规章制定程序条例第1篇

【论文摘要】研究行政程序法体例并达成共识，将有力地推动我国行政程序法的制定。在借鉴西方国家行政程序立法的典型体例，以及总结我国行政程序立法理论研究成果的基础上，本文结合湖南省行政程序地方立法实践，对我国行政程序法体例进行建构，以期对国家制定统一的行政程序法有所裨益。 【论文关键词】体例 权利模式 效率模式 综合模式 【英文摘要】To study the administrative procedure law style and reach an agreement will advanceadministrative procedure law legislation much. Basing on referencing typical styles of the western countries andsummarizing China’s theoretical research results，this paper， combining with local legislation practice ofHunan province，constructs China' s own administrative procedure law legislation with the hope of promoting aunified one of the state. 【英文关键词】Style Right Mode Efficiency Mode Comprehensive Mode 要对行政程序法体例进行准确界定，首先要对行政程序法进行准确的界定。对于何为行政程序法，学界达成了基本的一致。所谓行政程序法，是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的法律规范的总称。但对于法的体例，则仁者见仁，作者见智。我们认为，法的体例是对法的内容和形式的设计结果，一般包括法的内部结构和外部结构。法的内部结构即法的内容的选择及其内在逻辑；法的外部结构，即法的外部表现形式，包括编、章、节、条、款、项、目等的排列组合。法的体例设计不仅是一个立法技术问题，还是一个思维方式和文化传统的问题。 一、现行行政程序法体例的典型模式 （一）《美国联邦行政程序法》体例—权利模式 美国联邦行政程序法于1946年6月11日公布施行，1966年9月6日编入美国法典第五编，列为第五章。其主要内容可分为行政立法、行政裁决、司法审查三部分。后经修正，加入《隐私法》及《阳光下的政府法》，使其具有信息自由的特色。我们可以把美国注重维权兼顾效率的模式称为“权利模式”，其以听证程序和公开程序为核心，设计行政程序内容。 1.《美国联邦行政程序法》体例的内容 《美国联邦行政程序法》的体例内容如下： 第一部分：定义 此部分只有1条，即《美国法典》第五编第551条，对行政程序法中的有关术语，包括机关、当事人、规章、规章制定、裁决令、裁判、许可证、核发许可证、制裁、救济、机关诉讼、机关行为、单方通告等概念加以界定，以求统一。 第二部分：信息自由 《美国法典》第五编第552条对行政法规、行政裁决的最终处理意见，以及对处分、档案和程序，对行政机关、个人、保存档案系统、统计档案、例行使用，对政府公开会议进行了详细的规定。此外，对免除公开的事项及违反规定的救济等均有明确规定。 第三部分：行政行为程序 此部分共有7条，即《美国法典》第五编第553条至 559条，规定了规章制定程序和行政裁决程序。 第四部分：司法审查 此部分为《美国法典》第五编第7章。规定了除法律排除司法审查及行政机关行为系依法基于行政自由裁量权外，均可申请司法审查。并对受审查的权利、司法审查程序的形式及管辖地、受审查的行为、审查中的救济和审查的范围进行了规定。 第五部分：行政法法官 此部分共5条，分别为《美国法典》第五编第3105条、第7521条、第5372条、第3344条和第1305条。规定行政法法官的任命、对行政法法官的处分、行政法法官薪金的领取等。 2.《美 国联邦行政程序法》体例的特点 《美国联邦行政程序法》的体例具有以下特点： (1)以行政公开为原则，以听证程序为核心，逐一规定了其适用范围、信息自由、隐私权、政府会议公开、听证、许可和制裁、司法审查和行政法法官。 (2）区分了抽象行政行为和具体行政行为。以裁决和规章制定的划分作为构建行政程序法体例的基础，分别对行政裁决程序和规章制定程序进行了规定。 (3）区分了一般行政程序和特殊行政程序。一方面设立专门的条文规定共同的程序和制度，如听证程序和案卷制度、证据制度；另一方面，分别设立条文详细规定裁决令、规章制定程序，然后以裁决令程序为基础另行规定行政许可和制裁的特殊程序。 (4)采用了开放式的立法体例。一方面，条文数目少，但内容和信息含量大，有的条文本身就是一部法律。如第552条就是信息自由法。另一方面，章的设立没有严格的逻辑性和顺序性，立法机关可以随时立法，为该法典增添新的法律条文。 （二）《德国联邦行政程序法》体例—效率模式 与美国不同，德国认为行政行为是其行政法学的核心范畴，行政法学者致力于构建完整的行政法体例。因此，德国在制定统一的行政程序法时，对行政程序的含义作了与美国不同的理解，将大量的行政实体法的内容规定在行政程序法中，从而使行政程序法实现了行政程序与行政法总则法典化的双重功能。我们可以把德国注重效率兼顾维权的模式称为“效率模式”，其以大量篇幅规定了行政行为的效力和行政合同等实体内容。 1.《德国联邦行政程序法》体例的内容 《德国联邦行政程序法》共分8章96条，其体例内容包括： 第一部分：适用范围、土地管辖、职务上协助 此部分规定了该法适用范围、管辖权和行政协助等内容。 第二部分：行政程序一般规定 此部分规定了行政程序基本原则、期间、期日、恢复原状和官方认证等内容。详细规定了当事人、人、协助人和应回避的人的条件和行政程序中调查、宣誓、听证等重要程序。 第三部分：行政处分 此部分规定了行政处分的形成和行政处分的确定力，是德国行政程序法中最有特色的一部分。 第四部分：公法契约 此部分规定了公法契约制度，并对和解契约、无效契约和解除契约等进行了详细的规定。 第五部分：特别程序 此部分对要式行政程序和确定规划程序进行了规定。 第六部分：法律救济程序 此部分规定不服行政程序的法律救济程序适用于行政法院法和施行法规。 第七部分：附则 此部分的内容包括：荣誉职务的工作、委员会以及结束规定。结束规定的内容包括国防事务不适用听证程序以及若干过渡条款。 2.《德国联邦行政程序法》体例的特点 《德国联邦行政程序法》的体例具有以下特点： (1)以一般行政程序和特殊行政程序的划分为主要线索，形成该法典的基本框架。 (2）重点强调了行政程序法的一般规定。德国联邦行政程序法没有对一般程序进行过程化的设计，而是在第1章至第3章规定了行政程序的共同事项，如原则、管辖、职务协助、参加人及其权利能力等。 (3）重点强调了规范具体行政行为。德国联邦行政程序法设专章对具体行政行为进行了规定，详细规定了行政处分无效的条件、不服行政处分的诉愿、违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等程序。 (4）重点强调了行政合同的作用。设立专门一章，详细规定行政合同的合法要件、效力、程序和法律救济等内容。 二、《湖南省行政程序规定》的体例 （一）《湖南省行政程序规定》体例的内容 《湖南省行政程序规定》是以行政行为为核心概念构筑其体例的，包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的表现形式、对行政行为的监督及责任追究等内容，与之相应，《湖南省行政程序规定》的体例内容为： 第一部分：总则 此部分规定了立法目的和依据、适用范围、一般原则。 第二部分：行政程序中的主 体 此部分规定了行政机关、其他行使行政职权的组织、当事人和其他参与人。 第三部分：行政行为程序 此部分分五章，规定了行政决策程序、行政执法程序，以及特别行为程序和应急程序；对行政听证和行政公开分别设章进行了详细的规定。 第四部分：行政监督和责任追究 此部分分两章，规定了层级监督、专门监督等监督形式；规定了责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等行政监督的处理方式；以及有关责任追究的内容。 第五部分：附则 此部分规定了期间、期限顺延、送达及实施日期。 （二）《湖南省行政程序规定》体例的特点 《湖南省行政程序规定》的制定，借鉴了西方各国行政程序立法的实践经验，运用了我国对行政程序立法的理论研究成果，总结了改革开放30年来我国依法行政的实践经验。