农政总局，“以挈全省农政之纲”，局内分设农田、蚕桑、树艺及畜牧四部门，各县设农务局，“以稽考本属农事”，各乡遍设公社，层递形成了“总局倡之，各属率之，公社董之，民间则效而实行之”的农务系统。［10］这样，中央有了专门管理、指导农业的机构，各省州县设了农务局、劝农局，初步汇成上下相依、指臂相连的近代垂直式的农政系统。
1906年，随着新政的深入，清廷对中央各部权限做了较大改组，将工部并入商部，改称为农工商部。同时变原来的“平均司”为“农务司”，“专司农政”，旧时隶属户部的“农桑、屯垦、畜牧、树艺等项”，工部的“各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚”等涉农事宜，悉划归农务司管理。［11］(P480)与此相应，各省的商务局也变为农工商务局，并在各地设“劝业道”官制，附设劝业公所；各厅州县设劝业员，办理各地含农业在内的实业事项。毋庸置疑，经过此次调整，中枢与地方机构中有关农务的行政责任更明、职能更细，并在一定程度上改变了先前中央机构上新旧杂陈，且部门间因在职权范围上纠缠不清而多掣肘推诿的弊端，统一了对以农业为首的实业的领导权，加强了近代意义的经济集权制，为农业改良提供了制度与行政方面的合法性基础。
概括地说，新政时期人们产业观念的变革和对农业功用的重新体认，驱使清政府农业行政开始了近代嬗变。晚清自上而下的新型农业行政构成，无论就其概念名称，还是论其职责权限，与旧时形同虚设的户部相较，愈来愈专门化、细密化和合理化；而且已初显上下相系、分层负责的科层管理迹象。行政组成系统的此种“理性化”发展，打破了传统社会那种决策做出后因缺少从中央到地方的垂直领导系统与固定机构而无以贯彻执行的流弊，同时也扭转了在传统“抑商”政策下，农工商各产业间不通声气、“各自为谋”的状况，初步显现了各业间在行政管理上协调性和水平整合迹象。所有这些都为晚清乃至民国建立以后农业方面的近代化奠定了行政制度方面的基石，正因如此，时人才言：“民国实业之有政策，以设立商部始。”［7］
二、引进近代农业生产要素的制度安排
出口农产品在世界市场竞争中的劣势地位，使清廷及商部认识到“商务初基，以提倡土货为要义，而商之本在工，工之本在农，非先振兴农务，则始基不立，工商亦无以为资”。［12］(P11241)而农业的振兴，对于“后发外生型”现代化的国家来说，除了肇建专门化的近代农务行政部门外，还必须要动用政府的力量推动制度变迁，以对传统农业中的各种生产要素进行改良，引进西方先进的生产技术，促使其向近代农业的进化。有鉴于此，清中央以“命令和法律”形式，先后制定和颁布了许多“兴农”措施，为农业提供服务，概括起来主要集中在如下几个方面。
第一，在变革学制的基础上，创办各级农务专门学堂，提倡农学教育。近代农业与传统农业的一个最大区别就在于生产中对科学技术及某些非传统的生产要素的应用。与之相应，人才的需求及培养也就成为此时农业变革中的关键，再加之中西方经济方面的差距，使清政府感悟到“实业教育为今日之急务”。故从1903年起，陆续制订、颁布了一系列关于发展农业教育的政策和规章，兴办农业学堂由此也就成为新政中的一项“既定国策”。首先在其颁行的《奏定实业学堂通则》中说：中国农工商各业故步自封、没有进境，是因“实业教育不讲”的缘故，现今提倡的实业学堂为“振兴农工商各项实业，为富国裕民之本计”，并规定农业学堂分为初、中、高三级，分别招收年龄不等、学历不同的学生。［13］(P742)随后不久，清廷又颁布了《奏定初等农工商业学堂章程》、《奏定中等农工商业学堂章程》和《奏定高等农工商业学堂章程》，详细厘定了三类农业学堂的开设办法，对科目及课程的安排也做了较为全面的规划。如中、高等农业学堂分为预科、本科，本科又细分为农学、森林学、兽医、蚕业、水产等专业。同时各专业又都设置了全面合理且与农务关系密切、操作性强的课程，以高等农业学堂的农业专业为例，所设课程包括农学、园艺学、化学及农艺化学、植物病理学、昆虫学、土壤学、肥料学、农业理财学等21门。［13］(P759)除此之外，清政府还要求各中小学堂或实业学堂附设实业补习普通学堂，三年毕业，分为农业、商业、水产等四科，农业科开设农具、害虫、园艺、养蚕、家畜等14门课程。而且为推动农务学堂和农业教育的快速发展，1906年清朝学部奏请在京师设立高等农业学堂和工商学堂各一所，“以为全国模范”；嗣后又两次下令各府州县须在两年内分设中、初等实业学堂各一所，每所招生百名。政府教育方针的转向及相关教育政策的推动，促使了清末农学教育的高涨。据统计，到1909年，全国计有高等农业学堂5所，中等31所，初等75所，累计达111所，在校人数为6028人。后经1909—1911年的办学高潮，农业学堂的数量和规模有所扩大，至1912年，全国共有各类农业学校263所，在校人数达15379人。［14］各级农业学堂皆以“教授农业上所必需之知识、应有之技能，用中国之成法，参东西洋之新理，使学者实能从事农业为宗旨”。［15］由此可见，农学教育的兴起、农业人才的培育和教育内容的专门化、“实业化”，为中国传统“无学之农”向近代“有学之农”的过渡准备了最初步的人力资源。
第二，倡导各省设立农事试验场，推广和传播农业新科技。技术变动是农业进步的动力，因为它不仅可以降低生产成本，提高资本收益率，而且还可以将仅满足于使用价值生产的经验农业改造成规模化经营的知识农业。为改进落后的农业生产技术，1903年商部在《通饬各省振兴农务》中要求各地“办土宜”、“兴试验场”；并以此为基础详细指出：“凡土质之化分，种子之剖验，肥料之制造，气候之占测，皆立试验场，逐一讲求，纵人观览，务使乡民心领其意，咸知旧法不如新法，乐于变更。”［16］(P5103)在政府的重视和支持下，农业试验机构开始在各地纷纷设立。1902—1906年间，保定、武昌、济南、福州、沈阳等地相继开办了省属的农事试验场。1906年4月，农工商部为“借示农业模范”，以达“广开风气，振兴实业之基础”，成立了农工商部农事试验场，内分农林、蚕桑、动物、博物、畜牧、会计、书记、庶务八科，选购并进行谷麦、蚕桑、蔬菜、果蔬、花卉等作物品种的试验与改良，标志着全国性农事实验机构的产生。［17］(P875)此后，福建、四川、黑龙江、吉林、新疆等地也开办了省级的农事试验场。到1911年，全国规模较大的农事试验场已达20余处，至于民间创办规模较小的试验机构，更是不胜其数，据1911年统计，仅川省一地的农业试验场数就已有74处之多。［14］值得注意的是，当时各类农业科学试验机构作为服务于生产的“公共物品”，往往是与地方农业学堂联动，开办各种农务培训班，或者派员下乡演讲、辅导新式耕种技术；同时还进行农产品的改良试验，引进良种及西方新型农具，研究土壤，出版农书和报刊，设立农产品陈列所等，将科学试验与教育活动有机地融为一体，结果不但增加了农事活动中的科学因素和科技含量，或多或少地改变了农人在征服自然过程中的盲目、被动状态，而且还有力地促进了农学新知的传播。如山西省，农林学校教习于该校试验场中遍栽榆苗，令民领种不取分文。四川省的试验场将外国籽种分类说明，给发试种。实际上，作为服务于生产的制度——农事试验场的大量涌现，显露出中国农业在外来商品冲击下所面临的前所未有的危机的同时，也出了背后支撑中国农业生产的“农学体系”的转化，即由传统的以整体观察、外部描述与经验积累为特征的“经验农学”开始向近代的以个体观察、内部剖析和科学实验为特征的“实验农学”过渡。
第三，饬令设立中间组织——农会，以“开通智识”、“联合社会”。农业为弱质产业部门，为提高资源配置效率，降低生产和经营过程中不确定因素造成的风险与交易费用（如技术风险与其推广的高成本），政府支持、倡导民间设立介于国家与社会之间的中间组织如农会组织，是极为必要的。对于这一点，即创设农会之议和人们对于农会制度的需求，早在维新时期就已萌生，然而当时主要是一些士大夫、知识分子研究农学的带民间性质的学术活动团体，政府并未认识到其对农业发展的重要性，因此也就不可能实现人们对这种制度需求。商部成立后，清廷逐渐意识到欲使农业进化，非设农会则难以奏效，农务总会设立诚不可缓，因为欲开通智识，改良种植，联合社会，必视此为权舆。思想观念的转变为制度的供给铺平了路基。1906年，农工商部在奏定职掌事宜时，第四条即提出在各省组设农会组织。1907年7月，袁世凯批饬成立直隶农务总会后，农工商部便奏请政府批准立案，同时通饬各省仿办。同年10月，农工商部在上奏中央的《筹办农会酌拟简明章程折》中再次指出：农会之设，实为整理农业之枢纽。综厥要义，约有三端：曰开通智识，曰改良种植，曰联合社会。而后，清政府颁布了专为整顿农务而设的《农务会试办章程》和《农会简明章程》二十三条，详细界定了农会的宗旨、组织、会员条件及任务，从而为农会组织的设立提供了制度上的保障。并要求“各省应于省城地方设立农务总会，于府厅州县酌设分会，其余乡镇村落市集等处并应次第酌设分所”，“总会地方应设农业学堂一所，农业试验场一区，造就人才分任地方农务以挈各分会分所之纲领”。其别强调农务会“应办之事，曰主办报、译书；曰延农师、开学堂；曰储集佳种；曰试种；曰制肥料及防虫药、制农具；曰赛会；曰垦荒”。［18］(P41)政府对农会社团合法性的赋予，目的显然是希望农会组织成为新生产要素在农村地区浸润展延的一个有力工具。这样，在政府政策的激励下，农会组织开始公开地在各地迅速推行，至清末民初已遍布全国县以上的各个地区。直隶在1911年前“总会奏准设立者15处，分会136处”；［12］（P11247）就连地居偏僻的四川省，1910年时“农会基本普及，计有农务总会一处，农务分会114处，农务公所711处，计826处。”［19］(P578)诸多总会、分会和分所构成一个复杂的上下相系的农会组织系统，其作为一种“非行政辅助管理手段”，自然对政府农业政策法规的施行，起到了重要的作用。但是需要看到的是，由于省际、地区间及不同农务总会间缺少横向联系，互不相通，而且区域间农情差别甚大，很难达到政府所望的“联合社会”之功效，故为加强各地农会间的联络及中央与地方之间的农情互通，1910年农工商部又颁行了《全国农务联合会章程草案》，拟在沪筹设全国农务联合会，作为“联络全国农业机关，调查全国农业状况，规画、劝导全国农业改良与进行”的总机构，［20］以“互换智识”，更好地诱导农业走向近代化。
综观上述几方面的内容，可以看出，清政府所颁行的政令，无论是在对农业学堂之提倡，还是在对农事试验场之激劝，或是对农会新式社团之促进，其意图均在围绕着开通农民知识，因地制宜，改良种植，以期推动农业发达这一主旨进行活动。因而，决定了其制度安排与活动内容多侧重于对新生产要素的引进，如良种佳艺、新农具、化学肥料及培养具有新农学知识、能运用这些新生产要素的人力资本。而且这些也表明，自清末始，政府及其职能部门对农业已逐渐由旧时单纯的强制征赋式管理向为生产提供各种服务的方式转化，并形成制度，这不能不说是农业管理模式开始走向近代化。
三、放垦及奖励公司政策与农业经营方式的进化
传统农业向近代农业转化的关键在于生产中经营方式的变革，即改变传统的以家庭为单位的“小农”生产，通过开垦荒地增加种植面积，向以垦殖公司形式组织起来、以规模化垦殖为特点的“大农”经营方式过渡。从这一点出发，新政时期，清政府在没有改变先前土地占有方式的前提下，实行了开放禁垦区和奖励垦荒政策。
早在19世纪末就已有过不少人士建议清廷放弃过去的“禁垦令”，实行垦荒政策，但真正将其付诸行动的却是在新政期间。1902-1904年间，清廷相继宣布对东南盐场荡地、奉天牧场、吉林围场、黑龙江荒地等处放垦。然对于放垦后如何开发却未有明确的计划。1906年底，清政府在颁发的上谕中指出：中国地大物博，只以农林要政未能切实讲求，弃利于地，未免可惜，要求各直省督抚通饬各属详查所管地方官民各荒并气候土宜，限一年内无论远近绘图造册悉数报部，由农工商部详定妥章奏明办理，务使国无旷土，野无游民，以厚风俗而固邦基。随后，农工商部便通令要求各地方官遵旨筹办农林事情。1907年，复饬各省查报荒地。与此同时，为解决垦荒过程中的资金问题及激起世人特别是商人创办实业之冲动，农工商部实行了奖励措施，如在开办劝工陈列所时明确规定：凡送到自制物品，由本所考验优劣，如系独出心裁，创制新法，足以提倡土货抵制洋货者，给予奖励。1907年8月颁布了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励华商公司章程》，再次强调给予那些“所办实业能开辟利源制造货品，扩充国计民生”之人以奖励。［18］（P47）1909年4月，农工商部订定《推广农林简明章程》二十二条，并奏准中央得以实施。该简章规定了垦荒与发展农业的具体办法。督令各地先从查荒入手，由各该地方官就所属境内履勘清查官荒若干，民荒若干，大段片荒若干，畸零散荒若干，旧熟荒若干，毗熟夹荒若干，分别予以开发。至于大片面积的荒地荒山可由绅商集股设立公司，准其指定区域承领官荒，收买民荒，由地方官填给印照准令开办。而且对于垦荒卓有成效者，应从优奖励，或缮给匾额，或给予功牌奖札，或酌予虚衔顶戴，或按照异常、寻常劳绩咨部汇案奏奖。同时为加重地方官员对发展农业的重视，章程亦将农林事宜列入考成，“每年将所管境内荒地总数暨筹办开垦事件、商民领垦事件，规模若何，成绩若何，年终编列表说，汇报该管上司咨部，由部分别优劣等差，每届三年，其切实办理者择优奏奖，敷衍塞责或并无报告者，指名严参。”［21］(P15)
政府政令的督促与奖劝，以及对公司制度的认可，为地方垦务的进行及发展路径提供了政策性导向。故而，许多省份对开荒垦殖都较为重视，制订了具体的放垦招垦章程，鼓励垦荒。如广西巡抚林绍年针对该省人力稀少、资金短缺、水利失修等实情，提出“广西垦荒以招商为宗旨，不论本省邻省之官绅商民，凡能设立公司鸠集股本雇募耕佣前来领垦者，均准承办；其业其人，皆归入商界一律看待。”［17］（P855）再如黑龙江省，为招徕垦户，指定在汉口、上海、天津等交通发达之地设立该省的“边垦招待处”，并对于招垦成效卓著的招待处办事人员，以及发起创立垦务公司者，均酌情给奖或奏请授予顶戴；同时垦户在开垦中“倘有青黄不接者”，准由就近官立银行、银号，“酌予贷助，分期偿还”。［17］（P801—803）除此之外，四川、吉林、江苏、安徽等省也都制定了本省垦荒的详细措施。这些优惠政策及章程的实施，使得清末垦荒取得了明显成效。以黑龙江为例，1904年前的40余年间放垦面积总计为1248742垧；而在此后短短的6年中，放垦面积达到6975996垧，增加了近6倍。［17］（P79—800）可见政府制度激励的作用之大。
放垦面积增大及政府奖励公司政策的推行，最终带来农业的经营方式的重大变革，即农业垦殖公司的萌发与壮大。近代中国农垦公司产生于19世纪末的维新运动时期，但当时农业公司的数量极少，规模也甚小。新政期间，政府的鼓励垦荒政策为农垦公司的建立提供了土地资源这一先决条件，加之各级政府对私人集股开设垦殖公司的扶持与奖掖，故从1901年起，规模较大的农垦公司、大型农场则层现迭出，除少数边远地区外，绝大多数省份都有所开办。据不完全统计，到1912年止，全国范围内的农垦公司已有171家，资本总额6351672元。另据汪敬虞先生的分析，当时公司的实际数字“可能还要大大超过”于此。［22］(P231)由此可见，制度激励下农务垦殖公司的进展之速。这些集资商办的农垦公司，规模大小不一，资本额多在10万元以上，最高的多达100万元，最少的也有不足千元的。经营方式多种多样：有公司统一雇工生产的；有公司在统一垦殖计划下将土地以“招佃条约”的形式租给佃农或包工头进行生产的，同时公司在作物品种的选择、生产及农事改革等方面有着决定或指导作用；还有将垦熟土地出售的。尽管如此，但其已明显有别于传统的小农耕作或租佃经营，或多或少地带有资本主义性质或大农经营的色素。而且更为重要的是，其生产取向是“外向型”的，即以市场需要、获取盈利为目的，接纳与引进了新式农业机械，生产过程中采用西方先进的生产技术，这也就与小而全、讲究自给自足且“世代使用同一生产要素”的传统农家生产迥然不同，是近代以来自然经济解体的一个继续，代表着晚清乃至近代中国农业发展的新趋向。
四、结语
“制度上的相应的改变是经济现代化的必要条件之一”，制度是“包括各种不同的活动、结构以及具体活动的规章制度”。晚清最后十年，中央和地方农业产业机构、组织的变化，及由此而实行的一系列扶持和鼓励农业发展的政令、措施，在某种程度上可视为一种政府“规定了特殊的比赛规则”的“制度”安排。［23］(P215—217)其作为过渡时代执行经济功能且为农业转型提供服务的制度，从客观上言，对中国农业的近代化产生了一定社会功效。首先，就机构设置而言，“功能专化”的农政机关开始挤入政坛，有力推动了农业产业行政的近代化。新政期间，清政府在中央部门方面对先前的“六部”进行裁汰归并，先后设置了商部、农工商部，下辖专司农务的“平均司”或“农务司”，冲破了传统社会以人身控制为主的政治格局，使旨在改良、振兴农业的行政机关首次进入中枢部门。地方上与之相应的农政局、农务局和农务联合会、各级农会等以兴农为职志的职业团体大量地涌现。这样，在全国范围内初步形成了一个纵横相系的农务网络。它的出现，一方面改变了以前各部间职权重叠及户部的“虽有农桑、屯垦、畜牧、树艺各项，然皆由旧制，沿用虚名，农垦之如何经营，树艺之如何兴办，不顾问也”［8］的状况，使新设的农政机构分工明晰、职责更专；另一方面分解细化了地方机构“一身而兼数任”的景况，缓解了地方官因“多重兼职”、“职责不专”而带来的精力分散、穷于应付的弊端。
其次，清政府颁行的诸多兴农政令及制度供给，或多或少地改变了世人心态，形成了重农社会氛围，引进了先进的生产要素，驱使了传统的“封闭性”农业向近代“开放性”农业的进化。对乡村社会而言，接受新知识被认为是社会改造过程必不可少的第一步。为此，新政期间，清廷以谕令形式开始了经济法制建设，其中涉及农务的经济法规达十项之多，内容涵盖兴学育才、改良品种、引进新技、推广农会、奖励发明、辨别土质……等。诸多法规为兴农提供了制度上的保证，社会上也因之形成了重农的氛围，“由是国人耳目，崭然一新。凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”［8］其最终加速了近代新生产要素向乡村社会的蔓延。据统计，至1911年，新型农具如洋犁、刈麦器、播种机及国外良种为不少地方使用；化肥进口达761519担；垦荒73731425亩，与农林相关的学堂、公司、局厂等共计1115处。［12］（P11241）此外，尚有不下数百种的西方农学著作如《农作病理学》、《种植学》、《农艺化学》等被国人译介。所有这些都以不同方式从不同角度增强了乡土中国的近代性，促使了农业生产与社会的近代化。
