税收立法权第1篇

改革开放以来，我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下，我国的税收立法呈现出高度的集中性特征，各税种无论是中央税、中央地方共享税还是地方税，基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收法律、法规明确授权、并且不与其相抵触的前提下，对某些地方税种如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。我国目前的税收法律体系中，有关的税收法律、法规、规章及规范性文件，基本上都出自中央，按法律效力的大小依次为：由全国人民代表大会及其常委会制定的税收法律，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等；国务院根据全国人民代表大会及其常委会的授权制定的具有法律效力的税收暂行规定或条例，即授权立法。根据1984年全国人民代表大会常务委员会授权立法和1985年全国人民代表大会授权立法，国务院从1994年1月1日起实施工商税制改革，制定实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税、企业所得税等6个暂行条例。这些暂行条例的法律效力仅次于税收法律，高于一般的税收行政法规，具有“准法律”性质；国务院根据宪法赋予的、可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”的权力所制定的税收行政法规，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》、《中华人民共和国个人所得税法实施细则》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等；国务院财政税务主管部门制定的规章，主要是财政部、国家税务总局就有关税收法律、法规作出具体解释、规定，如财政部颁发的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、国家税务总局颁发的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》等。

以上这些由国家立法机关、中央行政机关制定的税收法律、法规、规章在全国范围内具有普遍适用效力。从总体上看，税收立法权高度集中于中央，在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求，对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题在很大程度上制约了税收职能作用的发挥，与社会主义市场经济的发展已越来越不相适应。因此，改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。从长远发展来看，适度下放税收立法权，确立地方税收立法权十分必要：

1.它是适应我国基本国情的现实选择。税收立法权的分权程度与一国的政治体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家，单一制的政体决定了我国不可能象美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制；同时我国又是地域广阔、人口众多，地区经济发展很不平衡的发展中大国，地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定，很难适应各地自然、经济、文化差异悬殊的客观现实要求，容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此，为适应国情的需要，在坚持统一税法（并不等于集中立法）的前提下，赋予地方适度的地方税收立法权是必要的，它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位，又有利于调动地方的税收征管积极性，根据地方经济状况因地制宜地制定地方性税收法规，促进地方经济发展。同时确立地方税收立法权还有助于克服因权力过于集中造成的主观主义和。

2.它是提高资源配置效率的有效途径。税收立法权是税收管理权限中最根本的权力，其核心是税法制定权，即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权，谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图，配置和调度经济资源，而且可以在一定程度上控制税收征管权和税收政策制定权。从这个意义上讲，税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分，实际上划分的是税收资源的支配权。由于各地经济资源各具特色，经济发展水平各不相同，同高高在上的中央政府相比，地方政府更贴近居民和社区，在地区经济信息收集和掌握中占有优势，能更好地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此，根据资源配置的效率原则，地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆-地方税拥有一定的税收立法权，使地方可以自主地根据地区经济税源发展和地方公共物品的供求情况，通过地方税收立法优化区域资源配置，尽量减少由中央在信息不完全的情况下制定地方税法带来的效率损失。

3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差距。地方事权多、财权少、税权极为有限的不对称现状极大地制约了地方经济的发展。由于转移支付制度尚不健全，地方又没有相应的税收立法权，地方不得不采取各种各样的变通做法以满足本地财政支出的实际需要，这是造成地方预算外资金膨胀、“以费挤税”现象盛行的原因之一。它不仅侵蚀了税基，而且扰乱了正常的社会经济秩序。因此，进一步完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系的重要内容之一就是确立地方税收立法权，使地方在组织税收收入中拥有一定的自。这不仅可以恢复和巩固地方税在地方财政收入来源中的主体地位，而且可以有效地遏制预算外资金的膨胀和乱收费现象的蔓延，为地方着手进行“费改税”提供可行性，从而把地方组织财政收入的行为纳入法制轨道。

二、确立地方税收立法权的原则

虽然确立地方税收立法权是符合我国国情、顺应经济发展潮流的必然选择，我国的宪法和有关法律也规定地方权力机关在自己的职权范围内可以制定和颁布地方性税收法规，但它并不是没有条件和限制的，同样需要遵循一定的原则：

1.有限原则。指地方税收立法权同中央税收立法权相比，是一种受制约的、不完全的立法权。其有限性主要体现在：（1）独立性受限。地方税收立法权不是完全独立自主的立法权，它要受中央立法机关、中央行政机关的监督和制约，地方制定的地方性税收法规需报全国人民代表大会及其常委会或国务院备案，后者对前者有否决权。（2）完整性受限。不同的地方税种所适用的地方税收立法权权能是有所差异、相对有限的。有些地方税的大部分立法权基本归中央所有，地方只拥有有限的调整权；对大部分地方税地方拥有除税法制定权、税法解释权、税收开征停征权外的其他税收立法权能；地方只有对极少数地方税拥有完全的税收立法权能，但仍需报中央审批、备案。（3）地方性税收法规的空间效力具有地域性，只能在本地区内施行有效。另外，地方税收立法权只限于省级立法机关，不得逐级下放。坚持地方税收立法权的有限性原则，有助于避免因税收立法权的过度放权而带来的地方各自为政、地方税收法规相互冲突等问题，防止出现地方税收立法权一下放就重蹈“一放就乱”的覆辙。

2.不抵触原则。这一原则是法学中“法律效力高的为上位法，效力低的为下位法，下位法不得与上位法相抵触”原理的体现。根据我国宪法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，我国各法之间的效力关系为：宪法高于基本法律，基本法律高于法律，法律高于行政法规，行政法规高于地方性法规，等等。由此推知，我国规范的税收法律体系中各法之间的效力关系为：宪法高于税收基本法（待制定），税收基本法高于一般性税收法律，一般性税收法律高于税收行政法规，税收行政法规高于地方性税收法规。可见，地方性税收法规在我国税收法律级次中处于较低的层次。不抵触原则要求有地方税收立法权的省级立法机关根据本地的具体情况和实际需要，在不与宪法、税收法律、税收行政法规相抵触的前提下进行地方税收立法。换言之，凡超越权力制定的、或与宪法、税收法律、税收行政法规及宏观政策导向相抵触的地方性税收法规、规章，中央有权废止或责令地方予以纠正。我国宪法第67条规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。坚持不抵触原则，可以从根本上保证我国税收法律体系统一于宪法，统一于税收基本法，使地方税收立法始终处于立法体制约束之下。

3.不重复原则。指对那些明确规定中央拥有税收专属立法权限的中央税、中央地方共享税，除法律另有特别规定外，地方不得对该税目重复立法课征。地方只有在中央并未行使其税收立法权的范围内，才享有地方税收立法权。如果中央尚未就某种税目立法，地方可以先行立法，但仅限于并不影响全国经济的统一性以及生活条件的统一性的地方性税种；中央一旦立法，地方的先行立法与之相抵触的部分自然失效。坚持不重复原则，可以避免因重复立法带来的立法资源浪费和立法权限之间的混乱，防止地方对中央税源的侵蚀和非法利用；保证中央税收收入及时足额取得；同时可以保护纳税人免于遭受数个征税主体的不公平课税，承受重复、超额的纳税负担。

三、地方税收立法权的界定

目前，在中央与地方税收立法权划分权限问题上，人们比较一致的意见是：中央税、中央地方共享税的实体法、主要税收程序法的全部立法权应集中在中央，而对地方税收立法权的划分看法不一。笔者认为，地方税收立法权的划分不是简单地界定什么地方税归中央立法，什么地方税归地方立法。比较合理的划分方法是遵循上述原则，区分地方税种，将税收立法权诸项权能在中央与地方之间进行程度不同的划分。根据地方对不同地方税种拥有的地方税收立法权限大小，具体界定思路如下：

1.对全国统一开征税基流动性较大，与稳定国民经济、调整收入再分配有关或与自然资源有关的地方税种，如个人所得税、营业税、遗产赠予税、资源税等，为防止出现由地方自主立法造成的税基异常流动（如居民流向个人所得税税率较低的地方、公司迁移到营业税税率较低的地区），税收宏观调控功能减弱，自然资源分布不均衡加剧等问题，这些税种的税法制定权、税法解释权、税收开征停征权等大部分立法权能宜集中于中央，保证中央对这些税种的控制权，便于国家统一税法、加强宏观调控。地方只在中央规定的范围内拥有一定的税目、税率、起征点等的微调权，以增强这些地方税种的灵活性和适应性。