该体例具有以下特点： 1．在突出“权利模式”的同时，兼顾了“效率模式”。《湖南省行政程序规定》体例设计既不属于美国的“权利模式”，也不属于德国的“效率模式”，而是两种模式的综合，即强调为公民提供基本程序保障的同时，也保证行政权力行使的统一化、标准化和简单化。在具体内容规定上，为保障相对人权利，规定了听证制度、公开制度、行政问责制度等。为保障行政机关合法、公正、高效行使行政职权，规定了行政管辖制度、行政协助制度、时效制度等。 2．在突出公开原则的同时，兼顾了公平原则和公正原则。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增加行政的透明度，促进公众参与，加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《湖南省行政程序规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。一是在总则中规定了公开原则；二是规定了公开的具体内容；三是规范了公开的方式，规定以政府公报和指定的网站为本级政府统一的政府信息平台；四是对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。在追求行政公开的同时，《湖南省行政程序规定》也追求公平公正。一是在总则中规定了公平公正原则；二是专节规定了裁量权基准，对裁量权基准的定义、制定主体、效力和考量因素等进行了规定。 3．在突出规范执行权的同时，兼顾了规范决策权和监督权。《湖南省行政程序规定》将行政行为程序分为决策、执行和监督三个阶段，相应地对决策权、执行权和监督权进行了规范。在对决策权的规范上，规定了决策主体、一般原则、适用范围、具体程序、公开及听取意见程序等；在对监督权的规范上，规定了监督主体、层级监督、绩效管理、监督方式及行政机关违法行为的处理方式等，并规定了责任追究的相关内容。 4．在突出规范一般行政行为的同时，兼顾了规范特别行政行为。《湖南省行政程序规定》将行政行为分为四大类：行政决策、行政执法、特别行为和行政监督，并分别进行了规范。《湖南省行政程序规定》用很大的篇幅对行政决策行为、行政执法行为和行政监督行为进行了规范，共计80个条文，基本涵盖了行政机关经常实施的行政行为的程序。在对以上三种一般行政行为进行规范的同时，也对特别行为程序和应急程序进行了规范，包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急等行为程序，对行政行为进行了全面的规范。 5．在突出规范具体行政行为的同时，兼顾了规范抽象行政行为。《湖南省行政程序规定》对行政决策行为、行政执法行为、特别行为和应急行为程序等具体行政行为进行了详细的规范。同时单设一节规定了规范性文件制定程序。规定了规范性文件的定义、制定主体、规范性文件的限制、听取意见、合法性审查、集体讨论、申请审查，以及统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和时效制度等内容。其中“三统一”制度和时效制度有力地规范了“红头文件”。 6．在突出外部程序的同时，兼顾了内部程序。《湖南省行政程序规定》主要对与相对人权利义务直接相关的外部程序制度作出了规定，同时也对与相对人没有直接关系的涉及行政机关之间的内部程序进行了规定。因为虽然内部程序不直接涉及相对人的权利义务，但对相对人的权利义务会间接产生影响。在内部程序上，主要规定了管辖制度、行政决策的集体研究制度、重大行政执法决定的集体 讨论决定制度、行政执法的统一受理、统一送达制度、并联审批制度和健全内部工作程序、委托办理行政事务的程序等。 7．在突出程序法治化的同时，兼顾了实体法治化。《湖南省行政程序规定》对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证制度和行政公开制度等程序性内容进行了规定，同时没有拘泥于“程序”二字字面上的限制，将急需以法律规定的实体内容进行了规定。如实体法的基本原则、行政机关的行政事务管辖、行政协助、部门联席会议、权限冲突的解决机制、行政行为的效力、行政合同、行政指导，以及有关行政监督的规定等。 8．在突出遵循我国一般立法体例的同时，兼顾了行政程序立法体例的特殊性。《湖南省行政程序规定》外部结构表现为十章，二十节，178条。包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究及附则共十章内容。其整体逻辑结构是以行政行为为主线索进行架构，在对每一类行政行为程序进行架构时，则以程序发展为主线索。同时为满足行政程序建设的需要，将应急程序单独规定一节；行政公开和行政听证分别设章进行规定。 三、我国学界对行政程序法体例的研究设计 目前，我国尚没有制定统一的行政程序法，但是行政法学专家对此进行了深入研究并提出了相应的行政程序法建议稿。如应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）、马怀德教授主持起草的《行政程序法》（草案建议稿）和江必新教授主持起草的《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》等。这些行政程序法建议稿在体例上具有以下共同点： 第一，内容的完整性。受大陆法系的影响，我国学者基本都主张行政程序法的制定，既要担负行政程序法典化的功能，还要担负行政法法典化的功能。在行政程序法内容选择上，主张既要规定适用于所有类型行政行为的程序规则，又要规定特定种类行政行为程序；既要包含程序规定，又要规定实体内容；既要规定与相对人直接相关的外部程序，又要规定与相对人没有直接关系的内部程序。 第二，分类的一致性。以行政行为成立时是单方还是多方意思表示为标准，划分为单方行政行为和多方行政行为；以单方行政行为是否针对特定对象和是否重复适用为标准，划分为制定规范性文件（包括行政立法或制定行政规范）和行政决定或行政处理；把多方行政行为又分为行政合同、行政指导等。 第三，线索的多样性。第一是以行政行为为主线索架构行政程序法；第二是以程序发展这个主线索，从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法；第三是以主体为主线索架构行政程序法，包括行政主体和其他参与行政程序的主体；第四是以其他内容架构行政程序法，如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。但不同的学者侧重点有所不同。 从总体上看，我国学界在研究设计学术版的行政程序法体例过程中，在借鉴美国行政程序体例模式的同时，更偏向于借鉴德国行政程序体例模式。 四、我国行政程序法体例建构建议 我国行政程序法体例应当分为总则、分则和附则三个部分。总则是对全法具有统领性的内容，包括立法目的、立法根据、法的原则、法的基本制度、法的效力以及法的适用。分则是对总则内容的具体化，以具体规定一定的权利或职权、义务或职责为内容。附则是作为总则和分则辅助性内容而存在的一个组成部分。具体包括名词术语的定义、法的生效时间以及关于解释权的规定。与此相应，我们建议我国行政程序法体例内容如下： 第一部分：总则 规定立法目的、立法根据、基本原则及其适用范围。 第二部分：行政程序主体 规定行政机关、法律、法规授权的组织和受委托行使行政权力的组织、行政相对人以及其他参与人。 第三部分：行政程序的一般规定 规定行政程序的开始、行政调查程序、行政决定程序、行政听证程序以及期间、送达与费用。 第四部分：行政行为程序 规定行政决策程序、行政执法程序以及特别行为程序。 第五部分：监督和救济程序 规定监督的方式、手段以及效力，行政程序主体违反行政程序的法律后果；行政相对人申请救济的途径和条件。 第六部分：附则 解释本法所涉及的名词术语 、法的生效时间以及关于解释权的规定。 注释： 王万华：《中国行政程序立法研究》，中国法制出版社2005年6月版，第1页。Wang Wanhua. On the Legislation of Administrative Procedure in China [ M ]．Beijing: China Legal Publishing House， 1(2005）．周旺生：《立法学》，法律出版社2009年8月第2版，第483-493页。Zhou Wangsheng. Legislation Science (2nd. Edition)[M]．Beijing: Law Press，483-493 (2009).