再次，清政府的制度供给昭示了国家在组织和发挥生产方面的职能发生了转化。在此之前，国家在农业方面的功能除了“地垦广”、“赋入多”外，几乎毫无政策可言，因此，生产者是在“无教育”的状态下，靠代际间的经验传承及世代使用的人力、畜力等“冷农具”为基础进行生产，农业生产是一种缺少变化的“传统农业”。而以清末新政为起点，政府的各项兴农措施打破了农业生产的封闭态势，引进了许多新的生产要素，并且开始注重对生产过程中劳动者的教育或培训，加大科技的投入及对大型农机等“热农具”的使用，从而使农业发展得以在政府的政策指导下进行，这不能不说是一种质的变化。尽管说这在当时尚属于起步阶段，对其产生的社会功效不应做过高评价，但由此至少可以说明20世纪初期，国家在组织、发挥农业生产方面的职能已经开始进化，同时政府的制度供给使得中国的传统农业向近代农业迈出了艰难的一步，许多地方已初步显露出近代农业的曙光。
不过，需要注意的是，制度作用的发挥，需要一个强有力的政府权威及国家财政作为支持，而这两点在清末可以说是都不存在的。晚清最后十年间，中央权威的衰落，使得法规推行困难；清廷财政困难、资金短缺，限制了国家的经济活动及制度执行的交易费用；最后加之所制定的实施计划不完善，如对最根本的土地制度毫无触及，且功能也不健全，致使政策法规的贯彻实施“有保护无监督”，亦易偏失。三者结合制约了清政府农业政策作用的正常发挥。
不管怎么说，清末新政期间，清统治者所制定的各项农业政策，显示了政府在政策制定的目标和视野上发生了根本性的转变。这一转折，一方面标志着国家干预经济方式的改变；另一方面也预示着国家在组织和发挥农业生产方面职能的进化，是国家对农业近代化管理的开端，符合时代之需要，因而构成了中国农业经济近代化及农业经济制度近代化的重要一步。特别是在此过程中尝试借助法制、经济及行政等手段建立国家对农业经济的宏观管理体制，在开启了农业发展的制度化先河的同时，也为后来政府的农业经济制度建设提供了可资参考的蓝本。
参考文献：
［1］［美］R·H·科斯社会成本问题［A］R·科斯财产权利与制度变迁［C］上海：上海三联书店，2002
［2］盛宣怀盛尚书愚斋存稿初刊：第1卷［M］上海：编者刊，1939
［3］张謇张謇全集：第2卷［M］南京：江苏古籍出版社，1994
［4］张之洞张之洞全集：第2册［M］石家庄：河北人民出版社，1998
［5］朱寿朋光绪朝东华录：第4册［M］，北京：中华书局，1958
［6］沈桐生光绪政要：第27卷［M］，台北：文海出版社，1971
［7］廖一中，罗其容袁世凯奏议：中册［M］天津：天津古籍出版社，1985
［8］十年以来中国政治通览·实业篇［J］东方杂志，第9卷第7号，1912
［9］商务［J］东方杂志，第1年第11号1904
［10］四川农政总局章程、农政通行章程［J］四川官报：第28册，1905
［11］故宫博物院明清档案部清末筹备立宪档案史料：上册［M］北京：中华书局，1979
［12］刘锦藻清朝续文献通考：卷378［M］上海：商务印书馆，1937
［13］舒新城中国近代教育史资料：中册［M］北京：人民出版社，1981
［14］王笛清末民初我国农业教育的兴起与发展［J］中国农史，1987，(1)
［15］农工商部统计处光绪三十四年第二次农工商部统计表·农政［R］北京：编者刊，1910
［16］朱寿朋光绪朝东华录：第5册［M］北京：中华书局，1958
［17］李文治中国近代农业史资料：第1辑［M］北京：三联书店，1957
［18］商务印书馆编译所大清光绪新法令：第16册，第十类，实业［M］上海：商务印书馆，1909
［19］王笛跨出封闭的世界—长江上游区域社会研究［M］北京：中华书局，1993
［20］文件［J］东方杂志，第7卷第8号，1910
［21］商务印书馆编译所大清宣统新法令：第4册［M］上海：商务印书馆，1910
[关键词]农业政策农业补贴美国农业政策
一、美国的农业补贴政策
1.农产品补贴政策
美国现行农产品补贴政策继续沿用2002年农业法案中的“营销援助贷款”、“贷款差价支付”、“固定直接补贴”和“反周期补贴”几种政策工具,为农场主提供支持和补贴,构成严密的收入安全保护网。只是新农业法对补贴范围和资格都做了调整。
(1)营销援助贷款。营销援助贷款是指生产指定农作物的农民在生产之前可以用预计的农作物产量为抵押获得为期9个月的无追索权贷款。收获之后,在贷款到期前,当市场价格高于借贷率与利息之和时,农民可以在市场上销售农产品,偿还贷款;当市场价格低于借贷率和利息之和时,农民可以以抵押的农作物偿还贷款。
(2)贷款差价支付。贷款差价支付是营销援助贷款的一种替代形式,当市场价格低于借贷率时,政府对于市场价格和借贷率之间的差额部分直接进行现金支付。这样就有效缓解了营销援助贷款为农产品信贷公司造成的库存压力。新农业法延续了2002年农业法对于贷款差价支付的规定,操作方式保持不变。除了ELS棉花外,所有营销援助贷款的农产品都在贷款差价支付的范围。
(3)固定直接补贴。这是一种典型的与农产品的生产、价格不挂钩的补贴方式,属于“绿箱”政策,农民可以自愿参加。政府预先确定作物的面积和单产,并对每种商品都规定一个固定的直接补贴率。补贴金额为补贴面积与补贴单产以及补贴率的乘积。
(4)反周期补贴。2002年农业法规定的反周期补贴是“基于价格的反周期支付”,即基于目标价格与市场价格和直接支付之间的差额确定补贴。当全国平均市场价格与直接支付之和等于或大于目标价格时,不进行反周期支付;反之要进行补贴。
2.农业出口补贴政策
美国的出口补贴主要包括直接出口补贴和出口信贷。直接出口补贴主要有出口促进计划和奶制品出口刺激计划两个补贴项目。出口促进计划是美国农业部向出口商支付现金,使得他们能够以低于成本的价格在目标国销售美国的农产品,以应对来自高补贴国家和地区的竞争,达到占领市场份额的目的。奶制品出口刺激计划主要用于促进脱脂奶粉、干酪和黄油的出口。
出口信贷。出口信贷是一种间接的出口补贴方式。它始于1982年,目前是美国最大的农产品出口支持项目,主要功能是为美国农产品出口商提供回款担保。
二、美国农业补贴政策对我国的启示
1.加大农业补贴力度
与美国等发达国家相比,我国农业还具有传统农业的典型特征。一是生产规模很小,技术水平和人力资本水平低,农民抵御各种风险的能力很弱,基本农业生产单位是农户,其目标往往是生产现有技术水平所能达到的最大产量。他们比美国农业生产者更难适应市场波动和自然灾害等风险。美国的基本农业生产单位是农场,平均规模比我国农户的生产规模大得多,具备经济学意义上厂商的组织化特征和行为特点,按照利润最大化目标从事生产活动。在经营管理上也更接近工商企业的方法,甚至雇佣职业经理人来进行农业生产管理。美国农业的产业化和商品化特征与我国农业中广泛存在的自然经济特征形成了鲜明对照。二是农业生产以农户为组织单位且高度分散,使农民很难组织起自己的利益团体来提高产品价格、保护自己的利益。而美国农业生产者游说国会、影响政府政策和行为的能力非常强。
目前我国已经处于工业化中期阶段,应该逐步改变重工轻农的资源配置模式,加大财政对农业的支持力度,变工业从农业汲取为对农业反哺。政府通过财政的强制转移应该是主要手段。在加大直接的财政转移支付的同时,政府可以通过财政贴息方式引导和鼓励金融机构加大对农业的投入。
2.提高“绿箱”补贴水平
依据WTO《农业协议》的相关规则和已经做出的承诺,我国今后农业补贴结构调整的方向应该是,调整“黄箱”政策的同时,扩大“绿箱”补贴的范围,并提高“绿箱”补贴水平。应逐步缩小粮食价格保护的范围,重点为优良品种提供价格保护,同时,调整粮食收购价格,使之逐步接近市场价格,以减轻财政压力,并将粮棉流通部门的“黄箱”保护价收购资金转为直接向农户发放的“绿箱”收入补贴。一是增加对农业科技研究的投入补贴。以设立国家农业技术推广基金,对重大农业科技成果的推广应用给以资金倾斜。另外,对农民的基础教育和技术培训进行专项资助,提高农产品的科技含量,推动农业增长方式由粗放型向集约型转变,增强我国农业的整体竞争力。二是重视对农业基础设施建设的补贴。既间接地减少农民用于生产农产品的成本支出,增加农民收入,又通过改善农业生产条件,增加农业发展的后劲,提高农业的综合生产能力。三是增加对农村环境和生态保护的投入补贴。农村环境和生态状况是农业可持续发展的重要条件,政府应建立全国农业资源信息管理系统,用现代化的手段对农业资源进行管理和配置,向农民提供调整农业结构和保护生态环境的补贴。
3.逐步将农业补贴政策法律化,把对农业的支持和保护由政府行为转变为国家行为
我国要对农业提供有效的补贴,必须建立健全有关农业补贴的法律制度:一是建立起适合我国国情的内外统一、公开透明的农业补贴法律体系。二是强化农业补贴法律法规建设,要以保障对农民收入的直接补贴为核心,充分考虑我国财政的支付能力,兼顾农业产业结构调整,为农业发展和农村经济改革留出余地。三是优化“绿箱政策”结构,设定必要的“黄箱政策”条款,将合法的特殊差别待遇和例外条款以法律形式固定下来,增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的法律规定,增强补贴的针对性和集中性,形成补贴的纵向优势。四是以法律的形式确保对农业补贴的投入量,同时规定补贴结构及补贴方式。五是明确法律法规的表述,同时减少柔性条款,增加刚性条款,并增加对农业补贴的法定性和程序性规定。
参考文献:
[1]陈锡文,程国强.美国新农业法对中国农业的影响与建议[J].WTO经济导刊,2003,(3).
[2]冯继康.美国农业补贴政策:历史演变与发展走势[J].中国农村经济,2007,(3).
（一）农业保险的性质
农业保险的性质事关我国未来农业保险法对农业保险的定位和我国农业保险监管法律制度的建构。
关于农业保险的性质，有学者从信息不对称条件下的逆向选择和道德风险的角度从理论上进行了论证，有学者从农业保险具有商品性和非商品性的二重性以及农业保险主体面．临的博弈困境的角度加以分析，由此得出农业保险经营的市场失灵并需要政府大量补贴的结论。[1]
笔者认为农业保险应当属于准公共物品。在市场经济体系中，人们需要的物品可以分为四类：第一类是私人物品（privategoods），第二类是公共物品（publicgoods），第三类是自然垄断物品，第四类是共有资源。私人物品是既有排他性又有竞争性的物品，公共物品是既无排他性又无竞争性的物品，自然垄断物品是有排他性但无竞争性的物品，共有资源是有竞争性但无排他性的物品。[2]农业保险的特点——社会效益高而自身经济效益低，反映它具有明显的公益性，但是，农业保险同时又具有一定的排他性，因为，参加农业保险必须符合一定条件，比如缴纳保险费等，因此农业保险应当属于准公共物品。另有学者认为农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于公共物品。[3]
市场经济的理论与实践表明：市场机制不能有效地提供公共物品和准公共物品。因为市场是按照价格机制来配置资源的，只有在私人物品的范围内，市场机制才是有效率的。由于农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，所以市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。农业保险从来没有，也不可能按照商品的实际价值进行等价交换。实施农业保险只能是违背商品交换一般规律，将社会效益放在首位，而当农业保险既定的社会效益目标不能通过市场机制来实现时，政府就要用“看得见的手”通过国家立法、国家定价、财政补贴等国家干预手段来实现这一特定目标。[4]
国外农业保险的理论研究和实践也说明农业保险商业化经营的不可行。Wright和Hewitt在研究中发现，历史上使用私人来承担农业保险多重险的尝试无一幸存。对于所有险和多重险，基本上都由政府来直接或者间接经营。在1938年以前，经营农作物保险的私人保险公司都遭到了惨败，最终退出了这一业务领域。[5]美国联邦政府于1938年颁布《联邦农作物保险法》的基本原因就是私人保险公司根本无法承担农作物保险的巨大风险。
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险不可能走商业化道路，而只能是政策性的。与一般商业性保险相比较，政策性农业保险是非营利性的，其目的在于实现国家支持农业和农村发展的政策目标。继2004、2005和2006年中央一号文件提出“要加快建立政策性农业保险制度”后，2007年中央“一号文件”《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步要求“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农产参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。”从上述中央一号文件的规定可以看出，建立政策性农业保险制度已得到国家核心层的认可和支持。
（二）我国政策性农业保险监管的必要性
1．我国农业保险监管的理论解释
一般说来，农业保险监管本身并无独立的理论体系，从农业保险实践来看，其思想基础源于一般的规制理论。其中有三种重要的规制理论：公共利益论、捕获论和公共选择理论。
（1）公共利益论。农业保险监管的第一种理论解释就是农业保险是担负公众利益的行业。由于垄断、不完全信息和外部性所造成的“市场失灵”问题，人们呼唤政府法律法规对市场经济激励的部分予以替代。在此背景下，规制的“公共利益论”应运而生。该理论认为监管是为了服务于公共利益，是为了使人们从不公平和无效率的市场中解脱出来，监管的目标是寻求修正源于市场失效或某些政治危机的资源误配，包括防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的重大损害以实现经济效率最大化，进而对社会福利进行再分配的一种机制或方法。[6]它强调消费者利益，如当技术导致自然垄断或存在外部性时就不能达到社会福利的最大化，这时政府应出面干预，因而监管被严格地看作是一种“挽救行为”，它主要是为了消除或降低与市场失灵有关的成本。监管者被认为是对公众利益需求做出反映，并以修正市场实践的无效或不公平为目标的独立的中立的仲裁人，其监管的过程有助于通过消除垄断的滥用而产生的限制性贸易实践，促进市场价格竞争。公共利益论还隐含着政府规制是无成本的，这种观点后来遭受了大量的批评。公共利益论的另一问题是它缺乏明确的机制，利用它所宣称的公共利益能够被规制行动所实施。一些实证研究表明规制常常不能纠正这些市场失灵，规制被认为是失败的。虽然公共利益论总体上还不够健全，但决不能完全废弃。对于农业保险监管，它还是一个重要的论题。
（2）捕获论。实证经济学的私人利益监管理论则认为监管的目的在于促进私人的利益最大化。[7]Peltzma提出监管者们是出于自身利益热衷于监管活动，与他们追求的政治利益最大化目标一致，其中最著名的是监管捕获论（又称占据理论、追逐理论），该理论认为监管为被监管的行业所占据并为其利益服务。[8]捕获论本是政治学领域的一种监管理论，并由此衍生出许多经济学版本。但一般均认为监管的最终后果是有利于生产者，即被监管者。其实，捕获论的本意也是要保护消费者，但认为通过政府监管是无法达到的。捕获论版本中最具代表性的是MarverBernstein在1995年创立的规制机构生命周期理论，他认为，公共利益论是天真的，会产生理论误导。为了解释为什么规制机构会逐渐为被规制者所利用（捕获），他是这样推理的：被规制者最初可能反对规制，但当他们对立法和行政过程逐渐熟悉时，就会行动起来，对规制当局施加影响，最终还是通过法规和行政工具，借助规制当局的力量达到给他们带来更高收入的目的。他们影响规制当局的一个例子是，与规制当局进行频繁的人事往来，由此创造密切的联系和合作的基础，甚至进行行贿等“寻租”活动。因此，规制的最终效果是生产者受益，消费者吃亏。既然被规制者可以通过疏通的办法让规制为他们自己增加福利，那么规制机构的生命循环就始于年富力强地保护消费者而终于僵化地保护生产者，所以应放弃政府规制。但是，捕获论也经常经不起经验验证，它忽视了普通大众确实始终从某些规制中得到好处的事实。不过，捕获论确实发现了规制有可能被受规制者所利用以及规制效果未必是保护消费者的问题。
（3）公共选择理论。公共选择理论认为监管是在相互斗争的社会集团之间实行财富再分配的政治经济体系的一部分。该种监管理论是建立在这样的事实基础之上，即不论怎样的监管都是在分配资源。而在这个分配过程中，贫者越贫，富者越富。任何被提出的监管方案都会引起纳税人和受益人的注意，他们会通过政治的或经济的渠道提出反对或赞成的意见。监管的主要目的就是在不同阶层间转移资源以获得对方案的最大支持。
在解释农业保险监管时，上述三种理论都非常重要。公共利益论提出了农业保险监管应遵循的标准，而公共选择理论则有助于解释农业保险有些领域的监管背离了这一标准的原因。
2．我国政策性农业保险监管的必要性
政策性农业保险（如没有特别说明，下文农业保险均指政策性农业保险）担负着国家支农的重担和公众利益。虽然政府资助的农业保险成本高昂、运行复杂，会导致潜在的巨大的效率低下，但对农业保险法律、法规的制定和执行者来说，效率标准并不通常是支配性的目标。任何国家的农业保险计划都必须从该国更广泛的政治经济意义上来考虑，这也使得由政府提供的农业保险越趋复杂。对它的监管有利于未来我国农业保险法将确立的目标——以农业保险作为农业支持政策工具，确保农业可持续发展和以农业保险作为支农性收入再分配手段，保障农民的经济收入稳定增长，推动农业和农村发展的实现。
农业保险的政策性和专业性较强，而我国农业保险的投保人大多数法律素质又偏低，复杂和艰涩的农业保险合同使投保人对它们的理解造成困难。农业保险监管将对保险合同进行严格彻底的审查并保证由农业保险人提供的保险合同条款的公正和定价的合理，故对农业保险的监管是非常必要的。
