政策法规论文第1篇

我国是一个传统农业大国，不仅具有积淀深厚的农耕文化，而且千百年来各个社会发展阶段始终都离不开农业的强力支持。当然，我国的农业也在文明进程中不断向前发展，并始终在我国社会发展中发挥着至关重要的作用，特别是自从党的十一届三中全会召开以来随着“家庭联产承包责任制”等一系列政策法规的实施，我国的农业发展进入了史无前例的高速发展阶段，有力推动了社会主义现代化建设。回顾过去的三四十年，我国农业发展的确取得了令人瞩目的成就，特别是粮食生产始终以稳健态势增长震惊了世界，其中一个重要因素就是党和国家一系列农业政策和法规的推动与保障，就像著名学者舒尔茨所言：“任何一国农业之所以停滞不前，不在于资源禀赋与否，而在于宏观经济政策和农业相关政策的扭曲和失误”。虽然取得的成就举世瞩目，但是同样也存在一些较为严重的问题，比如对土地资源过度依赖、环境恶化等问题，这与当下生态文明的发展要求不太相符，尤其是与国外发达国家的生态农业相比，我国当下农业发展还有很多改进的地方，本文就从政策法规的视角对我国的生态农业发展进行简要探析。

二、生态农业发展概况

生态农业在众多学者的积极倡导响应下得到了初步发展，即20世纪30年代和40年代在瑞士、英国、日本等国有了不同程度的发展。生态农业主要指在经济和环境协调发展的原则下，总结吸收各种农业生产方式的成功经验，以生态学、经济学理论为依据，运用现代科技成果和现代管理手段，在特定区域内所形成的经济效益、社会效益和生态效益相统一的农业。到了20世纪60年代，随着欧洲许多国家大力推广生态耕作，生态农业逐渐发展成为一种世界潮流，之后迅速在东南亚、美洲等地区蓬勃发展。从20世纪80、90年代开始，生态农业基本演变成一种国家行为，已由分散的民间活动或单一的实验项目转向政府自觉倡导的全球性生产运动，即在国家的政策支持与法规保障下，不仅生态农业用地面积大幅增加，而且生态农业产品产值也在稳步增加。中国生态农业就是在世界生态农业蓬勃发展的背景下出现的，“生态农业”在中国首次被提出是在1980年银川召开的“全国农业生态经济学术讨论会”上，之后在国务院等相关机构的带领下开始进行生态农业试点工作，而且范围也在不断扩大。从1996年开始，中共中央十四届五中全会提出“大力发展生态农业”，并在随后的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景规划纲要》中明确“大力发展生态农业”，从而把“发展生态农业”上升为国家战略。我国的生态农业建设也在这些政策的鼓励和扶持下由小范围试验到大面积实施，由科学家试验研究到国家政府行为，使全国各地区的生态户、生态村、生态乡、生态县蓬勃发展起来。中国生态农业虽然与世界发达国家的生态农业具有一定相似性，但也有着鲜明的中国特色，主要有：注重生态效益与经济效益的有机统一、注重现代科技手段与传统农业方式的有机结合、注重生态农业体系的多功能开发、注重自然调控与人工干预的有机融合。

三、我国生态农业政策和法律的现状分析

从20世纪80年代开始，我国生态农业经历了30多年的发展，虽然目前正在引起越来越多的关注，但是依然处在初步发展阶段，其发展还存在诸多问题，特别是在政策法规方面还有很多不完善的地方。在推行生态农业试点工作之后的第三年，1985年国家从生态保护的视角对生态农业发展提出了一些要求，通过了《关于发展生态农业，加强生态环境保护工作的意见》，之后，我国的生态农业政策法规也在探索中不断完善，覆盖层面越来越广。1993年是一个重要的转型时期，当时国务院下属的7部委不仅成立了“全国生态农业县建设领导小组”，并把生态农业建设正式列入政府工作议程，把发展生态农业正式写入《中国21世纪议程》，从而真正把生态农业发展升级为国家行为。1997年党的十五大明确把“发展生态农业”作为可持续发展战略的一个重要政策方针；2002年修订的《中华人民共和国农业法》专门增加条款“发展生态农业，保护和改善生态环境”；2006年颁布了《全国生态农业建设技术规范》。这些政策法规的颁布实施基本保证了生态农业的有序稳定发展，特别是《全国生态农业建设技术规范》基本上使我国生态农业走上了制度化、规范化的轨道。这些政策法规的确促进了我国生态农业的起步发展，但客观的说，这些政策法规不仅不够完备，即无法充分引导监督生态农业发展的多个层面，而且自身存在比较严重的滞后性与缺陷，具体来说有以下几个问题：。

第一，从整体上看我国生态农业政策法规不够齐全，特别是缺少一个引导监督生态农业发展的基本性政策法规。截至目前，我国还没有建立一个包括法律法规、管理制度、激励措施等内容的国家层面法律体系。这样以来，由于没有具体可行的基本政策法规指导，当前生态农业政策法规大多限于各级政府的红头文件、工作报告和会议文件，即停留在以行政管理为主的阶段。这就导致各地的标准不统一，往往在经济效益与生态效益平衡之间出现严重问题，非常不利于生态农业的长远发展，其中最明显的就是对生态环境的破坏：不仅我们赖以生存的各种资源受到破坏，而且生物多样性等受到严峻挑战。。

第二，政策法规制定的规范性有待加强，特别是要强化与国际法规接轨的融合力度。我国现行有限的生态农业政策法规过多以中国实际为主，过分强调了国内经济效益的实现，忽视了国际市场的变化。当前我国农产品在国际市场开拓方面遇到的最大问题就是形式各异的绿色贸易壁垒，这主要是因为国内生态农业标准与国际标准不同步。第三，政府机构对生态农业的宣传推广政策力度不够。虽然生态农业已经发展了几十年，但它没有完全纳入市场化轨道，一个关键因素在于国家机构没有充分利用政策法规对生态农业进行有效宣传，这样民众对生态农产品知之甚少，甚至产生排斥或地抵触情绪，从而影响了生态农产品的正常流通。

四、完善我国生态农业政策和法律的思考

从以上分析可以看出，我国农业在国家相关政策法规的指导监督下已经步入生态化发展阶段，为新时期农业的转型发展指明了道路。然而由于生态农业政策法规不够完善，导致我国生态农业具有很大发展空间，笔者认为在完善生态农业政策法规方面应当注意以下几点：

第一，在坚持农业经济发展与环境保护协调统一的基础上，尽快制定颁布国家层面的生态农业法，为我国生态农业政策法规的逐步推进提供总体指导。首先，根据我国农业发展实际，借鉴日本、德国、法国等世界生态农业发达国家的经验，制定颁布《中华人民共和国生态农业法》，不仅要对农业产前、产中、产后进行标准化规范，而且对水、土壤、大气、耕作制度、生物多样性、农产品质量等各个方面进行明确界定规范。其次，在根据《中华人民共和国生态农业法》制定其它相关细化生态法规的基础上，对之前颁布实施的《全国生态农业建设技术规范》等相关政策法规及时修订，使其符合当下我国生态农业发展的形势，特别是对其中的各种绿色认证制度、规范进行升级调整，既要结合国内农业经济实际，又要顾及世界农产品贸易大趋势，使我国生态农产品在国际贸易中避免无谓的受阻，造成资源浪费，这是我国生态农业发展面临的一个棘手问题。

第二，制定明确具体的生态农业发展政策，不仅使其上升为国家战略，而且要使其具有明晰的操作可行性。虽然我国早就制定了《全国生态农业发展纲要》，各级地方政府也据此制定了类似的地方生态农业发展纲要，但大多停留在政策阶段，即更多的是指明方向，而没有提供相对具体的实施方案，这就导致诸多政策规划难以实施。因此从上至下的《生态农业发展纲要》一定要突出目标的指向性与步骤性，可以在确定我国生态农业建设近期规划和中长期发展目标的基础上，将生态农业发展的阶段目标、任务和措施纳入到国民经济与社会发展的五年规划中，指导具体实践。在此基础上，一方面要制定有效的生态农业激励措施，比如从财政、金融、税收、价格、科技指导等方面制定政策，鼓励广大农业工作者积极从事生态农业；另一方面，革新考核制度，尤其要改变以前过分注重农业产量的政绩考核体系，体现出对生态农业的重视，只有这样行政干部才会与普通农业从业者齐心协力推进生态农业的可持续发展。

政策法规论文第2篇

关键词：市场化经济危机财政政策

一、三十年改革开放之路

总的说来30年来改革开放的伟大成就，具体说主要是以下两方面的原因：

首先是中国经济市场化程度的持续提高。市场化程度高低在很大程度上决定经济增长是大起大落还是平稳增长。计划经济体制时期，我国经济市场化程度极低，各种商品和服务产品的价格形成几乎完全由政府管制，市场因素在经济生活中受到极端压抑，计划体制的管制力量远远大于市场力量，外在的政府干预因素经常冲击正常的经济周期，导致经济多次大起大落。近年来，经济体制改革不断深入推进，市场化程度进一步提高，对经济增长的直接影响就是导致经济增长？

其次是宏观调控的完善，适宜的宏观经济政策的支撑，也就是1998年年中以来扩大内需的政策，其政策手段是实施积极的财政政策和稳健的货币政策。6年来的实践证明这种政策转向是成功的，理论分析上也站得住脚。扩大内需的政策能使新一轮经济周期呈现出新特征，还在于这项政策的稳定性、连续性，该项政策组合持续达6年之久。2004年积极财政政策逐渐淡出，转向中性的财政政策，这种转变是很必要和及时的，避免了严重通货膨胀和经济过热的出现，确保经济稳定增长。政策需要一定的稳定性、连续性，否则不利于经济的持续增长，这方面有个很好的反面案例，就是日本20世纪90年代的财政政策。90年代初日本泡沫经济崩溃以后，为了刺激经济，日本政府积极推行扩张性财政政策，但是效果并不明显，其中一个重要原因是受到政策缺乏连续性的影响。

二、金融危机考验中国模式

这一轮的经济危机似乎打乱了整个经济周期的波动规律。中国经济一下子到了改革开放以来最困难的时候。但是，三十年来奠定的基础和进一步开发的潜力会帮助我们挺过这个经济的寒冬。一来市场化的力量还在不断地深化加强，经济体制中存在的一些深层次弊端在这次经济危机中暴露出来，接下来的就是进一步的改革推进市场力量；二来宏观经济政策的及时性与适度保证了其有效性，经过了大大小小的经济危机之后，政府调控经济的能力已经大大提高。

毫无疑问，改革开放三十年遗留下很多未解决的问题并且产生了一些新的问题。而这次经济危机给我们带来的好处就是放大了这些问题来让国人从改革开放的巨大成就中清醒过来。低端的出口加工贸易模式让沿海经济失去光泽，暴露出经济发展瓶颈问题依然没有解决；大量持有美元储备却只能眼看其贬值，意识到中国金融的弱势以及人民币的不对称地位；竭尽全力的促进农村消费来扩大内需，发现城乡差距的巨大……一连串的问题依然存在，而所有这些问题的出路只有一条—继续改革。

三、经济改革深水区

强化市场力量，就是要进一步推进改革，提高中国经济市场化程度。存在一些严重问题急需解决，主要是各个领域和各地区之间的市场化程度严重不平衡。商品市场、劳动力市场和资本市场三大领域中，资本市场的市场化程度最低。进一步提高我国经济市场化程度，关键还是要继续深入经济体制改革，不断强化市场力量，通过与旧体制力量的不断反复“搏杀”，市场最终确定自己的统治地位。尤其是资本市场领域，一定要最大限度淡化其行政性，还资本市场盈利性的本性。

政策组合也要不断调整和完善。今后一段时间，保持宏观经济政策的连续性和稳定性，加强和完善宏观调控。宏观调控的重点是总需求，这几年扩大内需的重点是发行长期建设国债，扩大投资需求，但是消费需求增长则相对较慢。然而，消费是最终需求，投资增长最终必须得到消费需求的支持，因此，消费增长相对缓慢必须引起我们的高度重视。总需求的调控中，未来相当长时间的重点主要是如何进一步扩大消费需求。因此，今后稳健的财政政策应将重点转向调整收入分配政策，培育和扩大消费需求。超级秘书网