2.对全国普遍开征作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的地方小税种，如城市维护建设税、契税、印花税等，宜增强地方的立法权限。除税法制定权仍由中央保留外，其余的如税法解释权、税收开征停征权、税收调整权、税收减免权及税收加征权等应全部下放地方，便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势，发展地方经济。

3.省、自治区、直辖市根据当地的具体情况和实际需要，有权通过税收立法，在本行政区域内开征一些新的地方税种，如对本辖区内特有的大宗产物依法课征特产税；县市为适应地方经济发展需要，经省级立法机关立法课征特别税；地方政府为应付临时性的特殊需要，经省级立法机关立法课征的临时税等。对这些税种，地方拥有包括税制要素立法权、税法解释权等在内的完全的税收立法权。但不得损害国家整体利益及其他地方公共利益，不得任意加重纳税人的负担，中央保留对地方开征新税种的否决权。

税收立法权第2篇

内容提要: 合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下适当下放税收管理权是贯彻党的十六届三中全会《决定》精神的一项重要任务，是我国当前制定《税收基本法》 （或称《税法通则》）亟需解决的重要课题。赋予地方适当的税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则，应统一认识，以法律的形式明确规范并有效实施税收立法权与税收管理权的适当下放。

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规划了关于分步实施税制改革的战略，提出了“在统一税政前提下，赋予地方适当的税收管理权”的重要任务。合理划分税收立法权限，适当下放税收管理权，完善税收管理体制也是我国当前制定《税收基本法》（或称《税法通则》）过程中不可回避的重大问题。国家税务总局许善达副局长指出，只有合理划分税收立法权限，才能创制出科学、严密的税收法律规范，为税收执法、司法等活动提供明确、充分的法律依据，确保税收组织收入和宏观调控职能的有效发挥，确保税收行政法律关系始终处于良性的互动状态。[1]

为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。

一、税权的含义与税权划分

由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。

税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。[2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。

（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。

（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。

（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。

从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。

税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。

税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。

我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。

二、税权划分的前提条件和一般原则

从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。

税权划分应当以下列条件为前提：

（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在经济上，税权划分应有利于促进市场经济的健康发展。每一个商品生产者都有自己独立的利益，各个大小不同的区域，也有各自独立的活动要求，独立地决定自身的事务，这就要求有相应的税收权限，税收划分必须有利于市场对资源配置的基础性作用的发挥。

（二）各级政府间事权与财权合理划分的条件。中央与各级政府为实现各自的职能，都负有一定的责任，这就是事责。有了事责，就须履行，就需权力保证，这就是事权。一级政府负有的事责大，事权也相应扩大。相应地，政府为了履行事责，在拥有的各种事权中包含了十分重要的财政权。财权随事权而生，是事权的一个组成部分。当然，税权是财权的一项主要内容，财权的内容也同样不只是税权，还应包括其他获取财政收入的权力，它们同样要在不同级次政府之间进行划分。

（三）法制条件。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系，都需要法律界定，税权划分也不例外。税权划分必须有法可依、有章可循，通过法律形式界定从中央到地方各级的立法、执法、司法机构的税权权限，各级政府各尽其职，各行其事，在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越权行为，有利于依法征税和依法行政。

由于地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品或地方公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。鉴于各国的国情不同，其税收管理权限的集权和分权程度也各不相同，但一国总应结合自身的具体状况，合理分权，使得地方能够在不违背中央宏观调控意图的条件下，拥有完成自身职能所应具备的税收管理权限。

税权划分的一般原则如下：[3]第一，财权、税权与事权相一致，政策目标与政策手段之间大致平衡的原则。第二，课税权宜划归中央政府的若干原则，具体包括以下课税权：与宏观经济稳定密切相关的税种的课税权；与公平收入分配密切相关的税种的课税权；与资源流动性密切相关的税种的课税权；辖区间税基分布不均匀的税种和容易导致辖区间税负输出的税种。第三，课税权宜划归地方政府的原则。地方政府要完成其职能，必须有相应的财力保证。将某些税种的课税权赋予地方政府，是保证地方政府财力的必要条件。

地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。

从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。

另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。

三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权

从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。

我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。

为此，我们认为，除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：

（1）对税源流动性、外溢性较小，不易引起经济波动，适宜由地方独立征收的地方税，允许省、自治区、直辖市在其行政区域内独立开征，如财产税。（2）税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如城镇土地使用税、车船使用税、耕地占用税、城市维护建设税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、税目税率调整、税收减免征收管理等权限可赋予地方。（3）对全国统一开征、对宏观经济影响较小、但对地方经济影响较大的地方税种，除由中央制定基本法律和实施办法外，税目、税率调整、征收管理等权限可下放给地方。（4）对全国统一开征且对宏观经济影响较大的地方主体税种，如营业税、个人所得税，由中央制定基本法律法规及实施办法，可将部分政策调整权下放给地方，由地方在中央规定的幅度范围内结合当地经济发展及其他情况自行确定，如对税率、扣除标准等可规定一定的浮动幅度。（5）地方税收管理权原则上宜掌握在省级政府，不能层层下放，属于地方立法的必须经过立法程序的批准，不得由有关部门自行决定处理。按照《立法法》第8条第8款的规定，有关税收基本制度方面的事项属于法律保留的范围，只能制定法律，而法律的制定权限是全国人大及其常委会，地方权力机关只能按照《立法法》第63条、第64条的规定，由省、自治区、自辖市的人大及其常委会以及较大的市的人大及其常委会制定地方性法规。因此，税收立法权下放的范围应该只能是省、自治区、直辖市的地方权力机构以及较大的市的人大及其常委会。（6）建议建立地方税收立法、中央审查备案制度。省、自治区和直辖市根据有关原则，通过税收立法在本行政区域内开征新的地方税种，须经过全国人大常委会审查同意，并于事后报中央备案。

合理划分税收立法权限，在统一税政的前提下，适当下放税收管理权事关重大，应当建立健全相关的税收法律制度对其进行规范，以保证其规范有序地得以实施。为此应加快制定《税收基本法》（或称《税法通则》），以法律的形式明确中央与地方税收权限的划分，并进一步健全地方税制度，规范财政管理体制，完善中央对地方的转移支付制度，坚持依法治税。在我国进一步完善分税制的财税管理体系的进程中，我国税法体系的完善应当是中央和地方各自的税收权限划分明晰化、合理化。为此笔者建议在《税法通则》的设计中借鉴国际经验作出规定，采用中央集权并有效实施宏观调控前提下的适度分权模式。

注释:

[1]许善达等：《中国税权研究》，中国税务出版社2003年9月版。

税收立法权第3篇

税收法定原则的基本含义是指税收的征纳必须有法律依据，没有法律依据，国家不得随意课税，任何人也不得被要求纳税。“有税必有法，未经立法不得征税”被认为是对税收法定原则的经典表达。关于税收法定原则的具体内容，学界的概括众说纷纭。有的认为包括“课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性原则和程序保障原则”（金子宏，1989）；[6]50-54有的认为包括“课税要素法定原则、课税要素明确原则和程序合法原则”（张守义，1996）；[1]59-60有的则认为包括“税种法定原则、税收要素确定原则和程序法定原则”（覃有土等，2000）；[10]还有的认为包括“税收法定主义、征税要素明确主义及禁止溯及既往和类推适用原则”（王颖，2006）。[2]97-98上述税收法定原则的界定和具体内容的各种表述均揭示了税收法定原则的基本内核———法律保留。税收立法中的法律保留，亦称“议会保留”，是指征税主体征税必须且仅依立法机关制定的法律来进行；其实质是要确保立法机关对征税立法权的控制，并由此来制约政府的征税执行权。①因此，税收法定原则中的“法”并非指法的整体，即包括议会立法、行政立法等在内的广义的法律，而仅指立法机关制定的狭义的法律。世界各国宪法中所规定的税收法定原则，一般也是指狭义的法律，但其严格程度不一。在相关学者考察的111个国家的宪法中，强调基本税收事项只能由狭义的法律而不能由其外的法律渊源予以规定的国家有24个，占85个规定税收法定原则国家的28%（翟继光，2005）。[4]47在税收立法上采用法律保留，其机理在于通过立法机关对征税立法权的控制及对政府征税执行权的制约来实现人权保障的需要，是权力分立与制衡原则在税收领域的具体体现。