在不久的将来，随着农业保险法的颁布、实施，农业保险的规模将不断扩大，国家对农业保险的补贴也会越来越多，我国农业保险监管（包括农业保险基金）问题就会凸显现出来。因为，先前的寻租者可能将注意力从通过农业救灾转移到通过农业风险管理和执行农业保险来寻取租金。中国近年来频发的煤矿安全事故和出现在社保基金中的腐败现象给我国未来的农业保险（特别是农业保险基金）的监管敲响了警钟。一旦行政机会主义与市场机会主义相勾结，监管权力市场上的寻租和创租行为就会泛滥，这不仅会提高农业保险市场交易费用，而且会导致社会公共利益的净损失，最终将会侵蚀整个社会的行为规则。因此，对我国农业保险的监管必须未雨绸缪。
二、我国政策性农业保险监管的目标
决定农业保险监管能否取得满意的监管效果的因素之一是监管机构是否有明确的、系统化的监管目标。农业保险监管的目标可分为内在和外在目标。所谓内在目标是指根源于农业保险本身的、固有的目标，这些目标的取得有利于农业保险的成功运行。农业保险监管的内在目标包括以下几个方面：
可靠：科学的农业保险监管规则能使农业风险管理部门促进、支持和监管可靠的风险管理解决方案，从而保护和加强我国农业生产者的经济稳定性，因此，保证农业保险的可靠性应该成为农业保险监管终极目标。农业风险管理部门通过监控农业保险人遵守国家农业保险计划标准，确保农业保险计划的完整性和稳定性。
合理：合理是指在农民（投保人）和农业保险人之间的利益平衡。一方面是保险价格的合理，另一方面是农业保险合同条款的合理。它确保农民以合理的代价获得农业保险（也就是农业保险的可获得性）。因此，农业保险的保险费率的监管措施便是实现合理性的基本手段。合理的农业保险合同条款是提供给农民实在安全的基本手段，不公平和有害的合同条款将破坏农业保险合同所声称的安全。农业保险的政策性和专业性较强，为了保护农民的正当权益，需要对农业保险格式合同的条款进行严格的审查，确保其准确、清晰、公正和合理。
公平：公平要求对农业保险投保人无歧视的对待。一个不公平的例子就是农业保险人过分地延误农民的保险索赔。我国农业现代化和科技程度不高，农民的农业再生产能力弱，农业保险人过分延误农民的保险赔付不仅影响抗灾减灾和农业的再生产，而且还可能影响到受灾农民的生存，因此，农业保险监管的一个重要方面就是保证农业保险人依约及时履行对投保人的赔付义务。
平等：农业保险监管规则应该要求农业保险计划对所有农业生产者一视同仁，不管农业生产者的生产规模大小。比如，所有的农业生产者都要求提交农业保险申请和保险面积，报告建立农业保险担保和计算保险费的数量，所有的农业生产者都要求提交过去的损失清单和生产信息，在导致已保险的农作物损失的风险发生时，以此来决定保险赔偿的数量；不管农业生产者参保的农作物面积是10亩还是100亩，在提供和搜集信息方面没有任何差别。
安全：农业保险监管还要保证我国农业保险基金的安全。农业保险制度的建立和完善是一个国家农业现代化的重要标志，作为农业保险制度的物质基础——农业保险基金，其建立的强制性、使用的专项性、给付责任的长期性和基金的增值性等特点都对政府对农业保险基金的监管提出了很高的要求。保证农业保险基金的安全是确保农业保险健康运行的前提。
农业保险监管的外在目标是指来源于农业保险的外部世界，为了一定的社会目的而加于农业保险的社会目标，其深层原因是国家的政治态度。基于国家对农业保险的政治态度，农业保险监管的目标可定位于保证通过农业保险的方式让公共财政的阳光照耀到广大农村，使所有农民和市民一样享受到改革和社会发展的成果，实现农村经济、社会和农民自身的全面、和谐发展。在农业生产过程中，存在着各种各样的巨大风险，目前，我国农民抗风险的能力非常弱，如没有政府对农业的大力支持，农业的可持续发展和和谐的社会主义新农村就难以实现。农业保险作为政策性险种，体现了政府的行为，它为农业分担风险，并以政府的权威动员全社会分担农业风险。“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。对农业保险进行有效的监管，保证政策性农业保险的目标实现，不仅是农业保险监管部门的一项经济行政职权，更是其不可推卸的政治任务。
三、实现农业保险监管目标的路径
（一）建立专门的农业保险监管机构——农业风险管理局
成功的农业保险的监管规则理所当然地包含某种机制，以便管理和协调农业保险的顺利发展。国内外农业保险的经验表明，成功的农业保险监管的关键因素在于监管机构有充分的资源、农业科学和农业保险的专业知识和相应的职权，这就要求农业保险监管机构必须设立在政府的核心层，它必须在实现国家的支农政策目标方面发挥重要作用。
政策性保险的监管与商业性保险的监管无论监管内容和监管规则都有很大差异。政策性农业保险和商业性保险的一个重要区别在于，前者是非盈利性的，而后者则是以盈利为目的。商业保险监管与政策性农业保险监管的区别在于：政府对商业保险（包括财产保险、人寿保险和以商业化运作的农业冰雹险）进行监管，主要原因在于保险业事关国计民生，在国民经济中地位举足轻重，其功能在于使经济实力强大的保险公司以公正的价格出售保险合同的方式来提高公众福利；其目标定位于防止“保险公司破产、保护公平和致力于保险的可获得性和充足性”。[9]而对于政策性农业保险，农业保险监管最根本的目标在于促进农业保险作为国家的支农政策工具实现其政策目标。如果仍然由保监会监管两类不同性质的保险，监管目标和理念的重合将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。再者，农业保险在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营方面以及在跨部门协调上比商业保险更为复杂，这也对其监管提出了更高的要求。正因为如此，国外农业保险的监管机构通常都不是商业性保险监管部门，而是专门的监管机构。1996年，美国国会通过立法创建了独立的农业风险管理局来监管联邦农业保险公司的运行和管理并检查联邦农业保险计划。
因此，在我国农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局会最大限度地减少保监会同时监管商业保险和政策性农业保险可能出现的利益冲突。相对高度独立的农业风险管理局有充分的资源支持，有助于确保监管农业保险过程中的协调性和全面性。农业风险管理局具有充分的监管权力和拥有大量具有丰富农业和农业保险专业知识的人才，其专业化和自治性更高，更能够做出独立的判断，更能建立用以抗衡各部委和利益集团的重要制衡机制。与保监会来监督农业保险相比，农业风险管理局可能会推出更快、更高质量的监管规则，采用更透明、更具问责性的监管方式。因为，它的相对独立性和功能都是基于一项明确的法令，该法令将清楚地界定农业风险管理局的功能和目标。
在行政权力和行政级别上，农业风险管理局能更好地与我国现行的行政和预算权力中心（如农业部、发改委、气象部门和财政部）联系，通过与政治和行政权力的核心建立直接联系，农业风险管理局的监管效力会得到增强。这使得相关机构之间更容易实现协调，并因此提高监管的成功率和效率以及提高协调与合作措施的有效性，并进而提高相关部门的效率、回应性和有效性。再者，它能更好地向农业保险的利益相关者宣传农业保险信息和监管规则，这将有利于实现我国农村和农业的良性发展。
为在农业部内设立相对高度独立的农业风险管理局，国家就必须制定明确的法律规范来确定其法律地位、职能、其他的与监管农业保险必须具有的相关权力与职责和监管的适当程序。未来的农业风险管理局应担负着广泛的职责：设定农业保险监管的重点和难点、监控遵守情况以及报告结果；设定农业保险监管的清晰目标和实现这些目标的有助于促使农业保险持续、健康发展的手段；以及能够建立起监管人员运用监管权力的问责机制等。
（二）制定科学、合理的农业保险监管规则并确保其被有效遵守
农业保险的监管规则应基于经济原则和法律原则，其目的在于通过更好地平衡、更有效地实施国家的支农政策，从而提高农村的社会福利。经济原则要求减少不必要的农业保险运行成本，进而提高农业保险的效率；法律原则要求减少农业保险的执行者过度的自由裁量权（如在勘损、理赔的过程中农业保险公司以及地方政府工作人员与受灾农民结成利益共同体损害国家的利益）。
监管规则要保证农业保险信息的质量、有效性和清晰度，就应减少农业保险当事人收集信息的负担，再者，农业保险监管规则应该给农业保险人和投保人带来积极的潜在利益。这就要求提高农业保险监管水平，设计出科学的、合理、操作性强的高水平监管规则，因此，对农业保险的监管应该进行精心安排，以使所有的农业保险监管规则都严格遵从“法治”。正如哈耶克所指出的一样，“重要的一点是，政府的一切强制行为都必须明确无误地由一个持久的法律框架来决定，这框架使个人能带着一定程度的信心来进行规划，使前景的不确定性缩小到最低限度。”[10]制定科学、合理的农业保险监管规则，有助于保证农业保险的监管规则得到高度遵守，有利于实现标准和结果的一致性。
1．用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同条文以及监管规则
长期以来，用平实的语言起草保险监管规则和保险合同条款的必要性一直得到了保险发达国家的重视和认可。农业保险监管机构要确保监管目标、战略和要求都清楚地传达给了农业保险的被监管者。这样，被监管者以及社会利益相关者都能对农业保险合同和农业保险监管规则从非专业的角度清楚地和明白无误地理解。此外，保持农业保险监管法律规则的内容清晰、易懂是确保其得到高度遵守和有效实施的基本要求。我国农业保险的投保人绝大多数是法律素质偏低的农民，加之农民处于信息不对称的状态，因此，为了保护投保农民的正当权益，应用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险监管法律规则和农业保险格式合同条款。这一点，在目前我国的现实情况下尤其重要。
2．保持农业保险监管透明度
农业保险监管的目的不仅要修正市场失灵，弥补市场的缺陷，而且更主要在于规范农业保险人和监管者自己的行为，弥补“政府失灵”，防止“寻租”和“创租”行为的产生，保障国家通过农业保险的支农政策的实现。保持透明度是市民社会群体的核心要求，它服务于基本的开放性民主价值。在农业保险监管过程的各个阶段——从最初的监管方案的形成到正式的监管规则的出台，再到实施、执行、审查和变革以及在农业保险监管体系的整个管理过程中，透明度都是不可或缺的。透明度对农业保险监管的重要性根源于下列事实：它能克服导致农业保险监管失灵的很多诱因，如监管俘获和偏袒强大的利益主体、监管部门和农业保险人的信息不充分、不对称和僵化性、要保人与保险人等利益相关者的利益同盟、缺乏问责机制等。透明度有利于减少农业保险监管过程中专断决策的发生几率，从这个角度讲，透明度是反对在农业保险及农业保险监管过程中的腐败现象的最有力的武器。透明度可以提供相对方对公共利益和私人利益的预期，让农业保险监管在阳光下进行，从而最大限度地抑制农业保险监管过程中的行政机会主义选择，防止农业保险监管机关的“寻租行为”和农业保险中的道德风险，进而增进农民对农业保险和农业保险监管的信任。因此，为保持农业保险及其监管的透明度，提高农业保险监管的有效性，未来的农业保险监管规则必须建立农业保险中央信息数据库制度。未来的中央信息数据库应当包括以下几个方面的内容：全国农业保险企业财务状况、农业保险监管数据标准、农业保险人偿付能力额度及监管指标、农业保险企业高级管理人员市场行为档案、农业保险企业投诉信息以及投保人信用信息库。
3．确保农业保险监管规则被有效遵守
制定科学的农业保险监管规则，尽量使农业保险监管有法可依，从而提高操作水平，避免人为性和随意性。目前，在我国法治建设的进程中，我们遇到的最大障碍是法律、法规得不到实质性的遵守，国家的法律有时只是一纸空文，在很多情况下，几乎很少有人去关心和关注法律的效力或适用。对法律的遵守和忠诚是法律的生命，未来的农业保险法和农业保险监管规则也不例外。我国目前，证券市场上的虚假交易、内部人控制、信息披露的虚假性等问题的泛滥；煤炭生产中的重大和特大安全事故频发；社保基金被大量挪用和侵占；药品生产和流通领域的腐败丛生都说明了相关的监管失灵，而其根本原因在于相关的监管法律、法规没得到充分和实质性的遵守。前车之鉴，后世之师。为使我国未来农业保险能被有效实施，必须保证农业保险法律和监管规则得到有效遵守。农业保险监管规则之遵守可分为形式上的遵守和实质上的遵守。所谓形式上的遵守是指在法律、法规字面上的遵守；实质上的遵守是指确保农业保险基本监管目标实现的行动遵守。形式上的遵守可能无法实现农业保险监管的目的，要实现监管目标，我们必须使农业保险监管规则设计鼓励实质性遵守。因此，成本——收益原则在农业保险监管规则的设计时必须加以考虑，也就是说，我们必须算计被监管者（包括农业保险人和被保险人）违反或遵守监管规则给他们带来的利益和损失（包括物质或非物质）。因为，如果不遵守的回报率很高而被发现的概率很低，制裁压力可能不足以导致对监管规则的遵守。同时，我们还必须赋予农业保险监管机构足够多的可利用的资源（包括财政和行政），以确保农业保险法律、法规和农业保险监管规则得到有效实施和执行，否则，被监管者不遵守的行为被发现和被强制执行的概率可能就会非常低，从而通过制裁性措施就无法实现监管遵守。此外，被监管者对农业保险法律、法规和监管规则的认同度的高低也直接关系到其被遵守的程度，对它认同度越高，其被实质性遵守度越大，反之亦然。
四、结语
农业保险的准公共物品性质决定了我国农业保险只能是政策性保险，而不能走商业化道路。政策性农业保险监管最根本的目标在于促进作为国家支农政策工具的政策性农业保险实现其政策目标。由保监会监管政策性农业保险和一般性商业性保险两类不同性质的保险，由于监管目标和理念的差异，将有可能导致政策性农业保险和商业性保险业务之间管理的冲突。因此，我国未来的农业保险法应该明确规定在农业部内建立相对高度独立、具有充分职权的农业风险管理局，并由它来监管农业保险。未来的农业风险管理局应保持农业保险监管高度透明，用平实的、易懂的和非专业的语言起草农业保险合同以及监管规则并确保农业保险监管规则的有效遵守，从而实现政策性农业保险监管的内在目标——农业保险的可靠性、合理、公平和安全及外在目标——国家用公共财政支持农业和农村发展。
[1]参见冯文丽、林保清：《我国农业保险短缺的经济分析》，载《福建论坛》（经济社会版）2003年第6期；刘京生：《中国农村保险制度论纲》，中国社会科学出版社2000年版，第42页以下；龙文军、张显峰：《农业保险主体行为的博弈分析》，载《中国农村经济》2003年第5期。
[2]（英）N．格里高利·曼昆：《经济学原理》，梁小民译，北京大学出版社1999年版，第230页。
[3]庹国柱、王国军：《中国农业保险与农村社会保障制度研究》，首都经贸大学出版社2002年版，第103页。
[4]赵学军：《政府干预与中国农业保险的发展》，载《中国经济史研究》2004年第1期。
[5]Wright，B．D．，&J．D．Hewitt．（1990）．AllRiskCropInsurance：LessonsFromTheoryandExperience．GianniniFoundation，CaliforniaAgriculturalExperimentStation，Berkeley，April．
[6]HaroldD．S．&RobertW．K．，InsuranceRegulationinthePublicInterest：ThePathTowardsSolventCompetitiveMarkets，TheGenevaPapersonRiskandInsurance—IssuesandPractice，10／1／2000（25）（No．4）：482—504。
[7]CumminsJ．D．，DeregulatingProperty—liabilityInsurance，WashingtonD．C．：AKI-BrookingsJointCenterForRegulatoryStudies2002．
[8]DECDProceedings，InsuranceRegulationandSupervisioninEconomiesinTransition—SecondEast—westConferenceonInsuranceSystemsinEconomiesinTransition，Paris1997（2）：53．
[9]（美）埃米特·J·沃恩，特丽沙·M·沃恩：《危险原理与保险》，张洪涛译，中国政法大学出版社2002年版，第101页。
[10]（英）弗里德利希·冯·哈耶克：《自由》，杨玉生译，中国社会科学出版社1998年版，第352页。
（中经评论·北京）2007年初召开的全国金融工作会-议提出，要推进政策性银行改革，坚持“一行一策”，国家开发银行首先全面推行商业化运作。在这一大背景下，作为我国目前唯一的农业政策性银行的农业发展银行应如何改革?是否也要商业化?本文认为，从有利于金融体系建设、有利于“三农”问题解决、有利于农业和农村经济以及整个国民经济发展出发，农业发展银行的改革必须确立几个基本观念。
一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择
1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。
2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。
3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。
二、农业政策性银行必须坚持政策性方向
目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。
商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。
如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。
三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式
1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。
2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。
3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。
