党建工作的要求，结合本所实际，我所党建工作深入学习贯彻党的十九大，二中、三中、四中、五中全会精神，坚持与时俱进、改革创新，围绕本支部2021年的总体工作部署，以创建一流队伍、培养一流作风为目标，以强化党员教育管理，着力加强班子作风建设、提高民辅警能力素质、坚持抓好“政治建警全面从严治警”教育整顿工作，不断增强党员队伍的凝聚力、创造力、战斗力，努力造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质公安监管队伍。
一、开展经常性、针对性教育强化全体党员的理论学习，把理论武装工作不断向深度和广度扩展，加强党员的思想建设。
1、加强政治理论学习。党支部领导班子带头学习，在全所营造良好的学习氛围。以创建学习型所队为载体，以学习贯彻党的十九大，二中、三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列讲话精神和有关会议精神为主要内容，制定全年度政治理论学习计划，明确学习内容和重点，每周五定期开展政治理论学习，使学习有目的、有成效、有提高。
2、落实党课教育制度。定期开展党课学习，由所领导干部带头学习，不断增强政治理论素养。同时，认真抓好本支部党员、民辅警的学习，采取有针对性、有侧重点的教育方式，积极开展学习讨论，使理论学习落到实处。
3、落实经常性思想政治工作。坚持和完善党员、民辅警思想状况调研、民辅警重大事项报告、谈心谈话制度，及时掌握民辅警的思想脉搏，为民警解决后顾之忧。建立健全民辅警思想分析和谈心制度，对一些苗头性、倾向性问题要早发现、早报告，及时采取措施，把问题解决在萌芽状态，确保民辅警思想稳定。不断创新思想政治工作方式，增强思想政治工作的针对性和实效性。
二、加强党的组织建设，充分发挥党员的先锋模范作用。
1、 加强班子建设，明确班子分工，落实党建工作责任制。继续完善支部领导班子建设，落实每月支委会制度，积极研究支部工作，制定看守所工作计划，及时向局党委汇报工作情况。
2、 落实党建工作制度。抓好"三会一课"、定期开展学习、民主生活会、党员民主评议、主题党日活动等制度。进一步强化党员意识，增强党员观念，激活党员的内动力，发挥先锋模范作用，增强基层党组织凝聚力。
三、贯彻从严治党的方针，不断改进和加强队伍作风建设。
1、以开展作风建设活动为切入点，加强队伍作风建设。全面加强和改进思想作风、学风、工作作风、干部生活作风建设，促进党员干部讲党性、重品行、作表率，努力成为转作风抓落实的模范实践者。深入贯彻落实《人民警察法》、《内务条令》、《民警礼仪规范》等规定，在民警队伍中自觉形成依法、文明、规范、科学执法，规范民警言行举止，加强内务秩序和环境管理，实现软硬件建设双规范。
继续毫不动摇地认真执行"五条禁令""、从严治警各项规定，进一步加强养成教育，使党员、民辅警真正做到举止端庄、行为规范、纪律严明。
今年是我县看守所建成的第x个年头，也是看守所搬迁新址的第一年，同时也是我国新刑诉法实施的第一年，在这个特别的时刻，县人大常委会组织部分县人大代表对县看守所工作进行了视察，主要目的有两个：一是实地看看并了解新看守所的运行情况，大家来关心看守所工作；二是为了进一步推动刑事诉讼法、看守所条例等法律法规的贯彻实施，推进看守所规范化建设，促进社会和谐稳定。刚才，我们实地视察了看守所，又听取了县公安局局长__x关于看守所工作情况的汇报，与会人员围绕如何做好看守所工作，畅所欲言，发表了各自的意见，对看守所工作给予了充分肯定。大家认为，近年来，县看守所在县公安局的直接领导下，在维护监所正常秩序、完善基础设施建设、加强队伍管理、做好看守所新址搬迁等方面做了大量卓有成效的工作，特别是看守所新址的顺利搬迁，使我县的看守所整体管理水平又提升了一个层次。这些成绩是在人员少、困难多的情况下取得的，十分不易。在此，我代表县人大常委会对你们的辛勤工作和所取得成绩，表示衷心的感谢!
下面，我在大家发言的基础上，对看守所工作再提几点希望和要求：
一、依法管理，着力保障监所安全。安全工作是看守所永恒的主题。看守所担负着监管人犯的重要使命，管理的好坏，监所的安危，直接影响到案件的顺利侦查、、审判以及短期服刑人员的教育改造和社会治安稳定。因此，依法管理，保障安全显得十分重要。我县看守所实现了14年安全无事故的业绩，成绩的取得与县公安局的高度重视、监管民警的辛苦付出是分不开的，希望公安机关继续发扬成绩、总结经验，始终坚持“依法监管、保障人权、安全至上”的指导思想，认真贯彻刑事诉讼法、看守所条例等法律法规，切实抓好安全监管和教育改造工作。要抓紧适应新环境，看守所搬迁不久，虽然基础设施更好了，但管教民警对所内的情况还不是十分熟悉，对可能存在的安全隐患还没有完全掌握，要抓紧熟悉、掌握，确保监管安全。要严格落实规章制度，看守所的规章制度很多、很严密，关键在落实，要落实到每个环节和每个人，在程序上确保看守所管理的安全高效。要增强工作的预见性、主动性和针对性，严格落实监管措施，坚决防范和打击牢头狱霸现象，切实维护正常监管秩序。
二、文明管理，着力维护在押人员的合法权益。看守所关押的对象主要是犯罪嫌疑人以及刑期、余刑在三个月以下的人犯，这些人的合法权益同样需要给予保护，这实际上就是人权保护问题。因此，我们在依法管理的基础上，要坚持做到文明管理，严禁打骂、体罚和虐待人犯，对于他们所享有的合法权益应当依法告知。要关心他们的生活，重视监室的清洁卫生。监管对象在羁押期间的伙食，应当按规定的标准给予供应。看守所要严格按规定配备必要的医务人员、医疗器械和常用药品，对于他们因疾病原因需要治疗的，要给予及时的治疗。要严格落实律师会见制度，律师无障碍会见制度是新修订的刑事诉讼法保障人权的一个切实体现，这个制度要不折不扣地执行好。通过文明管理，充分保障每一个在押人员的合法权益，使在押人员感动、感化、感悟，从而积极改造，重新做人，早日回归社会。
三、抓好队伍，着力提升监管执法水平。建设一支高素质的队伍，是做好看守所监管工作的根本保证。要按照“依法管理、严格管理、科学管理、文明管理”的总体要求，扎实推进队伍正规化建设，努力建设一支政治坚定、作风优良、纪律严明、业务精通的监管队伍，使监管民警成为维护社会稳定的主力军，成为感化教育被监管人员的导师和朋友。要切实加强思想道德教育和廉政示范教育，筑牢防腐拒变思想防线，牢固树立执法为民理念。要积极开展岗位练兵，加大业务培训力度，规范执法行为，增强深挖犯罪本领，不断提升监管执法能力和水平。
四、各方配合，着力营造良好工作环境。县政府要高度重视看守所工作，县公安局要切实加强领导，定期分析研究看守工作情况；有关部门、官路镇要积极支持配合，主动帮助看守所解决实际问题。司法机关的办案部门要在保证办案质量的前提下，加快办案速度，减轻监所压力。武警中队要加强配合，搞好协调，形成合力，共同做好看守工作。检察院的驻所检查室要认真履行职责，加强对监管工作的检查督导，发挥法律监督作用，促进看守所严格、公正、文明执法，构建安全、稳定、和谐的监管场所。县人大代表要一如既往地理解支持看守所工作，积极提出建议、意见，共同帮助看守所不断加强和改进工作。
论文摘要 结合我省近年来对职务犯罪的立案查处情况来看，刑罚执行和羁押监管场所领域也是腐败易发多发领域之一，其中看守所作为重要的司法行政机关，不但承担着羁押监管任务，同时对刑事诉讼的侦查、起诉、审判、执行等各个环节发挥着重要的保障作用，看守所职务犯罪的危害巨大，引起社会舆论关注，损害司法机关执法形象。因此加强对看守所职务犯罪的研究和预防显得尤为重要。
论文关键词 看守所 职务犯罪 预防措施
据我省检察院监所部门的数据统计，目前对全省监管场所职务犯罪已立案侦查16件18人，与去年同期相比，立案件数和人数均有一定下降。从发案部门看，监狱系统7件8人，看守所系统9件9人，劳教系统1件1人；从犯罪类型看，涉嫌受贿罪9件9人，涉嫌帮助犯罪分子逃避处罚罪3件3人，涉嫌私分国有资产罪1件3人，涉嫌行贿罪2件2人，涉嫌虐待被监管人罪1件1人。其中看守所作为重要的司法行政机关，不但承担着羁押监管任务，同时对刑事诉讼的侦查、起诉、审判、执行等各个环节发挥着重要的保障作用，看守所职务犯罪危害巨大，引起社会舆论关注，损害司法机关执法形象。因此加强对看守所职务犯罪的调研和预防显得尤为重要。
一、看守所职务犯罪的特点