规章制定程序条例第2篇

【关键词】体例 权利模式 效率模式 综合模式

【 英文 摘要】to study the administrative procedure law style and reach an agreement will advanceadministrative procedure law legislation much. basing on referencing typical styles of the western countries andsummarizing china’s theoretical research results，this paper, combining with local legislation practice ofhunan province，constructs china' s own administrative procedure law legislation with the hope of promoting aunified one of the state.

【英文关键词】style right mode efficiency mode comprehensive mode

要对行政程序法体例进行准确界定，首先要对行政程序法进行准确的界定。对于何为行政程序法，学界达成了基本的一致。所谓行政程序法，是指规定行政机关和相对人在行政权力运行过程中各自的程序权利义务的 法律 规范的总称。[1]但对于法的体例，则仁者见仁，智者见智。我们认为，法的体例是对法的内容和形式的设计结果，一般包括法的内部结构和外部结构。法的内部结构即法的内容的选择及其内在逻辑；法的外部结构，即法的外部表现形式，包括编、章、节、条、款、项、目等的排列组合。法的体例设计不仅是一个立法技术问题，还是一个思维方式和文化传统的问题。

一、现行行政程序法体例的典型模式

（一）《美国联邦行政程序法》体例—权利模式

美国联邦行政程序法于1946年6月11日公布施行，1966年9月6日编入美国法典第五编，列为第五章。其主要内容可分为行政立法、行政裁决、司法审查三部分。后经修正，加入《隐私法》及《阳光下的政府法》，使其具有信息自由的特色。我们可以把美国注重维权兼顾效率的模式称为“权利模式”，其以听证程序和公开程序为核心，设计行政程序内容。

1.《美国联邦行政程序法》体例的内容

《美国联邦行政程序法》的体例内容如下：

第一部分：定义

此部分只有1条，即《美国法典》第五编第551条，对行政程序法中的有关术语，包括机关、当事人、规章、规章制定、裁决令、裁判、许可证、核发许可证、制裁、救济、机关诉讼、机关行为、单方通告等概念加以界定，以求统一。

第二部分：信息自由

《美国法典》第五编第552条对行政法规、行政裁决的最终处理意见，以及对处分、档案和程序，对行政机关、个人、保存档案系统、统计档案、例行使用，对政府公开会议进行了详细的规定。此外，对免除公开的事项及违反规定的救济等均有明确规定。

第三部分：行政行为程序

此部分共有7条，即《美国法典》第五编第553条至 559条，规定了规章制定程序和行政裁决程序。

第四部分：司法审查

此部分为《美国法典》第五编第7章。规定了除法律排除司法审查及行政机关行为系依法基于行政自由裁量权外，均可申请司法审查。并对受审查的权利、司法审查程序的形式及管辖地、受审查的行为、审查中的救济和审查的范围进行了规定。

第五部分：行政法法官

此部分共5条，分别为《美国法典》第五编第3105条、第7521条、第5372条、第3344条和第1305条。规定行政法法官的任命、对行政法法官的处分、行政法法官薪金的领取等。

2.《美国联邦行政程序法》体例的特点

《美国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：

(1)以行政公开为原则，以听证程序为核心，逐一规定了其适用范围、信息自由、隐私权、政府会议公开、听证、许可和制裁、司法审查和行政法法官。

(2）区分了抽象行政行为和具体行政行为。以裁决和规章制定的划分作为构建行政程序法体例的基础，分别对行政裁决程序和规章制定程序进行了规定。

(3）区分了一般行政程序和特殊行政程序。一方面设立专门的条文规定共同的程序和制度，如听证程序和案卷制度、证据制度；另一方面，分别设立条文详细规定裁决令、规章制定程序，然后以裁决令程序为基础另行规定行政许可和制裁的特殊程序。

(4)采用了开放式的立法体例。一方面，条文数目少，但内容和信息含量大，有的条文本身就是一部法律。如第552条就是信息自由法。另一方面，章的设立没有严格的逻辑性和顺序性，立法机关可以随时立法，为该法典增添新的法律条文。

