一、充分认识加强领导干部学法用法工作的重要意义
领导干部是经济社会发展的领导者、组织者和参与者，肩负着领导、管理经济、文化和社会事业的重要职责，在全面实施推进依法治区，加快“四个新”建设的新形势下，领导干部法律素质的高低直接关系到“四个新”的进程。进一步加强领导干部学法用法工作，是深入推进社会主义核心价值体系建设的重要内容，是全面建设小康社会的内在要求，是实施推进依法治区、加快“四个新”建设的重要保证，是提高领导干部依法执政能力的重要途径。同时，深入推进领导干部学法用法，对于全民守法具有重要表率作用，有利于弘扬社会主义法治精神，在全社会形成崇尚法律、遵守法律、维护法律的良好风尚。总体上看，经过长期的普法教育，各级领导干部的法律素质明显提高，依法决策、依法行政和依法管理的能力与水平普遍提升。但是，也要清醒地看到，一些领导干部的法律意识和法治观念淡薄，依法管理经济、政治、文化和社会事务的能力不强，与全面实施推进依法治区、加快“四个新”建设的要求，还有一定差距。各级领导干部要从全面实施推进依法治区、加快“四个新”建设的战略高度，充分认识学习法律、提高依法执政能力的重要性，带头学习法律，做尊崇法律、运用法律、遵守法律、维护法律权威的表率。
二、进一步明确领导干部学法用法的指导思想和工作目标
领导干部学法用法要坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十、十八届三中全会和省委十届四次全会、市委三届七次全会精神，全面落实《市区推进依法治区实施纲要》和普法规划，坚持理论联系实际、学用结合的原则，推进领导干部学法用法制度化、规范化，努力提高各级领导干部法律素质，增强依法执政能力，为加快“四个新”建设与全国同步建设小康社会提供有力的组织保证。
建设“四个新”重在厉行法治，通过深入系统地学习法律知识，牢固树立社会主义法治理念，牢固树立在宪法和法律范围内活动的观念，牢固树立尊重和保障人权的观念，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，进一步提高依法执政、依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。
三、进一步明确领导干部学法用法工作的主要任务
领导干部学法用法要适应中国特色社会主义法律体系形成对领导干部法律素质提出的新要求，围绕经济社会发展需要、《市区推进依法治区实施纲要》和普法规划确定的目标任务，结合实际，突出重点，认真学习以宪法为核心的各项法律法规，努力提高法律素质，增强依法管理和服务社会的能力。
要突出学习宪法。坚持把学习宪法放在首位，深入学习宪法的基本原则和基本内容，牢固树立“国家的一切权力属于人民”的观念，牢固树立权利与义务相统一的观念，主动崇尚宪法、遵守宪法，自觉维护宪法的权威。
要深入学习社会主义法治理念。认真学习社会主义法治理念，进一步牢固树立并自觉践行依法治国、执法为民、公平正义、服务大局和坚持党的领导的理念，自觉把社会主义法治理念的基本要求贯穿到经济、文化、社会等各项事业的管理中。
要深入学习中国特色社会主义法律体系。认真学习中国特色社会主义法律体系形成的重要意义、基本经验、基本构成和基本特征，认真学习构成中国特色社会主义法律体系的基本法律；深入学习与经济社会发展和人民生产生活密切相关的法律法规；深入学习加强和创新社会管理的法律法规，不断增强依法管理经济文化社会事务的能力。
要深入学习与本职工作密切相关的法律法规。认真学习与履行岗位职责相关的法律法规知识，熟练运用法律处理事务、解决问题；及时学习国家新颁布的法律法规，不断更新法律知识，更好地适应依法管理经济文化社会事务的需要，不断提高自身的法治文化修养；深入开展反腐倡廉法制宣传教育，不断增强各级领导干部反腐倡廉意识，提高廉洁自律的自觉性。
要深入推进法治实践。坚持法制宣传教育与法治实践相结合，积极推进领导干部结合岗位需求开展用法活动，严格按照法律规定管理经济、文化、社会事务，严格按照法定程序处理各种矛盾和问题，自觉依法决策、依法管理、依法办事，不断提高各项工作的法治化管理水平。
四、健全制度，创新方法，进一步推进领导干部学法用法工作深入开展
适应新形势、新任务的需要，进一步健全工作制度，积极拓宽工作渠道，努力改进工作方法，不断提高领导干部学法用法工作的实际效果。
要健全完善领导干部学法用法制度。坚持和完善领导干部（中心组）集体学法、法制讲座、法律培训制度，结合实际，制定年度学法计划，认真组织实施，促进领导干部学法的经常化、制度化。建立健全、重大事项决策法律咨询制度，在重大事项决策前，进行法律咨询和论证，健全完善法律顾问制度，充分发挥法律专家在决策中的参谋作用。建立健全领导干部法律知识考试考核制度，按照干部管理权限，采取多种形式，加强对领导干部法律知识的考试考核，逐步建立和完善领导干部学法考勤、学法档案、学法情况通报等制度，把法律素质和依法执政能力作为领导干部考核的重要内容，定期对领导干部完成年度或阶段性学法情况、法律知识考试情况和遵纪守法、依法执政、依法行政、依法办事等情况进行考核。
要拓宽领导干部学法用法渠道。坚持自学为主的方法，结合领导干部自身的工作性质和特点，联系实际，确定学习内容，定期接受各种形式的辅导。要以“法律进机关”为载体，结合“学习型机关”建设，广泛搭建领导干部学法用法平台。要充分利用报刊、广播电视、网络等大众传媒，通过开办专栏、专刊、专题节目等，不断拓宽领导干部学法用法的渠道和空间。
要推进领导干部学法用法方式方法创新。认真总结开展领导干部学法用法经验，坚持和完善行之有效的学习方法，积极探索研究式、互动式学法方式，通过法律实施调研、执法监督检查、案例讨论、工作研讨等形式，把学习法律与运用法律解决实际问题紧密结合起来，不断增强学法的针对性和实效性。
五、加强组织领导，确保领导干部学法用法工作取得实效
各村（居）党支部，镇级各单位（部门）要高度重视领导干部学法用法工作，切实列入重要工作日程，加强领导，精心组织，做到有安排、有落实、有检查、有考核，确保各项工作落到实处。
加强领导干部学法用法工作的组织领导。各村（居）党支部，镇级各单位（部门）要在镇党委的统一领导下，明确工作职责，发挥职能作用，加强协调配合，进一步形成各司其职、各负其责、齐抓共管的工作格局。
一、镇领导班子及党委书记总体评价
（一）领导班子成员基本情况
全镇领导班子成员共11人，其中男性7人，女性4人。正科级3人，副科级8人，30岁以下2人，31岁至40岁4人，41岁以上5人，平均年龄37.8岁。
（二）镇领导班子工作情况
从总的情况看，整个班子能够认真贯彻落实党的路线、方针、政策和上级党委、政府的决定、决议，遵守党的政治纪律和国家法律法规；能够自觉完成镇党委、政府的安排的工作，落实发展经济、扶贫攻坚、服务民生、维稳等工作任务，按照党风廉政建设和反腐败的规定和要求，严格自律。明确自己的职责职权，依法行政、干好工作，深入农村基层，服务群众办实事，团结共事、互帮互促、顾全大局、相互补台，没有拉帮结派、相互拆台、党政不和、各行其事和拉团团伙伙的问题。整个班子是具有团结力、凝聚力、战斗力和工作活力，班子成员没有违法违规问题发生。近几年来，在全镇的柑桔、蔬菜、生猪等支柱业发展、公路建设，水利建设、环境综合治理、安全社区建设、维稳、抗洪救灾等工作中，做了大量艰苦细致的工作，实绩是突出的，赢得了群众的依赖和好评，为建好XX区“南大门”做出了新的贡献。
（三）党委书记履职尽责情况
近几年来，按照一个党委书记的职能职责和上级的工作要求，主要抓了以下几个方面的工作。
1、创新思路抓好党建工作
一是狠抓党政班子建设，提高牵引力。对于班子建设，提出了“民主、和谐、法治、奋进、创新”“十字”要求，并按照这“十字”要求推进班子建设，使整个班子发挥了火车的作用，提高了牵引力。二是狠抓基层组织建设，提高战斗力。认真选好“班长”，科学搭配班子成员，形成工作互动、性格互补、执行力强、作风务实的基层党组织结构，提高了战斗力。三是狠抓骨干队伍建设，增强带动力。坚持用职责、任务、考评等办法管理党员干部，用设岗定责管理无职党员，用搭建平台发挥特长管理农村能人，增强了带动力。四是狠抓“三向”培养，增强鲜活力。坚持推行把能人志士培养成党员，把党员培养成科技人才、致富能手，把党员中的优秀人才培养成基层党组织书记或班子成员，不断优化党员队伍，增强鲜活力。五是狠抓阵地建设，增强吸引力。通过逐步建设，不断完善，全镇12个村、3个街道社区均成功建起了活动中心，并按照“五有”要求，完善了设备设施和相关制度、岗责，开展了丰富多彩的活动，增强了基层党组织阵地吸引力。
2、尽职尽责抓好重点工作
一是抓好经济发展。主要狠抓了柑桔、蔬菜、生猪“三大”支柱产业的发展，调优了农业产业结构，实现了农业增效、农民增收目标。二是抓好公路建设。近两三年来，全镇共硬化村公路46.7公里，社道53.6公里，院户路32.7公里，建生产路28.5公路，基本实现了村、社通公路，80%的院户通水泥路目标，全镇形成纵横交错、四通八达的农村交通网络格局，为农村经济发展夯实了基础。三是抓水利建设。紧紧抓住加强农村小农水建设的有利契机，治理了病患水库，整治了山坪塘和排水渠，提高有效灌面1500多亩，为农业的稳产高产提供了有力保障。四是抓好扶贫攻坚工作。按照“精准”的要求，抓好扶贫攻坚工作，把党和国家的温暖和关爱送到千家万户，恩泽广大贫困群众。五是抓好服务为民。重点抓好了党的各项惠民政策的落实，解决群众办事难、发展难、住房难、就医难等突出问题。尤其是在去年“9.13”洪灾中，抓好了抗击洪灾、危房改建、新建和恢复生产等工作，把损失降到了最低限度。六是抓好维稳工作。认真落实“3.15”群众工作法，采取领导包案、接访、调解机构下沉、前置、变群众上访为干部下访和注重消除群众不满情绪等有效措施，坚持推行基层基础，初访初结的“两基两初”和“三个一”、“四步走”工作法，着力推行强下访摸排、重源头治理、强依法疏导、重教育感化可行措施，有效地化解了矛盾纠纷和群众积怨，维护了社会稳定。。
3、以身作则抓好党风廉政建设
认真履行党风廉政建设党委主体责任，纪律监督责任的“两个责任”，认真建立和完善党风廉政建设的各项制度，认真学习中央、省委、市委、区委关于党风廉政建设的若干规定；深入开展法治教育，全面推行依法行政，严查发生在群众身边的腐败问题；坚持从自身抓起，从小事抓起，做到防微杜渐，警钟长鸣，不断扎严防腐篱巴，认真筑牢防腐大堤，有力地促进了党风廉政建设。由于措施有力，工作到位，全镇党员干部无违规违纪和腐败案例发生。
4、“三严三实”抓好作风建设。采取集中学习、讨论、上党课、看视频、写体会等方式，认真加强党员干部工作作风和生活作风建设。坚持以严以修身、严以用权、严于律己的“三严”和谋事要实、创业要实、做人要实的“三实”为标准，检查党员干部的工作作风、生活作风。按照“照镜子、正衣冠、洗洗脸、治治病”的要求，严查“”问题和服务群众“最后一公里”的问题，收到了党员干部亲民爱民、作风转变、业绩突出、群众满意的良好效果。
二、加强乡镇干部队伍建设的主要做法
乡镇干部处在基层工作第一线，是党和政府联系群众、上下衔接的桥梁和纽带。乡镇干部肩负着全面贯彻落实党在农村的各项方针、政策，促进经济社会发展，维护社会和谐稳定的重任。加强乡镇干部队伍建设事关农村改革发展稳定，民心向背、事业兴衰、不可忽视。近几年来，主要从以下几个方面积极探索新形势下加强乡镇干部队伍建设的措施。
（一）强教育、重培养，提高乡镇干部综合力
乡镇干部的好思想、新观念、好作风和为民服务的能力，不是与生俱来的，需要教育、培养，才能不断成长，不断提高。我们紧紧抓做党的群众路线教育实践活动，走基层、转作风活动和践行“三严三实”活动等契机，给乡镇干部学习充电、洗脑洁面，使他们政治立场坚定，自觉遵守党的政治纪律，自觉抵制“”。同时，我们还通过会议，学习、讨论等方式，教给他们打开工作局面、解决处理问题、为人处事、协调沟通等方法，努力提高乡镇干部适应新形势的综合能力和水平，教育培养他们成为思想先行、政治合格、作风踏实、有能力、高水平的乡镇干部。
（二）明责任、重实绩，增强乡镇干部执行力