职务犯罪作为犯罪的一种特殊类型，具有犯罪的基本特征，即：社会危害性、刑事违法性、应受刑罚处罚性。而看守所职务犯罪主要指在看守所工作人员利用职务之便，违反国家的刑事司法权和治安行政管理权进行的犯罪活动，其作为职务犯罪的一种微观表现形式，具有其自身的特点：
（一）犯罪主体的特定性
在我国，看守所职务犯罪主要指公安局下辖看守所人民警察的犯罪行为。通过大量看守所职务犯罪的案件查处，可以发现看守所职务犯罪的与看守所民警的监管身份密切相关，正是由于犯罪人具有警察身份，其犯罪表现出明显的身份特征，作为看守所监管民警，其特殊身份使其从事犯罪有明显的职业化倾向。因此，在研究看守所犯罪问题时，要从治理的实质内涵出发，从整个民警队伍，改变民警形象的角度看，注重警察违法犯罪的职务化倾向则显得尤为重要。
（二）犯罪形式具有隐蔽性
看守所职务犯罪是在对犯罪嫌疑人的羁押过程中的执法活动中发生的，看守所本身是一个壁垒森严，对外界曝光的几率非常的小，不利于为外界监督，看守所的这一封闭性特点决定了看守所职务犯罪不易被人们所察觉，具有很强的隐蔽性。另一方面犯罪的客体具有的多重性，如虐待在押人员罪，客体是羁押的在押人员，侵犯的是其人身权利，在押人员是在在限制人身自由的刑事拘留过程，无法立刻向外界举报，也有的害怕由于打击报复，无法举证。
（三）罪案侦破的难度大
由于看守所职务犯罪主体的特殊性，行为人作为公安民警长期在一线从事监管工作，部分看守所民警从事狱政等工作，对案件的侦破及查处方式极为熟悉，常常具有极强的反侦查能力，其次由于监管场所的封闭性，其犯罪手段狡猾，隐蔽性强，因此看守所职务犯罪案件的侦查常常极其困难。实践中查处看守所民警职务犯罪案件，检察机关都将面临着很大压力，这里有亲朋故友的请托说情，有上级领导的命令干预，甚至有来自公安机关内部的不和谐的声音。
二、看守所监管民警职务犯罪的成因
（一）从主观上看，价值观错位，执法观念淡漠
一方面，价值观错位是造成看守所职务犯罪的思想根源，在价值观念上产生了个人与社会的错位，拜金主义、享乐主义和个人主义的腐朽思想逐步蔓延，部分监管民警责任意识缺失，个人修养不足，理想信念发生动摇，以至于把个人的利益凌驾于党和人民利益之上，在私欲促使下，一步一步滑向犯罪的泥潭。另一方面，监管民警长期与各种违法犯罪分子接触，接触的阴暗面多，本身就容易被感染，由于部分监管民警忽略思想政治的学习，法治观念和人权保障理念缺失，思想上一旦动摇，未能分清界线，当遇到拉拢腐蚀，往往就顶不住利诱，拉不开情面，把手中的权利想象为个人的私权利，自由放任而无视权力的责任和义务，滥用手中的权力，将其视为进行权钱交易、人情交易的筹码，从而走上犯罪道路。
（二）从客观上看，法律规定缺失，执法监督乏力
一方面，监督法律依据不充分，检察监督权的实现缺乏有力的法律保障，我国《刑事诉讼法》第 8条、《人民检察院组织法》第5条和《看守所条例》第8条是目前人民检察院对看守所监管活动进行法律监督的主要依据，从立法层面看，目前对看守所监督检察缺乏具体、强有力的法律依据，增加了监督困难，严重影响了监督的实效。另一方面，虽然《人民检察院组织法》第 19条第2款规定：人民检察院发现监狱、看守所、劳动改造机关的活动有违法情况时，应当通知主管机关予以纠正。根据上述规定， 检察机关发现看守所存在违法行为时， 可以通过发出纠正违法通知书的方式，要求有违法行为的单位和人员纠正其职务活动中的违法行为。但是，由于《刑事诉讼法》和其他法律既没有规定被监督机关根据人民检察院纠正违法通知书的要求纠正违法的义务，也没有规定被监督机关及其工作人员不纠正违法要承担什么法律责任，检察建议和纠正违法通知书是否被采纳完全取决于被纠正单位的认识态度，致使实践中被监督机关藐视或者无视检察机关纠正违法通知书的情况时有发生，严重影响了检察监督的权威和驻所检察人员监督的积极性。
三、看守所监管民警职务犯罪的预防措施
（一）加强思想教育，牢固树立思想道德防线，从源头上做好看守所职务犯罪预防工作
加强对监管民警的思想教育，开展廉政教育和全心全意为人民服务的宗旨教育、社会主义法治理念教育、警示教育等等，使每个监管民警都牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，增强艰苦奋斗、无私奉献、全心全意为人民服务的观念，牢固地筑起拒腐防变的思想防线。在严格教育，管理队伍的同时要敢于正视队伍中出现的违法违纪现象，要敢于严肃处理，做到防微杜渐，警钟长鸣，树立执法严明的威信。
（二）加强所务公开，建立监督制约机制
一方面，在监管场所内部建立健全一个整套执法监督制约机制，使看守所在收押、羁押、会见、出所等各个环节的监管活动都得到有效的制约监督，使看守所执法权力运行始终处于规范有序的良性循环之中，有效防止违法违纪行为的发生。另一方面看守所要主动接受检察机关、纪检、监察、在押人员及其家属等来自外部的广泛监督。主动增强监室管理和刑罚执行活动各个环节的透明度，鼓励社会各界参与监督，可借助网络平台，加大公开力度，改变看守所封闭保守的形象，从而使监管改造工作、生产经营活动和队伍管理更加规范，增强纪律性，减少随意性，从而防范了看守所民警职务犯罪案件的发生，以实际行动增强群众参与监督的积极性。
（三）尽快修订有关法律法规，规范监管执法行为
法治和人权越来越受到国际社会的普遍关注。我国现行的宪法、法律和监管工作制度，对看守所的执法管理和在押犯罪嫌疑人权利的保障只有一些零散的、不完整的规定，而没有系统、明确的立法。建议尽快修订有关法律法规，特别是1990年颁布实施、已不适应当前人权保障形势和监管工作实际的《看守所条例》，尽快出台《看守所法》，确立看守所应有的法律地位，为建立在押人员人权保障机制提供可供遵循的法律依据，使看守所民警依法履行羁押监管职责，不给监管民警中的不法分子以可乘之机。
（四）加强法律监督，强化办案意识，加大看守所职务犯罪打击力度
一方面，在坚持派驻看守所检察室，驻所检察官深入监所一线检察的同时，进一步通过严厉查处职务犯罪案件，形成威慑效应，强化职务犯罪预防效果。从2008年起我院已连续三年查办看守所民警职务犯罪案件，通过案件的查办，对所内监管民警起到了极大的震慑和警示教育作用，极大提高了检察机关的监管成效。因此预防看守所民警职务犯罪必须以查处为前提，查处职务犯罪本身是最有效的预防，是预防措施中的重要手段。
（五）与看守所建立预防职务犯罪工作联系制度
检察机关通过办案深入调查研究，清楚找准监管场所职务犯罪的易发、多发环节，摸清犯罪的规律、特点，以此为契机与看守所建立有效的预防工作联系制度，与看守所共同制定关于共同开展预防职务犯罪工作实施方案，通过联席会加强检察院与看守所信息的沟通与协调，及时与看守所交流有关查办和预防看守所职务犯罪方面的信息，提供看守所职务犯罪的重要环节和重要部位方面的实例资料，及时发现看守所职务犯罪倾向性和苗头性问题，双方应发挥各自的业务优势，共同分析看守所在制度管理，监督制约机制等方面存在的漏洞，深入研究看守所职务犯罪的根本症结，提出从源头上预防职务犯罪的治本性措施和对策，解决预防职务犯罪工作中的盲点，弱点和难点问题，有针对性地进行个案的预防工作，制定相应的预防措施，帮助监管场所整章建制、堵塞漏洞，从而营造良好的执法环境。
关键词:特殊情况 看守所 在押人员 移押
作者简介:林能响,福州市公安局监所管理处科长;程文安,福州市公安局监所管理处副处长;柳月月,福州市公安局监所管理处科员。
中图分类号:D926.7 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2011)10-079-02
一、切实保障在押人员合法权益的重大意义
(一)明确看守所在押人员的适用范围
根据国务院第52号令颁布自1990年3月17日施行《中华人民共和国看守所条例》的规定:“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。被判处有期徒刑一年以下,或者余刑在一年以下,不便送往劳动改造执行的罪犯,也可以由看守所监管。”公安部(第98号)令自2008年7月1日起施行《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》规定:“被判处有期徒刑的罪犯,在被交付执行前,剩余刑期在一年以下的,由看守所代为执行刑罚。”明确限定了看守所关押的对象:被逮捕、拘留的犯罪嫌疑人、被告人及余刑在一年以下的罪犯。