（二）《德国联邦行政程序法》体例—效率模式

与美国不同，德国认为行政行为是其行政法学的核心范畴，行政法学者致力于构建完整的行政法体例。因此，德国在制定统一的行政程序法时，对行政程序的含义作了与美国不同的理解，将大量的行政实体法的内容规定在行政程序法中，从而使行政程序法实现了行政程序与行政法总则法典化的双重功能。我们可以把德国注重效率兼顾维权的模式称为“效率模式”，其以大量篇幅规定了行政行为的效力和行政合同等实体内容。

1.《德国联邦行政程序法》体例的内容

《德国联邦行政程序法》共分8章96条，其体例内容包括：

第一部分：适用范围、土地管辖、职务上协助

此部分规定了该法适用范围、管辖权和行政协助等内容。

第二部分：行政程序一般规定

此部分规定了行政程序基本原则、期间、期日、恢复原状和官方认证等内容。详细规定了当事人、人、协助人和应回避的人的条件和行政程序中调查、宣誓、听证等重要程序。

第三部分：行政处分

此部分规定了行政处分的形成和行政处分的确定力，是德国行政程序法中最有特色的一部分。

第四部分：公法契约

此部分规定了公法契约制度，并对和解契约、无效契约和解除契约等进行了详细的规定。

第五部分：特别程序

此部分对要式行政程序和确定规划程序进行了规定。

第六部分：法律救济程序

此部分规定不服行政程序的法律救济程序适用于行政法院法和施行法规。

第七部分：附则

此部分的内容包括：荣誉职务的工作、委员会以及结束规定。结束规定的内容包括国防事务不适用听证程序以及若干过渡条款。

2.《德国联邦行政程序法》体例的特点

《德国联邦行政程序法》的体例具有以下特点：

(1)以一般行政程序和特殊行政程序的划分为主要线索，形成该法典的基本框架。

(2）重点强调了行政程序法的一般规定。德国联邦行政程序法没有对一般程序进行过程化的设计，而是在第1章至第3章规定了行政程序的共同事项，如原则、管辖、职务协助、参加人及其权利能力等。

(3）重点强调了规范具体行政行为。德国联邦行政程序法设专章对具体行政行为进行了规定，详细规定了行政处分无效的条件、不服行政处分的诉愿、违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等程序。

(4）重点强调了行政合同的作用。设立专门一章，详细规定行政合同的合法要件、效力、程序和法律救济等内容。

二、《湖南省行政程序规定》的体例

（一）《湖南省行政程序规定》体例的内容

《湖南省行政程序规定》是以行政行为为核心概念构筑其体例的，包括实施行政行为的主体、实施行政行为的程序、行政行为的表现形式、对行政行为的监督及责任追究等内容，与之相应，《湖南省行政程序规定》的体例内容为：

第一部分：总则

此部分规定了立法目的和依据、适用范围、一般原则。

第二部分：行政程序中的主体

此部分规定了行政机关、其他行使行政职权的组织、当事人和其他参与人。

第三部分：行政行为程序

此部分分五章，规定了行政决策程序、行政执法程序，以及特别行为程序和应急程序；对行政听证和行政公开分别设章进行了详细的规定。

第四部分：行政监督和责任追究

此部分分两章，规定了层级监督、专门监督等监督形式；规定了责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更正、确认违法等行政监督的处理方式；以及有关责任追究的内容。

第五部分：附则

此部分规定了期间、期限顺延、送达及实施日期。

（二）《湖南省行政程序规定》体例的特点

《湖南省行政程序规定》的制定，借鉴了西方各国行政程序立法的实践经验，运用了我国对行政程序立法的理论研究成果， 总结 了改革开放30年来我国依法行政的实践经验。该体例具有以下特点：

1．在突出“权利模式”的同时，兼顾了“效率模式”。《湖南省行政程序规定》体例设计既不属于美国的“权利模式”，也不属于德国的“效率模式”，而是两种模式的综合，即强调为公民提供基本程序保障的同时，也保证行政权力行使的统一化、标准化和简单化。在具体内容规定上，为保障相对人权利，规定了听证制度、公开制度、行政问责制度等。为保障行政机关合法、公正、高效行使行政职权，规定了行政管辖制度、行政协助制度、时效制度等。

2．在突出公开原则的同时，兼顾了公平原则和公正原则。将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增加行政的透明度，促进公众参与，加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。《湖南省行政程序规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。一是在总则中规定了公开原则；二是规定了公开的具体内容；三是规范了公开的方式，规定以政府公报和指定的网站为本级政府统一的政府信息平台；四是对政府信息查阅场所和设施进行了规范和要求。在追求行政公开的同时，《湖南省行政程序规定》也追求公平公正。一是在总则中规定了公平公正原则；二是专节规定了裁量权基准，对裁量权基准的定义、制定主体、效力和考量因素等进行了规定。

3．在突出规范执行权的同时，兼顾了规范决策权和监督权。《湖南省行政程序规定》将行政行为程序分为决策、执行和监督三个阶段，相应地对决策权、执行权和监督权进行了规范。在对决策权的规范上，规定了决策主体、一般原则、适用范围、具体程序、公开及听取意见程序等；在对监督权的规范上，规定了监督主体、层级监督、绩效管理、监督方式及行政机关违法行为的处理方式等，并规定了责任追究的相关内容。

4．在突出规范一般行政行为的同时，兼顾了规范特别行政行为。《湖南省行政程序规定》将行政行为分为四大类：行政决策、行政执法、特别行为和行政监督，并分别进行了规范。《湖南省行政程序规定》用很大的篇幅对行政决策行为、行政执法行为和行政监督行为进行了规范，共计80个条文，基本涵盖了行政机关经常实施的行政行为的程序。在对以上三种一般行政行为进行规范的同时，也对特别行为程序和应急程序进行了规范，包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急等行为程序，对行政行为进行了全面的规范。

5．在突出规范具体行政行为的同时，兼顾了规范抽象行政行为。《湖南省行政程序规定》对行政决策行为、行政执法行为、特别行为和应急行为程序等具体行政行为进行了详细的规范。同时单设一节规定了规范性文件制定程序。规定了规范性文件的定义、制定主体、规范性文件的限制、听取意见、合法性审查、集体讨论、申请审查，以及统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度和时效制度等内容。其中“三统一”制度和时效制度有力地规范了“红头文件”。