坚持目标责任管理乡镇干部，把每年的工作任务细化、亮化到每名乡镇干部头上。比如，把每年度的工作预决算任务，均落实到每位班子成员头上，明确了具体任务、工作效果、完成时限和承担责任，并逐项检查，公示工作开展情况。在班子成员分工方面，积极探索新的模式，打破常规的分工格局。根据每名班子成员的实际情况，按照三个“三分之一”的模式安排工作。让三分之一的班子成员直接服务市场、参与经济发展、联系企业、基地、农场，做好协调服务等工作；让三分之一的班子成员负责招商引资、联系引进业主、新上项目和农村剩余劳动力的转移等工作；让三分之一的班子成员负责管理社会日常事务、教育宣传和制度建设等工作。工作中做到分明确，各尽其责，各显其能，有分有合，大事共商。在党委政府工作职能上，我们紧紧围绕发展主题，改变过去行政命令、大包大揽、包办代替，催种催收的作法，逐步转变到制定发展规划、完善基础设施、帮贫扶困、增收增效和维护稳定等方面，使党政职能更适应新时代的需要。在对班子成员和镇干部的考核工作中，严格按照年初和预决算工作任务检查验收，逗硬奖惩。
（三）重关怀、多激励，激发乡镇干部内动力
不管是班子成员，还是镇上其他干部，我们注重从政治上、生活上给予关怀、帮助。真正让干部有干头、有奔头、有想头，有盼头，激发他们的干事热情和内动力。建立从基层第一线遴选干部，坚持把工作精力、工作实绩作为重要条件，不断形成正确的用人导向。在上级党组织考察符合条件的干部时，坚持实事求是，做到该推荐的推荐、该提拔的提拔，该升级的升级，该调动的调动，决不以任何理由压制或留用。近几年来，我镇有4名一般干部提拔为副科，3名副科升为正科，下派2名事业单位干部到村社区任职。对身患重病、家庭贫困、负担特重的乡镇干部，悉心关怀，采取看望、慰问、救济、帮扶等办法解决他们的实际困难，让他们安心工作，没有后顾之忧。积极改善乡镇干部工作、生活环境。整修了办公大楼，改善了办公条件，解决了上班期间中午工作餐，尽心竭力为他们排忧解难，从而增强了镇干部的内动力和干事热情。
（四）严管理，正作风，提升乡镇干部公信力
坚持用切实可行的制度管理干部，并不折不扣地执行，彰显制度的严肃性。先后制订了干部进村入户、上班签到、请假销假、工作纪律、轮流住勤、工作去向登记、廉洁自律、依法办事，会议学习等制度，并严格管理。同时，又推行了干部服务群众“六要”工作法，开展了记民情日记、结穷亲、扶贫困等活动，严格杜绝干部慢作为、不作为、乱作为，有力地促进了干部作风转变，增强了服务群众意识，提升了干部形象，提高了群众的信任度和满意度。
三、乡镇干部队伍建设存在的问题
通过认真调查，乡镇干部队伍建设主要存在以下问题
（一）权责不对等。乡镇配套改革后，一些垂直部门，如派出所、法庭、司法所、国土所、学校、水管站等机构由镇上管理、考核，但人权、财权与乡镇分离，由区级部门直管，导致乡镇履行职能权力小，责任却很大。如林业执法、土地执法、文化市场执法、违规建筑执法等权力在林业、国土、文广、住建等部门，而责任却在乡镇。这种“条块分割”的管理体制，使乡镇处于责任大、权力小的尴尬境地，导致“看得见的管不了，管得了的无法管”等问题。对于这种格局，乡镇常是上下为难，不知所措。
（二）“出入口”不畅。因现行体制制约，乡镇干部在录用、交流等方面仍然存在“出入口”不畅的问题。比如，城区与乡镇干部的交流，乡镇之间干部的交流的难度都比较大。一般区级机关干部，如果不是提拔进入乡镇党政班子任职，基本都不愿意到乡镇工作。还有城郊乡镇和条件好的乡镇干部基本不愿意到边远的乡镇工作。根据目前乡镇干部性质，大多数为事业编制，一些事业单位的干部很优秀，但因领导职数的限制和事业单位不能逆向流动的管理体制，事业单位的干部很艰提拔到乡镇领导班子岗位或进入区级机关工作。由于出入口不畅，很多干部从参工到退休一直在乡镇没挪动一下，工作积极性、创造性难以调动起来，导致乡镇干部队伍流动不畅，活力不足。
（三）综合素质不高。乡镇干部一般接近50岁就想在工作上松一松了，其想法是没奔头了，因此就少干事。基本是推一推、动一动，思想消极，不愿作为。而这些干部的实际工作经验却是很丰富，可以多安排工作，但为了顾及情绪，乡镇领导也就睁一只眼，闭一只眼。而乡镇年轻干部，有较高的文凭，但却缺乏实际工作经验，遇到棘手问题，往往不知所措，艰巨的工作任务，找不到好的方法和突破口，去有效地打开工作局面。目前，在乡镇既有实际工作经验，又有理论和专业知识、年富力强的干部太少了。还有一些干部，对学习和加强自身建设的重要性、必要性认识不足，认为乡镇工作的对象是农民，主要靠经验、关系和面子去开展工作，没有必要去学习、去提升。因此，综合素质参差不齐，有待提高。
（四）工作活力不足。乡镇干部工作繁忙是不争的事实。一些干部无暇照顾家庭，瞻养老人，培育子女，部分乡镇干部属于“半边户”，妻子无业，经济拮据，加上待遇低、任务重、责任大，因此顾虑多，无法放开手脚，全身心投入到工作之中。乡镇工作往往没有规律，“朝九晚五”基本不可能，工作繁忙时，加夜班、双休日上班是常事，但又不能按法定标准发放加班补助或补休假期，造成一些乡镇干部情绪低落，工作缺乏激情与活力。再加上乡镇的阶段性、临时性、突出性任务和检查评比等活动较多，乡镇干部往往是“两眼一睁、忙到熄灯”。重大的责任和压力，使乡镇干部诚惶诚恐，如履簿冰，害怕出问题和工作失误，身心疲惫，精神倦怠，人心思走。
四、加强乡镇干部队伍建设的建议
根据加强乡镇干部队伍建设中存在的问题作出如下建议：
（一）强化职能职权，推进科学管理
从目前的情况看，乡镇党委、政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和促进公平正义。但是，从现实看，乡镇党委政府好像什么都应管，不管是失职；乡镇干部是“万精油”，什么都应干，都该干。再加上权责不对等，加大了乡镇干部工作难度。建议上级党委制定政策措施，理顺条块关系，明确乡镇职能，完善乡镇功能，下放一定权力。对派驻乡镇的单位，凡能下放的应下放乡镇管理，不能下放的，应赋予乡镇一定管理权限，建立起权责对等、各司其职、各负其责、齐抓共管的工作体制，解决好上下关系、纵横关系和有责无权问题，实现乡镇责、权、利协调统一。
（二）拓宽入口通道，畅通交流渠道。
根据新形势，新任务的要求，建议适当增加乡镇干部编制，适当增加乡镇公务员招录人数。在进人方面，省委、市委可赋予县（区）级党委一定的人事权，由县（区）级党委从优秀村书记、大学生村官和事业单位干部中，按一定比例选拔招录乡镇干部，拓宽乡镇干部入口通道，解决乡镇干部缺编问题，改善乡镇干部队伍结构。另外，加强干部交流，促进干部在县（区）直属单位和乡镇之间，不同岗位中的交流。同时，要根据乡镇工作现状，灵活设置机构，并通过因事定岗，因岗定责设立机构，明确权限，确保乡镇干部人数充足，队伍优化，管理科学。
（三）加大培训力度，提高整体素质
建立健全乡镇干部教育培训的长效机制。坚持实际和实效原则，抓好培训。乡镇干部干什么，就学什么，缺什么，就补什么。采取培训和轮训的办法，结合岗位职责要求和特点，以政治理论、政策法规、业务知识，生产技能，管理水平等为主要内容。充分利用区委党校、职业技校等基地，创办内容丰富、形式多样的短训班，加大乡镇干部培训力度。上级党政要把乡镇干部培训经费足额纳入财政预算，确保乡镇干部每两年集中在区培训一次。
一、基本情况
**县辖17个乡镇，156个村。全县共有乡镇干部826人，回族干部439人，女干部142人。全县乡镇干部中行政编制干部205人，事业干部247人，副科级以上领导干部132名，女领导干部8人。乡镇干部中具有本科学历122人，占15%，大专学历350人，占42%，中专学历222人，占27%，高中以下学历128人，占16%。年龄在30岁以下的干部124人，31至35岁213人，36至40岁干部134人，41岁至45岁164人，46岁至50岁95人，51岁以上干部96人。近年来，**县委、政府积极应对新形势，采取新举措，加强乡镇干部队伍建设，促进了农村经济社会事业的发展。
二、主要做法
一是围绕产业布局合理交流干部，为新农村建设提供坚强的人才保证。本着人尽其才、优势互补的原则，在充分考虑各乡镇领导班子成员年龄、文化专业各方面结构的同时，坚持以产业发展的需要交流干部。重点推进了县直部门、各乡镇之间的干部交流。**年从县直农口部门选派了17名干部到乡镇担任科技副乡镇长。**年，共交流副科级以上干部166人，其中，从县直部门交流到各乡镇46人，从各乡镇交流到县直部门38人，县直部门之间交流32人，乡镇之间交流50人。
二是立足现实需要培训干部，为新农村建设提供智力支持。县乡两级采取理论培训、挂职锻炼、内部轮岗、交流任职等途径，加强对乡镇干部的教育培训。近年来，县委举办了4期乡镇党政主要负责人培训班，6期村支书（主任）培训班，4期后备干部培训班，选派2名乡镇班子成员到福建等地挂职，选派32名专业技术人员充实乡镇领导班子，选派6名乡镇科级干部到企业担任党建工作指导员，交流任职乡镇干部520余名。各乡镇利用乡镇党校、远程教育等阵地，组织乡镇干部学理论、学政策、学法律法规、学农业知识和技能、学经济管理，切实提高了乡镇干部队伍整体素质，增强了服务本领。
三是以“双建双带”活动为突破口，引导乡镇干部主动适应新农村建设。精心组织开展了以“建协会（运输协会、马铃薯协会、劳务协会、奶牛养殖协会等）、建基地（小茴香基地、马铃薯基地、硒甜瓜基地）、带头致富、带领致富致富”为内容的“双建双带”活动，建立健全了《**县乡镇干部管理制度》和《**县科级干部绩效考核办法》，采取相应的激励措施，把乡镇干部直接推向农业产业发展第一线，促使他们在推进农业产业化的过程中发挥积极作用。
四是以转变工作作风为重点，引导乡镇干部深入群众。
各乡镇树立民本理念，紧扣作风建设这个“重点，着力实现了行政管理型向公共服务型转变。为发展设施产业，李旺、高崖、兴隆等乡镇组织村干部到永宁、陕西、山东等地观摩学习设施农业种植技术。贾塘乡积极为农民外出务工牵线搭桥，每年组织劳务输出在4000人以上。各乡镇还建立规章制度，督促干部依法按章办事。黑城镇实行干部每月公开述职制度，邀请村干部现场评议，现场公布评议结果。对全年3次评议为不合格者，扣发一个月工资，年度考核为不称职。海城、关桥、红羊等乡镇实行政务公开，把办事程序、依据、经办责任人、收费标准等项目上墙公开，切实做到阳光操作、透明办事。
三、存在的问题
1、干部队伍年龄结构不尽合理。从年龄结构看，年轻干部偏少。现有乡镇干部中，30岁以下的只有124名，占15％，40岁以上干部355名，占43%。
2、妇女干部比例偏低。现有乡镇干部中，女干部142人，占17％，其中女领导干部8人，占0.9％。
3、文化素质偏低。近年来，乡镇干部队伍只出不进，缺乏新鲜血液输入，导致乡镇干部整体队伍文化素质偏低。现有乡镇干部中，具有本科学历的122人，占15％，高中及以下干部128人，占16％。
四、意见和建议
（一）畅通乡镇干部队伍入口。在空编乡镇每年拿出一定领导职位在全县范围内招，引入竞争激励机制，推广在村优秀干部中选拔公务员，拓展公务员选拔渠道，及时为乡镇输入新鲜血液，一方面可以改善干部队伍结构，另一方面可以提高乡镇干部整体队伍素质。
（二）加强和完善制度建设，着力提高乡镇干部队伍整体素质。
1、建立竞争机制。建立充满生机和活力的选人用人制度，最根本的是要引入竞争机制，创造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，这是加强乡镇干部队伍建设和提高干部队伍素质的治本之策。把“公开选拔”、“民主推荐”、“任前公示”、“竞争上岗”等一系列制度建立并配套完善起来，增加选人用人的科学性、合理性、全面性，扩大民主。从而使优秀的人才充实到乡镇干部队伍中来，使优秀的干部走上乡镇领导岗位，促使乡镇机关干部在思想上形成紧迫感和危机感。
2、建立激励机制。按照“定期与不定期、定性与定量、自述与测评”相结合的原则对乡镇干部进行考核，做到科学、合理、全面地评价乡镇干部的思想和工作，并将考核结果作为奖惩培养和使用的重要依据。对考核优秀和工作中作出突出贡献的，要加大表彰、奖励和使用力度；对考核不称职或平时工作表现差的，采取告诫、降职、免职等约束措施。同时，关心那些在艰苦条件下默默工作的乡镇干部的成长，在政治待遇上给予倾斜，以此来激发干部的工作激情，使干部始终保持一种良好的工作精神状态，更加务实的工作作风。
3、疏通干部“出口”机制。建立和完善干部的任期制、聘任制、试用期制、辞职辞退制，积极探索建立优胜劣汰机制，从制度上保证“能下能出”的实现，真正体现“能者上、平者让、庸者下”，从而优化结构，提高队伍素质。
【关键词】乡镇领导 依法行政能力 建设途径
乡镇领导干部是党在农村基层的桥梁和纽带，是党的“三农”政策的最直接的贯彻实施者。他们执行党的各项路线、方针、政策的水平高低和能力强弱，直接关系党和政府在广大农民群众中的威信，直接关系农村发展稳定的大局。因此，乡镇领导干部怎样才能充分发挥桥梁纽带作用，结合本乡镇的实际，创造性的落实好上级党委政府的工作部署，是一个很值得大家探讨的课题。
一、切实提高乡镇领导干郊对依法行政重要性、必要性、紧迫性的认识，增强依法行政的自觉性.