(二)完善在押人员权益保障制度的重要性
1.看守所工作是公安监管工作的重要组成部分,是巩固国家政权、维护社会稳定的重要方面,在整个公安工作中居于基础性地位。
2.看守所担负着羁押犯罪嫌疑人和被告人,保障刑事执法活动顺利进行以及执行留所服刑罪犯的刑罚等重大责任。
3.看守所工作的性质和特点,决定了看守所工作成为社会瞩目的热点、媒体关注的焦点的必然性,看守所工作中出现的问题也将成为境内外敌对势力攻击的重点。
因此,加强监管,健全监管制度,完善监管的实施细则,成为了迫不及待的要求。
二、限定移押适用的前提条件
所谓移押,是指在特殊情况下,为保障在押人员的合法权益,确实保证刑事诉讼活动的顺利进行,已生效判决的顺利执行,将在押人员从一个地区的看守所移送至另一地区的看守所进行看押的情形。
(一)发生自然灾害
1.地震:已预测到发生高级别的地震,现有的关押场所建筑房屋不足以抗击与防范地震灾害的发生,不及时移押将可能危及在押人员的生命或人身安全。
2.洪水:因附近堤坝即将或正在爆破以及连续雨等原因,预测将发生或正在发生洪水,会危及看守所在押人员的生命或人身安全。
3.泥石流:正在发生或即将发生的泥石流可能危及看守所在押人员安全。
4.核泄漏或核爆炸:在本地区正在或即将发生核泄漏或核爆炸的危险,或者其他地区发生的核泄漏或核爆炸产生的辐射或放射性等物质波及本地区,已超过或即将超过安全指标范围。
(二)关押监室出现严重爆满
因某些因素导致犯罪量急剧增加,公安部门有力打击致使被关押人数明显增多,该看守所原有的设计关押容量严重不足,出现在押人员严重爆满等情况发生,尤其是在炎热的天气更会侵害在押人员的身心健康。福州市直看守所2010年7月至9月份就是因为这种情况才将部分余刑犯移押至福清市看守所、福建省看守所以及铁路看守所。
(三)出现急性传染病
当本地区开始出现某种急传染病,有大流行的可能,感染后很难治愈或有生命危险,如果不将该看守所在押人员及时移押至其他看守所,有可能发生难以控制的严重情况或不可挽回的后果。
三、保障看守所在押人员顺利移押的原则
(一)移押后要以能达到确保在押人员生命安全及维护其合法权益为前提,也是首要原则
如果实行部分移押在押人员能达到这前题,就进行部分移押在押人员;如果部分移押在押人员尚不能确保在押人员的生命安全,就应当进行全部在押人员移押。
(二)就近移押原则
看守所工作涉及的部门多,不仅要面对侦查机关、检察机关以及法院,而且还要面对律师及在押人员亲属。如果将在押人员移押到距离太远的看守所进行关押,就会给侦查办案、提审、律师会见及亲属接见造成不便。这样不仅提高了办案成本,而且不能符合“便民、利民”的政策。因此,能在本地区进行在押人员移押应当是首选,遇到实在不宜在本地区实行移押的情况,才考虑实行跨地区甚至跨省际的在押人员移押。
(三)余刑犯作为优先考虑移押对象的原则
除特殊情况必须实行看守所全部在押人员移押外,正常只需部分移押在押人员时,应当优先考虑将余刑犯进行移押。主要理由包括:首先,余刑犯剩余刑期短,一般在一年以下,思想情绪相对稳定,便于管理,有利于移押后看守所安全;其次,余刑犯作为已判决的罪犯留在看守所执行剩余刑罚,刑事诉讼法中涉及的侦查、、审判以及律师会见工作已基本结束,因此,即便是将余刑犯移押到其他距离很远的看守所,也不会增加 司法成本与律师会见的困难。
(四)“两害相衡取其轻,两利相衡取其重”的原则
看守所出现关押爆满、高温等到非危险或紧急情况,但为了保障在押人员的合法权益,考虑是否实行部分在押人员移押,应遵循“两害相衡取其轻,两利相衡取其重”的原则。不能出现实行移押后原看守所存在的问题没有解决,又给移押地看守所造成同样的问题,甚至给移押地看守所造成安全隐患。如:因关押爆满将部分在押人员实行移押,移押后原看守所还是爆满,移押地看守所也出现爆满,甚至因移押地看守所存在硬件设施、警力不足等不适宜情况,可能出现更为严重的后果,这种情况应当不宜实行移押。
(五)确保移押过程安全有序为原则
如果是看守所全部在押人员移押或者是数量较多的在押人员移押,应制定具体行动方案,确定移押时间,明确组织、领导及分工。一要成立指挥部,以分管看守所工作的局领导为总指挥。二要确保负责运送押解的武警特警部门、沿途警戒所辖公安分局及交警部门以及相关职能部门为参战单位。三要明确各参战单位的职责任务,确定移押路线,确保在押人员在移押过程运送押解、沿途警戒安全有序地进行。四要做好突发事件的处置方案,做到万无一失。如果移押人员数量少于正常每次押送监狱投劳人数时,就参照投劳押解方案实行。
四、构建移押立法模式和管理模式
(一)构建移押立法模式
鉴于移押制度存在的特殊性以及移押所附带的风险性质,完善、健全移押立法,才能从法治层面保障移押人员的合法权益。
1.看守所之间应当加强沟通协调,健全各看守所自身的监管制度和人犯接受、送出制度。完善看守所与看守所之间监管实施细则的衔接,简化手续,提高移押效率,减少人犯滞留监外的时间,降低移押风险。
2.由于移押适用的特殊性,相关法律对于移押制度的规定也倾向于概括性、模糊性,未能对移押的整个过程细节予以严格的手续规定。因此,为完善移押制度的法律依据,还应当将移押制度纳入有关监管规定之中,对移押过程的法律监制实现全过程化、细节化。
(二)看守所进行全部在押人员移押的管理模式
1.移押地看守所最好能提供相对独立或完整的监区,如果移押地看守所没有条件的,应该提供相对集中的监室,看守所管理要求的职能应都能实现,看守所安全所需的监控、报警等技术设施齐全,看守所管理所需的食堂、备勤室等配套设施应都能保障。
2.有的管理工作可以与移押地看守所实行资源共享。如:负责巡视、观察监控的民警可以与移押地看守所结合使用,这样能达到节省双方警力,实现双赢。
3.管教民警应保留移押前相对固定的民警负责,尽可能不与移押地看守所民警交叉、混合管理,而且尽量负责管理移押前所负责的在押人员。因为管教民警因负责对指定的监室在押人员教育与管理,熟悉他们所负责管理监室内在押人员的基本情况,包括:年龄、住址、涉及的罪名、诉讼阶段、思想状况、情绪波动及其他与监所安全相关的情况,这样做既可以确保移押后监室内管理工作稳定有序,也可以保证移押后监所安全。
4.负责收押、提审的民警、医务人员及驻所检察室检察官既可以与移押地看守所整合安排警力开展工作,也可在移押后仅负责管理本所在押人员,保持相对独立地开展工作。
5.实行移押的看守所领导随同在押人员一起到移押地后,不但要负责管理本所各项工作,确保实现有序高效地运行,而且要注重做好与移押地看守所协调工作,尽可能不影响或少影响移押地看守所工作正常开展。对出现的问题与困难,应及时主动协调与解决。
(三)实行部分在押人员移押的管理模式
1.如果移押的在押人员数量较小,笔者认为:不必实行独立管理,原看守所派去参加管理的人员,可作为移押地看守所增加警力充实到移押地看守所,由移押地看守所实行统一管理,加强对在押人员教育管理及其他相关工作。管教民警应当与在押人员一起前往移押地看守所,继续保持对原在押人员的教育管理,确保监所的安全稳定。
2.如果移押的在押人员数量较多,实行管理的模式有两种:
(1)派去一定数量的警力,充实到移押地看守所,由移押地看守所统一调度指挥,管理工作要求与前述基本一致。(2)不与移押地看守所实行警力方面的整合,采取相对独立的方式自行负责管理工作。这种情况,笔者认为:首先派去参加在押人员看护管理的警力要有保证,不能低于公安部规定的最低标准,否则,安全稳定难以保证,而且还会累垮民警。其次是派去参加管理的民警应相对稳定,无特殊情况不要频繁变动。福州市第一、二看守所在押人员因爆满移押到福清看守所的管理实践表明:保持相对稳定的民警负责管理,在押人员更加稳定有序,出现异常情况的概率更低。再次,有，！可能尽量实行整个监室在押人员不变进行移押,临时随意拼凑后的监室在押人员管理成效不如整个监室移押好,而且负责原监室管理的管教民警随同派去继续负责管理。最后,驻所检察室也应派检察人员同往,检察部门的监督触角应沿延到移押后看守所管理工作,这样才能符合看守所管理的规定,否则,应视为检察监督工作在移押后出现缺位。
参考文献:
[1]于树斌,等.看守工作实用全书.北京:中国人民公安大学出版社.1993.