四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制
农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。
1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。
2.建立稳定的低成本的资金来源机制。总的原则应该是：根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行向市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负债结构，降低资金成本。一是应制定有关法规，明确要求各级政府将财政性支农资金存放在农业政策性银行，通过农业政策性银行拨付。这既有利于增强农业发展银行支农资金实力，也有利于对各级政府支农进行考评。二是可参考其他国家的做法，规定商业银行在农村吸收存款的。一定比例作为农业政策性银行的资金来源，或规定商业银行必须将一定比例贷款投向农业及农业相关产业，如果达不到规定比例，将差额部分的资金以低于市场利率的资金价格存放到农业政策性银行。这样不仅可以保证农业政策性银行的资金来源，也可使农业政策性银行的资金与社会存款相联系，避免倒逼人民银行扩大基础货币投放。三是用市场手段扩大资金来源，如发行债券，大力开展开户企业的存款业务，开办商业银行同业存款业务，参与资金市场的拆借业务，争取有关方面支持，从世界银行、亚洲开发银行、国际粮棉组织等机构借入资金等。至于开办储蓄业务问题，本文认为，这不是农业发展银行的优势，也不符合中国银行业监督管理委员会提出的“应避免与商业银行直接竞争”的原则。’
（一）中央和地方财政补贴联动，财政补贴规模日益增进
地方省级和市县财政也根据实际情况按照不同比例落实配套资金。截止2011年底，地方各级财政累计拨付农业保险保费补贴达到200亿元。
（二）中央和地方补贴相辅相成，财政补贴险种各有侧重
我国农业保险承保品种近百个，除中央财政选择的15个补贴险种外，地方财政还选择地方特色险种进行补贴。中央财政补贴险种一般是关乎国计民生、保障人民生活、影响农民收入、对农业和农村经济发展有重要作用的主要种养殖业品种等。2007年中央财政选择玉米、水稻、小麦等5个种植业保险险种和能繁母猪作为保费补贴的试点，在此基础上，逐年在不同省区增加新的补贴险种。2013年补贴险种达到了15个，包括糖料、马铃薯、青稞、森林和天然橡胶、育肥猪、牦牛等险种。中央财政的保费补贴惠及了除北京、上海之外的大部分地区的主要农牧产品。地方财政在享受中央财政补贴的基础上，根据本地区的财政实力、农业政策，选择具有地方特色、高效的经济作物等给予保费补贴，开展特色农业保险。例如山东省除纳入中央财政补贴的小麦、玉米、棉花3个险种外，还对苹果、蔬菜大棚、蜜桃、西瓜、奶牛、黄牛、养鸭、能繁母猪等8个品种给予地方财政补贴；上海市对食用菌、羊、淡水养殖、鲜食玉米等21个品种给予地方财政补贴。
（三）中央和地方财政因地制宜，财政补贴区域和比例逐步增加
我国各级财政保费补贴比例迅速增加，平均比例达到75%～80%的较高水平。2007年对于中央确定的补贴险种，在试点省份省级财政部门承担25％的保费后，财政部再承担25％的保费。2010年是我国农业保险财政保费补贴发展阶段性的一年，补贴品种大幅增加；补贴比例增加力度较大，基本确定了中央和地方财政的补贴比例，体现了中央向中西部倾斜的方向；补贴金额增加到新的高度；补贴的地区由试点省区推向中西部省区和部分东部地区。2012年中央财政对种植业保险补贴区域扩展至全国，2013年中央财政对种植业的补贴比例为：在省级财政承担25%的保费补贴基础上，对中西部的补贴比例为40%，东部地区35%；对新疆生产建设兵团、中垦、中储、中农承担65%的保费补贴。对能繁母猪、奶牛、育肥猪保险的保费补贴为：在地方财政承担30%的基础上，对中西部的补贴比例为50%，东部地区40%，对中央单位的补贴比例为80%。森林保险的补贴区域有江西、福建、湖南3个试点省区增至、浙江、辽宁、云南、广东、四川省和广西壮族自治区、大兴安岭等，除大兴安岭林业集团外，中央财政对公益林的补贴为：在地方财政至少补贴40%的基础上补贴50%；对商品林的补贴为：在省级财政至少补贴25%的基础上补贴30%。中央财政对藏区品种的补贴比例为：在省级财政至少补贴25%的基础上补贴40%；中央财政对海南天然橡胶的补贴比例为在地方财政补贴25%的基础上补贴40%，对广东农垦的补贴则为65%①。
（四）保费补贴、税收优惠、再保险，多种财政补贴方式助力农业保险发展
保费补贴是我国农业保险财政补贴的主要手段，但并不是唯一手段。早在2006年，国务院颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就提出对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴，目前北京和江苏等少数省市实施了经营费用补贴。在税收方面我国现行法律对农业保险提供的税收优惠有限,力度不大,只是免征营业税、印花税，对农牧保险以及相关技术培训免征营业税。种植业保险25％的巨灾风险准备金可税前列支，农业保险所得税纳税基数按90％计算。2007~2013年的“中央一号文件”分别提出探索、建立健全中央、地方财政支持的农业再保险体系和探索逐步建立健全财政支持的农业巨灾风险分散机制。目前，再保险采用的方式一是政府提供的赔付率超赔再保险。例如北京政府提供综合赔付率在160%～300%之间的超赔再保险，浙江省政府为提供综合赔付率在200%～500%之间的损失巨灾再保险。二是由国、内外的（再）保险公司（集团）提供的类型多样的再保险。例如中国再保险集团为上海市提供种养业5%的成数保险，美国怡安再保险顾问有限公司为其提供种植业的赔付率超赔再保险。在直接保险的基础上，再保险是应对农业大灾风险的第一层制度安排，第二层制度安排是由中央和省级、市县财政支持的、农业保险机构按照保费收入和超额承保利润一定比例计提的大灾风险准备金。2013年12月28日财政部颁布了《农业保险大灾风险准备金管理办法》，要求保险机构结合农业灾害风险水平、风险损失数据、农业保险经营状况等因素合理确定风险准备金的计提比例，资金独立运作、分级管理、在本机构农业保险各险种之间、相关省级分支机构之间统筹使用，专门用于弥补农业大灾风险损失。第三层制度安排是其他风险融资方式，例如风险证券化等。
（五）财政补贴效率凸显，成为我国农业保险的重要助推器
农业保险财政补贴调动和激发农户参与农业保险的积极性，充分发挥其“四两拨千斤”的资金杠杆效应，日益成为农业保险的重要助推器。2013年，我国农业保险承保主要农作物突破11亿亩，占全国主要农作物播种面积的45%，水稻、玉米、小麦三大口粮作物的保险覆盖率分别达64.9%、67.3%和61.8%；畜牧业保险也已覆盖全国所有省份，成为全球最大的畜牧业保险市场。2007~2013年的保费收入为51.8亿元、110.7亿元、133.9亿元、135.7亿元、173.3亿元、240.3亿元、360.7亿元，分别是2006年未实施财政补贴的8.5亿元的6.13倍、13.09倍，15.83倍、16.04倍、20.48倍、28.3倍和42.4倍。同时，中国农业保险赔款及给付也呈现持续增长的态势，2013年我国农业保险金额突破1万亿元、参保农户突破2亿户次、保险赔款突破200亿元。2007～2013年，我国农业保险累计提供风险保障4.07万亿元，向1.47亿户次的受灾农户支付赔款744亿元。
二、我国政策性农业保险财政补贴机制的问题透视
我国政策性农业保险财政补贴机制确立了中央和地方财政协同推进的“三级联动倒补贴”机制，呈现迅速发展的态势，补贴金额迅速增加、品种和区域不断拓宽、方式逐渐多样化、效率明显提高，成为农业保险发展的重要推动器。在取得巨大成就的同时，也显现出了不容忽视、亟待解决的问题。
（一）财政补贴规模小，与发达国家和理想规模都差距甚远
世界银行2007年65个国家和地区的政府支持农业保险的调查数据显示，农业保险补贴金额约为660亿美元，占农业保险保费收入的44%。其中种植业保险的政府补贴金额约为580亿美元，约530亿美元（占全球补贴金额的91%）集中在14个高收入国家和地区，仅美国和加拿大就占据了440亿美元；10个中等偏上和14个中等偏下收入国家的补贴金额约为51亿美元（占种植业补贴总额的8.8%）；而最低收入的两个国家补贴金额非常少，接近于零。养殖业保险的政府补贴金额约为79亿美元，其中约56亿美元（占养殖业补贴总额的74%）集中在9个高收入国家和地区，约21亿美元集中在2个中等偏下收入国家，亚洲国家和地区的养殖业保险补贴分量最为重要（如表1所示）。相比之下，我国的农业保险保费补贴的规模相形见绌（如表2所示）。可以看到，2010年是我国农业保险发展关键性的一年，农业保险补贴的品种、区域和补贴程度都有实质性的增加，2010年的保费补贴比例也是最高的。此后，保费补贴的基数增长较快，远远超过补贴金额的增长速度，保费补贴比例显现出下降的趋势。这表明，我国农业保险补贴规模的增速落后于农业保险发展的速度，制约了农业保险的快速发展，所以大幅度增加补贴规模迫在眉睫。
（二）财政补贴效率低，补贴品种有限、保障水平和覆盖率较低
首先，农业保险中央财政补贴品种范围狭窄，且未建立中央财政支持的地方特色险种补贴体系。2013年我国开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点，但补贴范围狭窄且集中于小麦、玉米等主要的粮食作物和能繁母猪、奶牛等主要养殖品种，未能实现农作物品种的全覆盖。对于地方特色险种，如药材、烟叶、苗圃等高效经济作物也未建立中央财政补贴体系，只有地方财政单独支持。难以满足各地区和农户的差异化需求，与保险政策导向以及地方政府的诉求产生冲突，削弱了农业保险的效果。同发达国家的品种数量相比还有很大差距。例如美国为150多种农作物提供保费补贴，基本上达到了“能补则补”的水平，具体包括：玉米、大豆、小麦、棉花、水稻、大麦、小米、高粱、燕麦、花生、土豆、干豆、洋葱、西红柿、辣椒、葡萄、苹果、甜菜、向日葵、核桃等，其中玉米、大豆、小麦和棉花等重要农作物获得的保费补贴数额位居前四名。其次，农业保险的保障水平低，难以胜任农业保险使命。中央财政补贴险种以“低保障、广覆盖”为原则确定保障水平，保险金额低，原则上仅为农作物生长期内所发生的直接物化成本。仅能部分补偿农户生产成本的损失，对于农户预期收入的损失则无法补偿，对农户因产量风险、市场价格风险造成的损失更是力有不逮。如2013年山东省小麦每亩保险金额为300元，能繁母猪每头1000元，保障作用有限。而美国农险的收入保障保险既保产量又保收入、既保自然风险又保价格风险，为保户提供了较为全面和较高水平的保障。我国部分省市虽然也实施了一些价格指数保险和收入保障保险的试点，但由于缺乏政府财政补贴支持，实施状况并不乐观。如2011年上海安信实践了“冬淡”青菜成本价格保险，2012年中华保险在甘肃推广马铃薯产值保险，2013年安华农业保险在北京试水生猪价格指数保险。但除了实力雄厚并且“菜篮子”工程受到政府高度重视的“京沪”地区发展势头较好外，其他发展状况不是太如人意。一是全国农业保险平均覆盖率较低，离“广覆盖”的目标仍有差距。2010年全国主要粮油棉作物保险覆盖率仅35%，水稻保险的平均覆盖率为49%；2011年全国主要粮油棉作物保险覆盖率为33%，2012年覆盖率增至39.14%；2013年全国主要粮油棉作物保险覆盖率为45%，水稻、小麦、玉米的保险覆盖率虽然超过60%。但与美国85%的农业保险覆盖率差距甚远。二是各地区农业保险覆盖率不均衡，差别悬殊。一般而言，粮食主产区、农业大省的粮油棉等主要种植业品种的覆盖率较高，而非粮食主产区的保险覆盖率较低。例如2012年黑龙江省主要粮食作物保险覆盖率为35.49%，垦区种植业保险业务覆盖率为91.56%，基本上实现了“应保尽保”，远高于非垦区种植业保险业务覆盖的24.12%。而最低的重庆覆盖率仅仅为0.04%。同时保险覆盖率还受到种植面积、农民收入等的影响，例如种植面积较少的海南、上海覆盖率都在99%以上，而农业大省安徽和河南的覆盖率分别是77.61%和31.6%。三是高效农业的保险覆盖率较低。对于除水稻、小麦、能繁母猪等基本政策性农业保险外，涉及蔬菜大棚、经济林木等的高效农业保险覆盖率比较低。例如2011年江苏省高效农业保险平均覆盖率仅在30%左右，南京市高效农业保险覆盖面实现程度仅为3.87%。农产品保险覆盖率偏低，使农业保险保障能力发挥有限，难以在大灾之年更有效地降低农户生产经营风险。其次，按照现有农业保险补贴政策规定，市县财政必须进行配套补贴。但传统农业大县一般都是财力困难县，农业保险承保得越多，意味着其需要负担的配套资金越大，造成一些市县政府对开展农业保险的积极性不高。
（三）财政补贴比例低且缺乏差异化，激励效应有限
首先，农业保险保费补贴比例比较低。据世界银行数据显示，2007年中国种植业保险的保费补贴比例为31%，较世界前十位国家的平均水平47%低了16个百分点；养殖业保险的保费补贴比例为58%，较世界前十位国家的平均水平50%高了8个百分点；农业保险种养两险的保费补贴比例与世界前十位国家的平均水平低了7个百分点，与补贴比例最高的意大利相比，低了32个百分点；与65个被调查国家的平均水平相比，低了3个百分点（如表3所示）。近年来，农业保险保费补贴比例在中央、省级和市县三级财政支持下我国农业保险保费补贴比例达到了50%~80%的水平，表面上，超过了美国等许多农业保险发达国家的水平，但实际上差距甚远。因为美国保费补贴的基础是以产量和收确定的保险金额，而我国是以物化成本确定的保险金额。同时，美国巨灾风险的补贴比例达100%，美国政府还通过保费打折变相进行保费补贴。其次，中央财政保费补贴比例缺乏差异化，仅仅是依据险种和地区不同而略有差异。例如2013年种植业的保费补贴比例中西部为65%、东部地区为60%；养殖业中西部80%、东部地区70%。我国中、东、西部在政府财政实力和财政支持力度、农民收入水平、农业播种面积、地区风险分布状况、农业产值占GDP比重等方面存在着巨大差异，要求我国保费补贴比例要因地制宜，不能“一刀切”。再次，保费补贴对农民参保的激励作用有限。保费补贴实际上是农业保险价格补贴的一种方式，但是保费并不是影响保险需求的唯一因素，农民的收入水平、风险偏好、政府财政支持、农业保险的推广力度、强制保险的实施、自然风险的区域分布状况等都会影响农民参保率。
（四）风险分散缺乏财政支持，农业保险财政补贴体系不够健全
国际上财政补贴农业保险的方式一般有资本金支持、保险费补贴、经营管理费用补贴、再保险支持、税收优惠、农业巨灾风险准备金、损失评估补贴以及研发和培训等方式。我国目前农业保险财政补贴的方式以保费补贴为主，尚未建立多种形式并行的财政补贴体系。保费补贴在中央和地方各级财政支持下，补贴力度较高，政策实施效果明显；管理费用补贴目前只有北京市按照市级政策性农业保险保费总收入10%的标准和江苏省的部分地区实施；税收补贴方面，政府仅对农业保险业务免征营业税和印花税，对政策性农业保险公司和商业性保险公司经营农业保险业务的企业所得税优惠比较低，仅仅是所得税纳税基数按90％计算，对农业巨灾风险准备金的税收没有优惠，无疑增加了保险公司持有保险准备金的负担；资本金和损失评估补贴以及研发和培训等方式的补贴则完全没有实施；在再保险补贴方面，尚未建立中央财政支持下的农业再保险制度，只有在浙江、上海和北京等地，政府动用财政资金购买再保险，以降低农业保险经营风险；在巨灾风险转移方面，我国虽然建立了巨灾风险管理基金，但是还没有完善的巨灾风险管理制度，也没有巨灾风险证券化等经营风险分散机制。农业保险的赔付率较高，业务经营具有非营利性的特点，同时农业保险又是具有极大的社会经济效益,是具有正外部效益的准公共品，农业保险供给存在很大缺口。单靠保费补贴这一单一的补贴方式对保险公司的激励作用有限，多形式的农业保险财政补贴体系的缺位，难以有效刺激保险供给，难以完备农业大灾风险分散体系，也不利于风险在再保险市场的进一步分散。
（五）财政补贴层次多，地方财政负担过重
我国农业保险财政补贴采取自下而上的三级联动倒补贴机制，农户保费到位后，省市财政补贴才能下拨，省市财政资金到位后，中央财政的补贴资金才能下拨。这种机制的后果，一是资金在层层下拨中难免造成损耗，滋生各种截留、腐败问题。国际上财政补贴层次大都是两层，超过两层的较为稀少。二是造成地方财政“难以承受之重”。地方财政承担的保费补贴比例在40%~45%之间，地方财政对中央财政农业保险保费补贴的配套能力往往取决于地方的经济发展水平和财政实力。一些财政能力较差的贫困地区，难以组织补贴资金，不能及时、足额拨付，造成“多有多补、少有少补、没有不补”的现象，甚至有的地区为了减轻财政压力阻止农民投保，阻碍农业保险推广。而农业大县基本上都是财政穷县,即使能组织补贴资金，一般也在富裕县市之后，形成“富者先补、多补，贫者后补、少补”的现象，导致中央财政相应的保费补贴资金拨付滞后，进而影响整个农业保险保费补贴资金的到位。
（六）农业保险补贴制度不健全，委托机制和道德风险问题涌现
首先是政府和保险公司之间的委托———问题显现。“政府推动”是我国农业保险开展的原则之一，由于保险公司在基层网点、人员、技术等方面的欠缺，政府在保险承保、理赔过程中发挥着不可或缺的作用，同时也产生了一些问题。一是政府过度干预问题，承保时由基层政府按照“村—镇—县”自下而上的顺序进行投保登记，产生了虚报承保面积以套取财政资金、基层政府强制安排保险；理赔时，赔款也由政府，因而出现截留、克扣、均摊理赔款、未发生赔款要求退还保费等现象；政府在向保险公司划拨补贴资金时，存在不能及时、足额拨付的问题。二是导致了保险公司的过度依赖，保险公司与基层政府签订承包协议，由政府来收取保费、查勘定损、发放理赔款,保险公司缺乏开展农业保险的积极性，甚至只是为了拉近与政府关系或者获得保费补贴而开展农业保险。忽视了分散农业风险的目的，弱化了农业保险的作用。其次是农户与保险公司之间的逆向选择和道德风险问题影响了农业保险的实施效果。由于农业保险在核查投保数量、出险数量、实际损失等方面存在难度，因此易导致农户的逆向选择和道德风险问题。例如农户在投保时倾向于投保高风险的标的，投保后忽视农作物的风险管理，消极应对农业风险损失，理赔时虚报、夸大损失或者恶意欺诈骗取赔偿金等。另一方面，保险公司也存在着或定损过低不予全额赔付,或理赔流程繁琐或赔款交付期限过长等道德风险问题。委托———机制和道德风险的问题导致了政府、保险公司和农户之间矛盾重重，扩大实际损失，社会福利受损，更重要的是影响了保险公司的展业积极性和农户的投保积极性，制约了农业保险的发展。