依法行政对于保证政令畅通，转变政府职能，促进市场经济健康发展起着积极作用。当前，行政管理领域的法律、法规、规章的数量不断增加。而法律、法规、规章能否得到有效的实施，关键在于执行。如果我们仍然习惯于计划经济体制中的管理手段、管理方法，或者局限部门利益、个人利益，采取法律实用主义和工具主义的态度，对己有利的执行，对己无利或不利的就不执行，以权压法、以情乱法，“人治”取代“法治”的现象屡禁不止。这样群众也会因此逐渐失去对法律的信任，那么国家机器就难以正常运转，市场经济所需要的社会秩序和社会环境就无法形成，广大人民群众的利益也得不到保护，不但影响招商引资的投资环境，而且党和政府的威信将受到严重损害，建设社会主义法制国家的目标就不能实现。所以，无论是从建设社会主义法治国家的需要看，还是从当前乡镇政府依法行政状况和面临的新形势看，都要求乡镇领导必须进一步提高对依法行政重要性、必要性、紧迫性的认识，增强依法行政的自觉性，坚持全面地、努力地推进乡镇依法行政。
二、依法行政必须更新观念
乡镇领导干部要正确认识依法行政的真实含义，北京大学行政法学教授姜明安深刻指出，依法行政不仅仅要求政府依法管理，还要求政府自身守法，要求政府依法提供服务和依法接受监督。我们的领导干部一定要摒弃依法行政就是设法找出法律依据来“治民”的错误认识；摒弃行政诉讼制度是削弱政府的领导，不利于乡镇开展工作和完成任务的错误思想；摒弃上面千条线，下面一根针，工作量大，用法律手段不如用行政命令来得快的错误做法；摒弃”七法八法，搞得我没有办法”的错误观念；视法为器，治民不治官，一些领导干部的头脑中权大于法、长官意识、特权思想根深蒂固，执法者把自己看成法律的化身，忽略了自己也要接受法律的约束。因此，考核乡镇领导干部应侧重于考核干部为促进农村经济和社会发展而提出的工作思路、参与重大问题决策取得的实效、分管业务工作采取的措施与收成的效果以及解决热点难点问题和处置突发事件的实效。坚持以实绩考核评价干部，尽量扩大群众参与测评、个别谈话的范围，认真听取群众意见，使考核工作更加公开透明。真正把考核结果作为使用干部的重要依据，把那些德才兼备、群众公认的优秀干部选拔到领导岗位上来。
三、加强对法律法规的学习，提高依法行政的能力
树立法治观念，重在认真学习法律知识，努力提高依法行政的意识，依法决策，依法办事。乡镇领导干部要进一步强化法律知识的学习和培训，为此，要给乡镇干部创造法律学习的条件，必要的工具书发给每个领导干部，供其学习，以考促学，学用结合。培训不能停留在启蒙式，要结合乡镇工作实际，就其密切相关的法律法规进行专业性的培训，尤其是环保、土管、水利、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼等程序法的培训。还要加强规范性文件和其它法律文书的制作与审查、申请法院强制执行等操作性强的实践技能培训，积极促进乡镇领导干部在思想上和具体工作中，从依行政命令办事向依法办事转变，推进依法治乡的进程。
四、依法行政必须营造良好的法制环境
良好的执法环境是乡镇领导干部依法行政的前提和基层，而法制环境的建立，不但要求乡镇自身严格依法办事，而且需要上级政府和主管部门的配合，需要司法机关特别是人民法院的支持。这也是当前推进乡镇依法行政工作的重点和难点。为此，应着重抓好以下三个方面工作：
1.要上下配合，支持乡镇依法行政。
上级政府和主管部门在布置行政工作和分解任务时，应首先考虑其工作内容是否属手乡镇政府的法定职权，是否符合法定程序要求。执法主体不是乡镇的，不要让乡镇政府、行政领导为难。不能以行政命令逼迫乡镇领导干部用违法的手段去完成收费、收税任务。上级政府部门在明确乡镇政府工作内容后，部门可以规定乡镇工作的执法程序和执法依据。对出现的疑点难点问题给予解释和指导，协助乡镇政府调处各种纠纷和违法行为，并及时对相对人作出行政处罚决定，以行动支持乡镇依法行政，必要时可将部分行政管理权依法委托给乡镇，使部门与乡镇上下联动、紧密配合，从而改变“看到管不到，管到看不到”的状况。另外，人民法院要加大行政案件的受理和执行力度，支持乡镇领导依法行政。
2.要建章立制，进一步规范乡镇依法行政行为。
一、主要做法
（一）切实加强乡镇干部队伍建设，不断提高乡镇党委执政能力。
1、以开展党员先进性教育活动为抓手，着力提高乡镇干部的政治素质。根据中央和省、市委的部署和要求，乡镇机关作为第二批先进性教育活动对象，在开展先进性教育教育活动中，各乡镇先后组织开展了“三学三比三争”和“四个一”活动、“三个代表在仙居”和“五问三牢记”为主要内容的“党员先锋形象”大讨论和“振兴仙居”大讨论以及“我是共产党员”主题演讲比赛等系列活动，并采取邀请宣讲团和讲师团成员进行教育辅导，组织乡镇机关党员到先进性教育活动实践基地参观、学习等形式，不断丰富了活动的载体和内容。各乡镇班子成员结合本人工作实际，对照和党性提出要求，查找问题，并召开班子民主生活会，开展了批评与自我批评，落实整改措施，全县乡镇党员干部也按要求撰写了较为深刻的学习体会和党性分析材料。通过先进性教育活动的开展，广大乡镇干部的党性观念和全心全意为人民服务的自觉性有了明显提高，如在抗击去年5号（海棠）、9号（麦莎）强台风的过程中，各乡镇党委和党员干部把群众利益放在首位，众志成城，奋力抢险，把台风带来的损失降到最低，取得了防台救灾工作的胜利，赢得了广大群众的充分肯定和信赖。
2、以干部人事制度改革为契机，选好配强乡镇领导班子。按照德才兼备和干部队伍“四化”方针，着重选拔那些懂经济、善管理的年轻干部到乡镇任职，选好配强乡镇领导班子。在乡镇班子配备中，特别重视乡镇党政一把手的选拔，把那些政治素质好、发展经济意识强、工作经验丰富的中青年干部推上主要领导岗位。并注重改善乡镇领导班子结构，加大妇女和非党干部的选拔力度，对部分乡镇妇联主席和团委书记进行了公开选拔。为调动乡镇领导班子的整体活力，对内部岗位的设置也作了合理的调整。如针对原先乡镇人大主席年龄偏大和监督作用发挥难的实际，将乡镇人大主席兼任同级党委副书记，使一批优秀年轻干部被推到人大一线工作，给人大工作增添了活力，同时也使乡镇人大主席更好地参与党委、政府的工作。同时大力培养选拔优秀年轻干部。一方面，我们通过公务员考试形式，录用了一批优秀大学毕业生充实到乡镇机关，并选调了部分县级机关有培养前途的优秀青年干部到乡镇任职，改善乡镇干部队伍的结构。另一方面，我们通过“零起点”公开选拔副科级县管后备干部的方式，在全县乡镇干部中选拔和储备了一大批优秀干部，并通过定期教育培训、挂职锻炼途径，有针对性的加强教育和培养，加快他们的成长步伐。
3、以规范管理为目标，不断推进乡镇干部管理制度化。我县于2002年5月份，制订出台了《乡镇干部行为规范》，作为衡量乡、村两级干部行为的基本标准。《规范》从政治思想、组织纪律、履行职责、廉洁自律等方面对乡镇干部应该做什么、不该做什么、应该怎么做都作了具体明确的规定，县里统一将其内容编印成小册子，下发到每个农村基层干部，做到人手一册，年底对照《规范》内容进行评议考核。在评议办法上，以年终召开考核大会的方式，先由乡镇干部按照《规范》和年初确定的工作目标进行述职，然后由党员、干部、群众代表进行打分测评，评议考核结果为乡镇干部使用和奖惩的重要依据，对被评为不合格干部的，按照干部管理权限分类作出处置。
（二）切实加强乡镇干部作风建设，不断强化乡镇党委服务意识。
1、是全面推行了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。针对少数乡镇干部责任感和事业心不强，工作作风漂浮，联村下村少，以及乡镇干部居住“城市化”倾向日益凸显，“走读”现象不同程度存在的实际，我县从2001年起就全面实施了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。要求每位乡镇干部除节假日值班外，每周住在乡镇的时间不少于3个晚上，每月下到所驻村不少于8天，还要做到“夜学、夜议、夜谈、夜论”和“四个必到、四个不准、四个保证”，促使驻村干部转变作风，主动深入基层、深入群众，帮助群众解决实际困难。
2、是积极推行乡镇干部双向选择和交流制度。在对乡镇驻村干部的选择确定过程中，我们实行了乡镇干部双向选择制，改变传统由乡镇党委单向确定的方式，明确规定除乡镇党委书记、乡镇长以及办公室等内勤人员外，其他行政干部全部以干部选择所驻村和行政村选择驻村干部相结合的“双向选择”方式确定驻村。同时，为激发干部到乡镇任职的积极性，县委在干部的调配上注意向乡镇基层倾斜，专门制订了《党政领导干部交流辞职暂行规定》，对干部交流的方式、范围、标准、程序、纪律和要求都作了比较明确的规定，要求年轻干部必须经过乡镇或基层工作的锻炼，部门内部原则上不直接提拔，在干部使用上逐步形成“基层第一、乡镇第一、重点向乡镇倾斜”的观念。乡镇干部双向选择和交流制度的实行，使乡镇干部队伍增强了紧迫感和危机感，工作的积极性大大提高。
3、开展亲民活动。为强化乡镇党委的服务意识，切实转变农村基层干部作风，进一步树立全心全意为民办实事的服务意识，从2004年开始我们在农村基层干部中全面部署开展以“便民办实事、安民解困难、富民奔小康”为主题的亲民活动。通过健全和落实以全程办事制、定期“下基层、送服务”、乡镇干部住乡（镇）驻村为主要内容的便民制度，以领导干部下访、“民情接待夜”为主要内容的安民制度，以村务定期“会诊”、“农民素质提升工程”、“共富裕工程”建设为主要内容的富民制度，使农村基层干部切实转变作风，形成诚心诚意办实事、尽心竭力解难事、坚持不懈做好事的良好氛围，树立农村干部的新形象。通过亲民制度的建立和落实，广大农村基层干部注意了自身形象，加强了自我约束，增强了工作责任心，以求实干事的作风赢得了群众的信赖。
（三）切实加强乡镇党委自身制度建设，全面理顺党委自身运行机制。
1、建立健全考核机制。县委每年与乡镇党委签订《基层党建工作责任状》，各乡镇根据责任书的要求，结合本地实际，把党建工作具体落实到各个班子成员和驻村干部身上，并明确村干部的具体职责，层层落实责任人，形成一级抓一级、一级促一级的纵向到底、横向到边的局面。为确保责任制的落实，县委还制订出台了《乡镇、街道党建工作责任制考核内容和评分办法》，将基层党建工作细化为十三大类43项，采取定性考核与定量考核相结合的办法，实行奖优罚劣，把考核结果和年终各项评奖、评先结合起来。
2、建立健全运行机制。为促进乡镇机关的规范化建设，实现乡镇机关高效有序运行，99年，县委转发了皤滩乡党委《关于建立乡机关五大机制的通知》文件，从乡镇的决策、管理、考核、教育、监督、服务等方面提高乡镇工作。建立科学决策机制，保证乡镇决策的民主化、科学化，实现乡镇党委对农村工作的领导，促进乡镇经济和社会各项事业繁荣健康发展；建立内部管理机制，形成一套规范的制度，保证乡镇工作的高效运转和工作目标的顺利实现；建立目标考核机制，激发乡镇干部工作积极性和责任感，奖勤罚懒，提高乡镇机关工作效率；建立教育监督机制，对乡镇干部进行有计划、有组织的政治业务、政策法规和工作技能的教育培训，对乡镇班子和干部实施有效的监督，提高乡镇机关干部的政治业务水平和工作能力；建立为农服务机制，为乡镇干部有效开展农村工作提供保障，切实转变乡镇干部的工作作风，不断提高乡镇党委领导农村工作水平。
3、建立健全推进机制。从2003年开始，把“三级联创”活动和“先锋工程”建设有机结合起来，在“创”上下功夫，在“联”上抓落实，层层落实责任，完善推进措施，使“先锋工程”建设成为“三级联创”的主要内容，使县、乡、村形成三级联动、相互衔接、相互促进、环环相扣、整体提高的工作格局。在开展“先锋工程”建设活动过程中，根据我县中间的比例较大，单靠“抓两头”很难推动中间村的向前移位的实际，我们在认真总结个别乡镇做法和经验的基础上，在全县基层党组织中全面开展“争星晋级创五好”活动，将其作为推动“先锋工程”整体推进的有效载体，通过制定考核细则，实行量化考核、动态管理，努力形成一套激励先进更先进、鞭策落后赶先进、推动中间争先进的工作机制。
二、存在问题与原因
（一）乡镇党委的职能行政化，党政不分、以党代政现象严重。从乡镇内部看，乡级基层组织的主体是乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府。各自的法定职能不尽相同。但在乡镇领导和管理体制的改革过程中，一些相应的配套建设和后续工作未能及时跟上，致使乡镇党委、人大主席团和政府的工作职能难以有效到位，导致乡镇基层组织内部权力结构失衡的不合理的现象产生。主要表现在乡镇基层组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅或呈一种无序状态。以党政关系而言，突出地表现为某些乡镇党委违反国家体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩。乡镇的大小事务都由党委说了算，人大主席团一般只是在开人代会时履行一下职责，其它时候则形同虚设；乡镇政府也只能在乡镇党委的号令下做一些具体事情，实际上成了乡镇党委的下属机构。乡镇党委行为超出体制和法律上的规定，使得各政权行为主体不能各司其职，乡镇党委职能行政化现象严重。
从客观上看，乡镇一级由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。乡镇党委实际上扮演着经济活动的组织者、管理者和经营者三重角色，让乡镇党委主要领导终日忙于应付繁杂的经济、行政事务，在驾驭宏观经济局势、协调社会综合发展时感到力不从心，难以集中精力，切实尽到应尽的政治领导职能。在乡镇与村的关系上，目前大量的该是由村级组织承担的落实国策、管理社会治安、负责民事调解等事务仍然主要得靠乡级组织承担。上级党委、政府也往往要求乡镇党委在处理这些方面的事务中负全责、负总责。实行村民自治以后，乡（镇）对村的工作任务的落实不能采用行政手段只能通过说服教育的办法，乡镇党委对村级组织和工作事务的领导也只能通过村党组织加以实现。这样难免制约乡镇党委管理和调控职能的到位，在工作中使其不得不采取一些行政手段和方式，结果造成人们对乡镇党委领导合法性的认同率不断下降，严重地影响了乡镇党委的影响力和号召力。
（二）乡镇党委的职权弱化，责任与权力不对称。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了乡镇党委主要承担贯的职权，但《条例》中又没有规定履行这些职责的权力，事实上造成了乡镇党委的责任与权力分离。在调查中，许多乡镇党委书记认为，现在乡镇党委是责任越来越多、越来越大，而权力却越来越少、越来越小。主要表现为乡镇条块关系仍未理顺。乡镇一级有许多行政机构和行政人员，由于我国实行的是条块分割的管理体制，乡镇大多数站所是县直部门单位在乡镇所设的延伸机构。这些机构在管理行业、规范行为、服务农村等方面发挥了一定的积极作用。但是，随着农村改革开放的不断深化，农村经济的迅速发展，现行乡镇体制中的条块关系所暴露的问题日益突出。条条管理的站所“庙”多而事不多，权大而责不大；相反乡镇责多而权不多，想干而无法干。乡镇绝大部分职权被上级机关及其职能部门收走，或者被逐步“瓜分”和“架空”。那些有权有钱、工作好干的站所，县直单位就收回管理，而没权没钱、工作难干的站所，就下放由乡镇管理。尽管组织关系实行属地管理，但是人、财、物却归主管部门管理，乡镇无权过问，也无法干涉。这种条块分割的管理体制，直接肢解和削弱了乡镇党委的领导职权，致使乡镇党委对站所不能形成有效的协调管理和约束机制，形不成合力。乡镇党委的综合管理和服务功能在其辖区内所发挥的作用受到很大程度的影响和削弱。