培育和扩大消费需求，财政政策是大有作为的，最主要的是要发挥财政政策在收入再分配上的功能，调节过高收入，取缔非法收入，保障最低收入，缩小居民收入差距。财政和货币政策组合也应作些调整，前些年过多地依赖财政政策，今后应积极发挥货币政策作用。货币政策对消费的刺激作用是很直接的，例如发展消费信贷，对于扩大消费需求，提高居民消费水平，实现消费结构升级，具有重要推动作用。为此必须进一步推动金融体制改革，加快发展货币市场，积极推进利率市场化进程，完善货币政策传导机制，进而促成货币政策逐渐增强效果，直至淋漓尽致地发挥应有作用，取得与财政政策势均力敌的“显赫”地位。

四、结语

改革是经济发展不竭的动力，而现在的经济危机背景正是经济改革的天然时机。美国经济通过30年代大危机得到了结构性的调整，奠定了其二战后世界霸主的地位。而八十年代的经济调整，又为其在九十年代的经济神话打下基础。中国经济能否实现凤凰涅槃，危机中求生存求发展，关键就在于能否继续改革，延续属于中国的经济神话。

参考文献：

［1］吴晓求、赵锡军、瞿强.《经济调整中的中国经济增长与资本市场》，北京：中国人民大学出版社，2006

政策法规论文第3篇

近年来，随着我国各种法律、法规、规章的增多，各个不同层级、法域、部门之间的法律冲突已越来越难以调和，钻法律“空子”打官司，擦“边球”现象也时有报到。而人民法院在裁判行政案件时，对于发生冲突的法律规范是直接认定和选择适用，还是只能送请有权机关裁决，我国《立法法》虽已给出答案，最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）也作了相应的规定。但是，由于法律文字本身的模糊性和立法者的局限性，“无论立法者多么高明，规章条文也不能网罗一切行为准则，不能覆盖一切具体案件。”在这种程序性操作和实体性适用法律不统一的情况下，由于各地情况不一，再加上认识上的不一致，导致各地法院大都制定了行政诉讼案件操作规范和立案规范，这样引起的后果就不言而喻。因此，本文从行政诉讼中的规范冲突及其原因进行分析入手，从而找出相应的对策措施，以求得人民法院在具体审判行政案件时的程序性操作和实体性适用法律尽量和谐统一。 一、行政诉讼中的规范冲突 行政规范冲突是指不同的行政规范文件中行政规范相互矛盾，相互抵触，相互排斥。而行政诉讼中的规范冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上行政规范作出了不相同的规定，法院适用不同的行政规范就会产生不同的裁判结果的现象。从我国目前行政诉讼中的规范冲突现状来看，行政规范的冲突大体有下述几种情况： 1、层级行政诉讼中的规范冲突。层级行政诉讼中的规范冲突是指因各种不同效力等级的行政诉讼中的行政规范在具体适用时引起的冲突。不同行政诉讼中的规范效力层级的规范冲突包括两个方面：其一、行政规范冲突，主要包括：①行政规范决定与行政命令（令）的冲突；②行政命令（令）与行政决定的冲突；③行政决定与行政指示的冲突；④行政指示与行政公告（通告）的冲突；⑤行政公告（通告）与行政通知、通报的冲突；⑥行政通知、通报与行政批复、函的冲突；⑦行政批复、函与会议纪要的冲突等。其二、行政诉讼规范冲突，主要包括：①行政诉讼法律与司法解释的冲突；②联合解释，非司法机关成与司法解释的冲突；③司法解释与实施细则的冲突；④实施细则、规定与批复、答复的冲突；⑤批复、答复与通知、复函的冲突；⑥通知、复函与会议纪要的冲突；⑦上级会议纪要与下级会议纪要的冲突；⑧上级法院制定的行政诉讼规范与下级法院制定的行政诉讼规范的冲突；⑨会议纪要与各级法院办案规范的冲突；等等。 2、同级行政诉讼中的规范冲突。同级行政诉讼中的规范冲突是指解决效力层级相同的行政诉讼中的规范冲突。不同部门、不同地区行政诉讼中的规范冲突包括：①行政机关规章之间的冲突；②各地方国家权力机关制定的命令（令）、决定、指示、公告（通告）、通知、通报、报告、请示、批复、函、会议纪要之间的冲突；③各地方人民政府出台的规范性行政规范文件之间的冲突；④各民族自治地方自治条例实施细则、单行条例实施细则之间的冲突；⑤最高法院自己讨论通过的各种“意见”、“解释”、“解答”、“规定”、“决定”、“办法”之间的冲突；⑥各级人民法院或专门人民法院之间制定的为数重多的各类行政诉讼规范性文件的冲突。 3、时际和区域行政诉讼中的规范冲突。时际行政诉讼中的规范冲突是指行政诉讼中新的行政规范与旧的行政规范不一致而引起的冲突。区域行政诉讼中的规范冲突是指在我国国内同一法域内不同地区的行政诉讼中行政规范之间的冲突。不同时期和不同区域行政诉讼中的规范冲突主要包括：①时际冲突，即新的行政规范与旧的行政规范的冲突；最高法院不同时期制定的各种“意见”、“解释”、“解答”、“规定”、“决定”、“办法”之间的冲突；②区域冲突，即同一法域内不同地区的行政诉讼中的规范冲突；也就是各地方性法规、地方规章、自治条例和单行条例以及行政规范之间的不协调和冲突。③部门行政诉讼中的规范文件与地方行政规范文件的行政规范冲突。包括部门规章与地方性法规的冲突；部门规章与地方规章的冲突；各地法院行政诉讼规范与当地行政规范的冲突等等。 4、区际和其它行政诉讼中的法律规范冲突。①区际冲突，即内地与港、澳、台之间以及港、澳、台相互之间的行政法律规范冲突；②涉外冲突，即国内行政法律规范与国际行政法律规范的冲突；③解释冲突，即司法解释与法律、法规、条例、行政规范的冲突；④特别冲突，即特别行政诉讼中的行政法律规范与普通行政法律规范之间的冲突；⑤其它行政诉讼中的行政规范的冲突，比如前面提到的象涉及乡镇党委、政府任意免除村委会主任职务的争议诉讼 、涉及村民行使自治权利受到行政处罚的行政诉讼、涉及乡镇政府监督村民自治权利的行政诉讼等等，有的法院列入受案范围，有的法院认为不应受理，导致行政诉讼中立案范围上的冲突。 二、行政诉讼中的规范冲突形成原因分析 行政诉讼中的规范冲突是任何一个法律制度发展到一定阶段和程度的必然产物。由于我国立法和法律解释主体的广泛性、立法和行政以及司法职权的多层次性、法律关系主体的流动性，特别是各地区的差异性等各种因素，导致我国行政法律规范冲突的原因是多方面的，产生原因主要有以下几个方面： 1、预防性制度上的局限性，导致监督措施形同虚设。我国《立法法》虽然为防止下位法和上位法相冲突在制度层面上作过一些安排。比如备案审查制度。《立法法》第89条具体规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的30日内依照规定报有关机关备案。其备案的目的是为了对相关立法进行正当性审查。通过审查，备案机关发现下位法有违反上位法规定等情形时，可以依照法定的权限予以改变或者撤销。但问题是，由于享有立法监督权的主体不会因监督不作为而承担责任，致使实践中“‘备而不审’现象之普遍”.同时，由于法律规范制定主体不会因立法不具有正当性而受到追究，从而“使中国的立法工作成为随便怎么做、做好做坏都无所谓的一项不存在责任、不需要负责的‘最幸福’的工作”。因此，备案审查制度并没有成为防止和减少同等效力的行政规范之间以及下位行政规范和上位法律规范之间发生冲突的保证.另外，在过去较长时期内，由于对法规、规章和行政规范未经严格的程序和审查就予以颁布和实施，现在要想一下子改正，还有待时日，加之对抵触、备案、审查、撤销等实体和程序的界定尚未立法定位，从而导致对行政规范的监督不得力，有的形同虚设。 2、行政法规解释体制上优越性，导致司法审查和裁判处于依附的处境。在现行的法律解释体制中，行政法规的解释权属于国务院及其主管部门，地方性法规具体应用问题的解释权属于相应的地方政府主管部门，而法律的解释权顺着“法律－实施细则－实施细则的解释”的“流向”也进入了政府主管部门的职能范围；另外，根据行政诉讼法第53条规定，法院认为规章之间相互冲突的，法院对其适用并无最终决定权，而是要由最高法院送请国务院作出解释或裁决。这就使得行政规范在很大程度上优越于司法规范，从而在总体上消蚀了司法解释权的范围，使司法裁判在很大程度上面临着一种不能不接受既存的行政解释的状况。而由于行政机关对法律和行政规范的解释一般更注重对公共利益的维护，同时现实中的部门保护主义和地方保护主义十分严重，这就使得政府及其主管部门的解释对公民、法人的权益往往重视不够，对个案的解释尤其如此。“在行政机关与法院之间意见出现分歧时哪一种解释优先，是一个涉及司法地位和法律解释原则的根本性问题”，因此，我们有必要对现行行政法规解释的体制进行必要的反思。 3、司法解释上的多元性和立法性，导致行政诉讼规范越权现象较为严重。在法律存在漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。但从司法实践来看，我国司法解释体制上存在的问题主要有以下几点：一是行政诉讼中的司法解释的主体呈现“多元化”、“多级制”的趋势，导致司法解释缺乏规范的制度保障。比如联合解释，非司法机关成为司法解释主体，使得法定法律解释规则缺位，有权制定司法解释的机关“重制定、轻清理”问题突出。二是行政诉讼中的司法解释带有浓厚的立法色彩，导致立法机关对司法解释中存在的“越权”现象熟视无睹。如我国行政诉讼法共75条，而最高人民法院的司法解释有98条；我国行政诉讼法中关于证据的规定只有6条，而最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定就有80条。这种抽象的解释实际上同立法和立法解释很难区别，许多内容已并非解释，而是创制规则。因此，这些解释超越了权限范围，将应当制定法律或者补充法律的问题以司法解释作出，侵犯了全国人大及其常委会的立法权。三是有些司法解释名不副实，也导致司法解释规定的粗疏现象。按常理来说，能够称之为“司法解释”的，应当是指最高法院针对审判工作涉及具体应用法律时发现有不明确、不具体的问题时作出的阐释法律的规范性文件。然而，在相当多的司法解释中，其中真正可以称之为“司法解释”的条款恐怕不到条文总数的1/5，绝大多数都只能属于办案规则或者实施细则的范畴. 4、地区的差异性和多层级性，导致行政诉讼中的规范各自为政。一方面，地区之间存在差异性。我国地域广阔，各个行政区域的物质生活条件不同政治、经 济、文化发展不平衡，地方性行政诉讼规范必然带有地方特征，这样就导致行政诉讼规范、细则和决定之间往往差别很大。各地方性行政诉讼规范和立案规范以及行政执行规范之间的不协调和冲突，带来了行政执法和行政审判上的现实冲突。另一方面，职权之间存在多层级性。根据宪法和地方组织法的规定，国家权力机关、国务院、国务院各部委、省级权力机关和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的权力机关和人民政府都有权相应地制定法律、行政法规、部委规章、地方性法规和地方政府规章，这样就导致行政规章制度存在多层级性。此外，除最高人民法院有权根据法律的授权制定和出台行政法律适用方面的司法解释外，各级人民法院可以制定出台行政诉讼中的各种程序性规范。由于没有对各级法院在行政审判中的和序性权力进行明确的划分，即最高法院的司法解释权和地方各级法院行政诉讼规范制定权的划分，以致在实践中各立其法、各行其事，造成各种行政诉讼中的规范、细则和办法在内容上重复、冲突、抵触。 三、解决行政诉讼规范冲突中的对策措施 随着我国依法治国进程的加快，法律规范和宪法规范之间以及各位阶行政规范之间发生冲突在所难免，而关键是如何建立一种有效的机制以消弭这些冲突、缓和对宪法秩序的冲击，并保护公民合法正当的权利，维护社会的和谐稳定。 1、修改和完善行政法律。在目前我国设置宪法法院、宪法委员会还不可能的实现情况下，我们可以分两步走： 其一、修改完善《行政诉讼法》。对于作为行政诉讼制度依据的《行政诉讼法》进行修改和完善，近几年来已引起法学界和社会高度关注，也成为一个热点问题。几种修改方案各有长处和缺陷。笔者在此只就行政诉法的修改如何在审查和规范行政规范方面进行探讨。笔者认为，一是适当扩大对行政规范的审查范围。诉讼范围不仅是现在规定的具体行政行为，还将包括政府机关的一些抽象行政行为（如“红头文件”），也就是将抽象行政行为纳入司法审查范围。同时将明确规定具有公共服务性质的组织（如居委会、村委会、足协等）也可成为行政诉讼的被告方.二是扩展行政诉讼的类型。行政诉讼的类型化已经成为一种世界性现象。比如韩国1951年《行政诉讼法》在历经1984年的全面修正以后，又迎来新一轮的改革，其中首要的改革内容就是扩大并补充行政诉讼的类型，如引进课予义务诉讼，废止不作为违法确认诉讼，引进预防性不作为诉讼，扩大当事人诉讼的类型，实现住民诉讼的制度化等.结合我国行政诉讼制度运行的实际，当下的我国可探讨确立九类不同的行政诉讼，即：撤销诉讼、规范性文件审查诉讼、确认诉讼、课予义务诉讼给付诉讼、行政公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼、预防性诉讼.三是进一步完善行政诉讼程序制度。第一是要修改立案程序，也就是起诉程序。要设计和安排所有行政纠纷最终能够有效的起诉到法院，受到法院裁判。第二是要规制起诉期限。我国行政诉讼法规定的起诉期限是3个月，最高法院的司法解释又规定了1年，后来延长到1年零三个月，2年、5年、10年，而且起算点也不一样。因此，要进一步规范统一，笔者认为可考虑参照《民法通则》关于时效的规定来进行修改，即从知道或者应当知道权利受到侵害之日起。第三是建立协调制度。由行政诉讼法中没有设立调解制度，导致司法实践中大量的行政诉讼案件以原告撤诉来结案，这种结案办法在审判实践中有许多弊端。因此，从构建和谐司法来看，在行政诉讼法中新增协调制度很有现实的必要。 其二、修改完善《立法法》。我国《立法法》第90条虽已建立起一个中国式的法律规范冲突解决机制，但该法现有的规定尚不完善，我们有必要进一步完善审查机制。笔者认为，立法法需要完善之处主要有三个方面：一是有权提请审查的主体要增加。比如象地方各级法院和专门人民法院在审理具体案件中，都有可能遇到对所适用法律规范的正当性产生疑问的情况，如果按照现在采取逐级上报、最后由最高人民法院提请全国人大常委会审查的做法，无疑会大大延长案件审理的期限，这对保护当事人的合法权益非常不利。二是法律规范冲突的审查程序要细化。要进一步完善全国人大常委会的审查程序，主要包括审查机构的组织、审查机构的活动程序及活动原则、审查期限、审查结论的答复等，这些内容在《立法法》中都没有作出规定。全国人大常委会可以考虑对这些问题制定专门的规则作出明确规定[12].三是审查对象的范围要扩大。从司法实践来看，我国法 律规范冲突主要是规章之间以及规章和上位法律规范之间的冲突，如果将规章和一些重要的行政规范性文件分层级地纳入审查范围，必将大大地规范我国的行政管理和司法管理，促进依法行政和公正司法。 2、完善法律解释机制。从目前我国行政诉讼法解释的现状来看，行政诉讼解释的方法是很多的[13]，因此，在现行立法体制下，除通过立法法和监督法划清各立法者之间的规范权限外，有必要进一步完善行政诉讼司法解释的机制。笔者提出以下几点改革的思路：一是要建立法律解释“一元化”制度。法制的统一是现代法制社会必然的和基本的要求，它不仅要求立法的统一，同时也要求法律文件在解释上的统一[14].因此，我们不仅要规范法律解释的名称，还应逐步取消行政法律规范的“多元化”解释格局，从而实行行政诉讼司法解释的“一元化”制度。二是要建立司法解释的“规则化”制度。任何事情“没有规矩，就不成方圆”。“我们要尽量通过行政诉讼规范的解释避免引起冲突，应当尽量按照法律解释规则，甚至可以适用除了语义解释、体系解释、法意解释、扩大解释以及目的解释以外的限缩解释、比较法解释以及扩张解释等等方法，尽可能做到对下位法作出与上位法相一致的解释”[15].三是要建立各级法院司法解释的“公开化”和“正当化”制度。适用法律的前提是解释法律。解释法律的体现就是判决书中对判决理由的详尽说明。“在学术性、合理性较强的法律体系下，判决书不阐述和论证把法律适用于案件事实的理由的事情是绝对无法想象的”[16].因此，我们要通过司法解释在裁判文书中公开引用，从而建立和完善使各级法院和法官的司法解释公开化和正当化机制，并通过判决书的改革促使法官提高司法解释的理解和适用水平。四是要建立司法解释的“优先化”制度。由于行政法规解释体制上优越性，导致法院的司法审查和裁判处于依附的地位。笔者认为，法院对于其在适用法律和行政规范过程中遇到的法律规范文义和行政规范的模糊等问题，在索取相关的立法资料作为自己解释的根据的前提下，不应再需征求立法机关和行政规范制定机关的意见。但考虑到行政机关所拥有的丰富的行政管理知识与经验，法院对行政机关的解释应当予以尊重，但这种尊重不能取代法官作为法律专家对法律解释与适用所拥有的主导地位。五是要建立法律解释的“监督化”制度。为什么现在的行政规范冲突较多，一个最重要的原因就是对行政法律规范解释的监督不够。因此，在确保审判独立的同时为防止审判不公，必须加强全国人大常委会对司法解释的监督，首当其冲的就是要建立司法解释的审查和备案制度。只有这样，才能尽量减少行政诉讼中的规范冲突。 3、强化对行政规范冲突的审查与适用。我国行政诉讼法并未明确规定对行政规范冲突的司法审查问题，但“参照”规章的规定实际上隐含了这一内容。按最高法院《纪要》规定，对于行政规范冲突的审查适用，只能“参照上列精神处理”。笔者认为以上规定的“参照”，虽然既不能揭示行政诉讼适用法律的本质问题，也不能为法院审查各个层次的行政规范提供有力的法律依据，但它的寓意和设计思路是积极可取的。从审判实践看，法院在行政诉讼法中对行政规范冲突的审查是以选择适用为目的的审查。 因此，在具体审查适用中，要注意把握以下几点：一是不得越权撤销。根据我国行政诉讼的立法精神，对行政规范的审查性质应确定为以适用选择为目的的适用选择性审查，法院只享有对行政规范确认违法和拒绝适用的权力，而不得宣布行政规范无效或者予以撤销。也就是说，法院不享有对行政规范行使撤销权和宣布无效权，这个权力只能由其他国家机关行使。二是不得越权审查。法律是衡量行政行为合法性的终极标准。法律的合宪性问题，法律之间是否冲突抵触的问题，在行政诉讼中，应视为类似于所谓审判前提问题，法院无权审查，自然不得成立拒绝适用的理由。即在行政诉讼中，法院审查的只是具体行政行为的合法性问题，而不是对法律的合宪性问题进行审查。至于法规、规章及其他行政规范，应以法律为依据或不得与之抵触，其合法性问题应视为类似于所谓先决问题，法院享有附属问题的管辖权。受诉法院在对某具体行政行为进行合法审查之前，可以将作出该具体行政行为的依据—行政规范—作为先决问题，有权先对其进行合法性审查，可以成立拒绝适用的判决理由。三是不得草率行事。对于存有冲突的行政规范或经选择性审查拒绝适用行政规范的案件，要设置经较严格和复杂的程序，比如，须审判委员会讨论一致通过，或者且须经两审终审方能生效等等。经过一定的法定程序后，法院认为不予适用或有冲突的行政规范，有权作出拒绝适用的判决理由，在裁判中予以明确 表述。另外，在判决生效后，由终审法院制作对该行政规范的合法性审查意见书，通过相应机关，送交立法法第88条规定的有关机关予以备案审查。这样，既可避免人民法院适用违法的法来维持违法的具体行政行为，又有益于行政规范及时合理的立、改、废，从而尽可能地避免发生司法权与行政权的冲突与碰撞。 注释： 季卫东：“法律解释的真谛―探索实用法学的第三条道路”，载其所著：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第87页－88页。 林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》[M]，北京：法律出版社2001出版，第353页。 周旺生：《立法法与它的历史环境，关于立法法研究的一个方法论问题》[J]，济南：《法学论坛》，2009年第5期。 杨福忠：《试论法律规范的正当性》，载《首都师范大学学报》2009年第5期 . 这是指在法律中一般总是授权有关机关制定实施规定，这些机关包括国务院、国务院主管部门、省级人大常委会、省级政府等，而这些实施规定又进一步按照行政法规、地方性法规或行政规章的方式，对解释问题作出规定。参见张志铭：《法律解释操作分析》，中国政法大学出版社1999年版，第224页。 季卫东：《中国法文化的蜕变和内在矛盾》，载于李盾编：《法律社会学》，中国政法大学出版社1999年版，第226页。 李 哲 ：《我国司法解释体制存在的问题及完善建议》，载《国家民商法审判网》，2009年3月24日。 马怀德：《<行政诉讼法>修改建议稿 “红头文件”也能告》，载《人民网》， 2009年09月17日。 参见[韩]赵龙镐：《韩国行政诉讼制度之改革》，东亚第五届行政法学术研讨会论文（2009年11月，名古屋）。 课予义务诉讼是公民请求法院命令行政主体做出特定行政行为的诉讼，主要包括不作为诉讼和拒绝作为诉讼两种情形。课予义务诉讼的最终判决关乎司法权与行政权的界限，因而法院必须审慎地做出。 章志远：《我国行政诉讼类型化之初步探索》，载《中国公法网》，2009年1月17日。 [12] 杨福忠：《试论法律规范的正当性》，载《首都师范大学学报》2009年第5期 . [13] 孔祥俊著：《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版社2009年6月第1版，第383页。 [14] 李 哲 ：《我国司法解释体制存在的问题及完善建议》，载《国家民商法审判网》，2009年3月24日。 [15] 孔祥俊著：《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版社2009年6月第1版，第383页。 [16] 季卫东：《法律职业的定位―日本改造权力结构的实践》，载其所著：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第229页。