种种迹象表明，事关看守所制度的改善，正在推进中。不可忽视的背景是，现行看守所体制已跟不上当今的法治步伐，其诸多积弊早已是业界共识。尤其是1990年实施的《看守所条例》，运行至今24年从未修改，被广为诟病。
同时，在2009年“躲猫猫”“喝水死”“洗澡死”等一系列在押人员非正常死亡事件爆发后，看守所体制之弊被舆论推至顶点，这个一向低调沉默的机构不得不走到台前自我解剖。
事实上，十数年间，有关看守所的法律法规的修改在缓慢推进。《刑事诉讼法》于2012年再修时，将关于看守所的表述从原有的一处增加到十处。公安部早在2000年就启动《看守所条例》的修订，期间数易其稿，但最终被搁置。
一边是讨论热火朝天，一边是立法进程进展缓慢，原因在于，看守所的职能定位长期以来并未厘清，是服务侦查办案还是平等服务诉讼，是仍由公安机关管理还是交由中立机构掌控，仍待定论。但各方一个共识是，无论体制改革与否，看守所中立化势必行之，只是形式、框架、尺度有待多方利益的衡平。
如今，行政法规《看守所条例》将升格为《看守所法》，或可为看守所的职能定位、权责归属带来契机。 百年曲折发展
中国看守所立法，可追溯至光绪三十二年（1906年）。当年清廷将监狱划分为已决监和未决监，已决监关押已决犯仍称为监狱，未决监羁押待审的未决犯称为看守所。从此，看守所便区分于监狱，开始承担其独立的职能。
抗日战争时期，根据有关看守所立法的规定，看守所一类隶属于公安机关，一类隶属于司法机关。按照法律规定，此时的看守所不再是单纯的羁押场所，同时还有教育改造犯人的特点。
执政时期，政府制定了《羁押法》、《监狱条例》，并于1946年1月19日制定公布了《看守所组织条例》，于次年6月10日施行。
与此同时，解放区政府创建了“联合看守所”“联合监狱”“俘虏军官教导队”等机构，构成新的监所体系。这时期的联合看守所主要是用以收押各有关部门逮捕的日伪汉奸分子，对他们进行集中关押和审查，各级司法机关设置的看守所关押一般刑事犯罪未决犯。
1949年后，有关看守所的工作立法亦经过多次变动。
1949年11月1日，司法部成立。当时，公安机关和法院均有自己的看守所，前者羁押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同时监管改造少数已决的短刑犯；后者则关押普通刑事案犯和公安机关移送的案犯及已决待转出的罪犯。
不过，一年后，1950年11月30日，时任司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发文，将看守所交由同级公安部门接收。
1954年，根据《劳动改造条例》的规定，“对没有判决的犯人应当设置看守所给以监管。”此时看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖，主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳改队执行的罪犯。
首次具体明确看守所性质、任务、工作原则的，是1962年12月4日公安部制定的《看守所工作制度》。长期关注看守所立法的西南政法大学教授高一飞对《财经》记者指出，这一制度对犯人的收押、看守、提审、押解、生活等内容作出了规定。
1979年，《看守所工作条例》颁布。1990年，《看守所条例》颁布实施，其中规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”，“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管”。据此，看守所被确定为配合刑事诉讼系列活动的限制人身自由的场所，也是承担部分刑罚的场所。
在当时立法的时代背景下，《看守所条例》条文中仍采用大量“人犯”的表述，出现频率达71次。现在来看，这与“无罪推定”的法治原则相悖，但条例仍一直适用至今。
现行看守所管理与执法的法律依据除了属于行政法规层级的《看守所条例》，还有公安部陆续颁布的有关管理与执法的一系列部门规章、规定，如1991年10月5日颁布的《看守所条例实施办法（试行）》，1998年4月颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》，2008年2月颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，2009年5月颁布的《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》等。
除此之外，检察机关基于对看守所执法监管情况的监督，也颁布有规定。
这些法律法规、部门规章构成了当下中国的看守所法制体系。看守所100多年的曲折发展史，也从根本上导致了现今看守所职能多元化的非正常现象。 探究弊端根源
“觇见其监狱之实况，可测国度之文野。”清末监狱改良时期，修律大臣沈家本就曾提出，一个国家监狱运作的好坏，可以用来验证一个国家的文明和进步。
作为刑事诉讼中对依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人进行羁押，保障刑事诉讼活动顺利进行的场所，看守所在押人员的状况也是一个文明程度的重要体现。
2009年2月发生在云南的“躲猫猫”事件，引起了看守所内在押人员生存状况的讨论，也揭开了看守所体制之弊的盖子。“刑讯逼供、超期羁押、牢头狱霸、深挖余罪”被认为是现行看守所存在的四大弊端，其根源是“侦羁合一”。
《看守所条例》规定，看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。“公安机关也是侦查办案机关，所以看守所在羁押犯罪嫌疑人时难以保持中立，会尽可能地为侦查办案提供便利。”全国律协刑事专业委员会主任、北京京都律师事务所律师田文昌指出，本应分离的侦查、羁押环节却由于机构设置纠缠在一起，“刑讯逼供”“超期羁押”“深挖余罪”等问题便在这种情境下出现。
同时，由于“深挖余罪”被默许为看守所监管民警的重要考核指标之一，看守所长期以来被认为是公安机关的“第二侦查机构”。
高一飞认为，1997年公安机关实行的“侦审合一”，又使看守所在深挖余罪方面充分发挥了作用。有些地方的公安机关还制定了关于在看守所侦查破案的规范性文件，这样看守所名正言顺地成为了侦查破案的“第二战场”。
“一方面赋予看守所侦查的权力，另一方面又漠视犯罪嫌疑人、被告人的权利，甚至纵容或放任刑讯逼供或威逼利诱等手段，势必导致犯罪嫌疑人、被告人的权利受到影响，侵害在押人员的应有人权。”高一飞说。
在这种机制的催生下，看守所中一种名为“狱侦”的特殊“警种”开始出现，职能是通过安排线人，深挖其他在押人员的犯罪行为。2008年的数据显示，全国监管部门共深挖犯罪线索60万余条，从中破获刑事案件30万余起，比上年分别增长12%和26%。监管部门深挖破获刑事案件数已占同期全国公安机关破案总数的12.6%。
在高一飞看来，深入看守所管理工作中的深挖余罪犹如一把双刃剑，既发挥着打击犯罪的作用，同时又对看守所的安全管理带来隐患。
在2013年曝光的“浙江张氏叔侄冤案”中，浙江省高级法院称，该案侦查机关违法使用狱侦耳目袁连芳采用暴力、威胁等方法参与案件侦查，获取张辉有罪供述，同时又以袁连芳的证言作为证据，直接导致了这起冤案。
中国人民大学法学院教授陈卫东认为，深挖犯罪是看守所服务于侦查机关的一种体现，这种职能定位上的非中立化或者附庸化，是导致看守所现行体制各种弊端的根源。陈卫东并不赞同将根源归结于“侦羁合一”，他认为“侦羁合一”只是问题表象，看守所的非中立化才是问题的实质。非中立化不仅与“侦羁合一”的机构设置相关，更与看守所职能定位相关。即便实现“侦羁分离”，只要看守所还将自身视为侦查机关的附庸，其中立化也无从保障，诸多弊病仍旧无法解决。 改革朝向中立
尽快推动看守所机制改革，是目前各方的共同夙愿。
立法是首要之举。“《看守所条例》严重滞后当前司法实践。在刑事司法流程中，看守所管理已经成为推进司法文明最为薄弱的环节，相关立法亟待修改。”北京瑞丰律师事务所律师李方平说。2013年3月17日，李方平和另十名律师联合建议全国人大常委会及国务院修改《看守所条例》。
实际上，早在2000年3月，公安部监所管理局就成立工作小组启动《看守所条例》的修订工作。公安部为此多次召开座谈会、调研、书面征求意见等。直到2009年1月，条例修订被列入国务院二类立法计划，由公安部起草（相关报道见《财经》2013年第12期“看守所立法跬步推进”）。
但是2010年，《看守所条例（送审稿）》报送国务院提请审议后，便就此搁置。据《南方日报》报道，最终未通过的原因在于，全国人大法工委考虑到《立法法》规定，限制人身自由的强制措施及诉讼制度，只能制定法律。
陈卫东也指出，《看守所条例》的法律位阶较低，不符合《宪法》和《立法法》的要求，与看守所的职能以及在人权保障方面的重要性地位不符。