6．在突出外部程序的同时，兼顾了内部程序。《湖南省行政程序规定》主要对与相对人权利义务直接相关的外部程序制度作出了规定，同时也对与相对人没有直接关系的涉及行政机关之间的内部程序进行了规定。因为虽然内部程序不直接涉及相对人的权利义务，但对相对人的权利义务会间接产生影响。在内部程序上，主要规定了管辖制度、行政决策的集体研究制度、重大行政执法决定的集体讨论决定制度、行政执法的统一受理、统一送达制度、并联审批制度和健全内部工作程序、委托办理行政事务的程序等。

7．在突出程序法治化的同时，兼顾了实体法治化。《湖南省行政程序规定》对行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证制度和行政公开制度等程序性内容进行了规定，同时没有拘泥于“程序”二字字面上的限制，将急需以 法律 规定的实体内容进行了规定。如实体法的基本原则、行政机关的行政事务管辖、行政协助、部门联席会议、权限冲突的解决机制、行政行为的效力、行政合同、行政指导，以及有关行政监督的规定等。

8．在突出遵循我国一般立法体例的同时，兼顾了行政程序立法体例的特殊性。《湖南省行政程序规定》外部结构表现为十章，二十节，178条。包括总则、行政程序中的主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督、责任追究及附则共十章内容。其整体逻辑结构是以行政行为为主线索进行架构，在对每一类行政行为程序进行架构时，则以程序 发展 为主线索。同时为满足行政程序建设的需要，将应急程序单独规定一节；行政公开和行政听证分别设章进行规定。

三、我国学界对行政程序法体例的研究设计

目前，我国尚没有制定统一的行政程序法，但是行政法学专家对此进行了深入研究并提出了相应的行政程序法建议稿。如应松年教授主持起草的《中华人民共和国行政程序法》（试拟稿）、马怀德教授主持起草的《行政程序法》（草案建议稿）和江必新教授主持起草的《重庆市行政程序暂行条例（试拟稿）》等。这些行政程序法建议稿在体例上具有以下共同点：

第一，内容的完整性。受大陆法系的影响，我国学者基本都主张行政程序法的制定，既要担负行政程序法典化的功能，还要担负行政法法典化的功能。在行政程序法内容选择上，主张既要规定适用于所有类型行政行为的程序规则，又要规定特定种类行政行为程序；既要包含程序规定，又要规定实体内容；既要规定与相对人直接相关的外部程序，又要规定与相对人没有直接关系的内部程序。

第二，分类的一致性。以行政行为成立时是单方还是多方意思表示为标准，划分为单方行政行为和多方行政行为；以单方行政行为是否针对特定对象和是否重复适用为标准，划分为制定规范性文件（包括行政立法或制定行政规范）和行政决定或行政处理；把多方行政行为又分为行政合同、行政指导等。

第三，线索的多样性。第一是以行政行为为主线索架构行政程序法；第二是以程序发展这个主线索，从开始、进行和完结等过程来架构行政程序法；第三是以主体为主线索架构行政程序法，包括行政主体和其他参与行政程序的主体；第四是以其他内容架构行政程序法，如行政法的实体内容、行政程序的期间、送达、费用等。但不同的学者侧重点有所不同。

从总体上看，我国学界在研究设计学术版的行政程序法体例过程中，在借鉴美国行政程序体例模式的同时，更偏向于借鉴德国行政程序体例模式。

四、我国行政程序法体例建构建议

我国行政程序法体例应当分为总则、分则和附则三个部分。总则是对全法具有统领性的内容，包括立法目的、立法根据、法的原则、法的基本制度、法的效力以及法的适用。分则是对总则内容的具体化，以具体规定一定的权利或职权、义务或职责为内容。[2]附则是作为总则和分则辅内容而存在的一个组成部分。具体包括名词术语的定义、法的生效时间以及关于解释权的规定。与此相应，我们建议我国行政程序法体例内容如下：

第一部分：总则

规定立法目的、立法根据、基本原则及其适用范围。

第二部分：行政程序主体

规定行政机关、法律、法规授权的组织和受委托行使行政权力的组织、行政相对人以及其他参与人。

第三部分：行政程序的一般规定

规定行政程序的开始、行政调查程序、行政决定程序、行政听证程序以及期间、送达与费用。

第四部分：行政行为程序

规定行政决策程序、行政执法程序以及特别行为程序。

第五部分：监督和救济程序

规定监督的方式、手段以及效力，行政程序主体违反行政程序的法律后果；行政相对人申请救济的途径和条件。

第六部分：附则

解释本法所涉及的名词术语、法的生效时间以及关于解释权的规定。

规章制定程序条例第3篇

「关键词体育纠纷；纪律处罚；中国足协；诉讼

2002年是中国体育界的“诉讼年”，2001年中国足协对涉嫌打假球以及严重违规的几个甲B俱乐部进行处罚，其中的两个俱乐部广州吉利与吉林亚泰不服处罚，分别于2001年底与2002年初向法院。[1]尽管两案法院最终都驳回了，但给中国足球界乃至体育界带来了极大的冲击，引发了司法能否介入体育行业内部纠纷救济的问题的讨论，此外对足协内部的纪律处罚与纠纷处理机制的有关问题亦引起了人们广泛的关注。

目前中国足协的内部纠纷处理机制（包括纪律处罚制度）主要规定在《中国足球协会章程》“第六章纪律和诉讼委员会”、“第九章罚则”、“第十五章争议处理”，以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》等行业规章中。正是由于这些行业规则本身存在的一些问题，导致在实践中引发了许多问题，例如俱乐部、球员不服中国足协纪律处罚，诉诸法院的事件层出不穷。

一、现行中国足协内部纪律处罚与纠纷救济机制存在的问题

（一）行使处罚权与纠纷处理权的机构过多，权限划分不明确

根据上述的几个中国足协的行业规则，中国足协目前可以行使纪律处罚权与纠纷处理权的内部机构有：中国足协常务委员会，根据《中国足球协会章程》第58条的规定，其可以行使暂停会员资格的处罚权，根据第52条的规定可以最终裁决有关的纠纷；中国足协联赛委员会，根据《中国足球协会章程》第56条的规定，可以执行罚款的权力，可以处理异议或抗议；中国足协纪律委员会，根据《中国足球协会章程》第51条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》的规定，可以行使纪律处罚权；中国足协诉讼委员会，根据《中国足协章程》第52条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，有权受理不服足协纪律委员会的处罚决定的申诉，可以直接受理足协成员之间以及它们与足协之间的有关争议；中国足协裁判委员会，根据《中国足协章程》第44条的规定，可以监督管理处罚裁判员。