政策法规论文第4篇

我国已基本形成以3个国务院文件为主体、14个省级政府规章和数百个地方政府规范性文件为补充的重大行政决策制度体系，但这一制度体系存在诸多问题:一是重大行政决策作为从行政管理学引入的概念目前在行政法学上尚未完全融入原有的概念体系，加之各地立法对这一概念定义模糊以及对其如何归类定性不准，导致了一些地方行政程序立法的体例混乱以及出现“重大行政决策事项”认定难现象;二是根据决策成本与决策效益并重原则，目前国务院文件及地方立法规定的5至7个重大行政决策必经程序或法定程序过多，应技术性减少;三是重大行政决策程序的监督和制约机制存在较多缺失，致使各地精心构建的一些重要程序难以落实;四是各地立法的适用范围差距大。建议国务院尽快出台《重大行政决策程序条例》，建立全国统一的、刚性的、操作性强的重大行政决策程序制度。

关键词:

重大行政决策制度;问题;完善

一、我国重大行政决策制度体系的构建现状

我国探索和建立重大行政决策制度始于本世纪初。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(国发〔2004〕10号)，首次从法治理念高度要求各级行政机关健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。2008年国务院印发《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发〔2008〕17号)，提出完善市县政府行政决策机制，要求各级行政机关完善重大行政决策听取意见制度、推行重大行政决策听证制度、坚持重大行政决策集体决定制度、建立重大行政决策合法性审查制度和实施情况后评价制度以及行政决策责任追究制度等，并提出“未经合法性审查或者经审查不合法的，不得做出决策。”2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》(国发〔2010〕33号)，强调坚持依法科学民主决策，具体包括规范行政决策程序、完善行政决策风险评估机制、加强重大决策跟踪反馈和责任追究等，并首次强调“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。2014年10月十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次强调“健全依法决策机制”，要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”2014年下半年，国务院法制办公室组织起草《重大行政决策程序暂行条例(征求意见稿)》，并在湖南等地召开座谈会听取意见。2014年11月6日，国务院法制办公室副主任袁曙宏在国务院新闻办召开的新闻会上强调重大决策的程序也要法治化，目前国务院法制办公室正在制定重大行政决策程序条例〔1〕。