如前文所述，税收是国家加之于人民的一种财产性负担，国家的征税行为构成对人民的财产和自由的干预，因此必须征得人民的同意；而征得人民之同意，在近现代代议制民主政治下，主要不是采取直接的方式，而是主要采取间接的方式，即在假定作为代议机关的立法机关确能代表民意的前提下，由其制定法律来表征人民的同意。这样，既使立法机关制定税收法律的立法行为获得了正当性，又将征税主体的征税行政行为严格限定于立法机关制定的法律的范围之内。在西方分权思想的理论脉络中，无论是洛克还是孟德斯鸠，都主张立法权和执行权分立。洛克认为，如果同一批人同时拥有立法权和执行权，他们就会滥用权力，使自己免于服从他们所制定的法律，并在立法和执法时，使法律适于私利，从而违背政府的宗旨（洛克，1964）。[11]孟德斯鸠（1959）则指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[12]根据权力分立与制衡原则，征税权也应一分为三，即征税立法权、征税执行权和征税司法权，并分别由立法机关、行政机关和司法机关行使之。政府作为执行机关，既是征税行为的实施者，又是满足人民对公共服务的需要的实际执行者，倘若再赋予其税收立法权，则必将导致其权力的不合理扩张，而致人民的财产和自由于岌岌可危之境地。故在税收立法上必须采用法律保留，由立法机关保留此立法权，并经由其制定的法律来制约政府的征税行为。为弥补税收法定原则的宪法缺失，全国人大常委会和全国人大在制定《税收征收管理法》和《立法法》时对作为该原则基本内核的法律保留作了相应规定。其中，《税收征收管理法》第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”《立法法》则于第8条规定全国人大及其常委会的专属立法事项时将税收基本制度列入只能制定法律的范围，同时于第9条规定第8条所列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。上述《税收征收管理法》的规定不仅包含概括性的授权规定，而且仅是从行政征收权的角度体现了税收法定原则的内涵，不能涵盖宪法层面上课税要素法定、课税要素明确等规制立法权的内涵（钱俊文，2007）；[13]《立法法》的规定虽然是直接规范税收立法权的，但其授权规定同样使之与税收法定原则的基本要求有所背离。因此，二者并不能完全弥补税收法定原则的宪法缺失。然而，在修改现行宪法确立税收法定原则之前，它们又为实现中国税收立法权的回归提供了一种可行的现实路径。因为从法律解释学的角度看，《税收征收管理法》和《立法法》的上述规定均明确了税收立法权由全国人大及其常委会行使是“原则”，经授权由国务院行使是“例外”。很显然，税收立法实践中的国务院主导税收立法权行使恰恰是将二者之间的关系倒置了。而所谓税收立法权的回归，实际上就是要将被倒置的二者之间的关系矫正过来，改变长期以来国务院主导税收立法权行使的格局，实现全国人大及其常委会主导税收立法权的目的。故此，在税收立法中坚持法律保留原则、严格限制授权立法也就成为解决该问题的既回应现实又合乎逻辑的路径。

二、税收法定原则的发展与税收立法权的回归

税收法定原则的内涵与具体内容并非一成不变的，而是伴随着各个国家经济、政治、社会及文化的变迁处于不断发展之中。其中，最为根本性的变化主要表现在两个方面：其一是授权立法对法律保留原则的挑战；其二是税收法定原则对立法权的制约性。

（一）授权立法对法律保留原则的挑战

就立法机关或立法需求本身的原因而言，主要包括：（1）议会立法时间有限；（2）现代立法内容极具技术性；（3）对于紧急事件急速处理的必要；（4）授权立法面对新情况具有更大的适应性；（5）授权立法有从容实验，不断完善的机会；（6）授权立法是应付紧急情况，保障人民利益的需要（詹宁斯，1959）。[14]授权立法既是政府职能扩张的体现，也是政府职能扩张的产物，它使得传统上仅作为执行机关的政府拥有了广泛的立法权。进入二十世纪后，授权立法在西方国家发展迅速。以英国和美国为例，1891年时，英国的授权立法是议会立法的两倍，而到了1920年，其授权立法的数量增加至五倍于议会立法（邓世豹，2002）；[15]在美国，直到1928年，法院才第一次承认授权立法，此后的发展却使得立法的重心由国会转移到政府，以至于政府制定的“法规犹如大海，法律只是漂浮在大海中的少数孤岛”（曾繁正等，1998）。[16]为了防止政府滥用授权立法，大多数国家对授权立法都设置了严格的条件。例如，根据美国联邦最高法院判例确立的原则，授权立法成立的条件就包括：（1）国会对于授权事项须有授权的权力；（2）国会须明确限定授权的范围———明确授权的主题，定明政策，确定授权立法的标准；（3）国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围；（4）国会仅可授权于公务员或行政机关，不得对私人或团体授权；（5）任何违犯法规的处罚须由国会亲自规定（李林，2005）。[17]授权立法的迅速发展，不可能不对法律保留原则构成挑战。就税收立法领域而言，主要表现为绝对的法律保留原则开始向相对的法律保留原则转变。所谓绝对的法律保留原则，是指税法规范只能以立法机关制定的法律为唯一的表现形式，即立法机关是税收立法权的唯一享有者；而相对法律保留原则，则意味着立法机关不再是税收立法权的唯一享有者，政府基于授权法也可以制定税法规范。但是，即便是在相对法律保留原则之下，立法机关对于基本税收事项仍然享有排他的立法权，也就是说政府虽然可以根据立法机关的授权行使部分税收立法权，但无权就基本税收事项立法，而且必须遵守对一般授权立法的限制———在授权法中就授权的目的、范围及时间等做出明确的限定。因为税收涉及公民的财产和自由等基本人权，必须确保立法机关在税收立法领域的主导地位，以防止政府任意设置税种、变更税率、确定课税要件等而危及基本人权。在中国，税收领域的授权立法在前述《税收征收管理法》和《立法法》的授权规定之前就已存在。20世纪80年代，全国人大及其常委会曾对国务院进行了两次有关税收立法的授权。第一次是1984年，全国人大常委会通过了《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》（以下简称“1984年授权决定”），授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验，加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。第二次是1985年，全国人大通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（以下简称“1985年授权决定”），授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。

正是基于这些授权规定，国务院成为了中国税收领域的占主导地位的立法主体，以至于中国现行有效的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税及车船税3个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的，而其余15个税种均由国务院以行政法规的形式规定。不仅如此，国务院还在很多时候将税收立法权转授给财政部、国家税务总局及地方政府，从而直接违犯了《立法法》关于授权立法不得转授权的规定（刘莘等，2008）。[18]中国税收领域的授权立法实际上是在改革开放之初税收立法几近空白、税收法律体系极不健全，而经济社会发展又需要税法调整的背景下出现的。也就是说，在作为国家立法机关的全国人大及其常委会基本上没有怎么行使税收立法权的情况下，税收授权立法就已成为了中国税收法律渊源的主体。这显然是和税收法定原则的基本要求相背离的。而且，上述两个授权决定还存在授权事项过于宽泛、授权目的与范围不明确、授权时间无限定等问题，加上对税收授权立法缺乏有效的监督，从而使得税收授权立法在实践中产生诸多弊端。其具体表现主要有：（1）违背了税收法定原则，侵蚀了国家立法机关的税收立法权，不利于约束政府征税权力和维护纳税人权利；（2）造成了严重的法律冲突现象，损害了税制的统一，不利于税法的遵从与执行；（3）冲击了立法民主原则，降低了税法的权威性和正当性，加大了税法社会化的难度；（4）诱发了行政权力的恶性膨胀，导致了部门利益的制度化，延缓了税收法治化进程。“1984年授权决定”和“1985年授权决定”实际上是形成国务院主导税收立法权行使及其所生弊端的根源所在。虽然“1984年授权决定”已被2009年6月27日第十一届全国人大常委会第九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于废止部分法律的决定》废止，但适用范围更为广泛的“1985年授权决定”仍然有效。因此，要实现税收立法权的回归，当务之急就是要废止该授权决定。“1985年授权决定”废止后，应当按照税收法定原则的要求处理好法律保留与税收授权立法二者之间的关系。就短期而言，个别试点税种的设定仍然可以授权国务院制定暂行条例予以规定，但应遵循“一事一授权”原则而非概括笼统性的授权，并明确授权的目的、范围及期限等。而从长远考虑，设税权应该是绝对法律保留事项，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来行使，国务院不得行使，立法机关也不能授权国务院行使。此外，对于现行有效的税收暂行条例，全国人大或全国人大常委会应当按照轻重缓急的原则逐步将其上升为法律。在此之前，这些税收暂行条例的效力应予维持，国务院若对其进行修改，应当坚持只能减税不能加税的原则（刘剑文等，2013）。[3]