在如今《宪法》三修、《刑事诉讼法》两修的时代背景下，《看守所条例》暴露出越来越多的问题。
比如，新的《刑事诉讼法》、《律师法》均规定，律师在侦查阶段可以会见犯罪嫌疑人，但《看守所条例》规定在审判阶段律师才能会见，两者明显冲突。
又如，新《刑事诉讼法》严禁刑讯逼供，确立了不得强迫任何人自证有罪，非法证据排除和讯问全程录音录像等规则，但在现行《看守所条例》里多为空白。陈卫东认为，新《刑事诉讼法》赋予了看守所在遏制酷刑和保障辩护权等方面的重任。这些重任的完成，需要看守所在职能定位、权力运作机制等各方面做出相应的调整。
此外，以往看守所管理制度机制的落后，对在押人员诉讼权利以及生活处遇保障的不利，也与新《刑事诉讼法》的期望并不一致。
虽然《看守所条例》的修订工作一度停滞不前，不过，作为主管部门，公安部对其配套相关规章的制定工作一直进行。
根据公安部编制的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》，截至2010年11月，有关监所管理的规范性文件就有70件，其中大部分针对看守所的管理与执法。
公安部一位官员称，2009年以来，公安部监管局一方面参与《看守所条例》的修订工作，另一方面依据宪法、法律和政策，对看守所执法管理制度以及体制机制问题进行调查研究，已经形成比较完备的制度体系，一些重要的被实践证明行之有效的制度已被上升为修改后《刑事诉讼法》的法律规范固化下来。同时，公安部近些年来还建立了生活健康权利保障制度、医疗卫生权利保障制度、防止刑讯逼供制度等系列保障在押人员权利的制度，这些制度的实施让看守所发生了一些良性变化。其统计数据称，2009年以来，全国看守所内没有发生刑讯逼供案件。
“随着物理条件等各方面得到改善，在看守所内发生刑讯逼供不大可能。而且，随着讯问场所的固定化以及对在押人员提外审的要求更为严格、规范，在一定程度上也有助于避免羁押场所外刑讯逼供的发生。”陈卫东认为，变化中最为重要的是，看守所的职能定位正在由服务办案机关转变为平等服务诉讼，其中立性在逐步增强。 归属之争未平
在立法的争论中，看守所的归属问题一直是无法回避的焦点话题。不少法律学者认为，应将看守所彻底从公安机关剥离，效仿监狱系统改革纳入司法行政管理。
“现行看守所的管理体制和功能设置，使得看守所很难在保障被羁押人员权利与待遇方面有所作为，在遏制看守所刑讯逼供、超期羁押，保障在押人员会见律师的权利等方面，只能寄希望于公安机关本身的自我监督。”高一飞说。
从历史演变来看，看守所与监狱同样作为羁押的场所，从产生到发展期间便一同作为监管系统中重要的组成部分。1983年，监狱机关在监管体制改革工作中被移交给司法行政部门管辖，致使看守所与监狱分离，分归两家管辖。
高一飞介绍，实际上，当时看守所原本也在移交司法行政管辖的考虑之内，但时值“严打”，中央考虑看守所在公安机关管辖下会给刑事诉讼的顺利进行带来方便，况且当时司法部刚刚成立，接收能力有限，遂决定延缓对看守所的转交。此状态延续至今。
高一飞认为，司法行政机关在负责监狱的运行方面，主要涉及《刑法》的执行，相对于公安机关而言更加中立。因此，将看守所移交给司法行政机关管辖，能对侦查权进行制约，保障在押人员的人权。在实践中，司法行政机关与公安机关同属政府内部的部门，对于看守所的隶属关系改变仅涉及系统内部改革，在人员编制和预算问题上不存在较大困难。同时，司法行政机关将近30年的监狱管理工作经验也使得其能够胜任对看守所的管理。
在“躲猫猫”事件后的全国“两会”上，中国社会科学院社会发展研究院研究员刘白驹曾提交关于制定《看守所法》的提案。他也认为，看守所改由司法行政部门管辖后，司法行政部门与公安机关互相配合，互相制约，有利于而不是妨碍侦查工作的合法进行。
律师是和看守所接触频繁的群体，同诸多律师一样，田文昌是这一观点的坚定支持者。在其同事刚刚的一起案件中，会见当事人遭到了当地看守所毫无理由地拒绝。虽然新《刑事诉讼法》已实施一年多，但在一些地方看守所，“会见难”仍普遍存在。
在田文昌看来，要从根源上解决律师会见难、通讯难，以及其他看守所种种弊端的问题，并不能靠现行看守所体制内小修达成。“把看守所交由第三方中立机构，如司法行政部门主管，多数难题迎刃而解。”田文昌说，“通行做法就是‘侦羁分离’，将监管场所独立于侦查机关之外。改革之难在于，公安机关不愿放权，毕竟现在办案要容易得多。”
和“看守所划归司法行政”观点不同，陈卫东建议在当下创新机制即可，无需进行体制变动。“随着看守所系统近年来提出的平等服务诉讼，变革体制就成为成本过高且前景难以准确把握的一种改革建议。”陈卫东认为，近五年来看守所改革的经验表明，主要问题出在管理方面，通过强有力的管理机制创新能够解决。
事实上，无论体制是否大改，看守所中立化是包括公安部在内的社会各界的普遍共识。
关键词：创新管理
安全防控
监管
再过一个多月，蒙山县看守所将取得连续36年安全无事故的优异成绩，创造全区监管场所最高的安全记录，该所曾多次被评为全国、全区优秀公安基础单位，2010年、2011年连续两年被公安部评定为一级看守所，2012年6月，被公安部评为全国管理机制创新先进单位。这些成绩的取得，主要是该所多年以来在思想理念、工作机制、管理方法等方面与时俱进，迎难而上，大胆创新，深入推进监所规范化建设，不断创新安全管理机制，全面提升了监所安全防控能力所取得的。在新的形势下，学习贯彻党的十精神，确保看守所连续安全无事故，就必须创新安全管理机制，全面提升监管防控能力，确保实现连续安全无事故这一工作目标。
1.正确认识看守所的职能定位
看守所承担着羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的监管任务。当前，我国正处于人民矛盾凸显、刑事犯罪高发和对敌斗争复杂期，特别是云南“躲猫猫”事件后，看守所成为了社会瞩目的热点和舆论关注的焦点，公安监管工作遇到了许多新情况、新问题，这是对看守所监管工作的一个警示，自然也给监管工作提出了新的标准和更高的要求。
看守所不是刑事诉讼主体，不直接参与刑事诉讼，但在整个诉讼中承担着基础性的保障作用。一是羁押是刑事强制措施的一种状态，它直接依附于拘留、逮捕，是为其服务的。二是羁押是一种常态性强制措施，多数犯罪嫌疑人是在羁押状态下完成诉讼的，普遍存在羁押率高、一押到底的情况；三是很多诉讼活动发生在看守所，如律师会见、提讯等，看守所在整个刑事诉讼中承担着基础的保障作用。
因此，看守所的职能主要体现在三方面：一要保证羁押监管安全；二要保障刑事诉讼顺利进行；三要保障在押人员合法权益。要出色实现看守所这三个职能，必须靠管理机制的创新与发展。在传承监所管理的规范化和精细化优良传统的同时，与时俱进，不断赋予监管工作新的时代特色。坚持以人为本，实行文明管理，不断夯实执法基础，治理管理顽症，才能全面提升监所的管理和执法水平，看守所创新管理机制就显得极为重要。
2.树立五个理念，打牢监所安全屏障
创新看守所管理机制是维护监管安全、加强人权保障、提高自身履职能力、推进看守所自身发展、加强社会管理的需要。在新的形势下，看守所要紧紧围绕建设安全、文明监管场所的工作目标，以解决执法和管理中的突出问题为突破口，创新安全管理机制、人权保障机制、服务诉讼机制和监督制约机制，完善执法管理制度，健全执法管理体系，精心谋划，系统推进，全面提升监所安全防控能力。
近年来，蒙山县看守所正是积极借鉴国内其他监所的先进经验，规范民警执法执勤行为，积极改革勤务模式，做到值班巡视、管教专业分工，实行收押、值班、提讯、巡视、管教、医生等多岗位联动，完善处置突发事件各种反应机制，不断调整看守职能定位，加强在押人员的教育管理，推行服务诉讼和服务群众的新机制，树立五个理念，积极打牢监所安全屏障：
2.1是树立安全第一的理念。
从看守所承担的监管任务、工作性质和目标看，特别是2012年3月份全国人大新修改的《刑事诉讼法》中，更加明确了看守所是被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人唯一合法的羁押场所。因此，监管场所就要树立安全第一的理念，才能保障刑事诉讼活动的顺利进行。
2.2是树立保障人权理念。
要建设安全、文明监所，保障在押人员合法权益极为重要。虽然在押人员在被羁押后失去人身自由，但根据宪法还享有一些合法的权益，包括人格受到尊重、不受体罚虐待、合法财物不受侵占、基本生活条件、基本卫生医疗条件以及通信、会见、申诉、控告、投诉等权益。蒙山县看守所在日常管理工作中，结合工作实际，采取各项措施，积极完善权利义务告知制度、健康检查制度、日常医疗制度、伙食管理制度、严格依法办理提讯制度、“牢头狱霸”防范和打击处理制度等保护在押人员权益制度。如在伙食保障方面，积极争取党委、政府大力支持，从2010年每月220元提升为260元，成为全区在押人员伙食保障最高标准。