在地方层面，重庆、湖南、天津、江西、青海、广西、甘肃、浙江、内蒙古、江苏、山东、辽宁、广东、宁夏等14个省(区、市)出台了一系列重大决策程序方面的地方立法。特别是2015年地方立法呈现井喷式发展态式，先后出台了《江苏省行政程序规定》(江苏省人民政府令第100号)、《宁夏回族自治区行政程序规定》(宁夏回族自治区人民政府令第73号)、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》(甘肃省人民政府令第115号)、《内蒙古自治区重大行政决策程序规定》(内蒙古自治区人民政府令第209号)、《浙江省重大行政决策程序规定》(浙江省人民政府令第337号)、《辽宁省重大行政决策程序规定》(辽宁省人民政府令第297号)等规章。上述省(区、市)还制定了一系列重大行政决策听证会和专家咨询论证等方面的配套制度，如《重庆市行政决策听证暂行办法》(重庆市人民政府令第171号)、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》(湘政办发〔2011〕41号)、《广东省重大行政决策专家咨询论证办法(试行)》(粤府办(2012)37号)、《广东省重大行政决策听证规定》(粤府令第183号)、《江西省重大行政决策事项听证办法》(赣府厅发〔2014〕39号)等。未出台立法的省市大多出台了重大行政决策程序方面的规范性文件，如云南省印发了《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》(云政办发〔2009〕41号);北京市下发了《北京市人民政府办公厅关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》(京政办发〔2011〕73号)，湖北省制定了《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》(鄂政发〔2013〕27号)，四川省了《四川省重大行政决策程序规定》(川府发〔2015〕24号)、《四川省行政决策合法性审查规定》(川办发〔2015〕3号)等。北京市人大常委会法制办公室、北京市行政法学会和中国政法大学法治政府研究院还共同主办了“《北京市行政程序条例》立法调研会”〔2〕。此外，苏州、贵阳、西安、连云港、东莞、广州、大连、武汉、赣州、成都、中山、昆明、鞍山等数百个省以下地方政府也先后制定了重大行政决策方面的规章或规范性文件。湖南省全部市州和县市区政府均出台了重大行政决策制度方面的规范性文件，其中湘乡市制定了《湘乡市人民政府重大行政决策程序实施办法》、《湘乡市人民政府重大行政决策事项听证办法》等8项制度。综上，我国探索建立和实施重大行政决策制度已有10年左右历史，目前已基本形成以3个国务院文件为主体、14个省级政府规章和数百个地方政府规范性文件为补充的重大行政决策制度体系。然而在这一纷繁复杂的制度体系背后却存在诸多问题。本文拟对这些问题逐一分析并提出解决方案。

二、我国重大行政决策制度存在的主要问题

(一)重大行政决策概念模糊不清。决策之于行政管理不可或缺，以至美国行政学家西蒙认为“管理就是决策”、“无决策，即无行政”〔3〕。重大行政决策是从行政决策衍生的概念。但长期以来，行政决策是行政管理学概念，并未纳入行政法学概念范畴，在毛雷尔、盐野宏等人权威的《行政法学总论》中根本找不到这一概念〔4〕。我国传统行政法理论及现行行政法教材中也基本没有明确使用本概念〔5〕。2004年以来，国务院先后颁布《全面推进依法行政实施纲要》等3个重要文件，从法治高度提出依法、科学、民主决策具体要求，从而将长期处于政策性宣传或程序性理念地位的“重大行政决策”提升到了行政法学概念范畴。这一转变对推进依法行政、加快建设法治政府，防止违法决策具有重要现实意义，然而却给传统的行政法学概念体系带来了冲击。长期以来，行政行为以其对象是否特定为标准划分为抽象行政行为和具体行政行为。但无论抽象行政行为还是具体行政行为，都会有决策阶段，因此重大行政决策难以融入上述概念体系。这导致了各地重大行政决策程序立法体例的混乱和“重大行政决策事项”认定难现象，最终造成各地精心构建的重大行政决策制度体系有实际被架空的危险。1．各地立法对“重大行政决策”概念的表述模糊。典型表述有以下3种:(1)先对“重大行政决策”概念内涵简单表述，之后列举概念外延的6－8种情形。一般表述为:本规定所称重大行政决策，是指由县级以上地方人民政府(有的含政府部门及乡镇人民政府)依照法定职权，对关系本行政区域经济社会发展全局、社会涉及面广、与公民、法人和其他组织利益密切相关的下列事项作出的决定:……。如，《四川省重大行政决策程序规定》第3条、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第4条、《湖南省行政程序规定》第31条、《江苏省行政程序规定》第27条等。(2)对“重大行政决策”概念未作任何表述，直接列举6－8种情形。如，《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第3条、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第2条等。(3)在上述一种方式的基础上要求行政机关制定并向社会公布决策事项目录或年度目录。如，《浙江省重大行政决策程序规定》第2条第2款规定:“具体决策事项，由决策机关根据前款规定并结合决策中的相关因素确定;决策机关根据实际需要，可以制订决策事项目录，向社会公布。”由于各地立法对“重大行政决策”表述模糊，导致行政机关对“重大行政决策事项”认识不一。如，湖南湘乡市在向43个单位征求与自己职能相关的政府重大行政决策事项时，有14个单位提出增加本单位财政预算和人员编制、理顺行政机关内部管理体制、新建办公楼的事项，有5个单位提出行政许可、法律政策的执行事项，有17个单位提出各种规划的编制和调整，有9个单位提出涉及民生的各种政策的制定，有9个单位提出重大建设项目事项〔6〕。另一方面，行政权具有公共性与私人性双重属性，行政权的私人性可能在行政管理实践中表现出扩张的负效应〔7〕。因概念模糊导致“重大”很难量化(如，多少万元的项目和多大面积的片区规划修改才算重大行政决策)，加之各级政府法定职权不同(县级政府的重大决策对于省级政府可能只是普通决策)以及政府部门法定职权的千差万别，在决策机关行使自由裁量权自行制定决策事项目录的情况下，一些行政机关简单照抄立法或规范性文件的规定，可能故意制定同样笼统、模糊或根本不具有操作性的决策事项目录，以逃避重大行政决策立法制约。2．概念定性不准导致一些地方立法对“重大行政决策程序”的位置编排存在逻辑问题。行政决策作为从行政管理学引入的概念，目前在行政法学理论中存在较大争议，主要有“行为论”、“决定论”和“过程论”三种观点〔8〕。本文持“行为论”，因为“行为”既包含作出行为的过程，也可包含行为作出后的主要表现形式———决定。如，《浙江省重大行政决策程序规定》第20条规定:“决策后，决策机关应当按照规定制发公文”。笔者认为，重大行政决策行为应涵盖了抽象行政行为和具体行政行为(多数情况下属抽象行政行为)。如，学者罗豪才将纳入重大行政决策范围的事项分为6类〔9〕，其第5类“重大项目类”的相当一部分应属具体行政行为;《浙江省重大行政决策程序规定》第2条列举的“由政府组织实施的对相关群体利益可能造成较大影响的重大建设项目”也可能属具体行政行为。又如，湖南湘乡市调查发现，作为县一级政府行政决策有其特殊性，很多情况下行政执法与行政决策很难区分，如涉及新增或延伸客运班车线路、旧城改造拆迁许可等，既是行政许可事项，因其涉及广大群众的切身利益，又可以作为政府的重大行政决策来办理〔10〕。然而，一些地方出台的《行政程序规定》事实上将重大行政决策行为定性为抽象行政行为，导致其对“重大行政决策程序”的位置编排出现逻辑错误。以《湖南省行政程序规定》和《江苏省行政程序规定》为例，两个规章将重大行政决策程序(第3章)、行政执法程序(第4章)平行编排殊为不妥，因为重大行政决策并非全部是抽象行政行为，执法程序中作出重大行政决定也可能存在重大行政决策程序。同理，《湖南省行政程序规定》第3章“行政决策程序”下分两节设置“重大行政决策”和“规范性文件制定”，也不妥当。3．概念模糊造成各地纳入重大行政决策范围的事项差别较大。如，《湖南省行政程序规定》第31条、《四川省重大行政决策程序规定》第3条将“编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划”、“重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和调整”列举为重大行政决策事项;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第2条将“提出地方性法规草案、制定政府规章”、“编制或调整各类总体规划、重要的区域规划和专项规划”、“重大突发公共事件应急预案的制定与调整”、“重要的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定或调整”列为重大行政决策事项;而《浙江省重大行政决策程序规定》第3条则将“突发事件应对、立法、城乡规划、土地利用总体规划、土地和房屋的征收与补偿、政府定价、地方标准制定等相关法律、法规另有决策程序规定的事项”，均排除在重大行政决策范围之外。

(二)重大行政决策的必经程序过于繁杂。四中全会《决定》和国务院及地方立法规定的重大行政决策必经程序或法定程序一般有5至7个。国务院《关于加强法治政府建设的意见》要求“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”十八届四中全会要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。国务院法制办公室起草的《重大行政决策程序暂行条例》规定未履行“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”程序的，不得作出决策〔11〕。地方层面，《湖南省行政程序规定》第3章规定重大行政决策程序包括调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等5个步骤;《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》第7条规定:政府作出重大行政决策应当经过调查研究、专家论证、征求意见、部门协调、合法性审查、集体讨论、结果公开等7个程序;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第3条、《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》第5条将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”作为法定程序。笔者认为，决策程序应实行决策成本与决策效益并重的原则。明确重大行政决策的必经程序或法定程序，可以减少决策失误和提高决策公信力，减少决策执行的阻力，从而减少决策执行成本。但另一方面，行政决策效率是决策科学化的重要环节，应实行决策成本与决策效益并重的效率原则〔12〕。重大行政决策成本主要包括时间成本和物质成本。一是时间成本。如，《武汉市人民政府重大行政决策程序规定》规定:公开征求意见时间一般情况下不得少于30日;以听证会方式征求公众意见的，听证会举行30日前应当向社会公布听证代表的名额、报名条件以及具体报名办法并接受报名;重大行政决策合法性审查的期限为10个工作日，重大、疑难、复杂的决策草案的审查期限可以延长10个工作日。上述程序加上承办单位实施这些程序的准备时间，一项重大行政决策至少可能会耗费3个月左右时间。二是物质成本。如，《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》规定:决策承办单位应当邀请相关领域5名以上专家或委托专业研究机构对决策的必要性和可行性等问题进行咨询;决策承办单位分类委托有关专门研究机构就草案进行风险评估;听证会代表的人数不得少于15人。实施这些程序，承办单位要支付劳务费、交通费(对象为听证会公众代表)和专家咨询费、风险评估费等，再加上时间成本，必然会大大增加行政成本、降低行政效率。部分决策承办单位为了“省事”，往往以承办事项不属重大行政决策事项等借口来逃避立法约束。