（二）税收法定原则对立法权的制约性

传统的税收法定原则表面上是规范税收立法权的，但从权力制约的角度看，则主要是针对行政权的，即通过强调税收立法必须采取法律的形式来约束征税主体的征税行为。因此，日本学者北野弘久（2001）称之为“形式上的税收法定主义”，即以法律的形式规定税收而不问税收法律的内容，并进而指出：在现代条件下，应当更加注重实质意义上的税收法定主义，即从禁止立法机关滥用权力、制约议会课税权的角度，来构筑税收法定主义的体系。[19]由此可见，税收法定原则从形式向实质的发展，必然提出对税收立法权本身的制约要求。税收法定原则的发展，之所以会提出对税收立法权的制约要求，其根本原因在于立法权作为一种国家权力，自身也存在异化和被滥用的可能。在税收法定原则之下，出于人权保障的需要和人民及法治理念的考量，将税收立法权“保留给”立法机关，乃是基于立法机关确能代表民意这样一种假定，但这仅仅是假定，并不意味着它在任何时候和任何情况下都能真正代表民意。实际上，在代议制民主下，立法权虽然由立法代表集体行使，但是集体也可能作出荒谬的决定，专断也可能在集体中产生。对此，洛克（1964）曾明确指出：“如果假定他们把自己交给了一个立法者的绝对的专断权力和意志，这不啻解除了自己的武装，而把立法者武装起来，任他宰割。”[11]85哈耶克（2000）则告诫人们：“只要我们还以为立法权只有被坏人操纵时才会产生恶果，那么可以肯定地说，它仍然是一种极度危险的权力”。[20]权力始终存在异化和被滥用的可能，立法权也不例外，而且，与行政权和司法权的滥用相比，立法权之滥用的危害是有过之而无不及。①因此，对税收立法权也必须进行必要的限制。税收法定原则对立法权的制约主要表现在内容和形式两个方面。税收法定原则在内容方面对税收立法权的制约主要表现为：要求立法机关在制定税法时应遵循公平原则。但对于“公平”的理解与把握，不同历史时期的学者们有不同的认识。亚当•斯密（1974）认为，应根据个人从政府获得的收益来分配税收，并进一步要求尽量不要干涉社会财富的分配。他指出：“一国国民，都必须在可能范围内，按照各自能力的比例，即按照各自在国家保护下享得的收入的比例，缴纳国赋，维持政府”。[21]亚当•斯密对税负公平的理解依据的是“受益原则”，可称之为“受益标准说”。其后，以潘塔莱奥尼和马佐拉为代表的奥意财政学者，以维克塞尔和林达尔为代表的瑞典学者以及现代的萨缪尔森、布坎南等人在此基础上继续对如何衡量收益的方法作了进一步的探讨，以期能够发现控制国家税权的好方法。但是，由于实践中根本无法衡量纳税人从政府提供的公共服务中获得的收益到底是多少，因此，受益标准说的适用范围具有很大的局限性（刘丽，2006）。[22]正是基于对“受益标准说”的局限性的认识，在税负公平理论上，又发展出“负担能力说”。该说的代表人物是穆勒和庇古，他们引入相对牺牲的概念，认为凡具有相同纳税能力者应负担相同的税收，不同纳税能力者应负担不同的税收。这种观点被税法学者引进税法的观念中，并发展成税法上体现税收公平原则的量能课税原则（刘剑文，2007）。[23]例如，北野宏久（2001）认为，量能课税是一项立法原则，而不是解释和适用税法的指导原则；如果已成立的税收立法违反了该原则，将导致违宪和无效的后果。[19]中国台湾地区学者葛克昌则认为，税法不能仅仅被视为政治决定的产物，更不能经由形式上的立法程序即取得正当性，相反，它必须受正义等价值观念的拘束，而量能课税正是税法体现伦理要求的基本原则。另一学者陈清秀也认为，量能课税原则从宪法平等原则导出，因此具有宪法上的效力依据。虽然立法者对该原则的内容仍然有相当大的裁量空间，但作为保护原则，其轮廓并不像平等原则那样不确定。如果该原则被破坏，必须经由另一个合乎事理的原则加以正当化，否则即会构成对税收正义的违反（刘剑文，2007）。[23]税收法定原则在形式上对税收立法权的制约主要表现在两个方面：其一是税收立法应尽量做到明确，以免出现歧义；其二是税收立法应遵循正当程序，体现民主原则。

美国新自然法学派的代表人物富勒（2005）在论述法律的内在道德时，将法律的明确性作为法治原则之一。他指出：十分明显的是，含糊和语无伦次的法律会使合法成为任何人都无法企及的目标，当然，对法律的明确性的要求也不能过分，因为一种徒有其表的清晰性可能比一种诚实的、开放性的模糊更有害。[24]法律的明确性原则对税收立法尤为重要，因为税收法律如果不明确，不仅会形成征税主体确定课税要素的自由裁量权，这将使税收法定原则形同虚设，而且会损及税收法律的可预测性，从而影响纳税人根据税收法律的规定合理预期自己行为的结果。此外，税收法律的含糊不清，还会使人民对征税主体的监督缺乏明确的法律依据。这也正是税收法定原则在具体内容上必然包含课税要素明确的原因所在。税收立法不仅须依法定的立法程序进行，而且该立法程序还应具有正当性。税收立法程序的正当性主要体现在其民主性上，即税收立法过程应体现公民的广泛参与性。公民广泛参与税收立法过程，不仅可以弥补代议制民主下民选立法代表在反映民意方面不够充分之缺陷，而且可以减少利益集团活动对税收立法过程的消极方面的影响，还可以增强税收法律的正当性与可接受性而更有利于其实施。尤其是在政府主导税收立法的起草和议案提出的背景下，更应强调税收立法的公民参与。公民参与税收立法的具体形式是多元的，其中，举行税收立法听证会是一种比较正式且制度化程度较高的形式。在税收立法听证的过程中，通过公布有关税收立法的信息，以民主的方式选定各方利益代表，在特定的时空场景下围绕税收立法中的争议问题展开辩论、交涉与沟通，最终形成对立法机关有一定约束力的立法听证报告，可有效地防止税收立法完全受部门利益和强势利益集团利益所左右，而更多地体现社会的整体利益。税收法定原则对税收立法权的制约性，为税收立法回归后的行使指明了方向，也提出了明确的要求。其中，税收法定原则在内容方面对税收立法权的制约性，要求全国人大及其常委会在制定税收法律时应当遵循公平原则，在征税规模的确定上，既要保证国家税收与国民收入同步增长，又要保证国家税收的增加不妨碍经济社会的发展；在纳税义务的设置上，既要坚持税法面前人人平等原则，对任何社会组织和公民个人一视同仁，排除对不同社会组织或公民个人实行差别待遇，又要根据纳税人负担能力的不同，合理确定税目、税率及征税对象、减免税范围，真正实现税收的横向公平与纵向公平（刘剑文，2007）。[23]税收法定原则在形式方面对税收立法权的制约性，首先要求全国人大及其常委会制定的税收法律规范应当做到结构完整、内容明确，避免产生歧义，排除征税主体确定课税要素的自由裁量权，增强税收法律规范的可预测性。此外，它还要求全国人大及其常委会税收立法权的行使遵循民主立法的原则，通过公布法律草案征求意见、举行立法听证会等途径吸纳民意，真正体现税收立法过程的公民广泛参与性。

三、结语

税收立法权第4篇

关键词 税收 授权立法 转授权

一、我国税收授权立法的依据

税收授权立法是指立法主体根据宪法或宪法性法律文件的规定，通过授权法或授权决定的形式，将税收立法权授予同级或下级机关行使的法律制度。

在我国有关立法活动有专门的《立法法》规范。根据《立法法》第九条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”，从中可以看出，《立法法》第八条法律保留是有例外的，这也就为税收授权立法开了道口子。