（三）乡镇党委驾驭市场经济的能力不强，乡镇财政比较困难。乡镇财政困难是影响乡镇党委执政能力建设的一个十分突出的问题。乡镇财政困难，当前最突出的表现是乡镇债务负担沉重，“空壳”乡镇有增无减，有的乡镇甚至连干部的基本工资都发不出去。究其原因，主要是不少乡镇党委驾驭市场经济的能力不高，对经济工作的领导在一定程度上仍沿袭着过去计划经济体制下形成的习惯，与市场经济的发展要求不相适应。“不适应”主要表现在：一是发展思路不适应。一些乡镇党委存在着“只管吃饭、不图发展”和“干完这届管不了下届”的思想，对本地情况若明若暗，不熟悉经济，不了解市场，对乡（镇）村的改革和发展心中无数，因而缺乏发展的思路、规划和措施。二是业务知识与能力不适应。一些乡镇党委不善于紧跟时代潮流，不善于学习和更新知识，特别缺乏农村实用技术以及市场经济、金融、法律、现代管理等方面的知识，不能为群众提供迫切需要的信息、技术、项目、市场和销售等方面的服务，难以起到带领群众发展经济的作用。三是领导经济的方法手段不适应。在新形势下，有的乡镇党委对经济工作的领导还停留在计划经济时代那种靠行政手段上，对经济工作仍进行直接、微观管理；而没有向社会主义市场经济条件下综合运用经济、法律、行政等各种手段，对经济工作进行间接、宏观管理转变。在扶贫攻坚、科技兴农、寻求新的经济增长点、加快农业产业化进程中，缺乏带领群众致富奔小康的有效方法。
（四）乡镇干部的素质和能力偏低，与新形势的要求不相适应。乡镇干部的素质和能力问题，至关重要。他们的素质和能力高与低，直接关系到乡镇党委执政能力强与弱。但据我们调查，与新形势、新任务的要求相比，乡镇干部的素质和能力仍存在一定差距：一是处理突发事件，应对复杂局面的能力偏低。由于改革开放和各种利益关系的调整，乡村群众内部矛盾呈现出一些新特点、新变化，各类群体性、突发性事件不断涌现。面对这些复杂局面，有的乡镇干部仍存在“三不状态”，即不去认识、不懂分析、不会处理，片面地、孤立地、短期地看待和处理复杂局面，从而导致事态向恶性方向发展。二是坚持群众路线，做好群众工作的能力偏低。有的乡镇干部没有很好地掌握坚持群众路线、做好群众工作的基本功，不愿意深入实际，深入群众，做艰苦细致的群众工作，而是习惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待群众。这种现状发展下去势必会破坏农村党群干群关系，损坏党执政的群众基础。三是依法执政的能力偏低。随着我国依法治国进程的加快和农村群众法律意识的增强，乡镇干部依法执政能力不适应农村形势的变化。据了解，有的乡（镇）干部受传统的重权轻法思想的影响，不尊重法律法规，工作中的现象也有存在。
三、对策与思路
（一）理顺乡镇领导体制，为加强乡镇党委执政能力建设提供科学的制度保证。
1、撤并乡镇，精简乡镇机构与工作人员。积极稳妥地推进乡镇体制改革，按照“党政职能分开，人员交叉任职”的原则，精简工作人员，减轻财政负担，减少工作矛盾，提高办事效率。一方面，对于可以撤并的小乡镇，应在考虑土地、人口、面积等因素的基础上，遵循“以强带弱，优势互补”的原则，选择中心镇和工商业基础较好，经济实力较强，并有发展潜力的乡镇合并周边经济条件较差的乡镇。这不仅有利于精简机构，减轻农民负担，节约乡镇财政开支，而且更有利发挥中心集镇的带动辐射作用，实现合并乡镇间的优势互补，从而加快小城镇建设的步伐。另一方面，对于不宜撤并的乡镇，其党政机关工作机构设置应根据人口、区划面积、财政收入划分不同类型，设3-5个综合职能办公室。经济发达、规模较大的乡镇，按现行城镇管理体制进行管理；贫困边远地区、规模不大的乡镇，原则上设1个综合机构。提倡乡镇党政领导班子成员交叉任职。乡镇人大主席一般可由乡镇党委书记兼任，不设专职工作人员，有关工作人员可由乡镇党委秘书承担。乡镇事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化的倾向。同时把服务性、技术性和社会中介性质的组织从乡镇机关分离出去。
2、理顺关系，增强乡镇党委依法执政的功能。针对当前县级政府各个部门派驻乡镇的机构（如七站八所）分割、包揽了本应属于乡镇的权力，从而影响了乡镇党委和政府整体功能发挥的问题，我们认为，要根据中央关于“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理”的精神，根据责权利相一致的原则，对乡镇机构、组织进行重组，使政治、经济、社会资源得到有效配置。如应调整和理顺县派驻乡镇机构的领导体制，对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，实现人权与事权的统一，增强乡镇党委统一管理的功能，提高协调能力，更好地为广大农民群众服务。对不宜下放乡镇党委直接领导的站、所，应实行上级主管部门和乡镇党委双重领导，以上级主管部门为主。但上级主管部门在任免这些站、所负责人前，必须征求乡镇党委的意见。
3、转变职能，改进乡镇党委的领导方式与方法。针对当前乡镇党委中存在的党政不分、以党代政或各自为政等问题，我们认为，乡镇党委应按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力规范乡镇党委与人大、政府和群众组织的关系，完善党对经济社会发展的领导和工作机制，把主要精力放在发展经济、带领农民致富上。支持乡镇人大依法履行权力机关的职能，经过法定程序，使乡镇党委的主张变为乡镇政府的意志和行动，带动和推进村民自治制度的健康发展。积极支持乡镇政府履行法定的职能，引导乡村两级组织由从前的直接管理转变到间接管理，从单纯的行政命令转变到行政、法律、科技、民主、教育多方式相结合，实现依法行政。加强对乡镇工会、共青团和妇联等群众组织的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为乡镇党委联系广大人民群众的桥梁和纽带。通过落实广大农村党员在基层事务管理中的参与权，推动村规民约的逐步完善，实现民主管理和民主决策的衔接。通过扩大党内民主程度，推动乡镇党委决策的进一步制度化和规范化。通过对乡镇党委的职能、领导方式、工作方法的重新定位，逐步实现领导方式由过去的组织推动向政策引导、典型示范、市场服务的根本性转变。
（二）增强乡镇党委驾驭市场经济能力，为加强乡镇党委执政能力建设提供坚实的物质基础。
1、转变思想观念，强化乡镇党委领导经济工作的意识。当前乡镇党委在领导经济工作中要转变“四大观念”，强化“四种意识”：一要转变“等、靠、要”的观念，强化市场竞争意识。在竞争中求生存，在竞争中求发展。二要转变小生产观念，强化大生产、大市场、大流通、大发展的意识，带领群众努力把经济做强、做大。三要转变周全观念，强化“中心”意识。“上面千条线，下面一根针”。乡镇党委的工作千头万绪，但加快经济发展是乡镇党委一切工作的中心，因此乡镇党委要尽量从繁忙的事务中解脱出来，把主要精力和大部分时间放在思想经济、抓经济、发展经济上来。四要转变按部就班的保守观念，强化敢闯、敢干、敢冒的开拓意识。拓宽发展思路，坚持因地制宜，针对当地条件和自然环境，加快产业结构调整，坚持以市场为导向、科技为依托、农业产业化经营为主线，走特色发展路子。
2、调整经济职能，改进乡镇党委领导经济工作的方法。随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，乡镇党委在领导经济工作中的职能要相应调整，方式、方法要相应改进，以调动一切积极因素，最大限度地促进当地经济的发展。一是领导经济方式变被动适应为主动调整。就调整产业结构而言，要开阔视野，放眼全县、全省、全国乃至全世界，紧紧盯住市场需要，结合当地实际进行。既要有战略调整，选准自己的主攻方向，又要有经常不断的战术调整，及早预测，抢在市场变化前占据产业制高点。二是管理经济手段要由过去单纯行政手段向行政、经济、法律等多种手段相结合转变。乡镇党委对经济的直接、微观管理要转变为间接、宏观管理，把职能切实转变到制定规划、落实规划、提供信息、加强协调、完善服务上来。三是发展经济的标准要从过去的单一性向多样性转变。既要管好现有的集体资产，实现保值增值；又要坚持以农村公有制为主体，实现集体经济发展形式的多样化。既要重视发展壮大集体经济，又要通过多种渠道增加农民收入，实现“村强民富”的目标。
（三）提高乡镇干部素质，为加强乡镇党委执政能力建设提供可靠的人才支撑。
1、健全乡镇干部的教育培训机制。根据“五种能力”的要求，乡镇干部的教育培训要创新内容、拓宽渠道以及改进方法，积极推进从素质培训向素质与能力培训相结合转变。一要创新教育培训内容。乡镇干部的教育培训要在抓好“三个代表”重要思想以及党的基本理论、基本纲领、基本路线教育的同时，根据社会发展的需要，增加以加强执政能力建设为主题的教育，进一步丰富教育培训内容。比如，要加强社会主义市场经济知识的教育，以提高乡镇干部驾驭市场经济的能力；又比如，要加强法律、法规和各项规章制度的教育，以提高乡镇干部依法执政的能力；再比如，要加强应对复杂局面知识和技能的教育，以提高乡镇干部应对农村突发事件和正确处理人民内部矛盾等的能力。二要拓宽教育培训渠道。为了加大乡镇干部教育培训的规模，各级党委和政府要努力拓宽乡镇干部教育培训的渠道。建议进一步完善以各级党校为主阵地，农校、职业学校为基地，大专院校为依托的乡镇干部教育培训网络体系。三要改进教育培训方法。对乡镇干部的教育培训，要在继承传统方法的基础上，积极运用案例教学、启发式教学、情景模拟教学等方法，引导乡镇干部把理论学习和提高能力结合起来，从而不断提高教育培训的针对性、适用性和实效性。此外，还要推行和运用广播、电视和多媒体等现代教学手段，抓紧建立和完善乡镇干部网络教育、远程教育系统。
一、主要做法
（一）切实加强乡镇干部队伍建设，不断提高乡镇党委执政能力。
1、以开展党员先进性教育活动为抓手，着力提高乡镇干部的政治素质。根据中央和省、市委的部署和要求，乡镇机关作为第二批先进性教育活动对象，在开展先进性教育教育活动中，各乡镇先后组织开展了“三学三比三争”和“四个一”活动、“三个代表在*”和“五问三牢记”为主要内容的“党员先锋形象”大讨论和“振兴*”大讨论以及“我是共产党员”主题演讲比赛等系列活动，并采取邀请宣讲团和讲师团成员进行教育辅导，组织乡镇机关党员到先进性教育活动实践基地参观、学习等形式，不断丰富了活动的载体和内容。各乡镇班子成员结合本人工作实际，对照和党性提出要求，查找问题，并召开班子民主生活会，开展了批评与自我批评，落实整改措施，全县乡镇党员干部也按要求撰写了较为深刻的学习体会和党性分析材料。通过先进性教育活动的开展，广大乡镇干部的党性观念和全心全意为人民服务的自觉性有了明显提高，如在抗击去年5号（海棠）、9号（麦莎）强台风的过程中，各乡镇党委和党员干部把群众利益放在首位，众志成城，奋力抢险，把台风带来的损失降到最低，取得了防台救灾工作的胜利，赢得了广大群众的充分肯定和信赖。
2、以干部人事制度改革为契机，选好配强乡镇领导班子。按照德才兼备和干部队伍“四化”方针，着重选拔那些懂经济、善管理的年轻干部到乡镇任职，选好配强乡镇领导班子。在乡镇班子配备中，特别重视乡镇党政一把手的选拔，把那些政治素质好、发展经济意识强、工作经验丰富的中青年干部推上主要领导岗位。并注重改善乡镇领导班子结构，加大妇女和非党干部的选拔力度，对部分乡镇妇联主席和团委书记进行了公开选拔。为调动乡镇领导班子的整体活力，对内部岗位的设置也作了合理的调整。如针对原先乡镇人大主席年龄偏大和监督作用发挥难的实际，将乡镇人大主席兼任同级党委副书记，使一批优秀年轻干部被推到人大一线工作，给人大工作增添了活力，同时也使乡镇人大主席更好地参与党委、政府的工作。同时大力培养选拔优秀年轻干部。一方面，我们通过公务员考试形式，录用了一批优秀大学毕业生充实到乡镇机关，并选调了部分县级机关有培养前途的优秀青年干部到乡镇任职，改善乡镇干部队伍的结构。另一方面，我们通过“零起点”公开选拔副科级县管后备干部的方式，在全县乡镇干部中选拔和储备了一大批优秀干部，并通过定期教育培训、挂职锻炼途径，有针对性的加强教育和培养，加快他们的成长步伐。
3、以规范管理为目标，不断推进乡镇干部管理制度化。我县于20*年5月份，制订出台了《乡镇干部行为规范》，作为衡量乡、村两级干部行为的基本标准。《规范》从政治思想、组织纪律、履行职责、廉洁自律等方面对乡镇干部应该做什么、不该做什么、应该怎么做都作了具体明确的规定，县里统一将其内容编印成小册子，下发到每个农村基层干部，做到人手一册，年底对照《规范》内容进行评议考核。在评议办法上，以年终召开考核大会的方式，先由乡镇干部按照《规范》和年初确定的工作目标进行述职，然后由党员、干部、群众代表进行打分测评，评议考核结果为乡镇干部使用和奖惩的重要依据，对被评为不合格干部的，按照干部管理权限分类作出处置。
（二）切实加强乡镇干部作风建设，不断强化乡镇党委服务意识。
1、是全面推行了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。针对少数乡镇干部责任感和事业心不强，工作作风漂浮，联村下村少，以及乡镇干部居住“城市化”倾向日益凸显，“走读”现象不同程度存在的实际，我县从2001年起就全面实施了乡镇干部住乡（镇）驻村制度。要求每位乡镇干部除节假日值班外，每周住在乡镇的时间不少于3个晚上，每月下到所驻村不少于8天，还要做到“夜学、夜议、夜谈、夜论”和“四个必到、四个不准、四个保证”，促使驻村干部转变作风，主动深入基层、深入群众，帮助群众解决实际困难。
2、是积极推行乡镇干部双向选择和交流制度。在对乡镇驻村干部的选择确定过程中，我们实行了乡镇干部双向选择制，改变传统由乡镇党委单向确定的方式，明确规定除乡镇党委书记、乡镇长以及办公室等内勤人员外，其他行政干部全部以干部选择所驻村和行政村选择驻村干部相结合的“双向选择”方式确定驻村。同时，为激发干部到乡镇任职的积极性，县委在干部的调配上注意向乡镇基层倾斜，专门制订了《党政领导干部交流辞职暂行规定》，对干部交流的方式、范围、标准、程序、纪律和要求都作了比较明确的规定，要求年轻干部必须经过乡镇或基层工作的锻炼，部门内部原则上不直接提拔，在干部使用上逐步形成“基层第一、乡镇第一、重点向乡镇倾斜”的观念。乡镇干部双向选择和交流制度的实行，使乡镇干部队伍增强了紧迫感和危机感，工作的积极性大大提高。
3、开展亲民活动。为强化乡镇党委的服务意识，切实转变农村基层干部作风，进一步树立全心全意为民办实事的服务意识，从20*年开始我们在农村基层干部中全面部署开展以“便民办实事、安民解困难、富民奔小康”为主题的亲民活动。通过健全和落实以全程办事制、定期“下基层、送服务”、乡镇干部住乡（镇）驻村为主要内容的便民制度，以领导干部下访、“民情接待夜”为主要内容的安民制度，以村务定期“会诊”、“农民素质提升工程”、“共富裕工程”建设为主要内容的富民制度，使农村基层干部切实转变作风，形成诚心诚意办实事、尽心竭力解难事、坚持不懈做好事的良好氛围，树立农村干部的新形象。通过亲民制度的建立和落实，广大农村基层干部注意了自身形象，加强了自我约束，增强了工作责任心，以求实干事的作风赢得了群众的信赖。
（三）切实加强乡镇党委自身制度建设，全面理顺党委自身运行机制。
1、建立健全考核机制。县委每年与乡镇党委签订《基层党建工作责任状》，各乡镇根据责任书的要求，结合本地实际，把党建工作具体落实到各个班子成员和驻村干部身上，并明确村干部的具体职责，层层落实责任人，形成一级抓一级、一级促一级的纵向到底、横向到边的局面。为确保责任制的落实，县委还制订出台了《乡镇、街道党建工作责任制考核内容和评分办法》，将基层党建工作细化为十三大类43项，采取定性考核与定量考核相结合的办法，实行奖优罚劣，把考核结果和年终各项评奖、评先结合起来。
2、建立健全运行机制。为促进乡镇机关的规范化建设，实现乡镇机关高效有序运行，99年，县委转发了皤滩乡党委《关于建立乡机关五大机制的通知》文件，从乡镇的决策、管理、考核、教育、监督、服务等方面提高乡镇工作。建立科学决策机制，保证乡镇决策的民主化、科学化，实现乡镇党委对农村工作的领导，促进乡镇经济和社会各项事业繁荣健康发展；建立内部管理机制，形成一套规范的制度，保证乡镇工作的高效运转和工作目标的顺利实现；建立目标考核机制，激发乡镇干部工作积极性和责任感，奖勤罚懒，提高乡镇机关工作效率；建立教育监督机制，对乡镇干部进行有计划、有组织的政治业务、政策法规和工作技能的教育培训，对乡镇班子和干部实施有效的监督，提高乡镇机关干部的政治业务水平和工作能力；建立为农服务机制，为乡镇干部有效开展农村工作提供保障，切实转变乡镇干部的工作作风，不断提高乡镇党委领导农村工作水平。