(三)重大行政决策程序的事前、事中、事后监督和落实机制存在较多缺失。1．事前。(1)由于重大行政决策概念模糊，一些行政机关为了“省事”，特别是在决策事项属社会敏感问题或涉及本地方、本部门利益的情况下，往往以该事项不属重大行政决策事项为借口来逃避立法约束。如，自2010年以来，湖南省连续6年将重大行政决策纳入依法行政考核的重要内容，但每年都有不少机关以本机关决策事项不属重大决策来抗辩考核扣分。(2)一些行政机关制定重大行政决策事项目录时，故意提高标准甚至将某些“重大事项”不纳入目录。如，武汉黄鹤楼公园未召开听证会将门票从50元提高到80元。遭到公众质疑后，湖北省物价局表示该省所有旅游景点的门票都未列入《湖北省价格听证目录》，因此调价不需要听证〔13〕。又如，长沙岳麓书院与新开放的中国书院博物馆实行统一售票，门票由每人次30元调整为每人次50元。遭到质疑后，湖南省物价部门表示:目前湖南省游览参观点只有年购票参观人次50万以上的重要风景名胜景区才列入听证目录，而岳麓书院尚未达到该标准，因此不在听证目录之列〔14〕。2．事中。由于缺少监督机制，决策听证、专家论证、风险评估、合法性审查等程序往往难以落实。(1)听证代表和参与论证的专家及评估机构的选取缺少监督机制。各地立法大多规定由决策承办单位或起草单位具体组织实施这些程序。专家论证、风险评估专业性较强，专家和评估机构多为承办单位指定;听证代表名义上是“随机选取”，但在决策事项属社会敏感事项或涉及本地方、本部门利益的情况下，承办单位往往优先选取甚至内定一些“说好话”、“好说话”的代表或专家。因此，在耗费大量人力物力后，这些程序往往成为“走过场”。一些地方如《湖北省人民政府重大行政决策程序规定(试行)》明确规定“申请人超过预定听证会代表人数的，由申请人自行推荐产生或决策承办单位采取随机选取的方式产生”，但实际操作中随机与否无人监督，承办单位基本可以掌控听证会代表人选，这样出现“逢听必涨”、“逢涨必听”现象也就不足为怪了。(2)意见公布和反馈机制存在较大缺失。国务院文件及多数地方立法对公布和反馈听证意见及意见采纳情况仅作简单规定;对是否公布和反馈专家论证意见、风险评估结论则未作任何规定，如《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》第9条规定:“重大行政决策事项承办单位对条件不成熟或其他原因未能吸纳的公众意见，视情况以适当方式说明理由或作出解释”。其后果是:少数承办单位大胆将合理意见置之不理，社会公众甚至直接参与听证、论证和评估的代表和专家均难以知晓最终意见采纳情况，对决策进行依法监督也就无从谈起。(3)对法制机构依法履行职务的保障机制未作规定。合法性审查由决策机关的法制机构实施，而法制机构作为决策机关的下属机构，很难违背决策机关负责人的意志独立地提供审查意见;相反，很多时候不得不按决策机关负责人的思路绞尽脑汁地寻找证明该事项可以“变通”的法律依据。此外，政府法制机构的设置和人员配备难以适应日益繁重的工作任务，特别是市、县一级政府法制机构力量薄弱。资料显示，全国县级政府中尚有15%未设法制机构〔15〕。本轮机构改革法制机构被进一步削弱。如在2014—2015年度机构改革中，湖南省除衡阳市外，其余13个市州基本撤并了县级政府法制机构。3．事后。违法决策的确认和纠正程序有待进一步明确。与法律对其他违法行为设立了法律责任时效制度不同，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》建立了堪称“史上最严厉”的重大决策终身责任追究制度。国务院文件和地方立法则对重大决策责任追究作了具体规定。然而令人奇怪的是，无论是国务院文件还是地方立法，对重大决策责任追究的前置程序，即如何确认和纠正违法决策行为的程序均未作任何规定。笔者认为，出现这一现象的原因是，重大行政决策作为从行政管理学引入的概念尚未融入行政法学概念体系，无论学术界还是立法实践均未公开承认重大行政决策涵盖了抽象行政行为和具体行政行为。有的学者甚至认为重大行政决策介于具体行政行为和抽象行政行为之间模糊不明的灰色地带，兼具这两种行政行为的双重属性〔16〕，这实际上是创设了第3种行政行为类型，显然不妥。上述错误观点导致目前立法层面既未将重大行政决策纳入抽象行政行为和具体行政行为的监督渠道，也不可能为其另创设新的监督渠道。

(四)各地重大行政决策程序方面立法或规范性文件的适用范围差别大。各地重大行政决策程序立法和规范性文件的适用范围明显不一，严重影响了国家法制统一。如，《浙江省重大行政决策程序规定》适用于本省县级以上人民政府及其部门;《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》适用于县级以上人民政府，乡镇人民政府、县级以上人民政府所属工作部门参照执行;《四川省重大行政决策程序规定》适用于县级以上人民政府;《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》适用于省政府及省政府直属特设机构、直属机构、部门管理机构、直属事业单位。

三、解决问题的对策

重大行政决策影响到更多人的利益，相对于实施行政管理的执行权而言，处于上游的决策权更加需要规范。决策程序制度是行政机关进行自我约束，从源头上预防和消除违法行为的“过滤器”和“防火墙”。目前，多数省级政府已出台重大行政决策程序立法或规范性文件，但这些立法或规范性文件存在位阶低、约束力弱、权威不足等问题，加上重大行政决策概念模糊以及相应监督、落实机制的缺失，一些重要程序往往得不到有力执行甚至被束之高阁。我国行政程序规定散见《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等单行法律，制定统一的《行政程序法》尚需较长过程。因此，在国家尚未制定《行政程序法》的情况下，国务院应尽快出台《重大行政决策程序条例》，明确重大行政决策事项、主体、权限、程序和责任，以建立全国统一的、刚性的、操作性强的重大行政决策程序制度。重点从以下几个方面进行规范:

(一)准确界定重大行政决策概念的内涵和外延。笔者认为，对“重大行政决策”概念进行定义在把握“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或与公众利益密切相关”等内涵的同时，应采用列举法和排除法从外延上对重大行政决策事项及非重大行政决策的事项进行明确，并重点把握以下几点:1．重大行政决策应限定在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等外部行政事项范围内。政府内部事务管理和人事任免、突发事件应急处理以及依法应当保密的事项不纳入重大行政决策范围。但重大突发事件应急预案的制定和调整(不包括突发事件的应急处理)，提出地方性法规草案、制定政府规章，编制或调整各类总体规划、重要的区域规划和专项规划，重要的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品和服务价格的制定或调整应纳入重大行政决策范围，并明确这些事项的决策程序同时适用相关法律、法规的规定。2．应区分“重大行政决策”与“重大行政决策程序”。重大行政决策程序是重大行政决策的环节，如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等，从法律属性看属行政机关内部行为，具有不可诉性;重大行政决策则是经法定程序作出的行政行为，主要包括具体行政行为和抽象行政行为(主要形式为行政规范性文件)，直接或间接影响公民、法人和其他组织的合法权益，依法可以申请行政复议、提起行政诉讼或申请规范性文件审查。3．推行重大行政决策事项目录制度并实行动态管理。重大行政决策事项目录是在界定重大行政决策内涵和外延(定性)之后，对其进行定量的重要手段，因此应全面推广。此外，少数地方推行重大行政决策事项年度目录制度(一些学者也极力推崇)，但笔者认为这一制度过于繁琐且不严肃(同一事项在不同年度可能纳入或不纳入目录)，加之各级行政机关事务繁多，逐年制定目录根本不具有操作性，目前只宜探索而不应全面推广。

(二)重大行政决策的必经程序或法定程序应技术性减少。重大行政决策制度的必经程序或法定程序过于繁杂，应适当简化，以降低行政成本、提高行政效率。笔者通过梳理归纳出:各地重大行政决策一般包括调查研究、公众参与、决策听证(实际为公众参与的高级形态)、专家论证、风险评估、合法性审查、廉洁性评估、集体讨论决定、实施后评价、责任追究等。这些程序可以分为3类:第一类是承办单位的日常工作，包括调查研究、廉洁性评估、实施后评价、责任追究(需追责的情况下实施)。第二类是因重大行政决策事项特殊性质而应当实施的程序，包括专家论证、风险评估。这类程序不应成为必经程序，理由是:只有专业性较强的决策事项需组织专家论证，只有涉及公共安全、社会稳定、环境保护等方面且意见分歧较大的决策事项需实施风险评估，这两类事项在全部重大行政决策事项中所占比重并不大。第三类是必经程序，如公众参与、合法性审查、集体讨论决定。立法对于第一类程序只需作概括性规定，由行政机关按日常工作实施。对第二类程序，立法应明确必须实施这类程序的事项的特殊性质，以及这些程序的操作步骤和具体要求。对于第三类程序，立法应作出可操作性的具体规定。通过技术性减少必经程序，使专家论证、风险评估成为某些特殊决策事项的必经程序，仅保留公众参与、合法性审查、集体讨论决定等3项必经程序，可大大提高行政决策效率、降低行政成本。《浙江省重大行政决策程序规定》在这方面进行了有益探索，该规章虽然规定了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，但其第7条规定仅合法性审查、集体讨论决定两项属必经程序。因此，应明确规定重大行政决策程序包括调查研究、公众参与、决策听证、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定以及实施后评价、责任追究等，但只有公众参与、合法性审查、集体讨论决定等3项程序为必经程序。在此基础上重点明确决策听证、专家论证、风险评估的适用范围、实施程序及具体要求，并使之成为一些特殊决策事项的必经程序。可作以下规定:1．除法律、法规、规章规定应当听证的外，重大行政决策事项涉及社会公众切身利益并且各方面意见有重大分歧，或者较多利害关系人要求听证的，应当举行听证。2．对专业性较强的重大行政决策事项，承办单位应当邀请相关领域专家或者委托有关专业机构对决策事项的必要性、科学性、可行性等内容进行论证。3．对直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境生态、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项，作出决策前应进行风险评估。

(三)完善重大行政决策程序的监督和制约机制。1．完善决策程序的事前、事中监督和制约机制。一是将重大行政决策事项目录和重大行政决策事项听证目录纳入规范性文件管理。有学者认为，判断何为“重大”以及是否“重大”属内部行政行为，行政机关有权自由裁量〔17〕。笔者认为，制定重大行政决策事项目录直接或间接影响公民、法人或其他组织的利益，应听取公众意见并接受监督，并非完全意义上的内部行政行为。因此，各级行政机关制定的本机关重大行政决策事项目录应报送本级人民政府备案审查或“三统一”(统一登记、统一编号、统一公布)，以接受社会的监督。同理，重大行政决策事项听证目录也应纳入规范性文件备案审查或“三统一”。目前，广州、清远、梅州、东莞和湖南14个市州政府以及湖南省经信委等地方政府和部门了重大行政决策事项听证目录。二是针对选取听证代表、参与论证的专家及风险评估机构建立监督机制。以省级行政区域或设区的市为单元建立专家库和评估机构名录，由本级政府法制机构而不是承办单位行使选取听证代表、参与论证的专家及风险评估机构的权力并承担相应的法律责任。其中，听证会应按照持不同观点的各方人数基本相当的原则确定参加人员，与决策具有直接联系的对象享有优先参加权。三是完善意见公布和反馈机制。听证会和其他形式的公众参与以及专家论证、风险评估，决策机关都必须归纳整理各方提出的意见，对合理意见应当采纳并在本级政府官网公布意见采纳情况;未予采纳的，应当在网站公开说明理由。四是加强法制机构和队伍建设并树立其开展合法性审查的工作权威。2．明确重大行政决策的事后救济和监督渠道。应从法理上承认重大行政决策涵盖具体行政行为、抽象行政行为，在此基础上明确其事后救济途径:(1)具体行政行为。主要包括行政复议、行政诉讼等，这类救济渠道的法律规范较为完备，《行政复议法》、《行政诉讼法》以及《行政复议法实施条例》以及最高人民法院的一系列司法解释对此作出了具体规定。(2)抽象行政行为。重大行政决策事项在集体研究决定后往往会制定规范性文件。目前，对规范性文件的监督和救济渠道主要是备案和审查。一是各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府规范性文件的监督。法律依据为《各级人民代表大会常务委员会监督法》及各省(区、市)制定的《监督法》实施办法。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第30条规定:县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府的决定、命令进行审查并可依法撤销。这一监督方式的主要缺陷是各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府工作部门的规范性文件无权直接监督。二是各地方政府对下级政府及本级政府工作部门规范性文件的备案审查或“三统一”。法律依据是各地方政府出台的规范性文件管理方面的立法。但目前国务院对省级政府的规章以外的规范性文件尚未进行备案和审查，亦未出台这方面的立法。

政策法规论文第5篇

一、住房公积金政策需要全过程管理

住房公积金政策具备三重属性：从国家规定来看，住房公积金政策属于规范性文件范畴；从政策理论来看，住房公积金政策属于公共政策；从中心的性质和运作特点来看，住房公积金政策是住房公积金决策部门生产的“产品”。住房公积金政策无论是作为规范性文件、公共政策，还是作为产品，都需要建立一套全过程的管理机制，以实现持续改进，不断满足政策对象的需求和管理需要。