在立法实践中，具体是全国人大及其常务涉及税收授权立法的两个文件，第一个是1984年9月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》，其中规定：“决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。国务院试行的以上税收条例草案，不适用于中外合资经营企业和外商企业”，不过该条款已经失效（十一届全国人大常委会在2009年6月废止）。第二个是1985年4月10日第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，其中规定：“授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决议的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律。” 根据两个个文件，国务院可以就相关税收问题制定暂行条列，前提是法律没有规定及与宪法法律不向违背。

二、我国税收授权立法的问题及分析

就我国目前的税收法律规范体系来说，只有四部是全国人大及其常委立法，分别是《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》和《车船税法》，其中一部税收程序法，另外三部分别规范企业所得税、个人所得税和车船税三个税种。其他十几个税种都是人大授权立法，颁布的是暂行条例，可见在我国税收授权立法十分普遍，除此之外还有大量国务院部委制定的相关实施细则。

（一）税收立法授权范围界定不明

不论是《立法法》第九条还是上述两个授权立法文件的规定，都没有严格限定授权立法的范围，也就是说授权立法内容不具体，甚至可以说是模糊不清。

导致了授权立法没有标准和节制。体现在两个方面，一是全国人大及其常委对国务院进行立法授权，没有明确其范围，如上文所述的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者有关条例的决定》，就存在立法上的逻辑漏洞，造成我国税收法律规范体系混乱，纳税者和征税者都无所适从；二是宪法和相关法律没有对征税权的内容做出相应的规定，从而使得国务院有随意开征税种之权，这不符合税收法定原则，也不是现代法治国家原则。

（二）税收立法授权主体转授权现象

根据上述提及的两个文件，国务院可就相关事项制定暂行的规定或者条例。但是现实情况是，国务院的税收立法活动，除简单地以条例、暂行条例形式颁行了除税收法律以外的税收实体法及税收程序法外，还将条例中重要的条款部分转授给国家税务总局或财政部、各省市、自治区人民政府等行政机关，由国家税务总局或财政部再根据国务院授权制定实施细则，各省、自治区、直辖市根据财政部的授权颁行补充规定。《立法法》第十条规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”，国务院的授权行为明显违反上述规定，属于授权立法的转授行为，实属违法。其危害性是显而易见的，可以说是税收法律规范体系混乱问题的根源，税法结构复杂、零乱，造成纳税人无法适从，执法者执法困难的局面。

三、完善我国税收授权立法的建议

（一）税收立宪，明确税收法定原则

我国宪法直接涉及税收条款的仅有第56条所规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。该条只是简单的以国家视角，确立公民的纳税义务。宪法，本应强调限制国家公权力，保障公民基本权利。简简单单规定公民纳税义务，却没有对政府征税权有任何限制规定，实为不妥。权力必须被制衡，征税权也一样，其关系到公民最为基本的财产权，是切身利益所在。完善税收授权立法，最根本的就是规范征税权，明确征税权的主体、征税权的范围、征税权的程序。宪法既然有公民纳税义务条款，更不能对征税权置之不理。

（二）完善税收授权立法监督和控制

目前主要监督程序有两个：一是授权审查程序；二是备案程序。前者监督被授权主体是否严格按照授权的目的和范围行使税收立法权。后者要求被授权主体在法定时限内报授权决定的机关备案。完善税收授权立法监督和控制，从立法过程来看，就是立法前和立法后的监督和控制。因税收立法授权范围很宽泛，所以必须明确确立授权立法的批准和备案制度。而立法后监督主要是两个方面，一是主动的，授权立法机关监督自主开展对税收授权立法的审查监督工作。二是被动的，由纳税相关人启动，也就是从司法角度，将授权税收法律规范纳入行政诉讼受案范围，如若相关税收法律规范有与上位法相抵触、或超越立法权限、或违反法定立法程序，切实保护相关纳税公民的利益。

参考文献：

[1]胡小红.税收立法权研究[M].安徽大学出版社，2009.

[2]王鸿雁.税收的分析[J].厦门大学，2005（1）.

税收立法权第5篇

税收立法权包括税法解释权、税种的开征与停征权、税目和税率的调整权、税收和减免权等。 1.税法解释权 它是指国家立法机关或授权财税管理部门，根据税收立法的宗旨，对税收法律、法规内容的解释和制定实施细则的权限。 2.税种的开征与停征权 这是指对已经制定税法的税种，何时将其税法付诸实施的权力；或者对已经开征的税种，由于政治或经济诸方面的原因，何时停止其税法执行的权力，一般来说，税种的开征与停征权同税法的制定颁布权是一致的。 3.税目和税率的调整权 它是指增加或减少征税项目的权力，以及对征税对象或征税项目的税收负担调高或调低的权力。虽然各种税的税法对其征税的项目及其适用税率都有明确规定，但随着客观情况的变化，有时需要扩大征税范围，增加税目；有时则需要缩小征税范围，减少税目。此外，有时还需要对原有税负进行调整，这就需要提高或降低税率。 4.税收减免权 这是指制定减免税规定，审批减免税数额、幅度、期限等权限。税收减免直接影响国家的财政收入和纳税人的税收负担，它应适当集中，不宜下放过多，以保证征纳双方以及各级政府的利益不受侵犯。

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税收立法权第6篇

一、2000年我国颁行了《立法法》，对税收立法权及授权立法做了制度上的规定，但笔者认为《立法法》第9条的规定是与宪法精神相违背的，是不符合税收法定主义的。第9条规定，对有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规”。但这条规定显然又是与宪法及《立法法》有关规定相抵触和相矛盾的。《立法法》确认了全国人大及其常委会的税收立法权，并且明确规定立法的表现形式是“法律”。《立法法》第7条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律。《立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律 （六）对非国有财产的征收……（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融及外贸的基本制度。《立法法》的规定表明，税收立法权是我国国家立法机关的专属权力。但是根据该法第9条的规定，对有关税收的基本制度，如果尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规。不难看出前面规定了专有的税收立法权，后面又来个可以转授。并且并未规定转授的范围。实际上是将税收立法权又拱手让给了行政机关。应当说这是一个不合格的授权。

二、税收立法权转授有悖于我国宪法的直接规定。《中华人民共和国宪法》第56条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。尽管宪法中的涉税条款仅此一条，但本条的规定对于税收立法权的理解却有很重要的意义。因为我们是依照“法律”纳税的义务，而不是依照别的东西纳税的义务。“公民有依照法律纳税义务”的“法律”的规定正是很好的表达了我国税收法定主义原则。这里的法律我们只能理解为由全国人大及其常委会制定的法律。虽然只强调了公民应依照法律纳税而未明确国家应依照法律征税，但因为它限定了承担纳税义务的条件——依照法律，纳税义务仅仅由法律的规定产生，其范围也仅仅限于法律的规定之内。而根据宪法规定，法律是由全国人大或全国人大常委会制定的因此可以认为我国宪法隐含了税收法定主义原则。这是我国税收立法权不能转授的宪法根据。根据《立法法》的规定，“法律”是由全国人大或全国人大常委会制定的，主要规定“非国有财产的征收”和“税收的基本制度”，并且此两项内容只能由法律规定。

三、从的渊源看，我国的税收立法转授不符合“无代表，则无税”的税收法定原则。

税收立法权第7篇

为了完善社会主义市场经济体制，适应分税制财税管理体制的要求，适当下放税收立法权限，适当下放税收管理权限已成为目前大多数学者的共识。但问题是，第一，如何真正统一认识，以法律的形式明确中央与地方的税收权限划分；第二，税收立法权限与税收管理权限下放的范围和程度应如何确定；第三，如何协调中央与地方的税收立法关系和管理权限；第四，如何对地方的税收立法权限、管理权限实施必要的监督和控制。

一、税权的含义与税权划分

由于公共产品所具有的层次性，税收也相应具有层次性，这就涉及到了中央政府与地方政府之间的税权划分问题。

税权是整个税收法律研究的核心问题，也是分税制体制的核心内容，划分财权的关键就是划分税权。所谓税权，是指税收的管辖权，其内容包括两个方面，一是国家与居民间的税权关系；二是国家机构与国家机构间的税权关系，即税收的立法、执法、司法权在国家机构间的配置。所谓合理分权，主要是指这些权力在国家机构间的合理划分问题。[2]税权的具体内容应包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是基本的、原创性的权力；税收行政权是最大量、最经常行使的权力；税收司法权是必不可少的，是为税法有效实施和税务部门依法行政提供有力保障的权力。