三、我国农业保险财政补贴机制的创新
（一）农业保险补贴规模的确定：逐步向理想规模靠拢
1.理想规模的确定：美国经验。2010年美国联邦政府农业保险补贴金额占美国农业GDP的比例为2.7%，在同一水平下我国2007~2013年农业保险补贴的总规模（如表4所示）。与此测算结果相比，我国的农业保险补贴的现实规模还有很大的增长空间。表4美国经验数据下的中国农业保险补贴测算规模（单位：亿元）数据来源：中国统计年鉴。2.理想规模的确定：由于资料限制，根据研究需要仅以我国获得中央财政补贴中的13种农业保险险种：玉米、水稻、棉花、小麦、马铃薯、猪、牛、羊为标的，根据2013年的产量和实际价格，测算出在保障水平分别为60%，70%，80%的情况下，在农业保险平均纯保险费率为6%的条件下，计算出相应的纯保费。计算公式为：纯保费=保险金额*纯保险费率；保险金额=标的的市场价值额*不同的保障水平。我国的农业保险保费补贴比例的区间在约50%~80%，故而分别计算出当补贴比例为50%和80%时，不同保障程度对应的不同保费补贴规模。例如在补贴比例为50%，保障水平为60%时，保费补贴规模应为30882.2亿元(如表5所示)。保费补贴规模=纯保费*保费补贴比例。
（二）提高补贴效率：合理确定补贴品种、提高保障水平和覆盖率
1.保费补贴品种的确定：中央财政保基础、地方财政保特色。我国在保费补贴品种的确定上，要根据政府财政实力，把握抓大放小的原则。一是继续实施对小麦、玉米、棉花、能繁母猪等主要农牧产品的补贴。二是结合各地农业发展状况和经济、财政能力，适当将规模大、产值高、特色强的高效经济作物纳入保费补贴品种。如云南的高原特色农业、甘肃的枸杞、湖南的油菜等。三是对于单一风险、规模较小、损失程度较轻的风险，则可以通过寻求商业保险或者其他危险处理方式进行保障。2.提高保障水平：加大创新型农业保险财政补贴力度。首先，财政要大力支持提高农业保险保障水平，提高创新型的价格指数保险和收入保险的财政补贴力度。我国要坚定不移的由“保成本”向“保产量”、“保收入”转变，因为增收是农民的第一要务，如果农业保险不能保障农民收入，农民宁愿选择弃农打工。因此，要根据目前的经济发展水平、财政能力、农民的缴费能力和保障需求，按步骤、分阶段逐步实现向产量保障和收入保障转变。我国的价格保险、产量保险、收入保险等有试点、有实践经验、有政府政策支持，但是缺乏政府财政支持，政府财政支持缺位是创新型农业保险发展的短板。2014年8月13日，国务院印发《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出要大力发展“三农”保险，按照中央支持保大宗、保成本，地方支持保特色、保产量，有条件的保价格、保收入的原则，积极发展农业保险、拓展“三农”保险广度和深度。应大力贯彻实施这一指导意见，从保成本向保产量、保收入，从保自然风险向市场风险转变。其次，要建立差额累进补偿方式。提高保障水平未免容易引发农户的道德风险，因此要建立差额累进补偿方式，合理确定保险公司和农户的损失承担比例，使农户自负一定的风险损失。差额累进补偿指的是先根据农民历史收入确定参考收入，按照实际收入占参考收入的不同比例确定不同等级的补偿比例。实际收入占参考收入的比例越低，也即是损失越大，保险公司补偿的比例就越高，农户个人承担的风险损失就越少。然后对实际所得与参考所得不同比例的差额按照不同等级实施累进补贴。这样，既能赔偿农民较大的收入损失，又能防止道德风险，防范农民面临风险时的不作为。
（三）保费补贴比例的确定：制定差异化的保费补贴率
首先，只有提高保费补贴比例才能激励农户参保。王韧（2013）在湖南以水稻种植为例调查了250个农户在不同补贴水平下，农户增加投保的意愿。结论是当补贴率达到90%时，农民愿意参保的种植面积数量才发生显著的改变，农民参与投保意愿才会显著增加。其次，制定差异化的保费补贴率。我国各地经济状况、农业生产特色和农业风险情况复杂，农业保险的费率和保费补贴率也应体现出不同，应该结合各地农业生产贡献情况、地方财政能力、农业风险区域分布状况、农民的收入情况等不同而确定差异化的保费补贴比例。我国目前按中、东、西部来区分补贴比例，失之于细。
（四）财政支持风险分散：健全农业保险财政补贴体系
MahulandStutley（2010）以65个不同收入水平的国家和地区为对象，研究其种植业农业保险财政补贴方式的不同。在保费补贴、经营费用补贴、损失评估补贴、再保险补贴以及研发和培训等其他补贴等项目中，各国最普遍采用的是保费补贴，开展保费补贴的国家和地区比例达到63%；其次是其他项目补贴，再次是再保险补贴和经营管理费用补贴，比例达到32%和16%。高收入国家以开展保费补贴和再保险补贴为主，比例达到67%和52%，普遍开展经营管理补贴和损失评估补贴。中等收入国家以开展保费补贴和其他项目补贴为主，比例达到65%和46%，再保险补贴和经营管理补贴开展比例较低，损失评估补贴更为少见。低收入国家就只有保费补贴一种形式。如表6所示。表6不同国家和地区种植业保险的补贴方式（单位：个、%）我国是发展中国家，应建立健全农业保险财政补贴体系，发挥多种补贴方式的推动作用，在继续提高农业保险保费补贴的基础上，拓宽经营费用补贴、税收优惠、再保险补贴和巨灾风险补贴等多种补贴方式。首先，按照保险公司赔付率确定经营费用补贴标准。经营费用补贴是一把双刃剑，是政府刺激保险公司增加供给的一种手段，同时带来政府过高的财政负担和保险公司的道德风险等问题。因此，政府应该区分危险单位的性质，采取赔付率超额累进制，不同阶段的赔付率对应不同的经营费用补贴率，赔付率越高，补贴率就越高。其次，提高农业保险税收优惠力度。将农业保险所得税纳入减免范围，有利于保险公司将盈利年份应缴税额转作弥补亏损年份专项资金，降低税负。扩大税收优惠面，我国目前只对种、养殖保险采取税收优惠，在此基础上可以给予其他涉农险种相应的税惠政策。再次，建立健全财政支持的再保险体系。政府对再保险公司（集团）提供经营费用补贴或者保费补贴等，灵活运用比例再保险、险位超赔再保险、赔付率超配再保险等多种形式，恰当安排合理的再保险层次，在更大范围分散风险。对于超出再保险承担范围的风险，由政府兜底，充当最后的支付者，政府利用再保险基金和政府财政进行支付或者寻求保险支持。引入再保险市场竞争，由政府成立政策性的再保险公司承保农业保险再保险业务，采取政府兜底的财政支持机制；引入外资再保险或者合资再保险等市场主体，提高再保险效率。
（五）财政补贴拨付流程：建立以中央和省级财政为主的自上而下的二级拨付链条
关键词：农业产业化，农业规模化、集约化经营，分包，投包，农业政策。
农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固家庭联产承包责任制的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。
一、关于农业产业化经营
农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。
从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式,促进农业高度化发展;另一方面是发展农产品加工业,使农业向第二产业延伸提高其附加值,再则是提高农业生产的技术含量和水平,使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化,不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作,而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。
二十多年的改革开放,农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面,实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下,农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变,农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标,现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。
"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。
农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。
农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。
二、关于农业产业集约化、规模化发展
没有土地规模经营，就没有高效的农业产业化经营！这是国内外农业产业化发展的朴素而宝贵的经验。农业产业化作为我国农业市场取向改革的继续和延伸，必然要求引入新的市场关系。作为生产要素之一的土地市场建设尤其为首，因此，必须加快培育农村土地市场，实现农地流转的市场化。目前我国土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的"分包"这一层次上，土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲。这种分散经营的结果还会引致土地低效率利用，同时也无法满足"大农业"所要求实行机械化，规模化生产的条件。笔者认为：制订相关并实施有关政策，建立土地使用权流转机制，通过土地入股的方式实现分散的土地使用权再次集中，把土地资源的配置问题与农业产业化经营问题结合起来，促进农业土地资源向优势产业和优势龙头企业转移是当务之急，是我国解决农业产业化经营所面临问题的关键性工作。
家庭联产承包责任制前提下，平均分包形成的土地使用格局已不能适应社会化大生产、大市场的要求。随着社会经济的发展，土地的稀缺性进一步提高，土地经营格局的相对凝固化使想多耕地的人不能多耕，不想耕地的人又不能不耕；耕地的人不愿增加对土地的投入，不想耕地的人又不愿放弃所承包的土地。这样就不利于土地向农业龙头企业集中，不利于土地的规模化，集约化经营，也不利于农业劳动力进一步向第二、三产业转移。平均分包土地只能解决农民基本生活条件问题，对推进农业产业化经营，提高土地利用率来说存在明显缺陷：（一）、农业粗放经营，规模过小。（二）、出现农户兼业或弃耕现象，土地丢荒，降低土地效率。（三）、国家集体因发展和建设需要征用农村土地十分困难，不利于农村城市化规划与发展，妨碍农村小城镇建设。（四）、土地开发和流转过程中经济利益分配不公。（五）、因征地完全失去土地的农民的生活难以保障。为此，把解决土地的所有权、使用权、承包权问题作为突破口，改"均田制"为"投包制"，实现土地经营从"公平"到"效率"的飞跃，是新时期农业产业化发展的"结点"。建立土地使用权流转机制的基本设想是：在不改变原土地所有制的前提下将土地折价入股，农户土地经营权转换为土地收益权，土地经营从实物形态转换为价值形态，使土地收益和分配股份化，从而保证了农民承包土地的收益。，通过股份合作社（村、镇集体经济实体、农业公司）土地所有权的入股，把所有权同处分权分离开来，集体的土地所有权不变，土地处分权在股份合作社里，收益权在农户手中，实现土地"三权"分离，这样使土地可以在股份合作社或更大的范围内集中、流动和合理规划使用，实现更大规模，更高起点上配置土地资源。农业也就能够由粗放经营走向集约经营，由小生产转向大市场。
目前，我国正积极调整优化农业生产结构，大力发展"三高"农业，逐步形成开发了一批各具特色的农业商品基地，对增加土地效益，实现农业专业化生产发挥着重要作用。但是，农业基地化、专业化生产并非是农业产业化经营的终结，它仅仅是农业产业化经营的前端，是初级阶段。从土地使用权结构上来看，"基地化"生产，是以农户分散生产为特征的，是在有限的土地上集中了大量的农户进行同一品种、类型的农业产品生产。这种以分散农户做主体的生产模式，必然不能适应灵活地变换农产品种的生产。由于分散经营的模式自身存在不能适应市场变化的缺陷，农户的利益只能命系于目前单一市场功能的"龙头企业"，而这种带有明显"中介"性质的组织和农户之间并未能达成"共担风险，共享收益"的共识，脆弱的信用关系常常因为市场价格变化的不利影响而相互毁约，使处于相对弱势的农户利益得不到保障。
和我国中西部地区相比，广东顺德、南海、东莞等农业产业化发展程度要高一个层次。这里"农田基础设施的建设较好"、"农业科技投入较大"、"农村信息网建设较快"等。但笔者认为最根本的原因还在于他们敢于大胆革除不适应农村经济发展的旧的土地管理体制，建立了加速土地使用权有偿流转的机制，提高了土地的利用率和产出率。顺德、南海在土地使用权流转制度建设中走在全国的最前头，早在1993年便开始了以土地使用权为中心的农村股份合作制改革。这项改革在保证集体对土地的所有权的前提下，改变土地分散经营的格局，从整体上对土地资源进行综合规划和利用，促进土地的合理流转和农村劳动力的转移，并通过向村民配置股权，把土地承包经营权转换为土地收益权，进一步明确了农民在集体经济组织中的地位，明确了产权关系和利益分配关系，保障了村民承包经营土地的收益权。目前他们在进行"固化资产"改革，就是将村里集体资产、土地量化成为若干股，其中20%为集体股，80%为个人股。集体股所得红利用于村里公益事业各项集体福利，个人股按联产承包责任制或现在可以入股的人数平均分配，股份可以在一定的范围内流通、转让。土地管理权归村、镇股份合作社，股份持有人有投包土地使用权的优先权……。他们改革的成功之处在于：（一）、实现了土地资源的重组。由于农户土地经营权由分散承包向投标集中招包方式转变，承包期内农田基本建设投入有了保障，大规模利用土地成为可能，建设农田"园林化、布局区域化、作业机械化、农艺规范化、经营规模化、服务社会化、管理科学化"的现代农业示范园区便有了条件。（二）、由土地资源的重组引发劳动力资源重组。因为推行股份合作制后，保障了农民对土地的收益权，使土地的承包权与经营权从原来不可分割关系转变为可分离关系，为部分有资金有门路的农民放弃对土地的"依恋"提供了条件。他们从被"束缚"的状态中解放出来，一心一意从事第二、三产业，加快了农村过剩劳动力转移的速度，实现了劳动力资源的优化组合。（三）、一部分有技术专长的农民（当地农民、外地农民和外商等）通过投标获得了发展规模农业和"三高"农业所需的"大土地"，使"龙头企业"的成长、发育有了根基。因为建立在土地规模经营基础上的龙头企业（即拥有自有土地使用权、拥有自有生产基地的大型农业经营者）才是农业产业化经营的主力军，一句话，农业产业化的发展最终需要"大农场"的建设来奠基。（四）、实行土地"三权分离"，改变了原来因人均分包土地，使土地难于集中规划和合理利用的状况，为土地集中统一规划、统一开发、统一管理创造了条件，加快了农村城市化进程。
目前，我国农村土地使用权流转机制基本上没有形成，从全国范围来看，土地在农户之间的调整大都采用行政方式为主。土地作为农业生产中不可替代的生产要素，如果不能实现流转的市场化，那么农业产业化经营必定是残缺不全的。因此，必须高度重视农村土地市场化问题的研究，发挥政府在农业产业化过程中的主导作用，在充分照顾我国农民各方面利益的基础上，制定和实施农业土地使用权流转政策，用市场化的理念实现土地资源向大型龙头企业、农业公司集中，进而实现农业土地结构的调整和优化。
三、关于龙头企业培育与建设
培育经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力，与农户结成利益共同体的农业龙头企业是实现农业产业化、现代化的重要基础。在农业和农村经济结构战略调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地化生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构战略调整的重要力量。
"公司十农户"的经营模式是农业产业化经营的初级阶段，在这个阶段中，按照"一体化"农业的要求，全面重新配置资源，形成一大批产业关联度大、技术装备水平高、经济实力雄厚、带动能力强的龙头企业和企业集团，使其产品在国内外市场中占有相当份额，形成农业主导产业和产业开发体系，使农产品加工业增加值在农业增加值中的比重有较大提高，带动更多的农户和生产基地，促进农民收入稳定增长。目前，在未能形成大规模、集约化农业生产的情况下，把龙头加工、流通企业建设好不惜为明智之举。农户可根据加工企业对农副产品原料的需求状况来调整自己的种养结构，将自己的生产进程变成产业链上的一个有机环节。这样，通过龙头企业的组织与带动，使众多的分散经营的小农户逐步走向专业化生产，从而在一定的经济区域内形成了规模化经营。大力发展加工型龙头企业，使更多的农产品在深加工中成倍增值，改变我国农产品加工能力不足，包装落后，销售渠道不畅状况具有积极意义。据了解，发达国家的农产品加工业产值大都在农业产值的三倍以上，而我国还不到80%。发达国家农产品的加工程度－般都在9O%以上，我国只有2O%一3O%。因此，必须把培育龙头加工企业作为发展农业产业化的关键工作来抓。从长远的角度来看，我国农业生产应选择规模化、集约化发展方向，构建拥有自有农业生产基地的"大农场"才是提高农业产业化经营程度的根本出路。目前，由于我国龙头企业数量少、规模小、带动力弱，普遍存在组织程度低，产品流通渠道不畅等问题。尤其是企业与农户各个环节的联结上没有建立起利益共享、风险共担的稳定机制，影响了农户追求产业化规模经营发展的动力。因此，政府农业工作机构如何转变职能，创造条件，加快龙头企业尤其是具备市场开拓能力的大型企业建设和规范显得特别重要。