对于规范性文件的管理要求，国家及天津市最主要的规定体现在2004年至2010年先后的五个文件中，按时间顺序为：国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》（津政发[2004]93号）、《天津市行政规范性文件管理规定》（天津市人民政府令第125号）、《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）、天津市政府《关于加强法治政府建设的实施意见》（津政发[2010]57号）。

当我们研读这些文件后便体会到，国家及天津市政府十分重视规范性文件制定过程中的论证和政策实施后的评估。同时也明了，规范性文件的管理要经过以下程序：起草和论证———合法性审核———决定———公布———解释———备案———清理与评估———修改与废止。但是我们也看出，上述文件主要规范了规范性文件的管理，没有设计完整的政策过程，未建立明确的政策持续改进体系，还不足以直接用于住房公积金政策管理的具体工作。

公共政策理论对政策的过程更看重全过程管理和持续的完善，相较于国家和天津市现有规定，其最大不同在于增加了“议程设置（界定问题并提出决策目标）”的环节，明确了什么情况下现实中的问题能进入政策制定程序。

住房公积金政策是住房公积金管理委员会推出的产品，产品最重要的目的就是客户满意，并根据客户需要进行持续改进，参考产品质量管理相关理论和经验，产品质量管理的最核心思想和目标，就是实现产品的持续改进。目前，住房公积金政策的管理基本停留在制定、执行政策阶段，没有体现“持续改进”的理念，也没有对政策持续改进设定周严的规定和鼓励措施，可以说处于产品质量管理的初级阶段。

参考质量管理理论，住房公积金政策要不断满足单位、职工需求和风险管理等需要，应该建立一种机制，发动全部住房公积金管理人员、缴存单位和职工以及其他相关人群通过多种形式参与，提出需求或建议，推进政策的持续改进。

二、住房公积金政策管理存在的问题及解决方案

从目前住房公积金政策制定和执行过程来看，各城市住房公积金政策管理在不断规范，但从政策的全过程管理角度看，存在明显不足。本文将从四方面阐述并提出相应的解决方案。

（一）缺乏明确的政策发起条件

从公共政策理论来看，无论是政策创新，还是现有政策的完善，需要某个待解决问题的出现，作为政策议题纳入政策考虑范围，从而发起政策制定程序；从质量管理角度来看，政策持续改进的原动力必须是全员参与“找问题”，然后将解决问题列入工作计划。目前，住房公积金政策存在政策发起条件不明确，即在什么情况下应提出议题、如何提出政策议题、应提出政策议题而不提出政策议题有没有考核等问题均没有明确规定。住房公积金政策的制定虽然也在很大程度上基于单位、职工反映的问题，有“全员参与找问题”和“政策发起”的雏形，但没有形成长效、系统的问题反映渠道和处理标准，主要靠政策制定部门的自觉性调查发现问题，或是等上位政策变动、领导指示再发起政策，减缓了政策反应速度。

1.如何发现政策需要解决的问题

根据住房公积金管理的特点，发现以下情况或问题，应该提出政策议题：（1）上位政策变动。（2）市场形势变化。（3）风险预警。（4）内外部意见建议，包括住房公积金管理人员、缴存单位和职工、人大和政协、政策评估等途径。（5）专题调研成果。（6）某类问题比较突出、亟待解决。

2.确保出现的问题都得到及时处理和反馈

问题出现后，应对问题的处理设定操作标准，确保出现的问题都得到及时处理，保证政策反应速度，同时借鉴《国务院关于加强法治政府建设的意见》关于“意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布”的做法，将问题处理情况反馈给问题提供人。

具体来说，政策制定部门应对问题进行分析并在一定时限内处理，处理步骤包括：（1）分析问题的原因，初步估计存在的风险和影响。（2）在现行政策范围内能否解决问题，可以通过操作解决的，转具体执行部门解决。（3）需要完善或创新政策的，提出政策初步思路；不需要完善或创新政策的，说明理由。（4）将问题的处理结果反馈给问题提供人，定期公布收到问题的情况及处理结果，一方面可以作为对政策议题处理情况的监督；另一方面确保各种渠道反映的问题得到100%反馈，提高“全员”发现问题的积极性，为政策持续改进提供源源不断的动力。

（二）缺乏明确的政策方案论证要求

政策发起后，文件起草前，应该形成详尽的政策方案，对政策的核心内容、要实现的目的、预计效果、操作性和风险等进行充分论证，只有经论证的政策方案才可以进入政策制定程序，避免政策议题随意进入政策制定程序，减少行政资源的浪费。目前，在实际工作中由住房公积金政策制定部门自发论证，在形式上一般体现为《关于××政策的说明》的一部分内容。由于缺乏独立的政策方案论证环节，议题直接进入政策制定程序后，部分内容可能缺乏充分的论证，导致在操作性、风险控制等方面出现问题的几率增大。

政策方案是对需解决问题出台政策的论证，是政策管理的核心环节，只有对政策方案进行了充分论证，才能提炼出更精练、可操作、防范风险的政策文件。政策方案应包括以下内容。

1.问题说明

明确问题的原因、涉及的单位或职工群体特点和数量，问题的严重性和解决的迫切性。

2.现有政策综述

明确对问题是否已有现有政策，分析现有政策的缺陷。

3.经验分析

介绍其他城市、行业、领域对相同或类似问题的处理方法。

4.政策条款论证

（1）核心条款及依据———明确政策主要条款内容及相应的政策依据、参考资料、所借鉴的经验以及其他理由。（2）合法性———不违反上位政策规定。（3）合理性（成本与效益分析）———主要论证政策制定和实施所需人力物力等，对比政策受益面大小、受益程度或所解决问题的重要性、普遍性、迫切性，能在多大程度上解决问题等，判断政策的必要性。（4）协调性———与相同层级的其他住房公积金政策不存在相互矛盾和不利影响。（5）操作性———政策配套的要件、流程和信息系统可行、可控。（6）风险预测———对政策实施后在业务操作、系统运行、资金流动性等方面的风险进行预测、评估，提出风险控制措施。对部分风险无法控制仍坚持推出政策的，应说明理由。

5.量化分析

在现状分析、风险预测、效果预测等方面涉及可量化指标的，应利用数据进行分析。

6.方案择优

原则上应提出两种以上备选政策方案，并提出最优方案建议，说明选择该方案的理由。

（三）政策执行中重操作轻解释

政策解释包括对政策条款的含义、依据、目的等内容的说明。政策一般以高度概括的文字拟写，但实际情况千差万别，加上住房公积金与银行存款等其他个人资金相比存在很多的特殊性，缴存职工并不容易理解，因此政策解释工作十分重要。目前，很多城市在政策实施后没有统一政策解释的环节，实际工作中不同部门、不同人员对政策的理解不一，对外解释口径也不尽相同，单位、职工在一些问题上无所适从。一般来说，政策制定部门、操作流程设计部门对政策的理解比较统一，与职工直接接触最多的前台人员往往只知道具体业务如何操作，对政策规定的理解不重视，导致以下问题：其一，缴存职工询问政策或操作原因，经办人员只告知这是文件规定的情况，这种解释方式不利于说服职工，可能引发职工的不满情绪；其二，出现稍微复杂的情况，不能举一反三，遇到和政策字面规定不一致的情况就不予办理或留件处理、请示领导，降低业务办理效率。

政策制定部门应会同操作流程设计部门在政策实施前拟订条款说明，对政策主要条款注明制定依据或理由，描述政策的含义、可能包含的特殊情况等，一方面作为住房公积金业务前台人员的培训教材，另一方面统一对单位、职工的解释口径。

（四）政策终结程序不明确

从现有的文件来看，政策废止的条件规定比较明确，但没有对政策废止的发起部门、操作流程、时限提出明确要求，对需要废止或重新公布的政策由政策制定部门自觉发起，缺乏有效管理。

按照《天津市行政规范性文件管理规定》，行政规范性文件有效期限届满，确有必要继续实施的，起草单位应当在有效期限届满前6个月，对行政规范性文件的实施情况进行评估、论证，形成新的送审稿，由制定机关重新公布。根据上述规定，考虑到住房公积金政策的制定周期，应由政策制定部门在有效期届满前6个月形成评估报告，提出废止、修改或重新公布的的建议，并提交住房公积金管理委员会审议。

三、住房公积金政策管理全过程设计

（一）住房公积金政策的管理环节

本文认为，住房公积金政策过程可以设计九个环节为基础的管理循环，包括：政策发起（议题的提出）、政策方案的拟写及论证、政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议、政策的及执行、政策评估、政策改进或终止。

（二）住房公积金政策管理各环节的基本运行方式

环节1：议题的提出和处理

住房公积金管理部门应利用以下方式发现需要政策解决的问题：（1）定期分析外部政策变动情况、房地产金融市场情况，发现是否存在上位政策变动、市场形势变动等情况引发的问题，需要调整政策或发起新的政策。（2）定期出具风险评估报告，发现现行政策下是否存在风险，需要调整政策或发起新的政策。（3）通过人大建议、政协提案等分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（4）通过专题调研报告，分析政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。（5）在具体业务办理过程中发现政策是否存在问题，需要调整政策或发起新的政策。

本环节核心在于通过内外部多渠道收集可能需要政策解决的问题，由政策起草部门对问题进行处理，决定是否纳入政策议题，并定期将收集到的所有问题和处理结果反馈给问题提供人，在一定范围内公布。其重要意义在于，要求政策起草部门必须对各种渠道反映的问题予以关注，在规定时限内处理，并报告处理结果，将目前不可控的政策发起环节变为可操作、可监督、可考核的环节，为政策持续改进提供基本前提。

环节2：政策方案论证

确定需要列入政策议题的问题后，应该进入政策方案的论证阶段。国务院《全面推进依法行政实施纲要》、天津市政府《关于全面推进依法行政的实施意见》等文件都用大量篇幅对政策的论证提出要求，反复强调要对政策的合法性、合理性、可行性、可控性和风险进行论证，足以表明政策方案在政策管理过程中的重要地位。除了内部论证外，还应该以适当形式征求政策对象（单位、职工）、有关部门的意见，发现并修补存在的漏洞，增强方案的合理性。

环节3―6：政策立项、政策文本及说明的起草、政策的合法性审查、政策的审议

论证通过的政策方案，可以作政策立项，进入政策制定程序。这四个环节主要为程序性要求，各城市运作比较成熟，本文不再赘述。

环节7：政策的及执行

“徒法不足以自行”，政策制定水平再高，离开切实的贯彻执行，也不能达到预期效果，政策的执行工作十分重要。政策执行是一项系统的工作，对外包括政策、公布流程和要件、必要培训、宣传报道等，对内包括信息系统的上线运行、操作流程和要件的公布、政策解释口径的统一、对相关人员的培训等，各项工作都应有相应的标准和时限要求。除此以外，处理政策实施后出现的矛盾、未预料到的政策漏洞等，也是政策执行的重要工作。

环节8―9：政策评估、政策改进或终止

政策法规论文第6篇

第一条为规范国土资源部立法工作程序，加强立法协调，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结合国土资源部立法工作的实际，制定本规定。

第二条国土资源部起草法律、行政法规送审稿，开展相关法律、行政法规的立法协调，制定、修改和废止部门规章的活动，适用本规定。

第三条国土资源部立法工作应当坚持改革创新，改革决策与立法决策相结合，坚持民主立法、科学立法与开门立法，维护国家利益和人民群众合法权益。

第四条政策法规司负责组织、协调国土资源部立法工作。

第二章规划和计划

第五条政策法规司根据全国人大常委会立法规划和国务院立法工作要求，结合国土资源管理改革和发展的需要，组织拟订国土资源部立法规划草案，报部务会议审定。

拟订立法规划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。

第六条政策法规司根据国土资源部立法规划，按照全国人大常委会立法规划和国务院年度立法计划的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度立法计划草案，报部长办公会议审定。

拟订立法计划草案时，应当听取部有关司（局、厅）的意见。部有关司（局、厅）应当提供拟列入立法计划的法律、行政法规和部门规章项目的必要性与可行性分析、拟设立的重要制度、争议的焦点等相关材料。