3、建立健全推进机制。从2003年开始，把“三级联创”活动和“先锋工程”建设有机结合起来，在“创”上下功夫，在“联”上抓落实，层层落实责任，完善推进措施，使“先锋工程”建设成为“三级联创”的主要内容，使县、乡、村形成三级联动、相互衔接、相互促进、环环相扣、整体提高的工作格局。在开展“先锋工程”建设活动过程中，根据我县中间的比例较大，单靠“抓两头”很难推动中间村的向前移位的实际，我们在认真总结个别乡镇做法和经验的基础上，在全县基层党组织中全面开展“争星晋级创五好”活动，将其作为推动“先锋工程”整体推进的有效载体，通过制定考核细则，实行量化考核、动态管理，努力形成一套激励先进更先进、鞭策落后赶先进、推动中间争先进的工作机制。
二、存在问题与原因
（一）乡镇党委的职能行政化，党政不分、以党代政现象严重。从乡镇内部看，乡级基层组织的主体是乡镇党委、乡镇人大主席团和乡镇政府。各自的法定职能不尽相同。但在乡镇领导和管理体制的改革过程中，一些相应的配套建设和后续工作未能及时跟上，致使乡镇党委、人大主席团和政府的工作职能难以有效到位，导致乡镇基层组织内部权力结构失衡的不合理的现象产生。主要表现在乡镇基层组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅或呈一种无序状态。以党政关系而言，突出地表现为某些乡镇党委违反国家体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩。乡镇的大小事务都由党委说了算，人大主席团一般只是在开人代会时履行一下职责，其它时候则形同虚设；乡镇政府也只能在乡镇党委的号令下做一些具体事情，实际上成了乡镇党委的下属机构。乡镇党委行为超出体制和法律上的规定，使得各政权行为主体不能各司其职，乡镇党委职能行政化现象严重。
从客观上看，乡镇一级由于责任重大而职权甚少，事情冗杂，乡镇党委、人大主席团、政府的职能也的确不好分，也难分开。乡镇党委实际上扮演着经济活动的组织者、管理者和经营者三重角色，让乡镇党委主要领导终日忙于应付繁杂的经济、行政事务，在驾驭宏观经济局势、协调社会综合发展时感到力不从心，难以集中精力，切实尽到应尽的政治领导职能。在乡镇与村的关系上，目前大量的该是由村级组织承担的落实国策、管理社会治安、负责民事调解等事务仍然主要得靠乡级组织承担。上级党委、政府也往往要求乡镇党委在处理这些方面的事务中负全责、负总责。实行村民自治以后，乡（镇）对村的工作任务的落实不能采用行政手段只能通过说服教育的办法，乡镇党委对村级组织和工作事务的领导也只能通过村党组织加以实现。这样难免制约乡镇党委管理和调控职能的到位，在工作中使其不得不采取一些行政手段和方式，结果造成人们对乡镇党委领导合法性的认同率不断下降，严重地影响了乡镇党委的影响力和号召力。
（二）乡镇党委的职权弱化，责任与权力不对称。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了乡镇党委主要承担贯的职权，但《条例》中又没有规定履行这些职责的权力，事实上造成了乡镇党委的责任与权力分离。在调查中，许多乡镇党委书记认为，现在乡镇党委是责任越来越多、越来越大，而权力却越来越少、越来越小。主要表现为乡镇条块关系仍未理顺。乡镇一级有许多行政机构和行政人员，由于我国实行的是条块分割的管理体制，乡镇大多数站所是县直部门单位在乡镇所设的延伸机构。这些机构在管理行业、规范行为、服务农村等方面发挥了一定的积极作用。但是，随着农村改革开放的不断深化，农村经济的迅速发展，现行乡镇体制中的条块关系所暴露的问题日益突出。条条管理的站所“庙”多而事不多，权大而责不大；相反乡镇责多而权不多，想干而无法干。乡镇绝大部分职权被上级机关及其职能部门收走，或者被逐步“瓜分”和“架空”。那些有权有钱、工作好干的站所，县直单位就收回管理，而没权没钱、工作难干的站所，就下放由乡镇管理。尽管组织关系实行属地管理，但是人、财、物却归主管部门管理，乡镇无权过问，也无法干涉。这种条块分割的管理体制，直接肢解和削弱了乡镇党委的领导职权，致使乡镇党委对站所不能形成有效的协调管理和约束机制，形不成合力。乡镇党委的综合管理和服务功能在其辖区内所发挥的作用受到很大程度的影响和削弱。
（三）乡镇党委驾驭市场经济的能力不强，乡镇财政比较困难。乡镇财政困难是影响乡镇党委执政能力建设的一个十分突出的问题。乡镇财政困难，当前最突出的表现是乡镇债务负担沉重，“空壳”乡镇有增无减，有的乡镇甚至连干部的基本工资都发不出去。究其原因，主要是不少乡镇党委驾驭市场经济的能力不高，对经济工作的领导在一定程度上仍沿袭着过去计划经济体制下形成的习惯，与市场经济的发展要求不相适应。“不适应”主要表现在：一是发展思路不适应。一些乡镇党委存在着“只管吃饭、不图发展”和“干完这届管不了下届”的思想，对本地情况若明若暗，不熟悉经济，不了解市场，对乡（镇）村的改革和发展心中无数，因而缺乏发展的思路、规划和措施。二是业务知识与能力不适应。一些乡镇党委不善于紧跟时代潮流，不善于学习和更新知识，特别缺乏农村实用技术以及市场经济、金融、法律、现代管理等方面的知识，不能为群众提供迫切需要的信息、技术、项目、市场和销售等方面的服务，难以起到带领群众发展经济的作用。三是领导经济的方法手段不适应。在新形势下，有的乡镇党委对经济工作的领导还停留在计划经济时代那种靠行政手段上，对经济工作仍进行直接、微观管理；而没有向社会主义市场经济条件下综合运用经济、法律、行政等各种手段，对经济工作进行间接、宏观管理转变。在扶贫攻坚、科技兴农、寻求新的经济增长点、加快农业产业化进程中，缺乏带领群众致富奔小康的有效方法。
（四）乡镇干部的素质和能力偏低，与新形势的要求不相适应。乡镇干部的素质和能力问题，至关重要。他们的素质和能力高与低，直接关系到乡镇党委执政能力强与弱。但据我们调查，与新形势、新任务的要求相比，乡镇干部的素质和能力仍存在一定差距：一是处理突发事件，应对复杂局面的能力偏低。由于改革开放和各种利益关系的调整，乡村群众内部矛盾呈现出一些新特点、新变化，各类群体性、突发性事件不断涌现。面对这些复杂局面，有的乡镇干部仍存在“三不状态”，即不去认识、不懂分析、不会处理，片面地、孤立地、短期地看待和处理复杂局面，从而导致事态向恶性方向发展。二是坚持群众路线，做好群众工作的能力偏低。有的乡镇干部没有很好地掌握坚持群众路线、做好群众工作的基本功，不愿意深入实际，深入群众，做艰苦细致的群众工作，而是习惯用计划经济条件下行政命令的方式来对待群众。这种现状发展下去势必会破坏农村党群干群关系，损坏党执政的群众基础。三是依法执政的能力偏低。随着我国依法治国进程的加快和农村群众法律意识的增强，乡镇干部依法执政能力不适应农村形势的变化。据了解，有的乡（镇）干部受传统的重权轻法思想的影响，不尊重法律法规，工作中的现象也有存在。
三、对策与思路
（一）理顺乡镇领导体制，为加强乡镇党委执政能力建设提供科学的制度保证。
1、撤并乡镇，精简乡镇机构与工作人员。积极稳妥地推进乡镇体制改革，按照“党政职能分开，人员交叉任职”的原则，精简工作人员，减轻财政负担，减少工作矛盾，提高办事效率。一方面，对于可以撤并的小乡镇，应在考虑土地、人口、面积等因素的基础上，遵循“以强带弱，优势互补”的原则，选择中心镇和工商业基础较好，经济实力较强，并有发展潜力的乡镇合并周边经济条件较差的乡镇。这不仅有利于精简机构，减轻农民负担，节约乡镇财政开支，而且更有利发挥中心集镇的带动辐射作用，实现合并乡镇间的优势互补，从而加快小城镇建设的步伐。另一方面，对于不宜撤并的乡镇，其党政机关工作机构设置应根据人口、区划面积、财政收入划分不同类型，设3-5个综合职能办公室。经济发达、规模较大的乡镇，按现行城镇管理体制进行管理；贫困边远地区、规模不大的乡镇，原则上设1个综合机构。提倡乡镇党政领导班子成员交叉任职。乡镇人大主席一般可由乡镇党委书记兼任，不设专职工作人员，有关工作人员可由乡镇党委秘书承担。乡镇事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化的倾向。同时把服务性、技术性和社会中介性质的组织从乡镇机关分离出去。
2、理顺关系，增强乡镇党委依法执政的功能。针对当前县级政府各个部门派驻乡镇的机构（如七站八所）分割、包揽了本应属于乡镇的权力，从而影响了乡镇党委和政府整体功能发挥的问题，我们认为，要根据中央关于“县有关部门设在乡镇的机构，除少数不宜下放的实行双重领导外，一般都要放到乡镇管理”的精神，根据责权利相一致的原则，对乡镇机构、组织进行重组，使政治、经济、社会资源得到有效配置。如应调整和理顺县派驻乡镇机构的领导体制，对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，实现人权与事权的统一，增强乡镇党委统一管理的功能，提高协调能力，更好地为广大农民群众服务。对不宜下放乡镇党委直接领导的站、所，应实行上级主管部门和乡镇党委双重领导，以上级主管部门为主。但上级主管部门在任免这些站、所负责人前，必须征求乡镇党委的意见。
3、转变职能，改进乡镇党委的领导方式与方法。针对当前乡镇党委中存在的党政不分、以党代政或各自为政等问题，我们认为，乡镇党委应按照“总揽全局、协调各方”的原则，努力规范乡镇党委与人大、政府和群众组织的关系，完善党对经济社会发展的领导和工作机制，把主要精力放在发展经济、带领农民致富上。支持乡镇人大依法履行权力机关的职能，经过法定程序，使乡镇党委的主张变为乡镇政府的意志和行动，带动和推进村民自治制度的健康发展。积极支持乡镇政府履行法定的职能，引导乡村两级组织由从前的直接管理转变到间接管理，从单纯的行政命令转变到行政、法律、科技、民主、教育多方式相结合，实现依法行政。加强对乡镇工会、共青团和妇联等群众组织的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为乡镇党委联系广大人民群众的桥梁和纽带。通过落实广大农村党员在基层事务管理中的参与权，推动村规民约的逐步完善，实现民主管理和民主决策的衔接。通过扩大党内民主程度，推动乡镇党委决策的进一步制度化和规范化。通过对乡镇党委的职能、领导方式、工作方法的重新定位，逐步实现领导方式由过去的组织推动向政策引导、典型示范、市场服务的根本性转变。
（二）增强乡镇党委驾驭市场经济能力，为加强乡镇党委执政能力建设提供坚实的物质基础。
1、转变思想观念，强化乡镇党委领导经济工作的意识。当前乡镇党委在领导经济工作中要转变“四大观念”，强化“四种意识”：一要转变“等、靠、要”的观念，强化市场竞争意识。在竞争中求生存，在竞争中求发展。二要转变小生产观念，强化大生产、大市场、大流通、大发展的意识，带领群众努力把经济做强、做大。三要转变周全观念，强化“中心”意识。“上面千条线，下面一根针”。乡镇党委的工作千头万绪，但加快经济发展是乡镇党委一切工作的中心，因此乡镇党委要尽量从繁忙的事务中解脱出来，把主要精力和大部分时间放在思想经济、抓经济、发展经济上来。四要转变按部就班的保守观念，强化敢闯、敢干、敢冒的开拓意识。拓宽发展思路，坚持因地制宜，针对当地条件和自然环境，加快产业结构调整，坚持以市场为导向、科技为依托、农业产业化经营为主线，走特色发展路子。
2、调整经济职能，改进乡镇党委领导经济工作的方法。随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，乡镇党委在领导经济工作中的职能要相应调整，方式、方法要相应改进，以调动一切积极因素，最大限度地促进当地经济的发展。一是领导经济方式变被动适应为主动调整。就调整产业结构而言，要开阔视野，放眼全县、全省、全国乃至全世界，紧紧盯住市场需要，结合当地实际进行。既要有战略调整，选准自己的主攻方向，又要有经常不断的战术调整，及早预测，抢在市场变化前占据产业制高点。二是管理经济手段要由过去单纯行政手段向行政、经济、法律等多种手段相结合转变。乡镇党委对经济的直接、微观管理要转变为间接、宏观管理，把职能切实转变到制定规划、落实规划、提供信息、加强协调、完善服务上来。三是发展经济的标准要从过去的单一性向多样性转变。既要管好现有的集体资产，实现保值增值；又要坚持以农村公有制为主体，实现集体经济发展形式的多样化。既要重视发展壮大集体经济，又要通过多种渠道增加农民收入，实现“村强民富”的目标。
（三）提高乡镇干部素质，为加强乡镇党委执政能力建设提供可靠的人才支撑。
1、健全乡镇干部的教育培训机制。根据“五种能力”的要求，乡镇干部的教育培训要创新内容、拓宽渠道以及改进方法，积极推进从素质培训向素质与能力培训相结合转变。一要创新教育培训内容。乡镇干部的教育培训要在抓好“三个代表”重要思想以及党的基本理论、基本纲领、基本路线教育的同时，根据社会发展的需要，增加以加强执政能力建设为主题的教育，进一步丰富教育培训内容。比如，要加强社会主义市场经济知识的教育，以提高乡镇干部驾驭市场经济的能力；又比如，要加强法律、法规和各项规章制度的教育，以提高乡镇干部依法执政的能力；再比如，要加强应对复杂局面知识和技能的教育，以提高乡镇干部应对农村突发事件和正确处理人民内部矛盾等的能力。二要拓宽教育培训渠道。为了加大乡镇干部教育培训的规模，各级党委和政府要努力拓宽乡镇干部教育培训的渠道。建议进一步完善以各级党校为主阵地，农校、职业学校为基地，大专院校为依托的乡镇干部教育培训网络体系。三要改进教育培训方法。对乡镇干部的教育培训，要在继承传统方法的基础上，积极运用案例教学、启发式教学、情景模拟教学等方法，引导乡镇干部把理论学习和提高能力结合起来，从而不断提高教育培训的针对性、适用性和实效性。此外，还要推行和运用广播、电视和多媒体等现代教学手段，抓紧建立和完善乡镇干部网络教育、远程教育系统。
一、__县加强和提高乡镇政府服务能力的基本作法
__县总面积2558平方公里，总人口113万。现辖26个乡镇，892个村。近年来，__县委、县政府积极应对新形势，采取新举措，加强乡镇政权建设，强化公共服务，促进了农村经济社会事业的发展。
（一）深化综合改革，理顺管理体制，提高服务效能
20__年，__县被市委确定为全市农村综合配套改革试点县。县委、县政府以此为契机，启动了乡镇政府机构以及财政、教育、卫生体制四项改革，激化乡镇政府的活力。
一是推进乡镇政府机构改革。具体分“三步走”实施。第一步清退非在编的临雇人员、归位混岗人员、调剂富余人员；第二步科学设置乡镇机构和人员编制，精简领导职数；第三步分流富余人员。到20__年8月，全县已清退临雇人员211人，归位混岗人员228人，调剂富余人员136人。一、二类乡镇内设机构精简为4办1所，三类乡镇设3办1所。乡镇领导职数全部按一、二类乡镇不超过11名、三类乡镇不超过8名的原则配备。
二是推进乡镇财政体制改革。实行“村帐乡管”和对樟树乡、界牌镇、潮江乡、板市乡4个乡镇实行“乡财县管乡用”试点。具体措施是四个实行：即对乡镇机关实行分块预算。县财政将乡镇行政编制人员基本工资和教师基本工资纳入统发范畴。按在编公务员人均20__元的标准拨付给乡镇人头经费和公用经费，对计划生育、畜牧防疫等专项支出，县财政足额保证。对乡镇站所实行考核拔付。县财政按核定的乡镇事业站所编制和公益服务比例将经费拨付到乡镇，由乡镇和县业务主管部门根据工作绩效对站所考核，根据考核结果拨付站所经费，实现“以钱养事”。乡镇站所现有2248人，全部实行竞争上岗，目前停薪留职885人，站所人员社保、医保待遇全部落实。县财政今年增加对站所投入1800万元。增加对村转移支付295万元、离任村干部生活补贴365万元，增加村级运转经费446万元。对于乡村两级必须办的中小学危房改造、乡村道路养护等公益项目支出，县乡财政实行统筹安排，直接或通过主管部门支持。此外，县财政每年还拨付100万元扶植“三农”，乡镇财政每年投入“三农”资金、物资在3000万元以上。
三是理顺乡镇事业站所管理体制。撤销畜牧水产站（成立动物防检站）、户政办、村镇规划所，把民政社保所与文化站合并成立文体卫站，农机站和农技站合并成立农技推广站，保留了林业站、农经站、水管站和计生服务所。乡镇不设自收自支的事业单位。乡镇事业站所于去年8月20日将人、财、物、事全部移交乡镇政府管理。各乡镇按照便民利民的原则，设立乡镇政务服务中心，把公安、计生、国土、社会事务办、工商、税务等站所、部