由于众多足协内部机构都拥有纪律处罚权与纠纷处理权，在实践中发生争议时，往往容易产生职权交叉，含混不清的情况，而当事人不服处理决定的，往往投诉无门。

（二）处罚与纠纷处理程序问题上存在诸多缺陷

1.审级设置

目前中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处罚程序的审级设置不太明确，当事人可以上诉或申诉的次数也不太清楚。根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，对中国足协纪律委员会以及其他委员会的处罚决定不服的，当事人可以向诉讼委员会申诉，但是《中国足球协会纪律委员会工作条例》第16条的规定，有些纪律委员会的处罚决定当事人是不能申诉的，因此，对这些处罚决定的相对人而言，只有一次处理的机会，没有申诉的权利。对于那些诉讼委员会可以受理的申诉，《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第3条规定，一般由其作出最终裁决，因此，对此类处罚的处理程序是两个审级。但条例该第3条与第21条又规定“重大或特殊的案件由中国足协常务委员会决定处理”，因此，这又是三个审级的规定，并且“重大或特殊”到底由诉讼委员会自由裁量还是由常务委员会裁量，也不清楚。

此外，对于普通纠纷（主要是注册、转会、参赛资格、雇佣合同等等方面的纠纷），《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第4条规定，由诉讼委员会裁决，根据《中国足协章程》第87条的规定，诉讼委员会的裁决一般是最终裁决，有一些又可以向足协常务委员会申诉，因此，在普通纠纷处理程序上，分别有一个审级程序与两个审级程序的不同设置。

总之，在中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处理程序中，有一个审级的设置，也有两个审级的设置，还有三个审级的设置，这在实践中可能会造成混乱局面，并且对当事人而言，审级利益的保障不一致，违反了“规则面前人人平等”的公正原则。

2.纪律处罚机构与纠纷处理机构的人员组成

首先是中国足协纪律委员会与诉讼委员会人员由谁产生的问题。根据《中国足球协会章程》第36条的规定，中国足协主席会议（由足协主席、专职副主席、秘书长、司库组成）有权确定中国足协纪律委员会与诉讼委员会的负责人与成员；而根据《中国足球协会纪律委员会工作条例》第5条的规定，纪律委员会的全部人员（包括主任、副主任、委员），应当由足协常务委员会确定；根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第20条的规定，诉讼委员会的全部人员亦应当全部由足协常务委员会确定。并且目前的《中国足球协会纪律委员会工作条例》与《中国足球协会诉讼委员会工作条例》都是由中国足协常务委员会修订的。到底纪律委员会与诉讼委员会的成员组成应当由谁确定？根据足协章程第35条与36条，足协主席会议与常务委员会的组成人员不同（常务委员会由足协主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库组成），性质、职权也不相同（常务委员会是足协的权力机构中国足协全国代表大会的常设机构；而主席会议是足协的执行机构），并非“一套人马，两块牌子”。一方面，足协章程是足协的“基本法”，两个条例是“普通法”，根据“基本法优先于普通法”的原则，应当是章程规定效力高，似乎应由足协主席会议确定两委员会的人员；另一方面，足协章程是1996年通过的，两个条例是2000年通过的，根据“后法优于前法”的原则，条例的效力似乎应当优先；此外，章程是规范一般事务的“一般法”，两个条例是规范特殊事务的“特别法”，根据“特别法优于一般法”的原则，两个条例的效力也应当优先，即由足协常务委员会来确定纪律与诉讼委员会的组成人员。实践中，两委员会的人员组成到底是由谁确定的，我们并不清楚。

其次，纪律委员会与诉讼委员会组成人员的任职条件是什么，通过什么程序任命，人数有多少，具体名单是怎样的，等等这些问题，在足协章程与两个条例中都没有规定。在实践中，两个委员会的成员实际上就是足协的内部官员，并没有足协外部的人员参加，因此，让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的对违规违纪行为的处罚遵循“独立原则”表示怀疑。

再次，实践中纪律委员会与诉讼委员会的组成人员有不有重叠？如有重叠，肯定是违背程序正义原则的。

最后，纪律委员会与诉讼委员会的组成人员如果与案件具有厉害关系，应不应该回避？《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条仅仅规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用回避制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条款的规定在实践中有可能形同虚设，而《中国足球协会诉 讼委员会工作条例》则对回避问题根本没有规定。这些都是程序设置上的瑕疵。

3.听证程序

《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用听证制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条规定在实践中亦有可能形同虚设，在前一章讨论的中国足协处罚甲B足球俱乐部的案件中，中国足协的处罚决定的作出没有经过听证程序，后来的减轻处罚决定的通过亦没有经过听证程序，基本上是暗箱操作，当事人无法进行陈述与抗辩，程序权利受到了侵犯。不能不让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的，对违规违纪行为的处罚遵循“公开原则”表示怀疑。

（三）自我设定内部程序的最高效力存在问题

《中国足球协会章程》第87条规定：“一、中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会会诉讼委员会提出申诉。二、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力。三、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向中国足球协会常务委员会申诉，常委会的裁决是最终裁决。”因此，中国足协目前的实践是将内部纠纷处理机构作出的裁决作为最终裁决，并且排除法院的司法审查。根据我们在前面章节的分析，象此类的条款，各国都不承认其可以排除法院的司法审查，而最多只能视为是对当事人向法院前必须用尽体育行会内部救济措施的规定。

中国足协章程的此项规定来源于国际足球联合会（FIFA）章程的相关规定，但《国际足联章程》第十三章第63条的规定是这样的：“国家足球协会、俱乐部或俱乐部会员不得将与国际足联或其他协会、俱乐部或俱乐部会员间的争议诉诸法庭。应将争议提交经各方同意指定的仲裁机构。即使有关国家的法律允许俱乐部或俱乐部会员将体育组织的决议诉诸民事法庭，俱乐部或俱乐部会员也不得如此行事，除非在其国家足球协会的职权范围内已无通过体育方法解决的可能。国家足球协会应尽一切可能保证其俱乐部和俱乐部会员遵守本规定并明确无视本规定所产生的后果。”由此可见，国际足联的章程只是规定了当事人在向法院前，体育行会内部救济措施前置的程序，并没有完全排除司法介入解决体育纠纷的可能性。