第七条列入年度立法计划的立法项目分为出台类、论证类和研究类。

出台类项目是指经过研究论证，立法条件成熟，各方意见协调一致，在本年度已完成起草工作并能够在当年提请部务会议审议的立法项目。

论证类项目是指立法条件比较成熟，各方意见基本一致，但尚需进一步协调、论证，正在进行起草工作的立法项目。

研究类项目是指立法条件尚未成熟，基本制度尚需深入研究，需要进行储备的立法项目。

第八条列入年度立法计划的立法项目，由政策法规司根据部机关各司（局、厅）的职能分工，确定起草负责单位；立法项目内容涉及两个或者两个以上司（局、厅）的，由政策法规司确定一个司（局、厅）作为起草牵头单位，其他相关司（局、厅）参加。

第九条列入年度立法计划的立法项目按照出台类、论证类和研究类的顺序实行滚动管理。

没有形成条文的项目，原则上不列入出台类；已列入立法计划，但连续两年未启动起草工作的立法项目，原则上不再列入下一年度立法计划。

第十条立法规划和年度立法计划由政策法规司负责组织实施和监督执行。在执行过程中，政策法规司可以根据工作需要，提出调整规划和计划的建议，报部长办公会议审定。

没有列入年度立法计划，但实践中又迫切需要出台的立法项目，由有关司（局、厅）向政策法规司提出调整计划的建议，政策法规司组织论证，报部长办公会议审定后，开展相关的立法工作。

第三章起草和审查

第十一条立法项目的起草司（局、厅）应当按照立法规划和年度立法计划的要求制定起草工作方案，确定专人或者成立工作小组从事起草工作，并及时向政策法规司通报起草中的有关情况。

第十二条起草司（局、厅）应当按照年度立法计划的要求如期完成起草工作。

根据工作需要，法律、行政法规和部门规章送审稿的起草可以邀请有关专家、单位参加，也可以委托有关专家、单位起草。

第十三条法律、行政法规和部门规章送审稿的内容应当包括制定的依据和宗旨、适用范围、调整对象、主要制度、法律责任、施行日期等。送审稿的每条内容均应有说明本条内容的提示语。

部门规章的名称为“规定”或者“办法”。对某一方面的行政管理关系作比较全面、系统的规定，称“规定”；对某一项行政管理关系作比较具体的规定，称“办法”。

第十四条法律、行政法规和部门规章送审稿应当结构严谨、条理清晰、概念明确、文字简练、规范。

法律、行政法规和部门规章送审稿应当分条文书写，冠以“第×条”字样，并可分为款、项。款不冠数字，空两字书写，项冠以（一）、（二）、（三）等数字。

草案内容繁杂或者条文较多的，可以分章、分节。必要时，可以有目录、注释、附录、索引等附加部分。

第十五条起草司（局、厅）形成征求意见稿后，应当征求地方国土资源行政主管部门和部有关司（局、厅）的意见，涉及国务院其他部门职责的，还应当征求有关部门的意见，必要时可以组织专家进行论证。

第十六条法律、行政法规送审稿拟设定行政许可的，起草司（局、厅）应当按照《行政许可法》的规定，采取听证会、论证会的形式听取意见。

采取听证会形式听取意见的，依照《国土资源听证规定》的程序进行。听证结束后应当制作听证会纪要。

法律、行政法规送审稿报送政策法规司审查时，应当附具听证会纪要或者论证会的相关材料。

第十七条起草司（局、厅）根据征求意见和专家论证、听证会等情况，对征求意见稿进行修改，形成送审稿。不能取得一致意见的，应当在送审稿报送政策法规司时，将不同意见一并提出并说明情况和理由。

报送的材料应当包括送审稿、起草说明、汇总的主要意见及采纳情况。起草说明应当包括立法目的和依据、起草过程、需要说明的问题。

送审稿报送政策法规司前，起草司（局、厅）应当报经主管部领导同意。

第十八条政策法规司对符合本规定要求的送审稿，应当及时审查。在审查过程中，有下列情况之一的，由起草司（局、厅）修改：

（一）不符合本规定第十五条、第十六条、第十七条规定程序要求的；

（二）意见分歧大，主要制度需要作较大调整的；

（三）内容违反上位法的；

（四）条文内容不明确，适用性、可操作性差的。

起草司（局、厅）修改后再送政策法规司。

第十九条政策法规司应当在征求各方面意见的基础上，对送审稿进行修改。对属于有重大分歧、影响较大、专业性强的法律、行政法规和部门规章送审稿，政策法规司可以组织召开专家论证会充分论证。

第二十条除涉及国家秘密或者不宜公开的外，法律、行政法规和部门规章送审稿应当在中国政府法制信息网、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网上公开，征求社会各界的意见。

第二十一条政策法规司应当在研究采纳各方面提出修改意见的基础上，对送审稿进行修改，形成报部务会议审议的草案，提请部务会议审议。在送审稿审查阶段，有关司（局、厅）对草案的内容不能协调一致的，由政策法规司报部领导裁定。

第二十二条法律、行政法规送审稿和部门规章草案应当经过部务会议审议。

部务会议审议法律、行政法规送审稿和部门规章草案时，由政策法规司负责人作起草说明。

法律、行政法规送审稿经部务会议审议通过后，由政策法规司按照部务会议的决定进行修改，形成法律、行政法规送审稿草案，报部长签发后提请国务院审议。

第四章、修改和编纂

第二十三条部门规章草案经部务会议审议通过后，由政策法规司起草国土资源部令，报部长签署，颁布部门规章。

与国务院其他部门联合颁布的部门规章，由各部门联合签署命令予以公布。

部门规章应当在国土资源报、国土资源部门户网站和中国国土资源法律网予以公布。

部门规章的标准文本由政策法规司统一印制。

第二十四条政策法规司应当按照《法规规章备案条例》的规定，将部门规章报国务院备案。

第二十五条部门规章的修改，包括修订和修正。

对部门规章进行全面的修改，应当采取修订的形式。

部门规章因下列情形之一需要修改的，应当采取修正的形式：

（一）基于政策或者事实的需要，有必要增减内容的；

（二）因有关法律、行政法规的修正或者废止而应当做相应修正的；

（三）规定的主管机关或者执行机关发生变更的；

（四）同一事项在两个以上部门规章中规定且不相一致的；

（五）其他需要修改的情形。

部门规章修改的程序，参照本规定第三章的规定办理。

第二十六条部门规章的编纂、汇编工作和国土资源管理法律、行政法规的汇编工作，由政策法规司负责。

第二十七条政策法规司负责部门规章实施的后评估工作，定期对部门规章的实施情况进行评估。

第二十八条部门规章有下列情形之一的，应当予以废止：

（一）规定的事项已经执行完毕，或者因情势变更，不必继续施行的；

（二）因有关法律、行政法规的废止或者修正，没有立法依据的；

（三）同一事项已由新的部门规章规定并施行的。

第二十九条修改或者废止部门规章，应当经部务会议通过，由部长签署国土资源部令予以公布。但因第二十八条第（三）项原因废止的除外。

第五章解释和翻译

第三十条对省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门关于部门规章具体应用的请示，由政策法规司负责组织解释草案的起草工作，报部领导审定。

拟订解释草案时应当听取有关司（局、厅）的意见。

凡部门规章已经明确的内容，不予解释。

第三十一条行政法规和部门规章的英文译本由科技与国际合作司牵头组织翻译，在行政法规后20日内，部门规章后30日内，将英文译本送审稿送政策法规司。

行政法规英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后送国务院法制办公室。

部门规章英文译本送审稿由政策法规司负责审查，经部长审定后正式对外。

科技与国际合作司可以委托专业翻译机构承担英文译本的翻译工作。

部门规章以中文文本为标准文本。

第六章立法协调

第三十二条政策法规司、部有关司（局、厅）应当配合全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室，做好国土资源部上报的法律、行政法规送审稿的审查工作。

在法律、行政法规送审稿报送全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室审查期间，政策法规司应当会同有关司（局、厅）认真准备关于送审稿的相关背景材料，包括国家相关规定、与相关法律的关系、征求意见协调情况、国外的相关立法情况等。

第三十三条全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制办公室就法律、行政法规草案征求国土资源部意见的，由政策法规司会同有关司（局、厅）开展协调工作。

立法协调意见由政策法规司汇总后报部领导审定。

第三十四条部领导列席国务院常务会议审议法律、行政法规草案的，政策法规司应当会同有关司（局、厅）收集以下材料，并及时送办公厅：

（一）党中央和国务院领导批示；

（二）该草案过去的办理情况及相关材料；

（三）国土资源部对该草案反馈的修改意见；

（四）相关法律法规和政策文件。

第七章

第三十五条国家海洋局、国家测绘局起草的法律、行政法规送审稿草案和部门规章草案，报国土资源部审议，由政策法规司负责组织协调、修改，报部务会议审议。

政策法规论文第7篇

关键词 校车安全 规制失灵 政策执行效果

作者简介：邢召鑫，贵州大学公共管理学院社会保障专业研究生，研究方向：社会保障法律与政策。

一、问题的提出

校车安全事件频发，校车质量的参差不齐表明《校车安全管理条例》政策的执行现状和效果并不令人满意，究其原因，政策在执行过程中直接或间接地受到诸多因素的影响，从而引起政策在执行过程中的失灵，这些因素有些是伴随政策本身的出现而出现，有些则是不容逃避的客观现象，包括：政策方案自身、政策执行机构、政策执行人员、政策对象以及政策环境。然而，校车安全政策作为政府制定的公共政策，体现了政府对校车安全领域的社会性规制，政府作为规制主体，在规制过程中是否存在失灵现象，从而导致政策执行效果有悖于政策初衷呢？这一问题正是本文研究和讨论的重点。基于此，本文的研究问题是：校车安全管理条例应运而生，那么对于这一条例的执行效果究竟如何？如果执行效果有悖初衷，那么政府失灵是否是导致这一政策执行效果不佳的主要原因？

二、文献述评

笔者通过对相关文献的搜索之后发现，对于规制失灵方面的研究大多着眼于规制失灵产生的原因、规制失灵的治理等，或是将规制失灵理论应用于具体的社会领域，然而将规制失灵与政策执行效果做相关性的研究算是其中比较少见的研究方式。通过对文献的梳理，有论者认为，政府规制失灵主要表现在规制制定中的失灵和规制执行中的失灵。规制执行中的失灵主要表现为：腐败、无效率和过度控制，保护不力，行动迟缓，再分配偏差等（李文良，2003）。“利益集团压力常常扭曲规制动机，造成完全相反的结果。”（JerryL，Mashaw and David Harfst ，1990）很显然，很多学者都注意到规制失灵对政策执行产生的影响。行政管理者对于规制控制的体系化效应考虑不足，而且规制过程中的协调缺失也导致了令人吃惊的反常现象，曾经合理的规制措施会随着时间的流逝而变得落伍过时。总的来说，近年来对于公共政策执行的研究是大势所趋，与这一大趋势形成鲜明对比的是，对于政策执行效果研究甚少，特别是从规制失灵的角度切入，对两者的相关性探讨也有很大的继续研究空间。

三、核心概念与分析框架

本文的研究框架基于“规制失灵―执行效果”具有相关性这一假设，选取与校车安全政策相关的利益群体为个案，根据深入访谈取得的经验资料与文献资料相结合对个案加以考察，以史密斯政策执行系统的四要素为分析对象，从规制失灵与执行效果之间的关联性出发，运用案例研究的方法，逐步论证上述假设。这一论证过程有两个核心概念，前文已详述，分别是规制失灵和政策执行。在这里还必须要指出，校车安全政策是一个宽泛的概念，它包括2012年3月出台的《校车安全管理条例》以及之前的各种关于校车安全的相关政策或标准，但是为了便于研究的方便和突出明确性，文中的“政策”特指《校车安全管理条例》。

四、案例研究

G市是一个省会城市，H区作为其市辖区，是一个县级政府单位。根据《校车安全管理条例》的相关规定，校车安全政策的执行涉及诸多责任主体，如执行机构、目标群体、相关企业等。下文中，笔者将结合访谈资料，运用案例研究的方法对影响政策执行效果的相关假设进行验证。