门集中到政务中心合署办公，为群众提供一条龙服务。（二）加强教育培训，锤炼干部素质，提高服务本领
县乡两级采取理论培训、挂职锻炼、内部轮岗、交流任职、跟班学习等途径，加强对乡镇干部的教育培训。近两年来，县委举办两期乡镇党政正职培训班，四期村支书（主任）培训班，四期乡镇中青年干部培训班，选派28名乡镇班子成员到上海、浙江、广东等地挂职，选派32名乡镇干部任村第一支部书记，选派15名乡镇干部到市、县机关跟班学习，选派46名乡镇干部到企业担任党建指导员，交流任职乡镇干部180余名。各乡镇也利用乡镇党校、农科教中心、远程教育等阵地，组织乡镇干部学理论、学政策、学法律法规、学农业知识和技能、学经济管理。西渡镇、金兰镇对通过自考、函授方式取得大专、本科文凭的报销40%的学费。台源、井头等乡镇邀请农业、畜牧、党校专家给乡村干部上农业实用技术和理论辅导课。栏垅、库宗、演陂等乡镇邀请专家给乡村干部和烟农上烟叶栽培技术讲座。26个乡镇都配备了电脑及技术操作人员，他们利用网络优势，及时为群众提供致富信息和技术咨询。
（三）发展农村经济，兴办公益事业，提高服务后劲
县委根据区位、交通、资源等条件的不同，把26个乡镇划分为重点开发区、限制开发区、禁止开发区。樟树、西渡、井头、关市、界牌等重点开发区内的乡镇借助一区、一园、四基地，大力招商引资，兴办民营企业，着力推进工业化。樟木、金兰、洪市、渣江等限制开发区内的乡镇在发展传统的粮油棉种植的同时，积极实施“双万（牲猪、禽类出笼以万计）、两草（烟草、龙须草）、三龙头（种、养、加龙头）”工程，着力推进农业产业化。禁止开发区内的岣嵝、曲兰等乡镇则依托丰富的自然、人文资源，大力发展旅游业、第三产业和劳务经济。关市乡政府引资15亿元，兴办了尚卿、三安、新雁三个矿业公司，尚卿矿业20__年为乡财政提供税收220万元。井头镇政府引资兴办的19家石材企业，年创税收在300万元以上。西渡镇恒生制药公司20__年入库税金447万元。岘山乡大力引导群众养殖甲鱼和孵鸡鸭。长永村甲鱼养殖户年均收入达5万元。该乡的鸡鸭苗外销湘潭、邵阳等地。岣嵝乡依托岣嵝峰国家森林公园，大力发展生态休闲游。
各乡镇政府还通过向上争、社会捐、财政拨、群众一事一议筹等方式，大力改善农村水、电、路、讯、学校等基础设施。关市、金溪、栏垅、库宗等乡镇近年抓住国家通乡通村公路建设的时机，对乡村公路进行改造。目前，全县26个乡镇除板市、溪江两个乡外，全部通上了油路或水泥路。界牌白象、库宗拜亭、三湖甘泉、渣江荷溪等46个村通上了油路或水泥路。库宗金华、虎形，西渡清平、阳古等村开通了至县城的公交车。26个乡镇大力实施农网改造，全县892个村有798个村实现了城乡同网同价。石市、金兰、库宗等乡镇引导群众大力发展沼气，实行改水、改厨、改厕。
（四）转变工作作风，依法按章办事，提高服务质量
各乡镇政府树立民本理念，扣住作风建设这个“牛鼻子”，着力实现四个转变，即由计划指令型向市场指导型转变，由行政管理型向公共服务型转变，由强迫命令型向说服引导型转变，由指手划脚型向亲历亲为型转变。为发展烟叶产业，库宗、金兰、栏垅等乡镇组织村支书到长沙、郴州、衡南等地参观，帮助农民签订定购合同，邀请专家驻村传授烟叶培管、烤制技术。20__年，金兰镇4名镇干部带头种烟400亩，当年收入7.2万元，打消了群众种烟顾虑，20__年，全镇种烟面积扩大到5000亩，亩平纯收入达1800元。台源镇连续两年开展评选“农民满意的站所和满意的干部”活动，激发了乡镇干部争先创优的热情。潮江乡政府每年组织乡村干部组成助耕队，帮助群众扳禾、莳田。金兰镇积极为农民外出务工牵线搭桥，每年组织劳务输出在4000人以上。20__年会同劳动、
工会、法院等部门，为35名民工追讨工资45万元。 各乡镇还建立规章制度，督促干部依法按章办事。三湖镇实行干部每月公开述职制度，邀请村干部现场评议质询，现场公布评议结果。对全年3次评议为不合格者，扣发一个月工资，年度考核为不称职。西渡镇、金兰镇等乡镇制定“七严禁、八禁止”，给干部套上“紧箍咒”。栏垅、井头、界牌等乡镇实行政务公开，把办事程序、依据、经办责任人、收费标准等项目上墙公开，切实做到阳光操作、透明办事。
二、当前乡镇政府服务能力存在的问题
随着党中央、国务院强农惠农政策的不断完善，沿袭20__多年的“皇粮国税”全面取消，面对农村经济社会发展的新形势新要求，当前乡镇在服务能力上还存在不少问题，突出表现为“四个弱化”。
1、富民服务能力弱化。随着市场经济体制的逐步完善，市场竞争日趋激烈，广大农民群众迫切希望乡镇政府能够带领他们闯市场奔小康，但不少乡镇政府和干部却没有有效的办法和招数。有的对市场经济运行规律把握不准，富民思路不清，工作按部就班，“上级说啥就干啥”；有的沿袭行政命令方式，带领农民闯市场的能力不强，强迫农民种养，造成农业产品单一，好心办坏事，“逼民富”变成“逼民穷”；有的干部是农事门外汉，群众一问三不知，碰到群众绕道走，脱离群众不服务。在该县的一次农民问卷调查中，对乡镇干部“经济发展思路创新情况”，95%的人选择了“一般”和“有待创新”。在回答“你认为在致富过程中需要乡镇做些什么”，98%的农民反对行政干预。
2、公共服务能力弱化。在大力推进农村城镇化的同时，广大农民群众迫切希望政府改善其生产生活条件。由于乡镇财力有限，农村一些基础设施建设明显滞后。全县213座中小型水库，80%以上属病险水库。有12个村至今不通公路。农村医疗卫生、社会保障等更显落后。农民因病致贫、因病返贫、读书致贫的现象普遍存在。
3、依法服务能力弱化。随着农村基层民主政治建设进程的加快，农民的法律意识、政治意识、民主意识明显增强。乡镇干部依法行政的意识也有较大的提高，但也存在一些对党在农村的政策、法规理解不够深、不够透，思想准备不足，在执行过程中表现出不适应和乱作为。有的工作方法简单，工作作风粗暴，态度不友好，做耐心细致的工作不够；有的法制观念淡薄，有法不依、执法不严，打着依法行政的旗号，干着损害群众利益的事情。如农民批宅基地、办结婚证、生育证、身份证等，该收费的项目加价收费，搭车收费，义务服务的项目变相收费，加重了群众负担。在问卷调查中，对乡镇干部依法行政问题，认为好的只有20%，一般的占到了65%。
4、文化服务能力弱化。由于乡镇财力的不足，文化干部的待遇无法得到保障，目前80%的乡镇文化站无法正常运转，乡镇文化活动中心没有建立，而原有建立的也是只有一块牌子的“空壳中心”，大部分的村没有文化活动场所。
三、影响乡镇政府服务能力的主要因素
新形势下，影响和制约乡镇政府服务能力的因素有很多，既有主观原因，又有客观原因，归纳起来主要是“四不四无”。
1、体制不顺，无法服务。当前的乡镇管理体制是一种“压力型”体制。“上面千条线，下面一根针。”县里有多少个部门，乡镇就要承担多少项工作。乡镇和乡镇干部肩负着繁重的经济发展任务，顶着社会治安综合治理、计划生育等“一票否决”的巨大压力。为应付上级名目繁多的检查评比活动，经常处于分身无术的窘境，没有足够的时间和精力去服务群众。另外，在县、乡机构改革中，乡镇站所虽然大部分下放到乡镇管理，但体制并未真正理顺，工作积极性难以调动。未下放到乡镇管理的派出所、国土所、司法所等指挥起来就更难，有时甚至连乡镇政府也要对他们迁就三分。
2、经济不强，无钱服务。据调查，全县26个乡镇都有负债，20__年末财政债务余额37629万元，平均负债1447万元，乡镇还要挤出经费兴办一些上级下达的中小学危房改造、公路维修、小城镇建设等公益事业任务。在“饭”都吃不饱的情况下，乡镇政府服务群众几乎成了“无米之炊”，经常是“心有余而钱不足”，不得不负债运转，20__年新增债务2676万元。
3、素质不高，无能服务。据统计，全县乡镇干部中，中专以上学历占64.1%；中专以下学历占35.9%。虽然干部的文化素质较高，但由于专业知识结构不尽合理，大部分干部的能力素质还不能适应当前的农业和农村工作的需要。大专以上学历干部中，学理工、文史哲的占了20%以上，学农林、法律专业的只占13.4%，读党校经济管理、行政管理专业的占60.4%，真正学现代经济管理和金融、外贸的不到5%，远远不能满足服务群众的需要。而现有次数不多的干部教育培训又往往是学理论多、学技能少，重讲授、轻实践，不能快速有效地弥补乡镇干部服务素质的不足。
4、情绪不稳，无心服务。乡镇债务重、财政困难、工作压力大，加上乡镇干部出口不畅，交流、提拔到县直单位的不多，大部分在乡镇“一纸调令定终身”，夫妻分居、子女上学等家庭生活的许多困难无法解决。乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的现象。在调研中，不少乡镇主要领导指出，由于干部待遇落实难度大，城乡差别大，致使部分乡镇干部为民服务的积极性不高，工作只求过得去，不求过得硬，望提拔、等进城的心理比较迫切，存在着“一年看，二年干，三年转”的现象。
四、提高乡镇服务能力的对策与建议
服务能力建设是一项系统、复杂的工程。当前，提高乡镇服务能力，应该解决好“能不能服务好、怎样服务好、从哪些方面服务”的问题，主要可从以下四个方面着手。
（一）理顺体制，健全服务机制，解决无权办事的问题。新时期乡镇政府的主要职能应定位在提供社会公共服务上，为此，要进一步深化体制改革，尽快转变职能，构建服务型乡镇政府。一要用科学的发展观指导工作。给乡镇下达经济、社会发展各项指标，应符合实际情况，宜粗不宜细，落脚点在考核执政为民、服务群众的能力和成效上，要剥离不该由乡镇政府包揽的经济和社会职能，不搞没有实际成效的达标评比活动和过多的“一票否决”，使乡镇干部能把主要精力放在为人民服务、为民办实事上。二要优化组合服务力量。要按照“精简、统一、效能”的原则，对乡镇现有的机构进行优化组合，将乡镇站所的事权、人权、财权真正下放到乡镇，增强乡镇政府的调控力和综合力。在此基础上，可把乡镇人员大体优化组合成党政事务和产业服务两大块。党政事务工作设置一个综合工作机构。产业服务方面，要围绕本乡镇的主导产业发展和重大项目建设需要，组建一些专业生产工作服务队，保证服务力量，提高服务的针对性和有效性。三是建设便民服务机制。组建“乡镇便民服务中心”，开展“一站式”为民服务。群众办事可以直接到中心办事，也可通过电话告知中心，由中心指定相关服务人员上门，
提供科技、信息、营销、办证等方面的服务。中心还可在人口集中区设立“农资服务部”、“农民庄稼医院”等服务网点，拓展服务范围。随着条件的成熟，还要逐步向为群众提供医疗卫生服务，农村劳动力就业培训等方面延伸，尽力做到群众有什么需求就提供什么服务。（二）发展经济，夯实服务基础，解决无钱办事的问题。提高乡镇政府服务能力，经济是基础。只有发展乡村经济，乡镇政府才有实力为民服务。一是理顺现有财税管理体制。改革现行的乡镇财税管理体制，给乡镇定财税增长目标任务，一定要符合乡镇实际，使乡镇能完成任务并有财力节余，实现一级政府、一级财政，保证乡镇能有钱为民服务。二要培植新的经济增长点。要充分利用乡镇的人力资源、自然资源和社会资源，全方位、多层次、宽领域开展招商引资。山区可利用矿产、竹木等资源引资创办铁矿厂、竹木加工厂等加工型企业；交通便利地区可利用劳动力廉价及区位优势，引资创办服装厂、电子厂等劳动密集型企业，大力发展民营经济。要围绕乡镇的农业主导产业，重点扶持发展加工型和销售型的“龙头企业”，并积极引导和鼓励农民与这些企业对接，建造企业稳定的“第一车间”，实现企业增效、农民增收。对现有的乡村集体企业要理顺产权关系，转换经营机制，增强内在活力。三要化解乡镇不良债务。要对乡镇债务进行全面清理，通过法律程序，明确债权债务关系，通过降息、清欠、破产、拍卖、补贴等方式还债，加大乡镇债务清偿力度。在此基础上，进一步总结经验教训，健全乡镇财务管理制度，防止出现新的不良债务。同时，要加强对水费、农业综合开发项目资金、新农村建设等专项资金的收管和使用，确保专项资金真正用于为民办事。
乡镇干部在党和政府工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。在全面推进依法行政的今天，提升农村乡镇干部法治思维能力，是一项长期的重大政治任务，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境已成为时代的迫切要求。经济发展水平低下、现代法律文化缺失、行政管理滞后、法治宣传教育乏力等诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现。必须以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力：加速农村经济发展，创设优良物质环境；加强法律法规体系建设，创设优良法治环境；加紧法治宣传教育，创设优良认知环境；加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境；加大权力制约监督，创设优良作风环境。
关键词：
农村；乡镇干部；法治思维；能力提升
中图分类号：D912.1文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2017）02-0082-07
乡镇作为中国最基层的政权组织，是党和国家同农民联系的纽带，是国家政权的基石。农村乡镇干部在党和国家工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域，强调要创新与完善乡村治理机制，加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。”[1]在全面推进依法行政的背景下，提升农村乡镇干部法治思维能力，自觉养成运用法治思维与法治方法分析解决问题的良好作风，是一项长期的重大政治任务。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，将创新放在经济社会发展的首要位置，这为优化乡镇干部法治思维能力提升环境提供了基本遵循。抓创新即为抓发展，谋创新即为谋未来。全面推进依法治国，实现农村治理体系现代化，必须以创新的理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境，增强农村乡镇干部的法治观念，提升法治思维能力，自觉运用法治的思维方式与手段管理经济社，推动农村经济社会健康和谐发展。
一、优化乡镇干部法治思维能力提升环境是时代的呼唤
乡镇干部处于农村工作的重要前沿，面对的是广大农民的各种困难与矛盾，其法治思维能力如何直接关系到党和国家的方针政策能否得到贯彻落实，关系到人心向背与农村的和谐稳定。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调：“要自觉运用法治思维和法治方式深化改革……努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”[2]在全面建成小康社会的决胜阶段，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，是法治中国建设的题中应有之义，事关农村基层社会的和谐稳定与国家的长远发展，对于加强农村基层民主政治建设、推进治理体系与治理能力现代化、实现农村经济社会持续健康发展具有重要的战略意义。乡镇干部既是国家政策方针的贯彻执行者，又是发动党员与群众参与新农村建设的实践者与领导者。可以说，乡镇干部处在农村工作的重要前沿阵地，面向的是广大农村群众与各种困难和矛盾。乡镇干部队伍的管理直接关系着党的方针路线能否贯彻落实，关系着党和国家的形象，关系着人心向背与社会的稳定和谐。
（一）保障农民合法权益的迫切需要