2.3是树立公正执法理念。
多年来，蒙山县看守所始终坚持保证刑事诉讼与保证安全并重，保证办案单位依法办案与保证在押人员，律师诉讼权利并重，服务办案与监督执法办案并重，健全完善并严格落实监管工作各项规章制度，做到依法履责，充分发挥了看守所的职能作用，有力地推进监管场所规范化建设，安全工作得到有力保障。
2.4是树立服务诉讼理念。
在看守所接触最多的是办案机关、律师和在押人员家属，看守所其中的一项任务就是保障侦查、和审判工作的顺利进行。要实现这一目标，蒙山县看守所就从提高工作效率，方便办案机关、律师和来所办事群众，帮助在押人员依法行使诉讼权角度出发，向外公布联系电话，创新和推行律师会见、办案提讯和群众办事预约制度，为刑事诉讼服务。
2.5是树立接受监督理念。
看守所作为执法部门，监督显得更为重要，没有监督，安全将没有保障。多年以来，蒙山县看守所就把警务公开、聘请特邀监督员巡视等监督作为日常执法和监所安全管理的重要手段，从而保障监所连续安全无事故。
3.开展创新管理机制，重点应在五个方面
看守所管理机制创新必须坚持以科学发展观为指导，必须坚持社会主义法治理念，必须坚持中国特色社会主义公安监所管理制度的优越性，必须坚持预防和减少被监管人员重新违法犯罪，确保监所安全作为衡量公安监所管理工作的首要标准，必须坚持受人民监督、让人民满意，推进中国特色社会主义公安监管事业创新发展。要提高监所安全防控能力，应重点在五个方面创新安全管理机制：
3.1创新监管民警的执法理念。
监所是否安全，人的因素排在第一。监所安全工作说白了实际上就是人主导的工作，必须充分的考虑到人的因素，更新执法理念，创新工作方法，这是监所保安全、促和谐、创先争优的基石，未雨绸缪才能防患于未然。多年以来，蒙山县看守所就是把监所安全当成全所民警职工的事，人人都积极的投身到监所安全工作中去，切实的履行监管工作职责。做到了目标共识，思维共振，新的安全执法管理机制的有效实施，才确保蒙山县看守所取得近三十多年连续安全无事故的成绩。
3.2深入推进人性化管理新模式。
“教育、感化、挽救”是新时期监管工作的新要求，蒙山县看守所就是按照上级监管部门的要求，结合本地实际，进一步细化在押人员一日生活制度，把学习教育、法律辅导、文化娱乐活动等融入到一日生活制度中去。严格实行主、协管民警直接管理监室制度，杜绝使用在押人员管理在押人员，把监所安全管理与民警岗位责任挂勾，做到奖惩分明，促使民警想法设法，针对不同的在押人员采取不同的教育引导方式，积极主动去管理他们，从源头上预防和杜绝“牢头狱霸”滋生。在2011年，按照公安部统一部署，及时取消带有歧视性和有罪推定色彩的标语、口号，在监区内悬挂、张贴积极向上、陶冶情操的名言警句或者书画作品，使在押人员充分感受到在监所里的温暖，有利于感化和教育了在押人员，营造了积极和谐的监所环境，彻底改变过去“一看二守三送走”的传统模式，把监管场所变成一所真正意义上教育和挽救在押人员的特殊学校，丰富和活跃监所氛围。从机制创新和人性化管理角度出发，生活上处处体贴和关心在押人员一日三餐和身体健康。在保障吃熟、吃热、吃的卫生、吃足标准，突出人文关怀。如遇春节、国庆、中秋节等重大传统节日，为在押人员免费加当地风俗菜肴，生日能得到民警的祝福，每周定期调剂和改善食谱；身体有病能够得到及时治疗和享受到病号饭，充分保障其足够时间休息。如今年10月中旬，在押人员陈某某由于属于艾滋病患者及其右耳孔导管先天性堵塞化脓生疮，医院不愿意帮做前端导管切除手术，看守所民警不厌其烦，连续10天送其到县中医院点滴治疗，使其得到治愈，事后他对看守所人性化管理和民警的热情万分感激。正是开展人性化管理，使在押人员及时得到家人的安慰与生活上关照，在看守所里管理者与被管理者相互尊重，由此更好地促使在押人员服从管理并安心接受教育改造，在体现监所人性化执法的管理思想和模式的同时，有效地杜绝监管场所安全事故的发生。
3.3开展好风险等级评估工作。
风险评估是监所安全管理的重要手段，蒙山县看守所在2011年管理机制创新工作开始后，就从在押人员入所开始，充分利用管教工作和综合信息应用管理平台对在押人员的涉嫌犯罪情况、心理状况、身体健康状况和现实表现等进行综合分析和评估，确定其安全风险等级。一般性安全风险的纳入常态化管理，重大安全风险的将列为重点管理对象，分一、二、三级和监区内着不同识别服，实行专人负责，专人进行分别管理。同时结合羁押时间及诉讼环节的变化，适时对其进行日常安全风险评估，管教、巡视加强岗位联动和信息交换。借鉴和引入心理咨询技术，掌握在押人员心理活动本质，帮助在押人员尽快适应新的环境，释放因社会地位的改变而引起的对抗情绪，缓解其内心冲突，落实针对性防控措施，牢牢把握监所安全防范工作的重点，确保了监内秩序稳定，才能提高监所安全防控能力。如在押人员梁某某，入所时即有轻生念头，当即被确定为一级重大安全风险，后发展到了绝食。正是由于蒙山县看守所风险评估准确及时，管理教育和心理疏导措施到位，在第八天促使梁某某打消绝食念头，服从管理，及时消除一监所安全重大隐患。
3.4在人权保障机制上创新。
在押人员人身权益和合法权利的行使和实现主要依靠羁押的监管场所，所以必须要把保障人权作为看守所的价值取向。蒙山县看守所对在押人员人权保障方面非常重视，建立和创新了在押人员权利义务告知、入所身体“五项检查”、食谱调济、日常卫生管理、收押提讯管理、在押人员投诉调查处理机制等。使得在押人员从入所开始，就明确知道自己所享有的权利、义务，应当遵守的规定，受虐报警途径和救济渠道，切实维护自身合法权益，消除误解和恐惧心理，促使在押人员自觉遵守好各种监管规章制度，为监所消除了不安全隐患，全面提升监所安全文明管理和安全系数。
3.5重视和规范监督制约机制。
[论文摘要]近年来，对看守所监管体制进行必要的改革，已成为社会关注的焦点。文章拟从我国看守所及其监管体制的现状，存在的不足之处出发，提出完善建议，以期对相关领域建设有所裨益。
[论文关键词]看守所 监管体制 改革
当前，以审前羁押为核心的看守所监管体制，已不能完全适应我国社会主义法治建设不断发展和国民法治意识逐渐增强的要求。认真梳理当前看守所及其监管体制现状，深刻认识看守所监管实践中的突出问题及其体制机制因素，对于加快中国看守所监管体制改革，推动国家司法改革深化，具有十分重要的意义。
一、我国看守所及其监管体制的基本现状
新中国成立以来，随着社会主义法治文明不断进步，司法体制改革的不断深入，看守所及其监管体制不断深化，有力地推动着看守所管理的法制化、规范化水平不断提升。
（一）管理体制有序调整，制度逐步配套
1950年11月，政务院决定统一将法院的看守所移交公安机关。1955年11月公安部成立主管监所管理的预审局。1962年公安部制定《看守所工作制度》。改革开放以来，我国设立了专门指导全国看守所监管工作的监所管理局，颁布了《中华人民共和国看守所条例》和《看守所条例实施办法（试行）》等法规制度，颁布实施了《人民检察院看守所检察工作细则（试行）》，制定了“看守所检察工作流程”。经过多年努力，我国已经对看守所形成了原则、细则和流程有机配套的综合监管体系。
（二）工作性质清晰独立，职能不断完善
《中华人民共和国看守条例》规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关”。实践中，看守所集“羁押未决犯的国家强制机关、带有监狱性质的司法机关、公安机关下属的司法强制机构”于一身，具有独特的性质。《条例》规定看守所的职责是“依法对被羁押的人犯实行武装警戒看守，保障安全；对人犯进行教育；管理人犯的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行等”。同时规定“人犯必须具有基本的生活和卫生条件，享有法定的基本人权保障”。
（三）监管力度不断加大，促进工作规范
从法律文本的角度看，近年来，我国对看守所监管的内容和范围，监管主体和对象，监管活动制度和驻看守所检察室的工作制度等，都进行了越来越严格的规范，对看守所工作形成了全面的约束。检察机关在看守所建立了信访控告和申诉接待制度，直接接待被羁押人及其亲属、代理律师的来访、信访、控告、申诉，同时接受来自被羁押人的检举、申诉、控告材料，依法保护他们的合法权利，彰显了当代中国看守所的活动在法治文明进程中，已经实现了有法可依的基本目标。
二、我国看守所监管体制存在的突出问题及原因简析
尽管做了大量工作，但由于我国《刑事诉讼法》对沉默权的排斥，看管和侦查人员无罪推定观念的弱化，以及证据收集中的口供依赖等，导致一些恶性事件时有发生，一些突出问题及其诱发因素，成为了社会广为争议的热点。
（一）捕押法规不完善
由于公安机关在刑事拘留决定和执行时拥有较大的自由裁量权，同时缺乏司法权力的制衡和外部的监督。
（二）隶属关系不清