（一）规制失灵之信息不对称

2.执行机构与目标群体的信息不对称。条例的发文对象是上述各主体，该政策只规定了相关部委局的职责，却没有明确政策的整体实施应由哪个政府的部门具体负责，由此导致该政策的具体实施部门及执行人员模糊不清。H区的校车安全工作由区教育局下属的体卫艺和法规安全科主管，访谈中C姓办事人员谈到：“说实话，我们H区没有一所学校拥有符合标准的校车，我们作为相关的执行机构也并不把这一项作为我们年终考核的要素，我们的安全管理集中于组织对中小学生体质、健康状况进行监测，并没有得到上级领导部门的有关通知，也并没有接到相关学校有关校车的递交的审批申请。”（访谈资料：20140416）

信息不对称导致的失灵问题，造成了在校车问题上相关执行机构的“不作为”，由此产生的后果则是执行者的能力和信心都会受到一定程度的削弱，目标群体感受不到在相关政策方面来自于上级机构的某种压力，并会给目标群体造成一种人浮于事的感觉。

（二）规制失灵之不充分的保护

对于校车配套政策迟迟不能出台，H区教育局相关人员这样谈到：“本市或本省并没有关于校车安全政策的配套政策，虽说我们区级政府具有一定的管理权限。但是，限于本地自然、路况等客观条件，我们无法对校车的标准进行规定我们也不敢擅自批准，其实，有些学校所谓的校车其实严格意义上讲都是不符合标准的……配套政策迟迟不能出台，或多或少会影响校车的规范化。”（访谈资料：20140504）

《校车安全管理条例》配套政策迟迟不能出台，导致其不能充分发挥作用。不充分的实施原因有很多，比如受制于当地的政策环境或客观条件、相关政府的不作为或办事的低效率以及僵硬的审批程序等。

（三）效率扭曲效应

规制对效率的扭曲包括两个方面， 一是规制本身成本高而收益小， 二是规制引起经济运行效率的扭曲。“来自现实的观察表明， 政府干预的收益不过是幻象， 但成本却是实实在在的。在政府实施规制的过程中， 规制机构和被规制者均会发生交易成本。” （Winiecki，1998）。G省教育厅相关部门对校车政策进行解读时谈到：“贵州山高谷深，路况等条件差，校车事故一旦发生，不仅会造成一个个鲜活生命的逝去，对相关家庭造成不可挽回的伤害，同时因校车事故造成的巨额赔偿，将让社会力量举办的幼儿园无法负担而导致关停。”（新闻资料）

政府一面要面临资金筹措的巨大压力，一面还要规避校车安全事故带来的风险。由此可见，社会性规制和经济规制一样，都将受制于成本的影响，效率的扭曲导致执行机构和目标群体不得不对政策采取相应的对策，以减少发生在自己身上的净损失。

政策法规论文第8篇

论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。

政策法规论文第9篇

论文关键词 决策法治化 决策程序 决策监督 决策责任

行政决策法治化是依法治国原则在行政决策领域的具体体现，其核心是规范行政决策的制度和程序，要求行政决策从提出、论证到最终决定，都要以法律规定为依据，按法律规定运行。行政决策的法治化是我国法治政府建设的重要内容，是政府决策的重要目标，其具有自身的特殊价值，这种价值决定了行政决策法治化的必要性与迫切性。但在当前，我国行政决策的法治化仍面临着诸多的问题，急需破解。

一、行政决策法治化的内涵及价值体现

行政决策的法治化是依法行政原则在决策领域的体现，是指行政决策的全过程有法可依、依法运行、受法监督，将行政决策的全过程通过法治这条主线贯穿起来，从授予决策权（授权）、规范引导决策权的行使（规权），到决策行为的监督评估（监权），再到决策失误的责任追究（罚权）都有法随行、与法相伴。所以，决策的法治化不同于依法决策，不仅仅是决策前、决策中的要求，而且包括决策后的跟踪反馈评价与责任追究及决策前中后全过程的法律监督，不仅涉及如何依法做一个好决策，更涉及如何执行好决策及决策失误时如何依法追究责任，是一个动态变化的过程。从这个意义上说，其涉及的内容要比依法决策多的多，所以说由“依法决策”到“决策的法治化”是一个进步和升华，而非仅是表述的变化。

行政决策的法治化作为一种决策要求与目标，在当前我国依法治国的大背景下，无论是在法治政府建设的大语境中，还是在政府决策的小语境中，都有其不可替代的自身价值，而这也正是其意义所在。

（一）行政决策的法治化，是建设法治政府的必然要求

法治政府建设的内容主要包括决策的法治化、执行的法治化与监督的法治化三个方面，而决策的法治化又是首要的。因为政府所有的管理服务行为均是从做决定开始的，这种决定表现为政府立法与制定规范性文件两种形式，如果决定本身是不适当的或是错误的，那么基于决定而产生的政府执行行为必然也是不适当的或是错误的，尽管有时执行行为是完全符合程序的。对于政府来说，决策的责任远重于执行的责任，决策之祸也远甚于执行之祸，所以，建设法治政府，首先应规范政府决策决为，行政决策的法治化是建设法治政府的必然要求。

（二）行政决策法治化是行政决策科学化、民主化的保障

决策科学化是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识特别是公共决策的理论和方法来进行决策，并采用科学合理的决策程序。①为避免决策者的主观因素对科学因素的排斥，应必须把行政决策中的科学因素用法律的形式固定下来，赋予其法律的强制力，这需要法治化。决策民主化是指必须保障广大人民群众和各社会团体以及政策研究组织能够充分参与决策过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，以实现公共政策的公共性和正义。而实现这一目标最直接、有效的作法莫过于通过良好法律制度固定民主化决策的各项实践做法，并通过国家强制力保证施行，这也需要法治化。

二、行政决策实践中法治化的缺失

如上所述，行政决策需要法治化，但在我国的行政决策实践中，法治化缺失的现象却不容忽视，并由此衍生出来诸多与政府行为有关的消极现象。当前，行政决策法治化的缺失主要表现为四个方面，即决策权限的法治化缺失、决策内容的法治化缺失、决策程序的法治化缺失、决策责任的法治化缺失。

（一）行政决策权限的法治化缺失

决策权限的法治化缺失，首先是违反权限范围，越权决策。任何政府机关在做出行政决策时，必须考虑自己的法定权限范围，而不得超越权限进行决策，否则将导致决策行为的无效。实践中多表现为行政主体越权进行政府立法、制定规范性文件，违法设立行政许可、行政处罚、行政收费等情况。其次是缺乏分权制衡，集权决策。在我国多数地方，从制度层面上，因为对行政决策尤其是重大决策均规定了一定的程序，所以从理论上讲，政府的决策权并不为个别人所掌握。但在事实上则存在着非程序化的决策模式，权力决定决策的现象还比较普遍，决策权往往集中于主要领导人手中，决策的正确与否，过多地依赖于主要领导人个人决策能力高低，极易产生决策失误。

（二）行政决策内容的法治化缺失

决策内容的法治化要求在决策权限范围内，决策内容应符合具体的法律规定和法律的正义性要求，应保证决策的公共性，这是法治政府的应有之义。但在决策实践中，既存在明显违反法律强制规定的显性内容违法，也存在决策内容地方化、部门化、集团化等非公共决策的隐性内容违法，而后者产生的直接原因则是决策行为受到了非公共利益团体的影响。“政府的决策可能会受到外利益团体的影响，导致政策公共性的扭曲，不能正确地发挥维护社会正义的作用。政府的决策还有可能受到自身利益诉求的诱导，导致决策寻租甚至公权剥夺公众的现象。”无论是显性内容违法，还是隐性内容违法，最终都将导致行政决策公共性的丧失，都属于决策内容的非法治化表现。

（三）行政决策程序的法治化缺失

决策程序的法治化缺失是实践中行政决策法治化缺失的主要方面，这种缺失表现在行政决策多个程序中，如公众参与、专家论证、合法审查、风险评估、集体决定等程序，也表现为程序多个方面，如相关制度缺失、已有制度过于原则、操作性较弱、制度的不统一等，程序法治化的缺失直接导致决策程序流于形式，程序价值无法体现，进而导致决策法治化的真正实现与公众认可。实践中影响较大的决策程序，如作为行政行为司法化重要尝试的决策听证程序，在代表选择、信息提供、程序设计及意见反馈等均存在诸多问题，导致听证程序在行政决策实践中名存实亡。又如作为“专家问政”重要尝试的决策咨询论证程序，因为客观上缺乏独立性，主观上缺少道德规范和职业自律，导致“领导先下结论、然后专家论证”的形式主义倾向非常严重。

（四）行政决策责任的法治化缺失

《全面推进依法行政实施纲要》明确规定要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。责任追究制度是决策后的一个重要环节，其影响力则是可以前溯至决策时，是一种威慑式、警醒式的决策程序保障制度，意义重大。但在实践中，因为担责主体、归责标准及追责时限等关键内容的缺少法律的明确规定，导致不易操作，直接影响了其上述效果的发挥，所以，行政决策责任亦急需法治化。

三、完善行政决策法治化的路径思考

（一）提高领导干部依法决策的意识

领导干部是行政决策的做出者、实施者，在法治政府的大要求之下，要实现决策的法治化，首先得要求领导干部培养依法决策的强烈意识，要求领导干部在依靠自己的知识、经验和魄力进行重大决策时，先要进行一个法律的评价，在不违反实体及程序法律规定的条件下进行决策，培养领导干部“按程序决策”的意识。

（二）加快行政决策的立法进程

行政决策法治化首先应有法可依，其次才是有法必依与严格执法的问题，所以加快行政决策的立法进程就显得尤为重要了。首先，应加快决策权限立法，通过立法明确不同决策主体间的决策权限；其次，应加快决策程序立法，优先制定重要决策环节的程序法，在立法形式上，应优先选择单行立法。再次，应加快重大行政决策立法，其核心内容应包括重大行政决策的范围和重大行政决策的程序两大方面。

（三）完善行政决策的程序保障

行政决策的法治化离不开相关运行机制的保障，决策机制是行政决策沿着法治化轨道顺利运行的载体，同时也构成了行政决策从提出到决定的制度框架。

对于行政决策的合法性审查制度，应按照《关于加强法治政府建设的决定》的要求，将合法性审查程序的先位性及约束力进行制度化，与此相适应，就应健全合法性审查机构，提高审查机构的专业性与权威性，为审查机构配备数量充足的专业人员、设置较高的行政级别、赋于较多、较高的审查权限等。对于行政决策的专家咨询论证制度，则应在专家的遴选、专家的独立性保障制度、专家意见的法律约束力等方面进行完善。对于行政决策的听证制度，应适当扩大听证事项范围、合理确定听证会的举办主体（如可尝试邀请独立的第三方机构充当举办主体）、改进听证代表的产生方式，包括相关群体推选、有关组织推荐和从候选代表库中随机产生等、建立听证意见说明反馈机制等。对于风险评估程序，应尽快对评估事项、评估内容、评估机制、评估方法及评估结果的处理等进行制度规范。对集体讨论决定程序，亦因将《关于加强法治政府建设的决定》所确定的讨论事项、讨论形式、讨论程序及讨论结果等内容进行制度化规范。对于跟踪反馈的决策程序，当前的完善重点应集中三个方面，即建立独立的跟踪反馈评估机构、提高跟踪反馈评估的专业化水平、探索大众化评估的有效方式。

总之，对于决策程序，决策主体应树立慢决策，快执行、难决策，易执行、苦决策，乐执行的行政决策理念，这也是现代公共决策规律。

（四）健全行政决策的法律监督

行政决策过程实质上是一种行政权力的运用过程，而任何权力都应当在监督之下行使，没有监督的权力必然造成专制与腐败，这一点对于行政决策尤其如此。首先，强化权力机关对重大行政决策的监督，加强人大机构对政府重大决策的全过程监督，决策前应报告人大常委会或者由人大常委会审议、决策过程中应由人大代表以适当的方式参与、决策后应向人大党委会备案。其次，将行政决策纳入司法审查的范围，修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼受案范围，切实解决行政决策的可诉问题。

（五）强化行政决策的责任追究制度

现代政治学、宪法学理论认为，法治政府应当是责任政府，一个政府对它的施政方针、政策和决定以及它的具体施政措施承担不承担法律责任，是民主政府同专制政府的分水岭。④所以，强化行政决策的责任追究至关重要。