目前，我国沿海地区外商投资经营的农业开发企业正发挥着重要的带动和龙头作用，这也是我国龙头企业建设的重要力量。我国政府应充分认识并制订实施优惠政策，大力引进国际先进农业企业管理人才和吸收先进管理技术。学习外商兴办农业企业的管理经验，积极推行农业企业化管理模式。充分利用外商资汛灵活、渠道畅通的优势，，拓宽销售渠道，拓展国内外市场，解决农民"卖难"问题。同时要突破引进外资只兴办工商实业的传统观念，大力倡导引进外商兴办农业。
培育龙头企业要发挥政府的主导作用，真正将农业产业化模式与市场机制结合起来，我国政府农业工作重心应放在支持、引导、协调、规范和服务上。实施政策的着力点应放在为农业发展提供诸如农业基础设施建设，公益性技术服务，金融、信息服务等"公共产品"上。特别应避免培育龙头企业时政府农业机构具体介入，因为那样做将违背市场经济中市场主体要做到"四自主"的最基本原则。各级政府应清醒地认识到，市场机制的诱导才是企业真正成长、壮大之道。出台引导、扶持政策为的是鼓励农业生产的组织创新和技术创新，使之不断提高和改善农业经济效益，而不是因政策的实施或因政府的硬性捏合，象设立政府工作机关那样"人为造就"龙头企业，最终造成农业"龙头企业"的建设和培育对政府的严重依赖，削弱农业的组织创新能力，并让政府财政背上包袱。
四、关于农业产业结构调整
调整农业产业结构，必然涉及到土地使用结构调整和农产品结构调整。这是农产品市场状况发生变化的结果。目前，我国农业经济所面临的市场格局发生了深刻的变化。一方面，表现为农产品的供需状况已由"卖方市场"向"买方市场"急剧转变。从市场需求的变化来看，在解决了温饱和进入了小康阶段后，在食品需求当中，增长最快的不是作为原料的初级农产品，而是经过多次加工具有较高附加值的农副产品，消费者的食品支出中归初级农产品生产者的份额日益下降。相反，对肉、禽、蛋、鱼和蔬菜、瓜果类副食品的需求明显增加。市场需求的变化方向已通过市场价格机制明确指示农户缩减或淘汰目前已不受欢迎的传统作物和品种，特别是质量低劣的品种，而开发和扩大具有市场潜力的新兴作物或新产品种植成为农业企业家能否在农产品市场中获利的关键。另一方面，农业生产成本发生也发生了变化，农业劳动力机会成本的上升，诱发农业工资的攀升，随着耕作方式的改变，种植业更多地依赖化肥、农药和农膜等现代物质的投入，由于这些投入品的价格不断上升，使种植业在农业产业结构中处在最不利的地位，粮食作物中的一些传统品种，尽管受到强有力的行政干预，种植面积仍然大幅度减少，农户们只好被动地应付那种"用最好的土地来生产最不值钱的东西"的政策。与此同时，新的、比较优势产生，使一大批新兴品种和优质品种的开发和引进，农产品结构正在广大农村发生深刻变化，再考虑到"入世"将带来农产品市场的整体开放，有理由认为，这种市场格局的深刻变化将导致全国性农业基本矛盾的尖锐化。调整农业产业和产品结构正好是这一市场格局变化内在要求。
调整农业产业结构和产品结构，归根结底是实现在新的市场格局中的农业效益和体现农业结构变化中的比较优势。所以，从制定政策的思路上考虑，为保持农业生产的持续增长，实现农业增效、农民增收的目标，就必须把发展效益农业作为农业生产产业化经营的一项基本政策来实施。因为效益农业的实质是农民追求利润最大化的农业，因而必然是以市场为导向的农业，农业生产产业化的变革充分显示了市场经济的内在要求，也显示了效益农业与农业现代化的高度一致性，这启示着我们必须为农业的政策环境的进一步改善作出努力。因此，各级政府要从提高我国农业整体效益的要求出发，制订切合实际的可操作性的政策，鼓励农户对农业结构作深刻的调整。我国目前调整农业结构最大的困难是在对用地结构的调整政策的理解和运用上，系列农业政策中对区域性粮食自给或基本自给目标的追求造成我国农业产出结构调整的范围和灵活性受到限制。如何使农业产业结构调整政策适应当前农村市场经济发展，是摆在我们面前的又一重大课题。
主要参考文献
1、广东南海市农村改革试验区资料汇编
关键词：农业产业化，农业规模化、集约化经营，分包，投包，农业政策。
农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固家庭联产承包责任制的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。
一、关于农业产业化经营
农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。
从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式,促进农业高度化发展;另一方面是发展农产品加工业,使农业向第二产业延伸提高其附加值,再则是提高农业生产的技术含量和水平,使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化,不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作,而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。
二十多年的改革开放,农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面,实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下,农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变,农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标,现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。
"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。
农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。
农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。
二、关于农业产业集约化、规模化发展
没有土地规模经营，就没有高效的农业产业化经营！这是国内外农业产业化发展的朴素而宝贵的经验。农业产业化作为我国农业市场取向改革的继续和延伸，必然要求引入新的市场关系。作为生产要素之一的土地市场建设尤其为首，因此，必须加快培育农村土地市场，实现农地流转的市场化。目前我国土地经营大都停留在联产承包责任制基础上的"分包"这一层次上，土地经营规模狭小，地块零散，调整频繁，土地使用权流转机制没有形成，极大地阻滞了生产要素的合理配置。另外，个体农民无力改善农业基础设施和进行农业技术改造，集体组织的弱化难于将分散的劳动集中起来，削弱了农业生产持续稳定发展的后劲。这种分散经营的结果还会引致土地低效率利用，同时也无法满足"大农业"所要求实行机械化，规模化生产的条件。笔者认为：制订相关并实施有关政策，建立土地使用权流转机制，通过土地入股的方式实现分散的土地使用权再次集中，把土地资源的配置问题与农业产业化经营问题结合起来，促进农业土地资源向优势产业和优势龙头企业转移是当务之急，是我国解决农业产业化经营所面临问题的关键性工作。
家庭联产承包责任制前提下，平均分包形成的土地使用格局已不能适应社会化大生产、大市场的要求。随着社会经济的发展，土地的稀缺性进一步提高，土地经营格局的相对凝固化使想多耕地的人不能多耕，不想耕地的人又不能不耕；耕地的人不愿增加对土地的投入，不想耕地的人又不愿放弃所承包的土地。这样就不利于土地向农业龙头企业集中，不利于土地的规模化，集约化经营，也不利于农业劳动力进一步向第二、三产业转移。平均分包土地只能解决农民基本生活条件问题，对推进农业产业化经营，提高土地利用率来说存在明显缺陷：（一）、农业粗放经营，规模过小。（二）、出现农户兼业或弃耕现象，土地丢荒，降低土地效率。（三）、国家集体因发展和建设需要征用农村土地十分困难，不利于农村城市化规划与发展，妨碍农村小城镇建设。（四）、土地开发和流转过程中经济利益分配不公。（五）、因征地完全失去土地的农民的生活难以保障。为此，把解决土地的所有权、使用权、承包权问题作为突破口，改"均田制"为"投包制"，实现土地经营从"公平"到"效率"的飞跃，是新时期农业产业化发展的"结点"。建立土地使用权流转机制的基本设想是：在不改变原土地所有制的前提下将土地折价入股，农户土地经营权转换为土地收益权，土地经营从实物形态转换为价值形态，使土地收益和分配股份化，从而保证了农民承包土地的收益。，通过股份合作社（村、镇集体经济实体、农业公司）土地所有权的入股，把所有权同处分权分离开来，集体的土地所有权不变，土地处分权在股份合作社里，收益权在农户手中，实现土地"三权"分离，这样使土地可以在股份合作社或更大的范围内集中、流动和合理规划使用，实现更大规模，更高起点上配置土地资源。农业也就能够由粗放经营走向集约经营，由小生产转向大市场。
目前，我国正积极调整优化农业生产结构，大力发展"三高"农业，逐步形成开发了一批各具特色的农业商品基地，对增加土地效益，实现农业专业化生产发挥着重要作用。但是，农业基地化、专业化生产并非是农业产业化经营的终结，它仅仅是农业产业化经营的前端，是初级阶段。从土地使用权结构上来看，"基地化"生产，是以农户分散生产为特征的，是在有限的土地上集中了大量的农户进行同一品种、类型的农业产品生产。这种以分散农户做主体的生产模式，必然不能适应灵活地变换农产品种的生产。由于分散经营的模式自身存在不能适应市场变化的缺陷，农户的利益只能命系于目前单一市场功能的"龙头企业"，而这种带有明显"中介"性质的组织和农户之间并未能达成"共担风险，共享收益"的共识，脆弱的信用关系常常因为市场价格变化的不利影响而相互毁约，使处于相对弱势的农户利益得不到保障。
和我国中西部地区相比，广东顺德、南海、东莞等农业产业化发展程度要高一个层次。这里"农田基础设施的建设较好"、"农业科技投入较大"、"农村信息网建设较快"等。但笔者认为最根本的原因还在于他们敢于大胆革除不适应农村经济发展的旧的土地管理体制，建立了加速土地使用权有偿流转的机制，提高了土地的利用率和产出率。顺德、南海在土地使用权流转制度建设中走在全国的最前头，早在1993年便开始了以土地使用权为中心的农村股份合作制改革。这项改革在保证集体对土地的所有权的前提下，改变土地分散经营的格局，从整体上对土地资源进行综合规划和利用，促进土地的合理流转和农村劳动力的转移，并通过向村民配置股权，把土地承包经营权转换为土地收益权，进一步明确了农民在集体经济组织中的地位，明确了产权关系和利益分配关系，保障了村民承包经营土地的收益权。目前他们在进行"固化资产"改革，就是将村里集体资产、土地量化成为若干股，其中20%为集体股，80%为个人股。集体股所得红利用于村里公益事业各项集体福利，个人股按联产承包责任制或现在可以入股的人数平均分配，股份可以在一定的范围内流通、转让。土地管理权归村、镇股份合作社，股份持有人有投包土地使用权的优先权……。他们改革的成功之处在于：（一）、实现了土地资源的重组。由于农户土地经营权由分散承包向投标集中招包方式转变，承包期内农田基本建设投入有了保障，大规模利用土地成为可能，建设农田"园林化、布局区域化、作业机械化、农艺规范化、经营规模化、服务社会化、管理科学化"的现代农业示范园区便有了条件。（二）、由土地资源的重组引发劳动力资源重组。因为推行股份合作制后，保障了农民对土地的收益权，使土地的承包权与经营权从原来不可分割关系转变为可分离关系，为部分有资金有门路的农民放弃对土地的"依恋"提供了条件。他们从被"束缚"的状态中解放出来，一心一意从事第二、三产业，加快了农村过剩劳动力转移的速度，实现了劳动力资源的优化组合。（三）、一部分有技术专长的农民（当地农民、外地农民和外商等）通过投标获得了发展规模农业和"三高"农业所需的"大土地"，使"龙头企业"的成长、发育有了根基。因为建立在土地规模经营基础上的龙头企业（即拥有自有土地使用权、拥有自有生产基地的大型农业经营者）才是农业产业化经营的主力军，一句话，农业产业化的发展最终需要"大农场"的建设来奠基。（四）、实行土地"三权分离"，改变了原来因人均分包土地，使土地难于集中规划和合理利用的状况，为土地集中统一规划、统一开发、统一管理创造了条件，加快了农村城市化进程。
目前，我国农村土地使用权流转机制基本上没有形成，从全国范围来看，土地在农户之间的调整大都采用行政方式为主。土地作为农业生产中不可替代的生产要素，如果不能实现流转的市场化，那么农业产业化经营必定是残缺不全的。因此，必须高度重视农村土地市场化问题的研究，发挥政府在农业产业化过程中的主导作用，在充分照顾我国农民各方面利益的基础上，制定和实施农业土地使用权流转政策，用市场化的理念实现土地资源向大型龙头企业、农业公司集中，进而实现农业土地结构的调整和优化。
三、关于龙头企业培育与建设
培育经济实力较强、具有健全销售渠道和较强农产品深加工能力，与农户结成利益共同体的农业龙头企业是实现农业产业化、现代化的重要基础。在农业和农村经济结构战略调整中，龙头企业担负着开拓市场、技术创新、引导和组织基地化生产与农户经营的重任，是推进农业和农村经济结构战略调整的重要力量。
"公司十农户"的经营模式是农业产业化经营的初级阶段，在这个阶段中，按照"一体化"农业的要求，全面重新配置资源，形成一大批产业关联度大、技术装备水平高、经济实力雄厚、带动能力强的龙头企业和企业集团，使其产品在国内外市场中占有相当份额，形成农业主导产业和产业开发体系，使农产品加工业增加值在农业增加值中的比重有较大提高，带动更多的农户和生产基地，促进农民收入稳定增长。目前，在未能形成大规模、集约化农业生产的情况下，把龙头加工、流通企业建设好不惜为明智之举。农户可根据加工企业对农副产品原料的需求状况来调整自己的种养结构，将自己的生产进程变成产业链上的一个有机环节。这样，通过龙头企业的组织与带动，使众多的分散经营的小农户逐步走向专业化生产，从而在一定的经济区域内形成了规模化经营。大力发展加工型龙头企业，使更多的农产品在深加工中成倍增值，改变我国农产品加工能力不足，包装落后，销售渠道不畅状况具有积极意义。据了解，发达国家的农产品加工业产值大都在农业产值的三倍以上，而我国还不到80%。发达国家农产品的加工程度－般都在9O%以上，我国只有2O%一3O%。因此，必须把培育龙头加工企业作为发展农业产业化的关键工作来抓。从长远的角度来看，我国农业生产应选择规模化、集约化发展方向，构建拥有自有农业生产基地的"大农场"才是提高农业产业化经营程度的根本出路。目前，由于我国龙头企业数量少、规模小、带动力弱，普遍存在组织程度低，产品流通渠道不畅等问题。尤其是企业与农户各个环节的联结上没有建立起利益共享、风险共担的稳定机制，影响了农户追求产业化规模经营发展的动力。因此，政府农业工作机构如何转变职能，创造条件，加快龙头企业尤其是具备市场开拓能力的大型企业建设和规范显得特别重要。
目前，我国沿海地区外商投资经营的农业开发企业正发挥着重要的带动和龙头作用，这也是我国龙头企业建设的重要力量。我国政府应充分认识并制订实施优惠政策，大力引进国际先进农业企业管理人才和吸收先进管理技术。学习外商兴办农业企业的管理经验，积极推行农业企业化管理模式。充分利用外商资汛灵活、渠道畅通的优势，，拓宽销售渠道，拓展国内外市场，解决农民"卖难"问题。同时要突破引进外资只兴办工商实业的传统观念，大力倡导引进外商兴办农业。
培育龙头企业要发挥政府的主导作用，真正将农业产业化模式与市场机制结合起来，我国政府农业工作重心应放在支持、引导、协调、规范和服务上。实施政策的着力点应放在为农业发展提供诸如农业基础设施建设，公益性技术服务，金融、信息服务等"公共产品"上。特别应避免培育龙头企业时政府农业机构具体介入，因为那样做将违背市场经济中市场主体要做到"四自主"的最基本原则。各级政府应清醒地认识到，市场机制的诱导才是企业真正成长、壮大之道。出台引导、扶持政策为的是鼓励农业生产的组织创新和技术创新，使之不断提高和改善农业经济效益，而不是因政策的实施或因政府的硬性捏合，象设立政府工作机关那样"人为造就"龙头企业，最终造成农业"龙头企业"的建设和培育对政府的严重依赖，削弱农业的组织创新能力，并让政府财政背上包袱。
四、关于农业产业结构调整
调整农业产业结构，必然涉及到土地使用结构调整和农产品结构调整。这是农产品市场状况发生变化的结果。目前，我国农业经济所面临的市场格局发生了深刻的变化。一方面，表现为农产品的供需状况已由"卖方市场"向"买方市场"急剧转变。从市场需求的变化来看，在解决了温饱和进入了小康阶段后，在食品需求当中，增长最快的不是作为原料的初级农产品，而是经过多次加工具有较高附加值的农副产品，消费者的食品支出中归初级农产品生产者的份额日益下降。相反，对肉、禽、蛋、鱼和蔬菜、瓜果类副食品的需求明显增加。市场需求的变化方向已通过市场价格机制明确指示农户缩减或淘汰目前已不受欢迎的传统作物和品种，特别是质量低劣的品种，而开发和扩大具有市场潜力的新兴作物或新产品种植成为农业企业家能否在农产品市场中获利的关键。另一方面，农业生产成本发生也发生了变化，农业劳动力机会成本的上升，诱发农业工资的攀升，随着耕作方式的改变，种植业更多地依赖化肥、农药和农膜等现代物质的投入，由于这些投入品的价格不断上升，使种植业在农业产业结构中处在最不利的地位，粮食作物中的一些传统品种，尽管受到强有力的行政干预，种植面积仍然大幅度减少，农户们只好被动地应付那种"用最好的土地来生产最不值钱的东西"的政策。与此同时，新的、比较优势产生，使一大批新兴品种和优质品种的开发和引进，农产品结构正在广大农村发生深刻变化，再考虑到"入世"将带来农产品市场的整体开放，有理由认为，这种市场格局的深刻变化将导致全国性农业基本矛盾的尖锐化。调整农业产业和产品结构正好是这一市场格局变化内在要求。
调整农业产业结构和产品结构，归根结底是实现在新的市场格局中的农业效益和体现农业结构变化中的比较优势。所以，从制定政策的思路上考虑，为保持农业生产的持续增长，实现农业增效、农民增收的目标，就必须把发展效益农业作为农业生产产业化经营的一项基本政策来实施。因为效益农业的实质是农民追求利润最大化的农业，因而必然是以市场为导向的农业，农业生产产业化的变革充分显示了市场经济的内在要求，也显示了效益农业与农业现代化的高度一致性，这启示着我们必须为农业的政策环境的进一步改善作出努力。因此，各级政府要从提高我国农业整体效益的要求出发，制订切合实际的可操作性的政策，鼓励农户对农业结构作深刻的调整。我国目前调整农业结构最大的困难是在对用地结构的调整政策的理解和运用上，系列农业政策中对区域性粮食自给或基本自给目标的追求造成我国农业产出结构调整的范围和灵活性受到限制。如何使农业产业结构调整政策适应当前农村市场经济发展，是摆在我们面前的又一重大课题。