由法院作为社会纠纷的最终处理机构，是现代法治国家的普遍做法，一般情况下，只有合法有效的仲裁条款可以排除法院的司法管辖权。而中国足协内部的纪律处罚与纠纷处理程序并不是一种中立的仲裁机制，不能排除法院的司法管辖权。

二、完善足协内部纪律处罚与纠纷救济机制的设想

（一）健全审级设置

笔者认为，中国足协的内部纪律处罚制度与纠纷处理的审级程序应当统一。首先，纪律处罚程序设置为三个审级。所有的纪律处罚决定，都应当统一由足协纪律委员会作出；由足协诉讼委员会进行复议；足协常务委员会在足协章程规定的范围内（对可以审查的处罚决定应当由足协章程进行列举式规定，而不能是概括式规定），可以对其进行审查。其次，纠纷处理程序设置为两个审级，首先所有的非纪律处罚纠纷由足协诉讼委员会负责处理，再由足协常务委员会进行复议。

足协诉讼委员会在处理纠纷或是复议处罚决定时，应当对事实与法律问题、程序与实体问题同时进行审查，而中国足协常务委员会作为最后的上诉机构，在进行审查时，应当只审查程序问题与法律问题，不审查事实与实体问题。

上述程序中，足协常务委员会所作决定均为足协内部的最终决定，但当事人之间订立有仲裁条款的，可就此决定向体育仲裁机构申请仲裁。1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。” 如果我国存在《体育法》规定的体育仲裁机构，那么2002年中国足球界的纠纷问题，都可能通过体育仲裁得以解决，但问题是，象这样的体育仲裁机构，在我国并未建立起来。这使得《中华人民共和国体育法》以及有关体育法规关于体育仲裁制度的规定落了空。关于中国的体育仲裁机构的建构问题，笔者将另有文章论述。

（二）健全处罚与纠纷处理程序

1. 足协诉讼委员会的改革

首先在名称上，“诉讼委员会”的称谓必须作出改变，因为处理诉讼的权力专属于国家司法机关，足协这样一个体育行会是不能具有诉讼管辖权的，有学者甚至认为，中国足协自行设立“诉讼机构”，是对国家司法权力的篡夺，是违反国家法律的，[2]这样一个名称容易引起误解，建议改为“中国足球协会纠纷处理委员会”这一名称。

其次在人员组成上，可以将该机构改造成一个准体育仲裁机构，即，中国足协常务委员会提供一份该机构的成员的名单，在发生足球行业纠纷时，由当事人选择其中两人，再由该两人选择第三人共同组成纠纷处理小组，裁决纠纷。当然，该机构的人员组成应当有一部分来自于足协外部，例如法律界人士；并且该委员会的人员不能与足协纪律委员会的人员有重叠。这样一来，该委员会裁决的公正性可以得到加强，大多数的纠纷都可以在该委员会的处理阶段就成功化解。

2. 健全听证、回避、辩护制度

无论是纪律委员会的处罚程序，还是“诉讼委员会”的纠纷处理程序，都应当设立听证制度。前面章节谈到，体育行会的纪律处罚，在某种意义上具有“行政处罚”的性质，因此，必须遵守我国行政处罚法关于听证制度的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第 42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”虽然中国足协已于2002年开始建立听证会制度，这是一大进步。关于中国足协新建立的听证会制度，中国足协负责人向媒体介绍说：“建立听证会制度是职业联赛诉讼制度的补充。如果有的俱乐部或运动员、教练员在联赛中受到纪律处罚，并对裁判工作评议委员会评议结果持有异议，可向中国足协提出举行听证会，听证会的裁决与中国足协诉讼委员会的裁决具有同等效力，为最终裁决。” [3]但中国足协规定的听证会制度是在俱乐部、运动员、教练员已经受到处罚，即处罚决定作出后，对评议结果有异议才可提出举行。如果足协作出的处罚类似上述《行政处罚法》第 42条规定的范围，足协的听证会制度也应当允许当事人在处罚决定作出之前提出，而不是之后，否则不能达到公平公正的目的。

同样，足协按照章程规定实施处罚时，也应当比照《行政处罚法》第 31条、第 32条、第 41条的规定，在作出处罚决定之前，不能剥夺当事人应享有的知情权、陈述权和申辩权。此外，足协内部的程序制度还应当明确当事人具有申请回避、聘请律师进行辩护的权利。

（三）规范内部处理程序的效力

足协内部处理的纪律处罚与纠纷事宜，不应当绝对排除法院的司法监督。可以这样进行规定：足协行业内部纠纷（包括纪律处罚纠纷）应当首先在足协内部机制中解决，内部机制无法解决的，当事人可以向人 民法院，但是约定采用仲裁方式解决的除外。

「注释

[1] 郭成岗，吕卫东。中国足球协会性质的界定刍议[J].山东体育学院学报，2002， （3）。

规章制定程序条例第4篇

为了帮助读者了解这方面的知识，现根据国家的有关法律法规的规定，将法律、行政法规和规章的有关知识介绍如下。

一、法律

法律是指国家立法机关依照立法权限和法定程序制定和颁布，并依靠国家强制力保证其实施的行为规范。我国宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。也就是说，只有全国人民代表大会及其常务委员会依照立法程序制定的行为规范才能称法律。法律也是制定行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的依据。

二、行政法规

《中华人民共和国立法法》第五十六条、第五十七条分别规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规”。“行政法规由国务院组织制定”。这就是说，只有国务院制定的规范性文件才叫行政法规，由总理签署国务院令。

关于行政法规的名称，国务院公布的《行政法规制定程序条例》第四条规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。

三、规章

规章包括部门规章和地方政府规章。《中华人民共和国立法法》第七十一条规定，部门规章是指国务院各部、委员会、中华人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规章。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

地方政府规章是指省、自治区、直辖市和较大的市人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的规章。

规章制定程序条例第5篇

一是联系实际，认真学习。一是将《干部任用条例》等规章制度纳入市委中心组学习的重要内容，要求每位中心组成员不仅要熟悉，而且要把握精神实质，自觉形成按《干部任用条例》等规章制度办事的观念。二是把《干部任用条例》等规章制度作为组织人事干部业务学习的主要内容和练好基本功的重要教材，逐章逐条、逐字逐句地学，从而成为精通《干部任用条例》等规章制度，熟悉干部人事工作的行家里手。三是根据广组办[2003]11号文件精神，及时制发了《关于认真组织学习〈干部任用条例〉等规章制度的通知》，要求各乡镇党委及市级机关各部门党组（党委、支部）对本单位本部门的学习情况作出安排部署，主要领导带头学、亲自抓。四是将《干部任用条例》等规章制度作为党校各类培训班的必修课，增强各级干部学习的自觉性。在此基础上，把学习《干部任用条例》等规章制度同深入学习"三个代表"重要思想结合起来，同领导班子和干部队伍建设结合起来，同党员干部思想作风建设结合起来，学以致用，推动工作。