由于公安机关掌握着看守所人事任命、财务配套、日常管理所有权力，使看守所对公安机关产生强烈的依附性。由于看守所与刑事侦查部门受共同的公安机关管辖，这种独特的组织关系，就决定了看守所必然会在刑事侦查方面给予积极配合。
（三）内部功能不完善
看守所组织机构多年没做较大调整，应变不足。无论是从看守所重新调整或创设的管理机构角度，还是从监管对象变化和高效监管角度看，都呈现出制度缺失。
三、对改革看守所监管体制的对策建议
解决看守所监管活动中的突出问题，促进有效履行职能，必须改革现行监管体制。由于改革牵涉多方、关系复杂、法制程序不完备，所以要坚持以看守所体制改革为重点，综合统筹、多方发力。
（一）加快完善立法
对于监管体制的完善而言，立法的完善是根本之策。完善立法将从根本上消除由于法制不完备导致的侵害被羁押人正当权益现象。一要转变立法观念。要树立保障人权的理念。既应依照法定原则对犯罪分子进行惩罚，保障社会的基本秩序，也应重视未决嫌犯和已决犯的基本人权保障。要树立规范程序的意识。在重视人权立法和法律保障的同时，立法机关应及时制定未决和已决犯基本人权保障和权利救济的程序法，使人权保障精神获得切实的法制保障。二要落实基本原则。实现程序法定，司法活动必须按照法制规定，必须履行法律手续。落实逮捕前置，建立捕押分离制度，逮捕和羁押都要受到司法审查。体现羁押法定，不仅要详细地规定实质要件和程序要件，而且还应对审查、救济和防御等详尽规定。明确比例原则，做到“罪责刑相适应”，遏制将羁押惩罚化的现象。尊重司法裁判，建立对羁押活动的司法审查制度，遏制羁押监管活动中类似超期羁押等现象的存在和蔓延。三要消除未决羁押制度缺陷。未来立法要对逮捕、拘留和羁押的必要性、实体要件和程序要件作更详细的规定，对于逮捕和羁押建立独立于刑侦机关的司法审查机构和程序。
（二）调整管辖归属
当前，看守所中立几乎成为法学界和司法界的共识。一要以羁侦分离促使看守所中立。这是监管体制改革的核心举措。它事关看守所职能的规范、监管专业化的发展和被监管人正当权益的有效保护。具体举措是：法院裁定前，羁押作为一个逮捕后的专门诉讼阶段，由专门的预审法官对羁押的必要性和期限进行司法裁定，在裁决前嫌犯由公安机关拘留所控制；法院裁定后，羁押交由独立于刑侦和公诉部门的司法行政机关管辖，从而实现司法机关相互配合、相互制约、分工负责。二要重塑未决羁押监管体制。看守所中立必将带来监管体制的深刻变革，它将拓展司法行政机关职能，公安机关和人民检察院将逐渐呈现检警一体化的趋势，法院则积极司法审判功能，保证法律有效实施。从而在司法体制内建立起有效地分工制衡体系。它将从根本上改变看守所内部监管体制，使看守所内部的各个相关司法机构协调运转，互相制衡。三要调整规范看守所监管职能。看守所中立为落实警戒看守与保障基本人权创造了条件。在此基础上，应设立监所内的权利告知制度、对提审行为的全程影像记录制度和犯罪嫌疑人的人身检查制度等等。这都有助于看守民警集中精力开展监管工作、发挥好作用。
（三）狠抓队伍建设
看守工作不仅要求民警知法懂法、执法守法，具有政治、法律、心理、科学文化等方面知识，还必须具备依法进行组织、管理和说服教育的才能以及高度的政治责任心。所以必须狠抓队伍建设，打造有一支过硬队伍。一要充实队伍。建立看守民警选拔机制，选拔具有专业素养的大学毕业生充实看守民警队伍。要在高等法学院校建立监管专业，培养法学基础知识扎实、监管专业能力较高、思想政治工作能力较强、具有强烈法治观念和人权意识的专业人才。要完善看守民警在职培训制度，引导他们规划自己的知识和能力培训，获得自我提升。二要有效激励。建立看守民警工资福利正常增长机制，提高看守民警收入和福利水平，做到从优待警、待遇留人；引导看守民警依据收入分配机制，形成正常收入预期，避免盲目攀比、心态失衡。建立正常职务晋升机制，激励专业素质过硬、监管能力较强的看守民警，在系统内部获得交流锻炼和职务晋升，推动形成健康积极的竞争氛围。三要重塑形象。要认识摆脱警监体系对调动监管人员积极性的重要作用，做好思想引导工作。通过讲清职能独立将使监管人员具有独立司法地位，监管人员的费用和变迁不再受制于与自己职能具有对抗性的行政或司法机关，监管活动中警戒看守和保障犯罪嫌疑人权利职能的行使等，推动监管人员重塑自身形象，提升执法素养，形成良性互动。
（四）完善内部管理
无论是归属关系改变还是内部管理细化，都必然要求看守所管理做出调整。这种自觉主动的调整，既是克服现有管理缺陷的重要举措，也是适应新时代要求必须做出的积极回应。一要完善组织管理。不管看守所归属于哪个部门管辖，看守所内部分类羁押和分级警戒都是一个大趋势。必然要求对看守所现有组织结构做出较大功能和人员的调整、创建一些新的组织机构，如嫌犯分类机构、监所惩戒委员会等，同时要积极完善新机构的管理制度，实现有序运作，为此必须积极思考，科学谋划。二要更新管理设备。广泛采用电子信息设备，实现监管的信息化，通过嫌犯信息管理系统，为分类分级管理，提审和出入所管理等提供信息支撑。普遍设置监控探头和受虐报警装置，全方位全天候地掌握监仓和嫌犯的基本情况。普遍采用X光安检、红外检测仪和金属探测器等设备，严把入所关，通过严格的安全检查，打造安全的监所环境。三要重视保障功能。建立权利救济制度，保障被羁押人正当权益，是完善看守所制度的重要步骤。要在相关法律基础上，完善看守所内被羁押人救济启动程序，主动与审判机关联合建立司法审查制度，抓好羁押的必要性、监所内纪律处分的正当性、监所内严重侵权事件的司法审查和救济，共同强化执法人员的主动性和责任意识。
（五）严格检查监督
看守所检察也称看守所监督，是指人民检察院依法对看守所的监管和刑罚执行活动是否符合法律规定实行法律监督。从上述概念分析，看守所检察活动应包括三个方面：一是专指对看守所执法活动是否合法进行监督；二是监督看守所羁押的对象必须是被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人和余刑在三个月以下的罪犯；三是通过检察发现违法情况，应提出纠正意见，通知看守所主管部门予以纠正。看守所检察的主要特点是：一是监督对象的重合性。看守所即是未决犯的临时性羁押场所，也有代为执行的已决犯。看守所羁押人员和担负任务的非单一性现状，决定了看守所检察在一定范围内与监狱对罪犯刑罚执行活动的监督具有重合性的特点，这在一定程度上反映了看守所检察的复杂性和多样性；二是监督性质的重合性。人民检察院对看守所活动中是否按照法律规定执行逮捕、刑事拘留犯罪嫌疑人的强制措施并依法收押，对留所服刑的罪犯是否依法减刑、假释，对刑期届满的罪犯是否依法释放，对在押的犯罪嫌疑人、被告人，有关办案部门是否遵守法律规定的办案期限等活动的监督，是保障刑事诉讼活动顺利进行，维护法院判决、裁定权威的活动，属于对执行刑事法律的监督；而对看守所对在押人员是否分押分管、监管措施是否安全严密、适用械具是否合法以及会见、通讯、生活卫生等管理方面的检察监督，则属于对执行行政法规的监督。因此，看守所检察是刑事法律监督和行政法规监督的有机结合；三是监督职能的重合性。看守所检察职能充分体现出侦查监督、审判监督和执行监督三大检察职能的重合，但在具体履行时有时是直接的，有时是间接的。如通过检察看守所执行有关法律、法规的情况，检察公安机关侦查活动中的侦查羁押期限、人民检察院的审查期限和人民法院审判活动中的审查期限的监督是否依法进行，对刑事诉讼中的侦查活动、审判活动履行监督职能，通过对看守所执行刑罚活动是否合法的监督，对执行刑罚活动履行监督职能等。
二、看守所检察的任务、职责和内容
（一）看守所检察的任务
人民检察院依法对看守所的活动依法行使检察权，主要目的是保证刑事诉讼的顺利进行。根据《看守所检察办法》第2条规定，人民检察院看守所检察的任务是：保证国家法律法规在刑罚执行和监管活动中的正确实施，维护在押人员合法权益，尊重和保护人权，维护看守所监管、改造秩序稳定，保障刑事诉讼活动顺利进行。
（二）看守所检察的职责
《人民检察院看守所检察工作细则》将人民检察院看守所检察职权概括为2项：一是人民检察院对看守所的活动是否合法实行监督；二是人民检察院对看守所是否依法执行刑事案件的判决、裁定和决定实行监督。随着司法人权保护形势的发展，业务由传统的四类案件到向职务犯罪案件侦查预防工作的发展，结合解决监督缺位、监督越位和监督同化等工作难题的实际需要，《看守所检察办法》第3条则将人民检察院看守所检察的职责细化为7项：1、对看守所的监管活动是否合法实行监督；2、对在押犯罪嫌疑人、被告人羁押期限是否合法实行监督；3、对看守所代为执行刑罚的活动是否合法实行监督；4、对刑罚执行和监管活动中发生的职务犯罪案件进行侦查，开展职务犯罪预防工作；5、对公安机关侦查的留所服刑罪犯又犯罪案件，审查逮捕、审查和出庭支持公诉，对公安机关的立案、侦查活动和人民法院的审判活动是否合法实行监督；6、受理在押人员及其法定人、近亲属的控告、举报和申诉；7、其他依法应当行使的监督职责。
（三）看守所检察的主要内容