主要参考文献
1、广东南海市农村改革试验区资料汇编
关键词：农业保险国家政策扶持
农业生产在国民经济中处于基础地位，同时农业生产过程中面临的风险又具有特殊性，所以，许多国家政府都将农业保险作为政府的经济政策来推行，把农业保险纳入社会福利政策之中，通过支持农业保险的发展，间接实施对农业、农户的政策扶持与利益保护。我国是农业大国，我国农业的基础性和高风险性表现更突出一些，也就更需要农业保险对其进行保障和支持，而中国的农业保险相对于人身险来说比较薄弱。要想尽快建立起比较健全的农业保险体系，还需要国家政策的扶持。
一、国家政策扶持农业保险的必要性
（一）我国农业保险的现状决定农业保险需要国家政策扶持
我国农业保险一直是我国保险业的薄弱环节。1982年，我国恢复农业保险以来相当长的时间里，农业保险实行纯商业化运作方式，其效果并不理想。到了20世纪90年代末期，农业保险出现了萎缩现象。2003年，保监会开始着手研究现代农业保险并进行理论创新，于当年年底制订了《建立农业保险制度的初步方案》。在理论创新的基础上，2004年，保监会在上海、吉林、黑龙江分别批设了3家不同经营模式的专业性农业保险公司；在江苏、四川、辽宁等地开展了农业保险试点工作。但是，最近国务院组织有关部委组成了联合调查组，对保险业服务“三农”的情况进行了调研。调研结果表明，农业保险还存在着一些问题，而这些问题能否得以解决，取决于国家对农业保险的扶持力度，主要表现为：
1缺乏农业保险方面的法律法规。我国现行的《保险法》对农业保险尚未涉及，其他方面的条例法规对农业保险规定也很少，导致农业保险无法可依，而一部完善的农业保险法的出台，需要国家来制定。所以，从此角度来说，农业保险急需国家政策的扶持。
2缺乏国家财政政策扶持。目前，国家对农业保险除了免征税外没有其他更多的财政政策扶持，并且我国也只免征种养两业险的营业税。由于缺乏政府的直接扶持，结果是农民受经济条件的约束，无力投保高保险费的农业险，而保险公司受高赔付率的影响，无法承保低保险费的农业保险。因此，我国农业保险处于两难境界。要想更好地解决此难题，国家应对农业保险进行政策扶持。
3缺乏政策性农业保险组织体系，我国虽有部分省已搞了政策性农业保险试点，组织了政府扶持农业保险的活动，但大多数地区还是靠商业保险公司经营，并且随着国有企业股份制改造的推进，其政策性业务日益剥落和减少。所以，此时需要政府建立农业保险组织体系来扶持农业保险。
（二）国家政策扶持农业保险有利于解决“三农”问题
党中央、国务院一直高度重视解决“三农”问题。解决农村、农业、农民问题是我国全面建设小康社会的一个重要方面。农业作为基础产业，由于其自身的弱质性和生产过程的特殊性，因而面临许多风险，包括自然和市场双重风险，如果风险处理得当，农业将得到发展；反之，将给“三农”带来灾难性后果。农业保险作为农业经济和社会的“稳定器”和“减震器”，对农业经济和社会发展有着不可低估的作用，所以，发展农业保险可以更加直接有效地帮助国家落实好“三农”政策。作为生产经营活动的主体农民，在充分享有利益的同时，也承担着很大的生产经营风险，他们需要一种风险转移的方法，以确保生产经营的正常进行和家庭生活的安定。农业保险参与农业生产、防灾、销售各个环节的风险管理和灾后的经济补偿管理，可以帮助农民迅速恢复生产和生活，有利于灾后社会的管理与稳定，可以保证农村经济和农业生产的可持续发展，可以提高农业抵御自然灾害的能力，提高抗灾害或疫情的透明度，从而直接影响农业产业政策的实施。政策扶持农业保险，是变政府对农业灾害损失的事后救济为事前防范与灾后经济补偿，政府和广大农民以较少投入获取较高保障，更好地体现政府对“三农”的支持政策。所以，国家应对农业保险给予大力的政策性扶持，以便更好地发挥农业保险的作用，让农业保险更好地为国家解决“三农”问题保驾护航。
（三）国家政策扶持农业保险，是我国更好地适应WTO的需要
中国已加入WTO，这意味着中国在一定程度上应削减一些国家对农业的补贴政策和措施。按照国际惯例，国家政府不应对某项经济给予大量的直接财政补贴，但是，可以采取相应的政策性扶持，这对我国薄弱的农村经济产生诸多的负面影响。而农业保险属于WTO规则许可的“绿箱政策”，在绿箱政策范围内的财政对农业的补贴规模不受WTO农业协议条款限制。因而各国政府将扶持农业保险作为促进农业发展的有效途径之一。美国、加拿大、日本等农业保险比较发达的国家，政府都给予较多的保险费补贴。我们国家也应利用这一规则，加快建立对农业保险的财政金融支持机制，通过支持农业保险来促进我国农业的健康发展和持续发展，从另一个角度发挥我国政策对农村经济的保护作用，从而提高中国农业的生产经营水平和国际竞争力。
（四）国家扶持农业保险，是解决农业保险高费率与农民购买力水平较低矛盾最有效的途径之一
据民政部统计，截至7月22日，2006年全国26个省（区、市）不同程度遭受洪涝灾害，农作物受灾面积1076.3万公顷，绝收211.4万公顷。重庆遭遇了50年以来的最大旱灾，据重庆市政府统计，全市直接经济损失77.7亿元人民币。巨大的经济损失缺口大部分是由农民自己来承担的，而原本是灾害“减震器”的保险未发挥其应有的作用。在我国，有80%以上的农民没有加入农业保险，据统计，2005年，中国保险业保费收入达4127亿元，而农业保险费收入仅5.2亿元，户均投保费用仅2元多。面对如此大的风险威胁，我国农民为什么不投保农业保险呢？究其原因主要表现为两大方面：一是农民无力投保，这也是最根本的原因。国家统计局数据显示，2005年农民的人均收入为3255元，农民必须用这些收入去购买生活必需品、赡养老人、为子女提供教育费用等，最后所剩无几，因此，他们很难拿出更多的钱去购买农业保险。二是商业保险公司不愿意承保农业保险，农业保险的赔付率很高，据调查数据显示，农业保险的赔付率高达88%，有的地区竟高达250%，这大大高于保险界公认的70%的临界点。农业保险的高风险、高成本、高赔付率使得经营农业险的保险公司往往亏损。于是，保险公司就要提高费率，费率越高，农民越无力投保，因此，我国农业保险出现了一种现象，即商业保险公司从根本上讲不愿意放弃农业保险业务，想发展农业保险，但低廉的保费和极高的赔付率导致保险公司赔付不起，只好提高费率；而农民也意识到农业保险的保障功能，对农业保险有很大的需求，但是较低的收入和高费率，导致农民保不起农业保险，消费不起农业保险这个“备用轮胎”。目前，二者之间的保费高低方面的矛盾靠他们自己已无法得到妥善的解决。要想更好地解决这一矛盾，需要政府出面，加大对农业保险的资金投入，完善相关的配套制度，使保费维持在二者都能接受的程度上，从根本上解决农民和商业保险公司之间的这一矛盾。
二、国家政策扶持农业保险的几点建议
（一）完善农业保险法律体系，用法律规范农业保险业务
市场经济，法制先行，任何一项政策经济活动都需要法律来规范。农业保险作为一种农业发展和保护制度，有其本身的政策性，所以对相关法律的依赖程度更高。一些农业保险发展比较成功的国家，为弥补市场机制配置资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险能力的。美国发达的农业生产很大程度上得益于农业保险制度的完善，而美国农业保险能稳步发展，又得益于有专门的法律对其进行规范。美国早在1938年就颁布了联邦农作物保险法，对农作物保险的性质，开展农作物保险的目的、办法、经办机构等进行了规定，为农作物保险业务开展提供了明确的法律依据。我国至今还没有一部完善的“农业保险法”，使得农业保险经营主体无法可依、无章可循，在具体运营时有很大的随意性。同时，由于没有法律约束行政部门，这样，国家行政部门有时可能越权去过分干预农业保险的正常运行。因此，有必要制定一部符合中国国情的“农业保险法”，把农业保险纳入法制化轨道，用法规形式明确农业保险的政策性属性、政府的管理职能和具体的支持方式、经营主体应享受的具体优惠政策，明确农业保险经营主体的性质、经营原则、组织形式、承保范围、保险费率、农业再保险办法等。制定农业保险法律法规，有利于规范农业保险市场，能够避免政府扶持农业保险的随意性，或因国家财政的一时困难而忽视对农业保险的必要支持。完善的农业保险法，能保证农业保险制度的建立，同时，为农业保险的发展提供配套的法律保障，以确保农业保险有法可依，沿着法律轨道健康发展。
（二）完善与农业保险密切相关的配套制度
农业保险在国家经济中不是孤立存在的，它和其他相关的经济制度有着密切的关系，它的发展和壮大受到很多因素的影响和制约。所以，要想发展和壮大农业保险，需要国家制定一些相关的配套制度。可以从以下几方面入手：第一，制定相应的信贷扶持政策，对农业保险给予信贷支持，金融机构对于参加保险的农户，可优先为其提供信贷，对经营农业保险的公司出现流动性资金不足时，允许其申请一定额度的无息或低息贷款。第二，制定相应的税收扶持政策，国家给予经营农业保险公司免征部分税赋的优惠，有利于保险公司积累总准备金，保证其长期稳定经营。第三，制定各级有关政策管理职能部门扶持农业保险的政策，以确保各级职能部门真正为农业保险服务。这些配套制度能否较好地对农业保险加以支持，国家意志将起到关键作用。所以，各级政府应真正为农业保险服务，尽快制定和完善与农业保险密切相关的配套制度，促进农业保险的发展，促使农业保险渐入佳境。
（三）建立多元化的农业保险经营主体，增强农业保险的供给能力
实践证明，农业保险不能完全依靠商业保险，但是，根据我国目前的经济状况，完全依靠政府组织承办农业保险也不现实。在这种情况下，国家应建立多元化的农业保险经营主体，国务院2006年6月15日的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出：要发展多形式、多渠道的农业保险，探索发展相互制、合作制等农业保险组织，建立适合我国国情的农业保险发展模式。所以，我国政府当务之急是尽快建立起完善的多元化农业保险经营体系，以适应农业保险的需要。农业保险经营主体的多元化将大大缓解我国农业保险供给能力受制于单一经营主体的状况，同时在国家给足农业保险保护政策和财政支持力度的前提下，多种形式的经营主体之间还可以形成有效竞争，增加农业保险供给能力。
（四）加大对农业保险财政补贴
财政给予农业保险补贴是开展农业保险的重要保障。农业保险的高风险、高成本、高价格、低收益的特点，决定了农业保险具有较强的外部性，单一依靠市场机制的配置会造成市场的失灵。我国农业保险二十多年实践证明，纯商业化经营的路子是走不通的。这就客观要求政府履行其宏观调控和公共管理职责对农业保险这个准公共性产品给予财政补贴。国外政府很重视对农业保险进行财政补贴，美国、加拿大日本、菲律宾等国家政府都给予农业保险较多的保费补贴，日本有些农作物保费的补贴比比率达到70%.我国对农业保险进行的政府补贴，可重点在三个方面进行：一是对投保农民提供保费补贴，主要针对大宗农产品，即水稻、小麦、玉米、大豆等，以提高农民对农业保险的购买力，但对保费补贴的比率应控制在一定的水平，一般平均补贴率不应高于50%.二是对保险公司提供费用补贴，减轻保险公司的费用压力，补贴数额可以根据具体情况来确定。三是对农业保险的再保险提供资助，为农业保险建立巨灾补偿基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。农业稳定发展的受益者并不只是农民而且包括农业生产者、农产品经营者、农产品消费者以及政府在内的整个社会。所以，各级政府财政每年拨出一定资金设立农业保险基金，以备补偿农业的巨灾损失。政府对农业保险的补赔，会促进中国农业保险迅速发展，并将吸引更多的保险公司加入到农业保险竞争中去，从而把中国农业保险做大做强。
（五）政府应加强对农业保险的正面宣传，积极稳妥地开展农业保险试点工作
改革开放以来，我国农村面貌有所改观，农民的思想也开放了，但相对而言，他们的观念还很保守，对保险不信任，无法理解农业保险“花钱买平安，居万家之财，补若干户损失”的内涵，而把农业保险与乱摊派，乱收费和加重农民负担相提并论，能免则免。长期实践也表明，广大农民对商业保险公司开展的农业保险抱有怀疑态度，甚至有些地区的农民对农业保险有一些抵触情绪，此时就需要政府去加大宣传力度，帮助农民解开心中的结，因为农民还是比较相信政府的。同时针对农民的心理特点———耳听为虚、眼见为实，各级政府可以按照“先起步、后完善，先试点、后推广”的原则，在必要的政策扶持下，在条件允许的地区开展相关的农业保险试点，让农民看到其益处，这样农民才能放心大胆地去参加农业保险。全国农民都参加了农业保险则相应地降低了农业保险的赔付率，从而促进了农业保险的发展。我国已在浙江、江苏、四川、新疆等省市开展了多种形式的政策性农业保险试点，并且对这些试点进行跟踪，及时总结试点经验，现已取得了一定效果，为我国农业保险的推广提供了宝贵的经验。
参考文献：
国务院发展研究中心农村部与中国社会科学院中科事务所联合设立了农业和税收政策国际比较研究课题。为此，与中心国际局合作组团赴欧洲若干国家进行了考察。现将对欧盟农业和税收政策的考察及与中国有关情况比较的认识、体会报告如下。
一、欧盟共同农业政策
今年是“欧元”亮相的第一年，所到之处，均能看到欧洲一体化的强劲势头，其中农业和农村发展更是这一进程中的主旋律。
欧洲共同体（简称欧共体）是根据1957年签订的《罗马条约》成立的。1960年6月30日，欧洲委员会(简称欧委会)就创建共同农业政策提出议案，经过6个月的深入谈判,确定了共同农业政策结构的最初框架。1962年1月，确立了共同农业政策的总方针。
由于欧共体最初的6个成员国都是农产品净进口国，因此，欧共体共同农业政策的主要目标是：提高农业生产率；增加农产品产量，稳定市场，提供有效供给；稳定提高农业生产经营者的收入和生活水平；为消费者提供价格合理的食物。为了确保政策目标的实现，欧共体明确了遵循共同农业政策的三条原则（现欧盟依然执行这一原则），一是建立允许农产品自由流动的统一共同市场；二是享有优先权，共同采取各种措施限制外部廉价农产品进入共同市场；三是承担共同财政责任，欧共体各成员国要缴纳一定的费用，以建立共同农业发展基金。
欧盟现行的共同农业政策既是早期欧共体建立的基石，又是欧洲有关国家整个经济结构长期变动的产物，是国际贸易格局变化的结果。1993年欧共体才改为欧洲联盟(简称欧盟)。共同农业政策是目前欧盟诸国最重要的共同政策和经济运行中的核心。它成为单一市场的先驱者(这个市场保证在欧盟15个成员国内，商品、服务、资金和劳力的自由流动)。它是政治和经济的结合点，把共同体的不同部分聚集在一起。以1992年为界，可将共同农业政策划分为新旧两个时期的政策。
(一)旧的共同农业政策
共同农业政策产生于欧洲大部分食品生产处于财政赤字的时期。它的结构设计符合欧洲当时的发展状况。实质上，共同农业政策确实支持了内部价格和收入：诸如通过协调、边境保护，或在没有边境保护的地方采取高额支付的形式，给使用共同体农产品的生产者和加工者，因共同体的存在而不得不支付比世界市场价格更高的价格。
当时欧共体国家的这一政策给经济增长及对欧洲提供物美价廉食品等方面作出了重要贡献。使当时的通货膨胀得以缓解，扩大了农产品出口，有利于外贸收支平衡，促进了农业生产迅速发展，农场主收入有所增加。直到90年代中期，在整个预算条款当中，共同农业政策仍是欧盟经济政策中的最重要部分。欧盟那时为世界上农产品的最大进口国和第二大出口国。
在共同体存在大量过剩农产品的时候，与财政赤字相关的系统暴露出许多不足：
·通过干预和产品援助提供的价格和保证，以超出市场吸收能力的增长率刺激产量的增长。1973年至1988年间,欧共体内农业生产量增长2%，而内部消费仅增长0.5%。
·导致对市场价格有消极影响的某些部门代价昂贵的盈余有所加大。
·另外，与某些贸易伙伴之间紧张状态的加剧扰乱了欧盟在世界市场份额和对世界市场价格的影响力。
·某些地区集约生产对环境产生消极影响。
·这个体系没有全面考虑绝大多数小型和中型家庭农场的农业收入。
·在日益增长的经费范围内这种状况尤其难以接受。
总之，到80年代未期，产生了改革的共识。共同体结构适应了60年代的发展，在70年代运行良好，但在80年代却显示了致命的弱点。因此设计一项适应90年展的政策是必要的。
(二)新的共同农业政策（以下简称CAP）
1992年6月，欧盟农业部长委员会正式采纳CAP改革方案。这是历史上最激进的一次改革：
·为保障本区域内农产品的市场竞争力，欧盟将粮食和牛肉的价格3年内降到接近国际市场水平（如谷类价格降低29％，牛肉降低15%）。
·由于价格下降，农民将得到相应的货币补偿。谷物及其他粮食作物，赔偿取决于土地是否不再应用于生产。实践证明，这是一个行之有效的调控手段。
·因个人和地域区别，牛肉领域的赔偿金有不同的额度限制;根据每公顷土地的最大放养率，若每公顷土地不足1.4头牲畜，就可得到额外补偿。这是鼓励生产方式多样化的一种手段。
·CAP中的重要变革包括农业环境、植被，提前退休等一系列措施。这为农场主开辟了机遇，同时为欧盟提供了解决环境、体制问题的方案。
由于CAP覆盖了欧盟75％的农业生产。改革之初的3年，在根治农产品大量过剩、供过于求、耗费开支等方面的成效超出了预期：
1.恢复了谷物市场平衡。公共储备从1993年的3000万吨下降到目前不到300万吨的水平。
2.由于休耕土地措施的成功运用，尽管受到气候影响（如干旱），依旧成功控制了产量（1996年收成达到1.75亿吨）。同时改革也成功地控制了产量上升的趋势。
3.欧盟生产的谷物更具市场竞争力。专家测算，用于饲养的谷物1992/93年至1995/96年期间年增长为1200万吨（而1976－1993年期间年损失则为100－200万吨）。
4.欧盟总支出中用于农业的实际开支已由1988年的64.2％减至1996年50.5％。