（一）税收立法权。税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是国家立法机关或者国家政权机关，依据法定权限和法定程序，制定、认可、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。它是国家的一项专有权力，是国家权力体系中的最高权力之一，它的行使在于对整个社会成员制定有关税收方面的行为准则和规范。

（二）税收行政权。税收行政权是执行税收法律、进行税收征收和管理的行政权，是政府的政权机关拥有的税收征收管理方面的权限，包括税收征收权和税收管理权。这些权力对于有效地保障税款的实现，保障社会资源从私人部门向公共部门的移转，有着十分重要的作用。

（三）税收司法权。税收司法权是国家专门的法律机构根据国家意志，按照固定的法律程序拥有的专门审理、判决税务纠纷案件、税务犯罪案件的权限。税收司法权的正确行使和司法保障制度的建立完善，可为税法实施和税务部门依法行政提供有力保证。

从世界各国的制度建设来看，税权的划分，主要包括纵向和横向划分两个方面。

税权的纵向划分，是指不同级次的同类国家机关之间在税权方面的分割与配置。如税收立法权在中央立法机关和地方立法机关之间的划分。纵向划分存在两种模式，即集权模式和分权模式，主要涉及的是中央与地方的关系问题。集权模式强调税收立法权要高度集中于中央政权，而分权模式则强调将税收立法权在各级政权之间分配。集权与分权的程度，以法律秩序里中央规范与地方规范的多少与轻重的相对比例而定。纵观世界各国，无论是强调集权的国家，还是强调分权的国家，其集权与分权都是相对的。

税权的横向划分，是指税权在相同级次的不同国家机关之间的分割与配置。如在中央级次，税权至少要在国会与中央政府（在我国是全国人大与国务院）之间进行划分。

我们通常所说的税收管理体制应涵盖税收立法权、税收管理权、收入分配权等重要内容，涉及的是中央与地方之间职责和财力的划分。

二、税权划分的前提条件和一般原则

从实践看，各国都是根据各自不同的政治体制、法制水平、经济情况及历史文化等具体国情来确定本国的税权划分模式，因而不可能完全相同。因此，在确定税权划分内容时，既要紧跟世界各国制度建设的趋向，看到某些国家税权划分的成功一面，也要具体分析其税权划分的背景，以综合考虑影响税权划分的各种因素。

税权划分应当以下列条件为前提：

（一）政治与经济条件。税收对国力的盛衰、社会的安定、政权的安危，都有重要意义。划分税权必须以维护中央政府在宏观调控中的主导地位为前提，以有利于强调国民收入分配格局为条件。在经济上，税权划分应有利于促进市场经济的健康发展。每一个商品生产者都有自己独立的利益，各个大小不同的区域，也有各自独立的活动要求，独立地决定自身的事务，这就要求有相应的税收权限，税收划分必须有利于市场对资源配置的基础性作用的发挥。

（二）各级政府间事权与财权合理划分的条件。中央与各级政府为实现各自的职能，都负有一定的责任，这就是事责。有了事责，就须履行，就需权力保证，这就是事权。一级政府负有的事责大，事权也相应扩大。相应地，政府为了履行事责，在拥有的各种事权中包含了十分重要的财政权。财权随事权而生，是事权的一个组成部分。当然，税权是财权的一项主要内容，财权的内容也同样不只是税权，还应包括其他获取财政收入的权力，它们同样要在不同级次政府之间进行划分。

（三）法制条件。代表国家的中央政府和既代表国家又代表地方的地方政府之间的各种关系，都需要法律界定，税权划分也不例外。税权划分必须有法可依、有章可循，通过法律形式界定从中央到地方各级的立法、执法、司法机构的税权权限，各级政府各尽其职，各行其事，在一定程度上可以减少税收征管上的随意性、盲目性，避免相互扯皮、相互越权行为，有利于依法征税和依法行政。

由于地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品或地方公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。鉴于各国的国情不同，其税收管理权限的集权和分权程度也各不相同，但一国总应结合自身的具体状况，合理分权，使得地方能够在不违背中央宏观调控意图的条件下，拥有完成自身职能所应具备的税收管理权限。

税权划分的一般原则如下：[3]第一，财权、税权与事权相一致，政策目标与政策手段之间大致平衡的原则。第二，课税权宜划归中央政府的若干原则，具体包括以下课税权：与宏观经济稳定密切相关的税种的课税权；与公平收入分配密切相关的税种的课税权；与资源流动性密切相关的税种的课税权；辖区间税基分布不均匀的税种和容易导致辖区间税负输出的税种。第三，课税权宜划归地方政府的原则。地方政府要完成其职能，必须有相应的财力保证。将某些税种的课税权赋予地方政府，是保证地方政府财力的必要条件。

地方税是以地方税收收入的归属为标准来划分的，遵循的是居住地原则。对于居民个人来说，公共服务提供的利益是一种最终受益。按照受益原则，要求人们在其受益地付费，受益地指服务消费的发生地，也即居住地。基于受益原则，某些税种的征收对象获得收益大小与当地政府提供公共服务的优劣息息相关，因此，此类税种若税负较重则意味着享受了较好的公共服务，不会出现税基向税负较低的地方转移的现象，适合地方征收。

从理论上讲，应将税基比较固定的税种划给地方政府，地方税一般只能是以居住地为基础的税，这些税只对本辖区居民征收，并且税负最终归属于本辖区居民。从这个角度讲，财产税宜划归地方。

另外，从征管角度讲，某些税种由于自身特点，如税源分散、计税依据或税率的确定较复杂等，地方政府及其部门的协助对税收的征管尤为重要。这类税种由地方征收较为适当，因为这样做可以调动地方政府的积极性，降低税收征管成本，提高征管效率。

三、赋予地方一定的税收立法权和税收管理权

从公共物品或公共产品理论来说，由于政府最主要的职能是提供公共物品，而公共物品是分层次的，从效率的角度说，不同层次的公共物品应当由中央政府和地方政府分别提供。因此，对税权进行有效配置，合理界定各级政府税权范围，有利于政府为社会、为国民提供更好的公共物品，实现国家职能。同时，我国区域经济发展中的不均衡，对不同层次的公共物品也存在着不同的偏好，特别是由于目前我国各级预算主体不能得到足额的财政收入，因而才会通过其他途径来参与社会财富的分配。以上情况说明，税权适当下放的确是必要的。

我国是世界上最大的发展中国家，迫切需要中央政府集中财力进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。因此，从总体上看，我国税收立法权的划分，应建立起以中央立法为主、省级立法为辅，两级立法相辅相成的立法格局。税权纵向划分的核心问题，是对地方税种的立法权应否下放。笔者认为答案应是肯定的。理由在于：一是赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济发展，也有助于中央主管部门集中精力，管好大政方针。二是赋予地方适度的税权是有效实现地方政府职能的必要条件。三是适度分权有利于增强税收法律的适应性，如有些小税种适当下放给地方有利于地方因地制宜地开辟新税源，而且也解决了这些税种全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。

地方享有税收立法权符合中央、地方立法权限适当划分的宪法原则。宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大市的人大及其常委会和人民政府，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。地方享有一定的税收立法权也符合《立法法》的具体规定。

为此，我们认为，除了应将那些为保证全国政令和税收政策统一，维护全国统一市场和公竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限作如下划分：

税收立法权第8篇

关键词：地方税收立法权；分税制；税法构成要素

税收立法权在国家权力体系中具有重要地位，对于发挥宏观调控职能、促进市场经济的发展起着重要作用。目前，我国的税收立法权高度集中于中央，这对于促进国家法治建设、保障国家税收政策的权威起到了积极作用。但是，随着社会经济的发展，地方缺乏税收立法权产生的弊端愈加突显，授予地方税收立法权具有现实的必要性。

一、税收授权立法应包括授予地方税收立法权

所谓授权立法，是指“享有立法权的国家机关，依据宪法和法律，通过特定形式，授权有关国家机关依据所授予的立法权进行立法的活动”。从国家机关的横向关系出发，授权立法发生在立法机关与行政机关或司法机关之间；从享有立法权的主体之间的纵向关系出发，授权立法发生在上级机关与下级机关之间。也就是说，在授权立法中既包括横向授权立法，受权主体为中央国家机关，也包括纵向授权立法，受权主体为地方国家机关。在我国，主要存在三种授权立法形式，即全国人大授权其常委会立法，全国人大及其常委会授权国务院立法和全国人大及其常委会授权地方国家机关立法。