监狱检察的对象都是已决犯，看守所关押的人员是犯罪嫌疑人、被告人、留所服刑罪犯、被人民法院判处拘役的罪犯（有的地方在拘役所执行）、依照法律和其他有关规定临时羁押的人员（以上统称为“在押人员”）。看守所检察与监所检察在内容上有相同之处，如都有“狱政管理，生活卫生管理，劳动改造，服刑人员的减刑、假释、暂予监外执行（保外就医），服刑人员又犯罪检察，纠正违法、检察建议的提起，事故检察”等。《看守所检察办法》从第二章开始到第七章，顺序依次为收押、出所检察，羁押期限检察，监管活动检察，执行刑罚活动检察，办理罪犯又犯罪案件及受理控告、举报和申诉共六章，各章节基本按照检察内容、检察方法、纠正违法的情形三段论的结构作出相应的规定。其中最主要的检察内容被概括为：收押、出所检察，羁押期限检察，监管活动检察，执行刑罚活动检察。其中前三项是看守所检察所特有的。
三、看守所检察的原则、方式与机制
（一）看守所检察的基本原则
《看守所检察办法》第4条规定：“人民检察院在看守所检察工作中，应当依法独立行使检察权，以事实为根据，以法律为准绳。”“看守所检察人员履行法律监督职责，应当严格遵守法律，恪守检察职业道德，忠于职守；应当坚持原则，讲究方法，注重实效。”笔者将之概括为六大基本原则：一是依法独立行使检察权原则；二是以事实为根据，以法律为准绳原则；三是坚持和落实依法监督原则；四是人权保障原则；五是检务公开原则；六是摆正位置，加强沟通原则。
（二）看守所检察的基本方式
人民检察院对看守所检察监督的基本方式，指的是人民检察院针对看守所刑罚执行和监管活动是否合法而开展的法律监督工作的基本途径和方法，具体包括：一是派驻检察。它是以人民检察院为履行对看守所活动的监督职权而在看守所专门设立派驻检察室，承担人民检察院对看守所的活动实行法律监督的各项任务的一种方式。根据高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》规定，对于看守所，由其所属的公安机关对应的人民检察院设立派驻检察室并实行派驻检察。派驻检察室以派出它的人民检察院的名义开展法律监督工作，由派出它的人民检察院监所检察部门进行业务管理和指导。派驻检察室主任由派出它的人民检察院监所检察部门的的负责人或者相当级别的检察官担任。目前，全国已有2689年派驻看守所检察室，占看守所总数的92%；二是巡回检察。它是派驻检察室的补充。根据高检院《关于加强和改进监所检察工作的决定》规定，对小型看守所由对应的人民检察院进行巡回检察，巡回检察每月不得少于3次。全国目前还有177个看守所实行巡回检察。
（三）看守所检察的基本机制
1、岗位责任制
根据《看守所检察办法》第4条第2款规定，派驻检察人员应当恪守检察职业道德，具备良好的专业素养，依法维护公正正义。同时，《看守所检察办法》还建立了责任追究机制，如第47条规定：“派驻检察人员在工作中，故意违反法律和有关规定，或者严重不负责任，造成严重后果的，应当追究法律责任、纪律责任。”在此基础上，看守所检察要实行分级管理，各负其责，各司其职的岗位责任制。具体来说，要实行级别管辖，公检对等，设有派出检察院的地区，也可由派出检察院设立派驻检察室开展工作；落实奖惩制度。驻所检察人员在工作岗位上完成各项任务，业绩突出的，所在院应给予奖励。在工作中失职或造成违纪的，应给予惩戒。
2、目标管理制
一是关于驻所时间。《看守所检察办法》第45条规定：“派驻检察人员每月派驻看守所检察时间不得少于16个工作日，遇有突发事件时应当及时检察。”即每月每个派驻检察室人员人均驻所时间不得少于16天，实践中派驻检察室每日有人值班，节假日实行轮休制。遇有在押人员行凶、暴狱、脱逃、自杀以及自然灾害等突发事件时，应当及时进行检察；二是业务登记。《看守所检察办法》第45条还规定：“派驻检察人员应当及时将在押人员每日变动情况、开展检察工作情况和其他有关情况，全面、及时、准确地填入《看守所检察日志》。”派驻检察人员还要如实填写其他登记事项[1]，对工作中形成的各种文件、材料，要分门别类地立案归档，并按要求输入微机。在此基础上，要按统一规定每月、每季及年终对看守所检察工作进行登记；三是关于检务公开。《看守所检察办法》第46条规定：“驻所检察室实行检务公开制度。对新收押人员，应当及时告知其权利和义务。”
3、规范化管理
看守所检察规范化就是人民检察院对于派驻看守所检察室的人员配备、工作任务、执行工作制度和具体工作条件等都制定统一的规范和标准，通过严格管理实现各项工作的经常化、制度化。高检院已连续三次对派驻检察室实行“三级”规范化等级管理，以此为契机，完善驻看守检察的检察日志制度、业务管理制度、检察官接待日制度、检察告知制度和与公安机关、看守所工作联系制度等相关规范性文件，健全驻所人员规范、检察职权规范、检察程序规范、工作任务规范、工作责任规范、业务管理规范等各项规范化管理机制。
注释：
一、围绕管理抓创新，提升法治文明建设水平。
**看守所按照公安部关于“努力把监管场所建设成安全规范管理、展示法治文明的重要窗口”的要求，拓展工作思路，创新工作模式，全面提升法治文明建设水平，充分保障在押人员各项权益，推动了监管工作健康有序发展。一是创新和谐监管模式。实现了“公安监管部门负责监管安全、卫生计生部门负责医疗卫生”的医疗卫生专业化运作模式，满足监所在押人员的基本医疗需要，有效保障刑事诉讼活动顺利进行，切实维护在押人员的生命健康权益。2017年，先后对十余名突发疾病患者进行了及时救治，杜绝了在押人员非正常死亡问题的发生。近年来, **看守所把监管文化建设融入各项监管工作之中,充分发挥文化陶冶情操、艺术净化灵魂的作用，促进了监所安全文明管理。二是创造良好改造环境。科学安排和完善在押人员一日生活制度，保证在押人员每日至少8小时的睡眠和午休，保证每日上下午各不少于1小时的室外活动时间，对在押人员每天整理内务、健康训练、集中学习、谈话教育、提讯会见、劳动休息、文娱活动等进行统一规范，增加收听收看法律知识、疾病预防、生活常识、电视节目等内容，在监区内全天为在押人员播放轻音乐，舒缓在押人员情绪压力。三是积极开展心理疏导干预。积极鼓励民警参加心理咨询师培训，现有7名民警获得了三级心理咨询师资格。工作中，充分发挥这一优势，积极开展对在押人员的心理疏导干预。2017年，共对20余名有心理疾病和存有严重思想问题的在押人员成功进行了疏导和转化。
二、针对隐患建机制，提升监管安全防控水平。
**看守所始终坚持精细化管理，全力构建安全保障机制，全面落实对重点人、重点环节的预警、防范、整改，筑牢了安全防范的每一链条、每一环节。一是健全在押人员风险评估和分级管理机制。**看守所运用在押人员风险等级评估系统，逐步健全和完善在押人员风险评估和分级管理机制。对新入所的在押人员生理状况、违法犯罪性质、现实表现三大指标进行风险评估登记，根据各项评估标准对在押人员逐一进行评估计分，划分为三个不同的风险级别。管教巡视民警可以根据风险级别预警，客观地确定需要重点观察、巡视的部位和人员，有效提高了工作效率和针对性。另外，通过技术升级，将在押人员谈话教育同步录音录像功能和心理测试功能融合到谈话教育系统中，管教民警在对在押人员进行谈话教育时可以直观的看到在押人员的各项信息、风险等级以及心理测试结果，从而提高了谈话教育的质量和效果。对存有行凶、脱逃、自杀、滋事闹监以及患有严重心理障碍等严重影响监所安全行为的在押人员，落实单独关押措施，及时发现、消除了安全隐患和工作漏洞，提升了监所的安全防控能力。2017年，通过谈话共发现不稳定在押人员28人，全部采取相应措施，确保了监所安全。二是健全问题隐患排查整改机制。2017年，**看守所深入开展问题隐患排查整改工作，结合公安部、省厅要求，坚持“以防为主，查、防、改并重”的原则，在基础设施方面局党委投资50余万元更换了监室门、增设了监室内防护网和防风场自动晾衣架，彻底杜绝了监室内悬挂点；在监所安全管理方面与武警中队、驻所检察室联合开展了安全隐患大排查和突发事件、防脱逃等原演练。巩固提高了“五化建设”工作成果。今年以来，**看守所共排查发现各类安全隐患43条，其中涉及监区安全类22条、基础设施方面23条，全部一一明确责任，进行了整改，实现“四个严防”（即：防非正常、防脱逃事故、防所内死亡、防负面舆情），确保整体看守工作的持续健康发展。三是健全规范执法安全管理监督机制。以看守所智慧管理平台为依托，结合《看守所执法细则》和岗位民警执法流程，完善了带班领导、带班长、管教、巡控、收押、医疗、档案管理等岗位一日工作规范、工作纪律和带班长日常岗位巡查监督制度。同时，针对日常管理工作中易发、常发和容易忽视的小问题、小细节，坚持了每日监控录像回放、带班长点评、管教下监室抓检查、巡控抓督促提醒以及巡诊医疗、收押会见提审管理和每周例会总结制度，形成了岗位配合、警情提示、信息流转、互相监督的全天候无缝隙安全监督管理机制，提升了安全防控水平。