欧盟委员会部长会议将继续讨论酒领域的改革方案。1996年7月会议通过水果、蔬菜的改革提议。还将于近期提议改革橄榄油领域，这将全面完成1991年启动的改革进程。疯牛病对消费行为的影响破坏了供需关系，因此欧盟现正着手解决牛肉领域的体制问题。1999年2月22日欧盟15国农业部长会议讨论了欧盟共同农业政策进一步改革的问题，内容包括：从2000年起减少对农产品的价格补贴，减幅在15％到30％之间，并在2002年取消价格补贴。与此同时，欧盟将以“直接补贴”的方式给农民一定程度的补偿，费用由欧盟与成员国共同承担。
CAP改革的深化将有利于推动欧洲农业经济朝着开放市场的方向发展，使其大部分农产品与世界市场价格接轨，并且已开始对整个欧洲地区的社会经济发展，包括支持就业、环境保护，保护消费者利益等方面都产生了积极的影响。
(三)欧盟的农场预算
CAP是一项共同政策，它的基础是欧盟总财政预算中的农场预算。原来的《罗马条约》为资助农业政策设立了共同基金。自它诞生以来，欧洲农业指导与保证基金成为共同体财政预算中最大的唯一项目（亦称农场预算）。每当理事会和欧洲议会就共同体预算做出决定的时候，这便成为讨论的固定焦点。欧盟的CAP是一个复杂的体系，其对象包括谷物、牛、羊、水产等23类主要农产品，覆盖了欧盟90％的农产品产量和70％的农产品种类。主要是通过税收（主要是关税）和财政补贴的手段，对农产品市场进行调控管理，支持农业生产与结构调整。1995年,欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)吸收了欧盟总预算的约48%。1996和1997年度，共同农业发展基金预算为410亿欧元。具体由欧盟负责的干预委员会及其派出机构以及各成员国的农业政策机构来执行。另外，还设立了听众法庭，这是一个独立的监督机构，监督决议过的资金使用是否合理。
其具体运行和机构设置如下：
1.财政一致：共同体的基本原则
EAGGF的资金主要由成员国提供。最初，共同体预算原来由各成员国捐款筹集，1975年起，共同体预算集资来源已改为：（1）共同体内部对进口农产品征收的差价税和工业品进口征收的关税；（2）经协调后各成员国交纳1％左右的产品增值税（TVA）。至此，共同体预算资金就不再按比例分摊，也不考虑他们将从农业经费中得到的最大受益。EAGGF是共同体总预算的一部分，成员国经济状况基本上决定了其受资助的多少。富裕经济和欠富裕的成员国之间的财政一致是共同体的基本原则之一。这是共同体内较高水平的经济和社会平衡的先决条件，也是农业政策将起深远作用的目标。至于共同体政策对国家财政的贡献，这可从共同体在进口时对非欧盟国家征收海关关税中体现。
总农业经费和它在不同产品及范围里的分配，是由部长理事会和欧洲议会在总预算程序下做出决定。价格和市场政策的花费被称为“义务”费用：共同体不得不争取可能获得的必要资源以确保CAP的运行。因此，农业政策的连续性得以确保，EAGGF提供了稳定的框架结构，使长期实现CAP的目标成为可能。
2.市场和价格的金融政策：保证部
正如它的名字暗含的意思一样，欧洲农业指导与保证基金(EAGGF)由两部分组成。在政策保护下的价格和市场方面,保证部给共同体提供了资金,包括CAP的改革补偿金和附加措施。EAGGF费用的绝大部分在保证部运营，1995年农业预算的90%，其中约一半花在农场主的直接支付上。
3.结构政策的资助：指导部
指导部是负责配置给结构政策的共同体资源，如拥有现代化的援助，年青农场主的任命，加工和推销的援助以及多样化经营等方面。这和欧洲地区基金、欧洲社会基金一起受到关注，它还给边远地区的发展活动提供资助。这些措施的计划和执行，在与个别成员国或地区的合作上，运用互相提供资金的原则上，都是非常独立的，1995年预算内，指导部的份额约占农业预算的10%。
4.市场的共同组织(COM)
根据产品的不同采取不同的形式。在单一市场基础上，它保证60%以上的农业产量的价格。COM的特色干预用来购买过剩产品，并提供外部保护以抵制低价进口的产品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了价格支持和直接援助(如谷物、小麦、橄榄油)；直接援助包括油籽、亚麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和鸡蛋，以及进口保护如某些水果和蔬菜等。
二、欧盟农业政策和税收政策对中国的借鉴意义
中国和欧盟所处的地理位置、气候条件不同，农业发展水平差异很大，加上各国国情的区别，很多值得参照、学习的政策可能一时还难以在中国发挥作用。针对中、欧农业的不同发展阶段及我们面临的发展和改革任务，以下几点原则是值得借鉴的：
(一)运用财政补贴杠杆对农产品市场进行调控和管理。财政补贴主要用于欧盟价格干预政策的实施和欧盟农产品的出口补助。欧盟部长理事会每年在3月底之前都要决定下一生产年度（4月1日至次年3月31日）的农产品价格（包括目标价格、干预价格或者对生产者的直接支付）。当共同市场上农产品价格下降至干预价格时，各国的干预中心(干预委员会派出机构)就有义务以干预价格收购农产品。此外，在农产品集中上市的季节，欧盟还向生产者或商人发放补贴，由他们负责把农产品储藏一段时间后再上市。80年代以后,欧盟农产品开始出现过剩，为了稳定农产品市场价格，欧盟对成员国的某些农产品如牛、羊、糖类、土豆等生产实行配额控制政策，对撤出市场的产品予以补尝。同时，欧盟对外建立统一的农产品进口关税制度，并实行出口补贴制度，建立“补偿总额”，保证欧盟成员国的农产品在国际市场上有一定的价格竞争能力,以防止共同市场之外的第三国农产品对欧盟农业生
产者的冲击。
(二)对农业生产实行直接支持。一是对硬质小麦、橄榄油、烟草等欧盟生产不足的农产品生产给予直接的财政补助。二是为了使某些农产品如亚麻等降低成本，提高质量，由欧盟给予补贴，农业信贷机构提供无息贷款。
(三)运用财政补贴支持农业结构调整。一是直接补贴。主要是对成员国单独项目的资助，要求项目必须符合欧盟共同利益，资助额只占项目所需资金的25％。二是间接补贴。在欧盟提供补贴，一般是所需投资的25％，必要时也可高达65％。其农业结构调整政策实施范围包括：农业现代化、山区和贫困地区的经济发展、农产品加工销售条件的改善和农业经济结构的改善。同时，还对边远地区、山区等实行一定的补贴政策。重点是对这些地区的环境保护补贴。政府根据成本费用及供求情况，制定农产品最低目标价格。除谷物外，目标价格政策覆盖所有农畜产品，与产量挂钩。当市场价格低于目标价格时，政府指定的机构以目标价格收购农产品，财政给予补贴。当市场价格高于目标价格10％(蔬菜12％)连续两周不降时，政府将通过降低关税率，直到市场平衡恢复。这项支出在预算支持项目支出中占的比例很小。三是用于农村的发展项目。主要有两方面：
1.支持、鼓励农场实行多种经营，支持农村交通等基础设施条件改善，提高农村居民的福利，促进农村发展。
2.支持可持续农业发展的实践和技术水平的提高，保护农业环境，减少石油开采对农业的污染，保证动植物的健康水平，达到提高农产品质量和人民生活水平的目的。
农村税费本是此次考察一个重点。根据在欧洲考察的情况看，中国和欧盟国家的最大差别是所处的经济发展阶段不同。欧盟的农业人口已经降至20%以下，他们具备了实行多数人补贴少数人政策的条件。但据到过中国考察的欧盟官员讲：中国现阶段面临的问题，十分相似40年前欧共体农业政策出台前的情况。制定明确统一、上下一致、能够长期坚持的推进农业现代化的完整的农村发展政策应该是时候了。
我们经常讲发达国家是全面的以工补农，但其中在税收方面，欧盟对农产品生产没有优惠政策。而主要是在流通领域，对进口农产品征收差价税，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒类等，约占欧盟农产品的12％。因为，欧洲的每一个农场主，虽然平均规模只有美国的1／10，但劳动生产率不低，也是独立的经营法人，依法照章纳税。政府的投资或税收、价格的优惠是建立在独立核算、自负盈亏的基础上。例如，欧盟信贷（无息）支持不超过项目总投资的25%；但欧盟通过对进口农产品征收差价税和其他关税，就解决了欧盟农业政策经费26.5%的预算问题，因此平衡了欧盟区域内外的农产品供求关系。
CAP本身也提供了税收，表现在征收农场贸易税和糖税（也称农业税）上，这些作为内部资源也纳入共同体预算（大约绝对额只20亿欧元，比重由最初只占4.65%降至目前的2.41%）。但总体上，来自农业以外的支持占了绝对多数。欧盟总财政预算的三大来源：一是关税（含进口农产品差价税），最初占25.58%，现仍达13%；二是各国增值税按1%比例提取的额度，最初占51.16%，现仍达48.19%；三是第四资源，即各国按国民生产总值状况提取的额度，最初绝对额只60亿欧元，现已上升为270亿欧元，占32.53%。预计到本世纪末，欧盟财政预算的总收入占全部成员国的国民生产总值的比重将从1996年的1.2%增加到1999年的1.27%。正是雄厚的财力支持了共同农业政策长期有效的保护欧盟国家农业的健康成长。
与欧洲相比，我们一方面受总财力限制，对农业和农村的支持还要逐步增加，目前取之于农，用之于农的局面，一时难以改变；另一方面，如何增加对农业和农村的支持，以及如何用好支农和扶农的资金，还是大有文章可作。目前的农村税费改革为理顺各方面关系提供了机遇，盼能够认真仔细妥善处理相关问题。
欧盟的农业政策以及相关的税收政策给我们的最大启示是，农业和农村问题是整个现代化进程中最不可回避的大问题，它是经济结构调整变动的核心，是改革、发展、稳定关系的关键性环节，处理得好，我们可以乘着高速发展的航船驶抵现代化的彼岸。搞得不好，我们将过不了现代化这一关，甚至可能在可持续发展与知识经济的浪潮中触礁。
当前中国经济内需不足首要就是农民收入偏低。但一般农产品的进一步增长也遇到了市场需求的制约，以往支持农民增收的农村非农产业：乡镇企业和农村剩余劳动力有序流动，也遇到城市国有企业改革和经济结构调整的冲击。目前的核心问题，农村内部确有均衡税负、调整资金投向的余地，但正如有关人士认识到的，中国已经开始进入全面以工补农的阶段，还是要在全面增加农业和农村投入上多下功夫为好。不能总是停留在农民事农民办的阶段，企图还是靠剥夺农民来完成有史以来最为重大的国民经济调整任务，很可能是欲速则不达，陷入城乡首尾难顾的尴尬局面。目前的农业和农村问题已经是全局性问题，必须在整体思路上实现根本转变，走世界上相同农业规模的国家在相同发展阶段必然的道路，才是解决问题的出路。
三、新的农业发展阶段如何迎接机遇和挑战
40年前，欧共体为了应对欧洲国家经济结构调整变化的挑战，率先在关系全局的农业领域实行了统一的农业政策，统一的实质简言之，即是一致对外的农业保护政策。其间，农产品经历了由短缺到过剩的变化过程，特别是1992年以后，为协调关贸总协定乌拉圭回合谈判的关系，共同农业政策又作了重大调整，但是保护的基调未变，不过是调整了保护的方面和领域。
(一)欧盟农业政策调整
1.关于农业和农村发展的定义
从60年代开始，欧盟不断深化和扩展其内涵。80年代中期以来，欧盟越来越关注农村发展。1993年生效的欧盟条约特别提到农村经济、社会发展，即帮助周边、欠发达地区的发展。1994－1999年期间，欧盟共投入整个预算的1／3，约1410亿欧元（1992年价格）。
农村发展的主要目的是发展农村社区。一个有竞争力的农业很关键。此外，农村经济多元化也很重要。为此，欧盟着力发展中小企业，开发适合农村的新技术、郊区旅游业等等。环保、人员培训将成为今后服务业发展的重点。1994－1999年间，欧盟发展农村的措施扩展到鼓励旅游，投资手工艺，保护乡村遗产、环境以及田园风光。
2.把握农业和农村的定位
欧盟认为，挑战主要来自以下三方面：
内部而言，欧盟将继续长期致力于改善农业生产环境，协调农业政策与农村政策，确保社会、经济活力，尽量简化CAP的管理程序。来自外部的挑战在于如何使欧盟更适应竞争日趋激烈、逐步向贸易自由化过渡的国际大环境。为此，欧盟需要更好地迎接第三个挑战，即欧盟东扩，吸纳中东欧的邻国，使其农业人口翻番，农地面积增加40％以上。
1992年的改革固然是为解决当时欧盟内部问题。但亦使欧盟履行了1994年签署的乌拉圭回合关贸总协定中规定的义务。这一协定涵盖了所有农产品，规定6年内消减20％国内农产品补贴、36％出口补贴预算额以及21％有出口补贴的农产品出口量。
在即将开始的新一轮世贸组织的谈判中，欧盟也将挟其在环境保护的研究和实践优势，为欧洲的农业和农村发展争得更多的利益。
3.保留农民和保护农业，就是保护环境
农业已不是过去仅涉及粮食安全，而是包括生态环境建设，经济是否可持续发展的大问题。因此，欧盟的农业环境措施旨在为农场主提供技术援助，倡导资源、环境保护。在欧盟成员国的提议下，通过了与农业环境相关的160多个提案。其措施在于鼓励农场主将自己不仅看作食物的生产者，也看作环境的保护者。
CAP改革方案中，植被方面的资助是为了创造良好的农业植被环境，平衡农产品市场。欧盟在林业方面的其他目标：保护环境、促进林区发展、郊区及欠发达地区经济发展、开发农产品销售等。
为适应新时期的挑战，欧盟开始推行提前退休措施。尽管改革方案中农业环境、农林业措施是强制性的，所有成员国必须执行，但提前退休方案并非如此。如果成员国同意或者农场主自愿提前退休，这一措施很重要，尤其考虑到欧盟约50％的农民55岁以上。至1996年春，15个欧盟成员国中已有10个实行提前退休措施，将涉及约21.2万人，交出土地430万公顷。这些土地将主要用于扶植年轻农场主，扩展已有领域以及农业生产。
(二)欧盟迎接挑战的法律基础
共同农业政策实行40年而依然富有生命力，得利于其逐步完善的法律基础——欧盟条约第38－47条。明确了欧盟机制的职责：欧洲委员会负责制定和启动政策性计划。部长理事会(代表欧盟15个成员国政府)是决策机构,为CAP提供主要的政策性指导。在部长理事会筹备会之前，部长们会得到由来自成员国的高级农业官员组成的农业特别委员会提供的帮助。
欧洲议会必须在部长理事会做出决定之前拿出它在同类立法提案的意见。正如在前面部分提到的，听众法庭是一个独立的监督机构，负责监督欧盟财政部预算的合理使用。欧盟经济特别委员会(代表不同类型经济和社会经济活动)和欧盟地区委员会(代表欧盟地区),两者都有顾问责任，定期就农业问题准备意见。
除了准备和启动立法提案的责任外，委员会也负责欧共体农业政策的日常管理。它包括监控市场，并随之作出必要调整。这一任务中，委员会得到为照顾不同部门利益的管理委员会的帮助，这些部门是由来自不同国家部门的有关专家组成的，它们由委员会掌管。委员会也寻求保证，让那些在国家水平内负责政策实现的国家机构(农业部门、调停理事会等)完成他们的义务。委员会在政策的细节申请和调整方面求教于管理委员会。
结构性政策方面，委员会得到由来自成员国有关部门的专家组成的星星委员会的帮助(欧盟委员会在农业上的结构)。委员会也会通过欧盟农业顾问委员会定期正式地求教于非政府部门(欧盟的生产者、合作者、加工和贸易部门、农场工人以及消费者)。
这些程序在1993年10月29日，由欧洲议会、理事会及委员会通过的内部机构协议下得到加强，其目的是为履行预算原则，提高每年预算程序和机构间预算事务合作方面的效率。这个协议是由欧洲议会(领导机构)根据1988年2月的预算原则重新拟订的。1988年的预算原则给确定农业经费的最高限额提供了内部依据，与之相关的趋势是欧盟国内生产总值。农业经费的控制因此成为欧盟政策的关键性目标。从欧盟预算的比例来看，说明其正呈下降趋势——1980年占欧盟总预算的70%,而1995年约占48%。每年所有农业政策组成部分的新决定和新议案，作为他们资助的意义都要接受检验。但还是不能完全避免决议拨款和实际需要的差距，因为共同体内生产趋势、世界市场价格和汇率总是不能被精确地预言。
由此可见，行之有效的政策靠的是运行良好的组织系统和机制。当然，欧洲是由分散走向统一，而我们则在一定意义上讲是集权走向分权。但在任何情况下要有执行政策的组织和运行操作的程序与机制，则是必须的。
(三)值得思考的若干问题
1.我们的支农政策靠什么贯彻
乡镇这一级是完整的政府好呢，还是还权于民，让集体经济组织自己决定事务；或是凡是那级政府出台的政策，就由那一级政府出钱；要赋予下级和基层政府或有关组织责、权、利，充分有效行使贯彻落实政策的职权，不能是中央与地方、县级与乡镇之间矛盾向农民转嫁，恐怕是优先要考虑的。因为，至少在村以下是农民自治，要尊重农民权益。因此，农村费改税，要想解决问题，必须理顺体制，不能就事论事。至少要有解决农民负担问题的先后顺序，要标本兼治，而且关键是要不断增加国家对农业和农村的各项投入。在新的发展阶段，如何不断增加国家对农业和农村的各项投入，关键是转变传统的、以往追求农产品总量增长的思维模式。特别是将原有的农业投入概念尽快转变为农村投入的理念。
2.我们是否需要重新修订完整的农村发展政策
在此，欧盟农村发展政策的原则值得参考：
在欧洲，农业在农村地区仍然是主要经济，对农村地区的风貌和社会结构都有较大影响。在这种情况下，提供新的经济活动和收入来源是十分必要的。欧盟对农村发展的承诺正是建立在认可和接受这一点的基础上。农村经济实现多样化要求采用一条多方面综合的道路。
欧盟农村发展政策有4个明确的目标：
·欧盟维持和创造工作机会来促进经济与社会的融合；
·通过鼓励多样化，增加基本建设和提供新技术来克服发展中的障碍；
·提高生活质量(通过保护环境,提供基本服务等)；
·在保存其原有文化和传统的同时维持可行的社区的模式。
农村政策要想有效,还必须注意到农村地区发生的全部事件。欧共体的农业发展道路反映了这一点。
欧共体从以下几方面对农村发展提出明确的协助计划：
·结构基金计划，通过以地区为目标的援助和同类措施，以及用新的创见来帮助实行结构调整；
·CAP(常规农业政策)的相关措施,这一政策是为帮助农业社会适应市场制度的变化结果和提供新的收入来源而制定的；
·其他与林业和环境有关的政策也有助于农村的发展；
·农业、林业和农村发展研究；
·农业传统资源的保护、认定、收集和开发。
结构基金的总体预算在1994—1999年有大辐度增长,从600亿欧元(1989－1993年)增至1994－1999年的1461.47亿欧元。关于结构基金任务的内容，提出6个目标,其中有4个是促进农村的整体发展：
·目标1:重在加快落后地区(国民生产总值低于欧盟平均国民生产总值75%)的发展；
·目标5(a)重在改造整个共同体的农业结构；
·目标5(b)明确包括了一些地理位置上农村的发展；
·目标6帮助芬兰和瑞典的一些人口密度较低的地区。