马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]（p.82）利益既是人们奋斗的目标，又是人的一切活动的内在动力。我国是社会主义性质的国家，人民利益至高无上，从根本上说，社会主义的实质就是一切为了人民，实现人民群众当家作主的基本权利，不断满足人们日益增长的物质精神生活需求。在农业人口占绝大多数的中国，农民是农村经济社会改革发展的主力军，改革发展依靠农民，改革发展为了农民，维护农民切身权益、保障农民合法权益是农村乡镇干部履行职责使命的必然要求。从一定意义上说，农民权益问题不仅关涉农民的经济问题，而且在更深层次上属于政治问题与社会问题，因为农民最关心的问题实际上是对自身应有权益的赋予与保障。实践证明，农村乡镇干部法治思维能力如何不仅事关农村基层组织建设，而且关系到农民能否有效地参与农村各项社会事业的管理，切实行使其当家做主的权利。伴随着社会主义市场经济的发展，针对农民利益诉求日益多元化，部分农村乡镇干部法治意识淡薄、法治观念缺失、依法办事能力较低等现状，客观上制约了农民合法权益的维护。优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，努力推进农村民主法治建设，进一步完善市场经济体制，切实保障农民的主体地位与合法权益，已成为当前农村经济社会发展中亟待解决的重大课题。
（二）实现农村治理能力现代化的迫切需要
农村治理能力现代化是推进国家基层治理体系和治理能力现代化的重要基础，提升乡镇干部法治思维能力是农村法治建设的重要一环，也是实现农村基层治理能力现代化的基本前提。中国传统农村治理模式建立在落后的农业经济基础之上，有着相对稳定的治理结构，且长期发挥着重要作用。费孝通曾指出：“从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。”[4]（p.7）传统的乡土社会是礼俗社会，讲究伦理规矩；现代社会则是法治社会，崇尚契约精神。时代社会的发展使农村乡镇社会矛盾日益突出，加之传统农业社会自身的封闭与保守，而传统伦理约束功能弱化，使得农村基层治理现代化难以真正实现。经过近四十年来的改革开放，中国的社会结构发生了深刻的变化，农村社会已由传统向现代实现整体转型，乡村社会则“被嵌入”城镇化、工业化、信息化、市场化的时展轨道。农村社会要真正完成现代转型，切实承接与运用好国家下放的权力，用好国家提供的各项惠民政策，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，创新与完善农村社会治理体制，学会用法治的思维方法去解决乡土社会的基本矛盾，构建基层乡镇政府与农村社会法治化的良性互动关系，进而实现农村基层治理能力现代化。
（三）推进新型城镇化建设的迫切需要
新型城镇化理应为法治城镇化，缘于法治化是一个既复杂独立而又与其他社会运行要素有着多重联系的社会行动过程：一方面，它与城镇化一起成为现代社会文明体系中运行的重要元素，对社会关系整合同时发挥着无可替代的作用；另一方面，从城市社会学的观点看，新型农村城镇化作为一个社会运动的渐进过程，它既是社会变迁与时空转型的必然结果，又是与法治化协同共进的内在要求。农村法治城镇化是约束公权力的城镇化，也是维护农民基本权利的城镇化，实质上就是提升农村乡镇干部法治思维能力的现代化。随着依法治国进程的加快，农村新型城镇化与法治化的关系日益密切，法治化逐步成为城镇化的前提，同时，城镇化目标的实现也有赖于法治化的运行，两者相互呼应，相互促进，在融通互动后将形成一个二元同构体，使新型城镇化与法治城镇化协同共进。然而在推进新型城镇化的具体实践中，与城镇化相关的法治的程度、质量和水平不高，有针对性的法律规范不足和监督缺位，导致基层管理出现执法不公、公共服务水平较低，侵害农民权利的现象时有发生。推进新型城镇化，实现城乡协调发展，就必须优化乡镇干部法治思维能力提升环境，切实发挥乡镇干部的主导作用，自觉地将城镇化纳入法治的轨道，运用法律规范对新型城镇化进行科学谋划与布局，加快文明乡村建设，促进区域良性互动，实现新型城镇化和依法行政有机结合，进而为农村新型城镇化保驾护航。
（四）促进农村和谐稳定的迫切需要
中国自古以来就有“和”为贵的思想，和谐的理念根深蒂固、源远流长。孟子曾说过：“天时不如地利，地利不如人和。”当然，“和”并不是人云亦云，不讲规矩，孔子指出：“礼之用，和为贵……不以礼节之，亦不可行也。”当前，源于经济文化与政治体制的深刻影响，农村社会的不同层面正日益发生着广泛而复杂的变化，在国家法律法规以及各项支农惠农政策的贯彻执行中，少数农村乡镇干部缺乏“和”为贵的思想，法治意识淡漠，“不以礼节之”――工作缺位或走样，引发农村社会不少摩擦，有的甚至演变成暴力冲突。伴随着农村社会新情况、新问题的不断涌现，各种矛盾日益增多，加之新型农民维权意识的不断增强，利益诉求呈现多元化趋势，使农村工作面临着前所未有的挑战。我国社会主义的体制决定了农村乡镇干部拥有崇高的政治地位，代表党与人民的意志行使基层管理权力，是我国农村经济社会发展与改革开放的组织者、推动者，对当地社会的和谐发展与价值导向起着决定性作用。要推进农村社会的真正和谐发展，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，营造“以礼节之”的良好氛围，用法制作保障，用法治的思维与手段实现管理的科学化与规范化，实现农村社会和谐稳定的发展目标。
二、乡镇干部法治思维能力提升环境的问题透析
基础不牢，地动山摇。在中国，没有农村的发展，就没有国家的发展；没有农村的法治化，就没有国家的法治化。《韩非子・有度》提出：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”伯尔曼也曾指出，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[5]（p.8）。长期以来，我国农村乡镇干部人数众多，力量巨大，成为国家改革发展的重要支撑，特别是通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部学法、用法的自觉性不断增强，法治意识有了明显提高，法治素B得到了进一步提升，遵纪守法的良好氛围不断形成。但我们必须清醒地看到，当前的乡镇干部队伍建设仍存在着诸多问题，如在少数法治环境较差的地方，因一些干部自身文化与法律水平的局限出现的以言代法、以权压法等现象，致使这些农村地区对法律信仰难以养成，对法律正义难有信心，直接阻碍着农村乡镇干部法治思维能力的提升，影响了农村的改革发展与农村法治化的实现，必须引起高度重视。
（一）物质利益层面：经济发展水平低下
马克思主义认为，政治不是离开经济而孤立存在的，一定的政治总是在一定的经济基础之上产生，并为一定的经济基础所制约[6]。在一些经济落后的农村地区，经济发展结构比较单一，经济管理配套体系不健全，缺少针对农业现代化、规模化与集约化的科学管理，权力运行与监督乏力。“官小事多，权小责大”，“上面千条线、下面一根针”， 农村乡镇干部承担着安全生产、计划生育、新村建设、维稳等诸多繁重的任务，相对于自身的劳动强度而言，他们的待遇或收益偏低，加之村级事务管理不规范、财务公开不透明，为少数基层干部独断专行、我行我素提供了可乘之机。有的乡镇干部担心抓法治建设就会贻误发展，喜欢搞单打一，“只想发家，不管国家”，常常把发展经济作为农村工作的全部；有的乡镇干部片面认为“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”，从不顾忌“什么能做、什么不能做”，“什么是民主、什么是法治”，心中缺少法治这根红线，在抓经济建设时，往往将自身的经济利益放在第一位，想问题、做决策、办事情的时候，习惯运用行政思维、人治思维或特权思维，按照命令的方式来管理经济社会，甚至采取违规违纪的手段，与民争利，有利则干，无利不干，损公肥私，中饱私囊，最终成为金钱的奴隶。
（二）传统理念层面：现代法律文化缺失
中国是一个有着几千年封建专制历史的人治社会，封建残余思想在农村地区根深蒂固，农村地区的相对封闭落后导致现代法律文化严重滞后，传统文化在很大程度上往往比现代法治文化的影响更加深远。“当官做老爷”、“有权不用、过期作废”等传统官本位文化由来已久，这种思想文化强调以宗法观念为中心，注重“人治”，从根本上背离了现代法律所要求的法律至上、权力制约等法治理念。在视法律为畏途与视权力为利益的比较中，人们普遍产生了崇尚权力的观念及以官本位作为对人的价值评判标准[7]。“权大于法”、“情大于法”传统观念的深刻影响，使得人们往往不信仰法律， 自然也就不尊重法律，而是习惯于接受人治的束缚与救济。“上有政策，下有对策”，少数农村乡镇干部在政策执行过程中，重人情、轻法制，重面子、轻规范，不是照章办事而是照“长官意志”办事，客观上助长了封建官本位思想的滋长与蔓延。改革开放以来，尽管我国制定了大量的法律法规，但在具体的贯彻执行过程中，由于部分乡镇干部的现代法律文化缺失，常常导致农村的现代法治理念与传统社会文化发生冲突，“法治”往往演变为“人治”， 以言代法、以权代法，乡镇干部违法犯罪行为时有发生，法治的权威未能得到应有的尊重，维护乡土社会的原则与规范、程序与机制的建设亟待加强。
（三）体制机制层面：行政管理滞后
提升乡镇干部法治思维能力是一个循序渐进、日积月累的过程，它需要科学的体制机制来保障。在推进农村社会法治化的过程中，健全体制机制对于农村乡镇干部法治素养的提升至关重要。我国的农村体制改革是在长期计划经济基础之上展开的，现有农村的立法大多是管理性的规定，政府职能转变并未完全到位，行政化色彩十分浓厚，农村乡镇干部习惯于按照行政程序自上而下开展工作，在实施过程中难以做到具体问题具体分析，“不学ABC，照样干革命”[8]，学法、知法、用法、护法的主动性与自觉性不高。在我国农村向市场经济体制转轨过程中，许多新情况、新问题不断出现，政府职能机构重叠、职能交叉，协调困难，政府行政系统内耗严重，既增加了行政成本，也不利于提高行政效能，无法形成完善的部门协调配合机制。农村普法体制与工作机制不健全：一方面普法方式单一，内容乏味或雷同之处较多，相关法律法规不完善或与现实脱节，缺少创新性与针对性；另一方面普法经费短缺，普法人员素质不高，农村的治理现实与治理法治化的要求之间存在着相当大的差距，导致部分乡镇干部知法守法观念淡漠。此外，农村执法起步晚、力度小，执法机构不完备，执法主体混乱，执法行为随意，也严重影响了农村社会法治化的进程。
（四）现代认知层面：法治宣传教育乏力
认知是行为的先导，科学的认知才能产生强大的执行力。任何法律制度都不是简单的文字陈述，其作用的发挥必须依托一种认知基础上的无形力量作支撑。改革开放以来，农村经济社会在快速发展的同时，信息技术水平也得到了进一步提高，手机短信、微信、微博等日益普及，农村乡镇干部对法律知识的获取渠道更加多元与便捷，在农村基层法治宣传教育获得更为宽广的平台的同时，也面临着各种不良信息文化传播的严峻挑战。我们应当看到，农村法治宣传教育并不是法律的简单下乡，而是要让法律的公正作为一种价值认同和文化力量，真正根植于广大基层干群的心灵与情感之中。当前，我国农村乡镇干部的法治宣传教育并不尽如人意，集中表现为法治宣传教育缺少强有力的专门立法，不少地方仍停留在写标语、挂横幅、订报刊等方面，形式呆板，枯燥乏味，即使开展了一些相关活动，也只能算是应付上级布置的任务而已；加之许多农村乡镇干部接受法律法规培训机会不多，尤其缺少与农村实际密切相关的法律法规（如环境保护、土地管理、水务、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼、执行等程序法等）培训，普法效果并不理想，特别是在地理位置偏僻、人口分散、信息阻塞的乡村，普法宣传的成效更加难以保证。
三、基于创新理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境
十八届五中全会指出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置……必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构”[9]，这标志着我们党将创新发展提到了一个新的战略高度。在推进农村城镇化实现城乡协调发展的过程中，乡镇干部作为党联系农民群众的重要桥梁，既是国家方针政策的贯彻者，也是农民群众参与新型城镇化建设的组织者与推动者，其法治思维能力具有举足轻重的战略地位。在我国处于社会转型与矛盾凸显的新时期，o论是农村的深化改革与推动发展， 还是矛盾的化解与社会的和谐，都必须针对面临的诸多问题，具体问题具体分析，与时俱进，多措并举，以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力。
（一）加速农村经济发展，创设优良物质环境
“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。法治的基础是经济， 农村经济的发展水平决定着农村法治演进的程度，加快经济发展是农村法治建设的根本保障，也是优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境的重要基础。当前，伴随着从传统农业向现代农业的转变，我国农村经济发展整体水平低且极不平衡，农村法治建设缺乏丰厚的物质土壤，农村乡镇干部法治思维能力的提升缺乏应有的根基。加速农村经济发展，创设优良物质环境：首先，应依托政府在城镇规划、财政投入、公共服务等方面提供的优惠政策，积极发挥乡镇干部的主导作用，深化农村经济体制改革，通过土地流转制度、经营流通机制、农村金融体系、社会分配保障等进行全方位的改革；其次，应积极实施科技兴农战略，充分利用信息技术、生物工程等{新技术，扶持家庭农场，培育特色农业，发展循环经济，提高农产品的科技附加值，加速农业现代化，增强经济竞争力；最后，应大力发展多种类型的社会组织，强化乡镇的治理责任，构建与现代治理体系相适应的服务型政府，促进农民以主体身份参与经济建设与管理，努力将生产经营与市场有机连接，规范市场运行，逐步实现农业生产经营的规模化、科学化与机械化，为农村经济的发展提供优良的物质环境，推进农村经济又好又快发展。
（二）加强法律法规体系建设，创设优良法治环境
农村乡镇干部尊法学法守法用法，不仅要靠自觉，更要靠制度。只有思想上尊崇法治，制度上加以规约，不断完善法律法规体系建设，才能为行动上遵守法律创设优良的法治环境。当前，我国农村社会法律体系不完善，乡镇干部法治素养与依法行政的要求不相适应，依法行政的监督实施机制薄弱，基层政府依法行政存在着一定的趋利性与随意性，急需制定适合各地实际的地方性法规，构建具有中国特色的门类齐全、层次分明、结构协调、操作易行、有机融合的农村法律法规体系。加强法律法规体系建设，创设优良法治环境。首先，应加强民主与法治建设，对事关农民切身利益的重大问题要在广泛征求社会各界意见的基础上实行科学民主决策，同时，要严格实施责任追究制度，健全政府行政问责机制，规范决策行为，加大对决策行为的监督追究力度。其次，应大力推进农村经济、政治与社会生活的法津法规建设，实行政务公开（凡受农民群众关注的事权、财权、人事权等应一律公开），不断改善执法环境，逐步缓解“不信法”的现象，彻底改变农村这个熟人社会“人情大于法”的状况。最后，应积极推进制定法和优秀的民间习惯有机融合，使农村各个领域不同层面真正实现有法可依、有规可守， 为农村乡镇干部处理矛盾、化解纠纷提供科学依据，为提升农村乡镇干部法治思维能力创设优良法治环境。
（三）加紧法治宣传教育，创设优良认知环境
在推动农村法治化的进程中，法律认知是提升农村乡镇干部法治思维能力的基本前提，只有首先从精神、观念和意识层面入手，才能改变人心，树立信仰。当前，我国农村乡镇干部对法律的认知程度不够，法治观念不强，依法办事水平不高，亟需将《法制（治）宣传教育法》尽快列入全国人大立法计划 [10]，
把农村乡镇干部法律意识的培育作为法治建设的重要环节。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步强调：“加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。”
[11]加紧法治宣传教育，创设优良认知环境。首先，应以社会主义核心价值观为统领，将农村乡镇干部的普法教育作为重要内容，有计划地组织其参加基层党校或高校法律培训。其次，应积极发掘本土法律文化资源，创新培训形式，“送法下乡”，把法律培训放在田间地头，从群众关心的现实利益入手，注重结合身边发生的典型案例“现身说法”，将难以理解的法律知R进行深入浅出、生动形象的阐释，用丰富的法律知识充实头脑。最后，应从乡村文明建设的实际出发，在农村人群经常聚集的公共场所设立法治宣传教育专栏、建立法治文化图书室，借助广播、电视、网络等多种媒体，营造优良的普法教育氛围。