相应的，税收授权立法指享有税收立法权的国家机关，依据宪法和法律，通过特定的形式，授权有关国家机关依据所授予的税收立法权进行税收立法的活动。税收授权立法既包括横向税收授权立法，受权机关为中央国家机关；又包括纵向税收授权立法，受权机关为地方国家机关。在我国，也应主要存在三种税收授权立法形式，即全国人大授权其常委会税收立法，全国人大及其常委会授权国务院税收立法和全国人大及其常委会授权地方国家机关税收立法。

但是，有的学者把税收授权立法定义为“立法机关通过授权法的形式授权税收行政机关制定税收法规的行为”，在我国“所谓税收授权立法就是全国人大及其常委会将其税收立法权授权国务院行使的行为”，认为税收授权立法属于税收立法权横向划分的范畴。笔者认为，这种认为税收授权立法仅仅包括横向税收授权立法，而不包括纵向税收授权立法的观点有失偏颇。税收授权立法应包括纵向税收授权立法，授予地方税收立法权。

二、授予地方税收立法权的必要性

很长时间以来，我国一直强调在税收立法方面要集中统一，从而使我国税收立法呈现出高度统一的特点。但是，从长远来看，基于我国分税制的财政管理体制、较大的地域差异性等国情，授予地方税收立法权具有现实必要性。

首先，授予地方税收立法权有利于进一步健全分税制财政管理体制。事权、财权、税权在中央和地方之间科学合理的划分是健全分税制财政管理体制的题中之义。分税制财政管理体制下地方税种的管理权已经下放到了地方，但是税收的立法权却高度集中于中央，这必然导致地方为了取得足够的财政收入而滥用或越权使用税收立法权的现象严重，从而产生了两种严重的后果：一方面，地方为了解决财政收入不足的问题，以权代法、越权立法的现象严重，导致了税收立法权被肢解。另一方面，地方政府为了弥补财政不足，滥用收费权力，造成收费项目大大增加，收费规模大大扩展。

其次，授予地方税收立法权是适应我国地区经济发展不平衡的需要。我国幅员辽阔，人口众多，，地区发展不平衡，在税源方面存在显著差异。如果全部税收立法都集中于中央，中央政府不可能有效的运用税法来调节地区经济，有些根据税法制定的税收政策甚至是与地区经济发展相背离的。一个典型的例子是，“陕西的榆林地区，煤炭资源丰富，品味也很高，按中央统一立法的资源税法定税率征税，明显产生征税不足的问题。相比之下，那些煤炭资源品位等级比较低的地方，按中央的法定税率则产生征税过度的问题。要求所有地方都按中央统一规定的法定税率征收所有地方税，与要求‘所有人都穿38号鞋’产生的问题是一样的”。因此，授予地方税收立法权，允许地方根据自身的发展水平、税源情况等客观条件，有针对性的制定地方性税收法规规章，有利于地方政府挖掘税收潜力，改善财政状况，更好的行使对地区经济的调节职能。

三、授予地方税收立法权在法律上的可行性

授予地方税收立法权符合我国宪法的原则和《立法法》的规定。

首先，授予地方税收立法权符合地方拥有一定立法权限和调动地方积极性的宪法原则。我国宪法规定，省、自治区、直辖市和国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会和人民政府在不与宪法、法律和行政法规相抵触的情况下，可以制定地方性法规和规章。宪法还规定，中央和地方的国家机构的职权划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。可见授予地方税收立法权符合宪法确定的立法体制，体现了发挥地方积极性主动性的宪法原则。

其次，授予地方立法权符合我国《立法法》的规定。我国《立法法》第8条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律”；第9条规定，“有关税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项制定行政法规”。可以看出，根据我国《立法法》，在税收基本制度之外的事项，是可以授予地方税收立法权的，但授权的内容应符合合法性的要求。而对于税收的基本制度，目前还没有明确的法律解释。但是，《税收征收管理法》第3条规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。”由此可见，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税只能由全国人大及其常委会进行立法规范，但是地方国家机关可以就诸如一般纳税人认定、申报期限和申报内容等事项行使税收立法权；也可以在法律规定的幅度范围内调整某些税收要素。因此，授予地方税收立法权并不与《立法法》的有关 规定相违背。

四、授予地方税收立法权的操作

（一）授予地方税收立法权的思路

第一，确立授予地方税收立法权的基本原则。授予地方税收立法权要以保障中央法制统一、政令通畅为基本原则，以国家宪法和有关税收法律法规为依据，不能与中央立法相抵触，不得破坏全国统一市场的形成和发展。

第二，加强中央对地方税收立法权的监督。地方制定的有关税收的地方性法规、规章，必须根据《立法法》的规定报全国人大及其常委会或国务院备案或审核；对地方超越授权权限制定的法规、规章，或与国家法律相抵触的法规、规章，中央有权废止或责令地方纠正。

第三，增强纳税人的权利意识。地方通过行使税收立法权开征任何税种都必须考虑到纳税人的公共服务需求和愿意支付的成本。当纳税人拥有了与自身利益相关的税权时，他们会主动的去维护自己的权利，这种权利是纳税人作为独立的经济主体为维护自身利益所应该拥有的权利，必须逐步落实，这样纳税人就能够作为社会监督的重要力量，监督地方国家机关依法行使税收立法权，并促使其树立“为纳税人服务”的信念。

（二）授予地方税收立法权的具体事项

税收立法权第9篇

改革开放以来，我国在税收立法和税收政策制定方面一直强调坚持税权集中、税法统一。在这种思想的指导下，我国的税收立法呈现出高度的集中性特征，各税种无论是中央税、中央地方共享税还是地方税，基本上都是由中央统一立法，地方只能在税收法律、法规明确授权、并且不与其相抵触的前提下，对某些地方税种如房产税、车船使用税等行使制定实施细则的权限，一般都无权自定地方性税收法规。我国目前的税收法律体系中，有关的税收法律、法规、规章及规范性文件，基本上都出自中央，按法律效力的大小依次为：由全国人民代表大会及其常委会制定的税收法律，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等；国务院根据全国人民代表大会及其常委会的授权制定的具有法律效力的税收暂行规定或条例，即授权立法。根据1984年全国人民代表大会常务委员会授权立法和1985年全国人民代表大会授权立法，国务院从1994年1月1日起实施工商税制改革，制定实施了增值税、营业税、消费税、资源税、土地增值税、企业所得税等6个暂行条例。这些暂行条例的法律效力仅次于税收法律，高于一般的税收行政法规，具有“准法律”性质；国务院根据宪法赋予的、可“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”的权力所制定的税收行政法规，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》、《中华人民共和国个人所得税法实施细则》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等；国务院财政税务主管部门制定的规章，主要是财政部、国家税务总局就有关税收法律、法规作出具体解释、规定，如财政部颁发的《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、国家税务总局颁发的《中华人民共和国发票管理办法实施细则》等。

以上这些由国家立法机关、中央行政机关制定的税收法律、法规、规章在全国范围内具有普遍适用效力。从总体上看，税收立法权高度集中于中央，在一定程度上体现了我国法权高度集中、中央统揽全局的合理要求，对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但由此带来的税收调控缺乏灵活性、税收管理体制僵化、税收经济效率低下等诸多问题在很大程度上制约了税收职能作用的发挥，与社会主义市场经济的发展已越来越不相适应。因此，改革高度集中的税收立法权划分体制势在必行。从长远发展来看，适度下放税收立法权，确立地方税收立法权十分必要：

1.它是适应我国基本国情的现实选择。税收立法权的分权程度与一国的政治体制、国家规模以及社会经济结构等基本国情有着密切关系。我国是实行单一制政治体制的社会主义国家，单一制的政体决定了我国不可能象美国、意大利等联邦制国家那样实行相对分散、地方拥有较大税收立法权的税收立法体制；同时我国又是地域广阔、人口众多，地区经济发展很不平衡的发展中大国，地方经济资源和税源的显著差异性决定了全部税法都由中央集中制定，很难适应各地自然、经济、文化差异悬殊的客观现实要求，容易使税收调节作用的针对性和灵活性大打折扣。因此，为适应国情的需要，在坚持统一税法（并不等于集中立法）的前提下，赋予地方适度的地方税收立法权是必要的，它既可以保证中央对税收大政方针的决策权、维护中央在税收领域中的领导地位，又有利于调动地方的税收征管积极性，根据地方经济状况因地制宜地制定地方性税收法规，促进地方经济发展。同时确立地方税收立法权还有助于克服因权力过于集中造成的主观主义和。