（四）加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境
推进基层政府依法行政，干部是关键，而农村乡镇干部的法治思维和法治方式往往直接反映着其法治思维能力的高低，成为全面推进依法治国、建设文明乡村的迫切要求。当前，农村社会中的不少矛盾与的发生，往往是与一些乡镇干部违背法制与正义分不开的，从根本上说，就是农村乡镇干部法治素养缺失、依法执行力薄弱的结果。为此，农村组织人事部门必须加快人事制度改革，引入竞争机制，严把干部的入口关、考核关、晋升关，把干部法律水平的高低与职务任免有机结合起来，努力锻造一支懂法律、精业务的农村乡镇干部队伍。加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境：首先，在农村乡镇干部的选用上，应认真贯彻《干部任用条例》，实行“持证上岗”制度，将当地农村的相关法律法规作为选用干部的重要考核内容，任前先考法，对考试合格者颁发合格证，予以任用；其次，在农村乡镇干部的考核上，应建立依法行政目标管理责任制，重点考查干部对自己分管工作的相关法律法规是否熟悉、工作中是否存在违法乱纪行为，对于问题干部要限期“回炉”进行法治再教育，力求使法治思维能力在实践中得到提升；最后，在农村乡镇干部的晋升上，应建立岗前法律培训制度，“权力越大，责任也就越大”，组织拟提拔人员参加法律知识的学习与培训，增强法治观念，使其法治思维能力足以胜任基层行政的主体权责。
（五）加大权力制约监督，创设优良作风环境
法律的生命力在于实施，有权必有责，用权须监督，不受监督与制约的权力势必侵害公共利益，如何加大权力制约与监督无疑成为推进农村乡镇干部公正清廉、提升其法治思维能力的重要环节。当前，农村乡镇干部普遍存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”[12]现象，客观上导致了部分农村乡镇干部轻视法律、违法乱纪、，败坏了干部形象，损害了干群关系，为此，必须打破农村乡镇干部权力的“制约监督困局”，构建完善的制约监督体系。加大权力制约监督，创设优良作风环境。首先，应以党纪国法为基本遵循，加强地方性法律法规建设，对农村乡镇干部依法行政实绩的考量进行制度设计，建立完善农村干部责任清单、负面行为清单和农村基层小微权力清单 [13]，使广大乡镇干部牢记职权法定，明确提倡什么、禁止什么，明晰如何监督、如何惩处，有效避免法规盲区和制度漏洞。其次，应认真落实党内监督条例，加强民主监督、法律监督、舆论监督，形成全方位多层次的制约与监督合力，对各种危害法治、破坏法治与践踏法治的行为进行惩治，让权力在阳光下运行。最后，应借助高新技术手段，完善“制度+科技+监督”机制 [14]，使农村乡镇干部养成遵纪守法的自觉性，进一步提高学法知法用法的积极性，不断提升运用法治思维与法治方式想问题、作决策和办事情的能力。
结语
综上所述，通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部知法学法用法的主动性不断增强，法治思维能力有了进一步提升，但我们必须清醒地看到，在物质利益、传统理念、体制机制、现代认知等层面上仍存在着诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现，致使农村乡镇干部法治思维能力提升的优良环境尚未真正形成。在全面推行依法治国、加快城乡一体化进程的今天，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境作为一个复杂的系统工程，必须与时俱进，解放思维，以创新的理念为引领，不断丰富完善工作方式与载体，着力从加速农村经济发展、加强法律体系建设、加紧法治宣传教育、加快干部人事制度改革、加大权力制约监督等方面创设条件，进一步优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，切实提高其运用法治思维和法治方式解决问题的水平，引导广大群众自觉尊法、学法、守法，助力美丽乡村法治建设。
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【论文摘要】乡镇基层领导作为我国领导干部队伍的重要组织部分，他们的领导素质直接关系着社会主义新农村建设的顺利开展和农村经济社会进步。目前我国乡镇基层干部素质总体是高的，但部分干部还存在着思想观念陈旧、文化程度不高、能力素质较差、政策落实不力等问题。这些问题的产生有其深刻的主观原因和客观原因。要解决这些问题，必须拓宽用人视野，抓好选拔培养工作；加大培训力度，多渠道对农村干部进行素质教育；加强实践锻炼，提高能力素质；增强法制观念，提高执政的本领；完善各项制度，严格监督管理。
广大乡镇基层领导干部是领导农民群众建设社会主义新农村的骨干力量。在我国长期领导队伍建设过程中，乡镇基层领导干部素质得到很大提高，总体上是好的，他们长期工作在一线，为推动农村改革发展付出了艰辛劳动，作出了很大贡献，取得了巨大成就。但也要客观地看到，农村基层于部队伍的整体素质还不能完全适应新形势的要求，在一些乡镇基层干部中还不同程度地存在着不符合建设社会主义新农村要求的问题。因此，在社会主义新农村建设的背景之下，我们必须认识到提高乡镇基层领导干部素质的重要性和必要性，找出乡镇领导干部队伍中存在的问题，通过多种途径来提高乡镇领导素质，以保证社会主义新农村建设的顺利进行。
一、当前乡镇基层领导干部队伍存在的问题
(一)部分乡镇基层领导文化素质较低、学习能力不强
对某乡农村党员的调查显示：党员总数809人，其中高中文化程度98人，占被调查人数的12％；初中文化程度436人，占被调查人数的53．9％。其年龄结构分布为25岁以下12人，占被调查人数的1．5％；26—35岁45人，占被调查人数的5．5％；36—45岁131人，占被调查人数的16．2％；46—50岁101人，占被调查人数的12．5％；51—55岁158人，占被调查人数的19．5％；55岁以上362人，占被调查人数的44．8％。这种学历低、老龄化现象导致乡镇领导工作方法落后，部分基层干部习惯于靠行政推动来开展工作，对新事物、新知识的接受能力低；面对各种新情况、新问题束手无策，对党的基本路线贯彻不力；工作放不开手脚，迈不开步子，跟不上时代步伐；遇到具体问题不知如何处理，缺乏协调干群关系的能力。
(二)“公仆”意识淡漠，党性原则不坚定
一些乡镇基层领导干部缺乏爱民之心，在工作中片面追求个人利益而不能严格要求自己，放松了人生观、价值观和世界观的改造；存在非党意识和天命思想，组织上入了党，思想上没有入党，做事不讲党性原则，拉帮结派，彼此说坏话，相互拆台；领导班子成员各存私心，对对方的所作所为耿耿于怀，彼此不能容忍对方；帕金森现象严重，彼此制造工作，遇事推诿扯皮，缺乏全局意识；勾心斗角，斤斤计较，好大喜功，欺上瞒下，唯我独尊，个人英雄主义严重；不琢磨事，只琢磨人，不是想把事情搞好，而是害怕别人超过自己；排除异己分子，结党营私，拈轻怕重，把方便留给自己，把困难交给别人，引起农民群众的强烈反感。
(三)思想观念陈旧，法制意识不强
有的乡镇基层组织涣散，缺乏凝聚力和战斗力，一些基层干部革命意志消退，精神萎靡不振；有的干部工作思路不清，满足现状，不求讲步，政绩平平；一些干部思想观念、思维方式、工作方法、文化科技水平、依法行政能力等不适应形势的要求。一些地方的乡镇领导干部不了解建设社会主义新农村的重要意义，在地方管理中采取土政策，常常出现“上有政策、下有对策，你有政策、我有对策，软磨硬泡、拒不执行”；不懂管理知识，仅凭经验和爱好进行管理，行为缺乏科学性；不能实施知识管理和依法行政，认为“当官不为财，请我也不来”、“一朝权在握，便把私来谋”、“有钱能使鬼推磨”；理想信念动摇，信奉“票子打天下”，“理想、理想有利就想，前途、前途有钱就图”；信奉“世间人情重如山，朝中有人好做官”，“经济利益最实惠，理想信念不足贵”；不管法律容许与否，只要有利就干；拉帮结派，挑弄是非，参与迷信活动，甚至成为农村涉黑组织的保护伞。
(四)服务水平偏低，能力有待完善
有些乡镇干部政策水平不高，能力缺乏，思想上没有做到与时俱进。遇到新问题，还是用老办法、老手段来应对，解决不了层出不穷的诸多新问题。有时由于方法不对路，工作粗暴，容易引发干群矛盾，使群众产生抵触情绪，从而造成好心办不成好事。此外，个别基层干部办事不公开、公正、公道，停留在做表面文章，甚至于糊弄村民、。所有这些，都严重影响了乡镇基层领导干部在村民中的形象，使得群众不能信任基层干部，从而给国家政策的落实执行、给农村各项工作的顺利开展设置重重障碍。
(五)某些乡镇领导干部存在腐败现象
由于缺乏有效的监督机制，少数乡镇基层干部严重脱离群众，、形式主义、享乐主义思想严重，有的办事不公、处事不当。一些地方乡镇干部对经济发展漠不关心，却对图谋私利、损公肥私十分内行，比如对农民微薄的收入也想通过各种方式装入自己的口袋；如果村中没有收入，就会把大量的土地、水塘收归集体所有，再以各种形式承包给村民，自己在承包中搞不可告人的幕后交易，从中渔利；利用手中权力公报私仇，在分责任田、宅基地以及其它事情上故意刁难村民，，侵犯群众利益，特别是在宅基地划分、计划生育指标安排、土地和集体工副业项目承包上，不能一碗水端平，搞优亲厚友。个别人甚至利用手中的权力为自己牟取私利，在用电用水、税费缴纳、土地承包和子女安排上，为自己捞取好处。对群众则不给好处不办事，失去了群众的信任和支持。有的乡镇基层干部工作方法简单粗暴，伤害了群众的感情。极少数干部为政不廉、腐化堕落，在群众中影响极坏。
二、乡镇基层领导素质问题的成因分析
(一)思想重视不够，缺乏理论学习
某些乡镇领导干部对于开展农村工作实际上是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，做事情表面上雷厉风行，但暗地里却隐藏有退路。对于学习，无法在思想上引起足够重视，由于缺乏学习，当然会导致文化知识素质偏低，无法适应构建和谐社会的客观需要。少数干部即使参加一些理论培训班，也想方设法逃避考试或者让别人代考，违反考试纪律，而自己对问题的严重性却全然不知。正因为思想不够重视，自己又不愿意学习，所以导致整天糊里糊涂，没有法制意识，没有理论水平，没有开拓进取的创新精神，没有事业心，群众信任度低。某些乡镇领导干部具有小农意识，小进则满，固步自封。正因为容易自满，所以常常会表现出一些无知和轻浮的行为，造成实际素质偏低。少数农村干部以身试法、以权压法、以权废法，造成缺乏相应的法制素质。
(二)忽视科学发展观的指导，理想信念偏离正轨
如前所述，一些地方的乡镇领导文化水平很低，没有正确的立场、观点和方法，在关于世界是什么样的、到底有神还是无神、农村发展要靠什么等基本问题的认识上产生封建迷信思想，烧香拜佛、供奉财神，陷入了唯心主义的泥坑。正是因为缺乏科学发展观的指导，才导致其想问题、办事情不足一切从实际出发，理论联系实际，坚持正确的群众路线，而是从个人的主观意志出发，随心所欲，好大喜功，不把群众利益放在心上。
(三)基层工作问题复杂，存在各种制约因素
客观来看，中国广大农村地区地域辽阔，地理条件复杂多样，人口分布和经济发展水平也干差万别，乡镇干部实际开展工作存在着许多制约因素。农村处于最基层，实际工作是“上面千条线，下边一根针”，各种各样的任务往往都压在农村和农民头上。改革开放后农民的自由度逐渐提高，农村的生产经营活动呈现出分散性的特征，乡镇干部说话农民常常愿意听。事实上，农村工作是硬性工作，有硬性指标，乡镇干部容易出乱子、出漏洞，比如计划生育工作就常常使基层干部十分头痛，搞不好会使工作显得很被动。从乡村关系的角度看，乡村关系复杂，各种人际关系和权责利关系无法协调摆正，使乡镇干部表现出实际素质的缺乏。
(四)干部选用存在弊端，管理体制供给不足
当前，中国正处于社会结构转型和经济体制转轨的时期，制度供给不足成为突出的问题。一些地方的组织部门盲目排外，选拔任用和培养基层干部的时候只用亲戚朋友，把其他人当作外人不予使用、培养和推荐。另外，村干部选举过程中外在干预因素过多，往往导致村民选不出称职的干部，从而失去村民对于部的信任。一些农村地区出现家族式治理结构，导致在选才用人时呈现出“自家人、自己人、外人”界限清楚、泾渭分明的局面，不到万不得已不用“外人”。有些农村地区在村干部的直接选举中，宗族帮派势力插手，行贿受贿拉选票，这样选举出来的干部往往素质低下。少数农村地区甚至存在买官卖官现象，导致有经济实力的人成为了村干部，致使干部实际素质十分低下。也有少数地方的农村选举干部的时候实行“抓阄”当村干部，“轮流”做官，更换村干部像走马灯一样，越选干部素质越低。
三、提高乡镇基层领导干部素质的途径
(一)强化教育培训，为提高乡镇领导干部素质提供有效的教育手段
要提高乡镇干部的素质与能力，使他们不断适应变化了的形势，其基本途径就是教育培训。一是培训体系网络化。在教育机构方面，建立以县委党校、乡镇夜校为主场所的政治素质培训网，建立以农函大、农广校为基地的实用技术培训网；在现代技术运用方面，建立以县政府为核心、乡镇为支点、村委为终端的信息技术网；在宣传教育活动方面，建立以县委为领导核心、各有关部门协助、各社会团体参与的大宣教网。二是培训方式多样化。如专家点拨、考察学习、挂职锻炼、自学提高等形式，而且还必须大力提倡到市场上去提升干部素质的培训方式。三是课程设置科学化。开设理论课程，提高乡镇干部实践科学发展观的能力；开设德育课程，有针对性地解决乡镇干部存在的认识问题，保持廉洁性；开设地方课程，帮助乡镇干部寻找发展突破口，提高引领发展的能力；开设市场经济课程，使乡镇干部懂市场、懂经济；开设选修课程，使干部根据自身特点、兴趣爱好，掌握几门实用技术。总之，通过系统的有针对性的培训，才能造就一支能驾驭农村经济发展的新型乡镇基层干部队伍。
(二)更新观念，做新型现代领导干部
现代领导干部要勇于探索，不断创新。农村改革和发展的形势日新月异，对乡镇领导于部的创新和应变能力提出新要求。当前乡镇干部最重要的是要树立市场意识、群众观念、法律意识。一是市场意识要强。农业市场化是现代农业和传统农业的根本区别。发展粮食生产、多种经营、乡镇企业，都必须了解市场，把握需求，以市场需求为第一信号组织生产和经营。乡镇领导干部要了解市场、管理市场，又要善于利用市场手段管理经济、发展生产。二是群众观念要强。群众路线是我们党的根本的思想路线和工作路线。任何时候任何情况下都要紧紧依靠群众，密切联系群众，发挥群众的主动性、创造性和积极性，真心实意地为群众办实事、办好事，赢得广大群众的信赖和支持。切不可作风粗暴、方法简单，特别是事关本地区经济社会发展的重大问题一定要走群众路线，体现民主管理科学决策的要求。三是民主法制观念要强。目前农村基层民主的发展态势良好，农村群众的民主法制意识增强，民主渠道畅通。这就对乡镇基层干部的民主决策和民主管理提供了条件，乡镇干部的民主管理能力和水平受到普遍关注，乡镇干部的法制意识、依法管理和依法行政的能力水平直接影响着党在基层的执政能力和管理水平。
(三)建立健全工作机制，做好乡镇基层干部的选拔、任用和管理工作
要结合农村工作实际，引入考核、奖惩、竞争机制，对现有农村干部进行考核、评议，对于那些政策水平低、领导能力差、作风不正、不称职的干部，该调整的调整，该撤职的撤职。对于、违法乱纪的少数干部决不姑息，坚决查处。大力宣传、表彰和奖励能够带领群众致富、作风正派、群众拥护的乡镇基层干部。在乡村基层干部选拔上，注重选拔那些有文化、善动脑、相信科学、勤劳致富的青年农民充实到村干部队伍中来，重视从优秀的村干部中培养和选拔乡镇干部。要支持和鼓励政治素质和业务素质兼优、年富力强的机关干部、军队转业干部到乡村工作。另外，通过考核、考试从应届大中专毕业生中选拔优秀毕业生充实到乡村领导岗位，是提高农村干部文化素质、优化年龄结构、培养年轻的农村基层干部队伍的又一重要途径。