2.它是提高资源配置效率的有效途径。税收立法权是税收管理权限中最根本的权力，其核心是税法制定权，即在法定权限内立法征税、立法确立税制的权力。谁拥有完全的税收立法权，谁就不仅可以通过确定税收规模、选择税制结构、设置税制要素等来贯彻政策意图，配置和调度经济资源，而且可以在一定程度上控制税收征管权和税收政策制定权。从这个意义上讲，税收立法权实质上就是一种资源配置决策权。税收立法权在中央和地方之间的划分，实际上划分的是税收资源的支配权。由于各地经济资源各具特色，经济发展水平各不相同，同高高在上的中央政府相比，地方政府更贴近居民和社区，在地区经济信息收集和掌握中占有优势，能更好地留意社会和个人的需求并迅速准确地作出差别性反应。因此，根据资源配置的效率原则，地方政府理应在地方资源配置中占据地位。这就自然要求地方对配置地方资源的重要经济杠杆-地方税拥有一定的税收立法权，使地方可以自主地根据地区经济税源发展和地方公共物品的供求情况，通过地方税收立法优化区域资源配置，尽量减少由中央在信息不完全的情况下制定地方税法带来的效率损失。

3.它是分税制财政管理体制进一步完善的内在要求。完善的分税制财政管理体制要求事权、财权、税权在中央与地方之间科学合理地划分。我国目前的分税制财政管理体制距此目标尚有不小差距。地方事权多、财权少、税权极为有限的不对称现状极大地制约了地方经济的发展。由于转移支付制度尚不健全，地方又没有相应的税收立法权，地方不得不采取各种各样的变通做法以满足本地财政支出的实际需要，这是造成地方预算外资金膨胀、“以费挤税”现象盛行的原因之一。它不仅侵蚀了税基，而且扰乱了正常的社会经济秩序。因此，进一步完善分税制财政管理体制、理顺中央与地方财政关系的重要内容之一就是确立地方税收立法权，使地方在组织税收收入中拥有一定的自。这不仅可以恢复和巩固地方税在地方财政收入来源中的主体地位，而且可以有效地遏制预算外资金的膨胀和乱收费现象的蔓延，为地方着手进行“费改税”提供可行性，从而把地方组织财政收入的行为纳入法制轨道。

二、确立地方税收立法权的原则

虽然确立地方税收立法权是符合我国国情、顺应经济发展潮流的必然选择，我国的宪法和有关法律也规定地方权力机关在自己的职权范围内可以制定和颁布地方性税收法规，但它并不是没有条件和限制的，同样需要遵循一定的原则：

1.有限原则。指地方税收立法权同中央税收立法权相比，是一种受制约的、不完全的立法权。其有限性主要体现在：（1）独立性受限。地方税收立法权不是完全独立自主的立法权，它要受中央立法机关、中央行政机关的监督和制约，地方制定的地方性税收法规需报全国人民代表大会及其常委会或国务院备案，后者对前者有否决权。（2）完整性受限。不同的地方税种所适用的地方税收立法权权能是有所差异、相对有限的。有些地方税的大部分立法权基本归中央所有，地方只拥有有限的调整权；对大部分地方税地方拥有除税法制定权、税法解释权、税收开征停征权外的其他税收立法权能；地方只有对极少数地方税拥有完全的税收立法权能，但仍需报中央审批、备案。（3）地方性税收法规的空间效力具有地域性，只能在本地区内施行有效。另外，地方税收立法权只限于省级立法机关，不得逐级下放。坚持地方税收立法权的有限性原则，有助于避免因税收立法权的过度放权而带来的地方各自为政、地方税收法规相互冲突等问题，防止出现地方税收立法权一下放就重蹈“一放就乱”的覆辙。

2.不抵触原则。这一原则是法学中“法律效力高的为上位法，效力低的为下位法，下位法不得与上位法相抵触”原理的体现。根据我国宪法、全国人民代表大会组织法、国务院组织法及地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，我国各法之间的效力关系为：宪法高于基本法律，基本法律高于法律，法律高于行政法规，行政法规高于地方性法规，等等。由此推知，我国规范的税收法律体系中各法之间的效力关系为：宪法高于税收基本法（待制定），税收基本法高于一般性税收法律，一般性税收法律高于税收行政法规，税收行政法规高于地方性税收法规。可见，地方性税收法规在我国税收法律级次中处于较低的层次。不抵触原则要求有地方税收立法权的省级立法机关根据本地的具体情况和实际需要，在不与宪法、税收法律、税收行政法规相抵触的前提下进行地方税收立法。换言之，凡超越权力制定的、或与宪法、税收法律、税收行政法规及宏观政策导向相抵触的地方性税收法规、规章，中央有权废止或责令地方予以纠正。我国宪法第67条规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。坚持不抵触原则，可以从根本上保证我国税收法律体系统一于宪法，统一于税收基本法，使地方税收立法始终处于立法体制约束之下。

3.不重复原则。指对那些明确规定中央拥有税收专属立法权限的中央税、中央地方共享税，除法律另有特别规定外，地方不得对该税目重复立法课征。地方只有在中央并未行使其税收立法权的范围内，才享有地方税收立法权。如果中央尚未就某种税目立法，地方可以先行立法，但仅限于并不影响全国经济的统一性以及生活条件的统一性的地方性税种；中央一旦立法，地方的先行立法与之相抵触的部分自然失效。坚持不重复原则，可以避免因重复立法带来的立法资源浪费和立法权限之间的混乱，防止地方对中央税源的侵蚀和非法利用；保证中央税收收入及时足额取得；同时可以保护纳税人免于遭受数个征税主体的不公平课税，承受重复、超额的纳税负担。

三、地方税收立法权的界定

目前，在中央与地方税收立法权划分权限问题上，人们比较一致的意见是：中央税、中央地方共享税的实体法、主要税收程序法的全部立法权应集中在中央，而对地方税收立法权的划分看法不一。笔者认为，地方税收立法权的划分不是简单地界定什么地方税归中央立法，什么地方税归地方立法。比较合理的划分方法是遵循上述原则，区分地方税种，将税收立法权诸项权能在中央与地方之间进行程度不同的划分。根据地方对不同地方税种拥有的地方税收立法权限大小，具体界定思路如下：

1.对全国统一开征税基流动性较大，与稳定国民经济、调整收入再分配有关或与自然资源有关的地方税种，如个人所得税、营业税、遗产赠予税、资源税等，为防止出现由地方自主立法造成的税基异常流动（如居民流向个人所得税税率较低的地方、公司迁移到营业税税率较低的地区），税收宏观调控功能减弱，自然资源分布不均衡加剧等问题，这些税种的税法制定权、税法解释权、税收开征停征权等大部分立法权能宜集中于中央，保证中央对这些税种的控制权，便于国家统一税法、加强宏观调控。地方只在中央规定的范围内拥有一定的税目、税率、起征点等的微调权，以增强这些地方税种的灵活性和适应性。

2.对全国普遍开征作用范围仅限于地方，对全国统一市场没有多大影响的地方小税种，如城市维护建设税、契税、印花税等，宜增强地方的立法权限。除税法制定权仍由中央保留外，其余的如税法解释权、税收开征停征权、税收调整权、税收减免权及税收加征权等应全部下放地方，便于地方利用税收调控手段发挥地域资源优势，发展地方经济。

3.省、自治区、直辖市根据当地的具体情况和实际需要，有权通过税收立法，在本行政区域内开征一些新的地方税种，如对本辖区内特有的大宗产物依法课征特产税；县市为适应地方经济发展需要，经省级立法机关立法课征特别税；地方政府为应付临时性的特殊需要，经省级立法机关立法课征的临时税等。对这些税种，地方拥有包括税制要素立法权、税法解释权等在内的完全的税收立法权。但不得损害国家整体利益及其他地方公共利益，不得任意加重纳税人的负担，中央保留对地方开征新税种的否决权。