二是广泛宣传，营造氛围。加大了对《干部任用条例》等规章制度的宣传力度，积极运用各种宣传舆论工具，广泛开展多种形式的宣传活动。一是将《干部任用条例》学习问答、学习辅导、学习指导手册等资料下发到各乡镇党委及市级机关各部门党组（党委、支部），并要求把执行《干部任用条例》情况作为领导班子民主生活会的重要内容；二是在《华蓥党建》网站上开设《干部任用条例》学习宣传专栏，大力宣传《干部任用条例》等规章制度的有关内容和规定，宣传上级党组织对贯彻落实《干部任用条例》等规章制度的明确要求，把道理讲清楚、讲明白、讲透彻；三是举办学习贯彻《干部任用条例》座谈会及征文活动，探讨实践中遇到的具体问题，交流学习心得。通过学习和宣传，达到了领导干部熟悉、组工干部精通、干部群众了解《干部任用条例》等规章制度的目的，为《干部任用条例》等规章制度的贯彻执行创造了良好的社会环境。

三是领导带头，严格执行。市委和组织人事部门从本级做起、从现在做起，严格执行《干部任用条例》等规章制度的各项规定。明确要求：对本级管理的干部任用，不符合《干部任用条例》规定的不上会；对上级管理的干部任用，不符合《干部任用条例》规定的不上报；对下级报来的干部任用，不符合《干部任用条例》规定的不审批。在此基础上，结合华蓥实际制定了《关于进一步加强干部宏观管理的通知》、《干部人事调配工作暂行办法》等2个规范性文件及《科级领导班子建设及推荐优秀干部征求意见表》，建立了组织人事联系会议制度，避免了工作的随意性和个人说了算等问题。不仅如此，市委还要求各级领导干部切实增强政治观念、组织观念和法纪观念，时刻绷紧《干部任用条例》这根弦，带头宣传，带头执行,以鲜明的党性观念，良好的作风，对党和人民高度负责的精神，公正评价干部，正确推荐干部，合理使用干部，敢说真话，敢说公道话，敢于排除各种不正之风的干扰，宁愿得罪某些人，也不能损害党和人民的事业。

四是强化监督，严肃纪律。要求各乡镇党委及市级机关各部门党组（党委、支部）对贯彻执行《干部任用条例》等规章制度的情况认真进行自查，总结经验，反思教训，明确方向。在此基础上，对一些重点单位，组织部门派出检查组，按照《干部任用条例》规定的六项基本程序，一个环节一个环节地进行检查，有效地防止了规避程序、简化程序等现象发生。与此同时，在健全选拔任用干部监督体系上下功夫，努力做到党内监督与群众监督、舆论监督相结合，形成监督合力，增强监督效果，确保了坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通，遵守纪律不放松，推动了《干部任用条例》等规章制度在我市的全面贯彻落实。

规章制定程序条例第6篇

一、两岸行政法整体比较

（一）两岸行政法的区别

两岸行政法在整体上的区别主要表现在下述五个方面：

1.中国大陆行政法发展较晚，台湾地区行政法发展较早。中国大陆在八十年代以前，行政法一直不受重视，很多人甚至不知行政法为何物。直到八十年代以后，伴随着改革开放的进程，中国大陆行政法才逐步发展起来。台湾地区则不同，由于行政法院一直存在，诉愿制度和行政诉讼制度有了几十年的历史，再加上一批行政法学者、教授的著书立说，行政法在台湾地区有着较深较广泛的影响。从五十年代到九十年代，台湾地区行政法发展的速度虽然并不很快，但它几乎没有中断过。

2.中国大陆行政法现在还较不完善，台湾地区行政法相对较为完善。中国大陆行政法虽然在八、九十年代有了长足的发展，但由于发展时间尚短，很多法律、法规现在还未能制定出来，很多行政法制度还没有建立。再加上目前正处在由计划经济体制向市场经济体制的转变阶段，过去已有的法律、法规、制度有的已经过时，有的需要修改，故法制更显不完善。台湾地区的情况则不同，行政法的立法几十年一直在持续着，所以，在许多领域，其法律、法规、制度比中国大陆相对要完善。例如，行政组织法、公务员法、行政监督法、行政救济法等，台湾地区的立法均比中国大陆完善。

3.中国大陆行政法的法规、规章形式较多，台湾地区行政法法律为多。中国大陆过去由于实行计划经济体制，行政权力相对强大，立法机关的作用发挥不够。因此，国家每年由立法机关制定的法律不多，而由行政机关制定的法规、规章的数量远远超过法律（法规数量相当于法律数量的十倍以上，规章数量则更多）。在行政法领域，这种情况更为突出。例如，《行政复议条例》、《行政法规制定程序暂行条例》、《行政监察条例》、《行政人员奖惩暂行条例》、《审计条例》等，都是国务院制定和颁布的行政法规。而在台湾地区，相应领域的行政法形式多是法律，如《诉愿法》、《请愿法》、《法规标准法》、《监察法》、《公务员惩戒法》等。

4.中国大陆行政机关制定规范文件有层次之分，台湾地区行政机关制定的规范文件无层次之分，统称“命令”。中国大陆行政机关制定的规范文件分为三个层次：行政法规、规章、其他具有普遍约束力的决定或命令。行政法规由国务院制定，其名称有条例、规定、办法。规章由国务院部委、省级政府、省会市政府、国务院批准的较大的市的政府制定，其名称有规程、规则、标准、措施、实施办法、实施细则等。其他具有普遍约束力的决定或命令则由一般行政机关制定和，其名称更繁多，[1]而台湾地区行政机关制定的规范文件统称命令，其具体名称为规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则。[2]

5.中国大陆法院对行政机关制定的规范文件区别对待，台湾地区法律对于行政机关制定的规范文件在法院的适用力没有作区别规定。根据中国大陆行政诉讼法，中国大陆法院审理行政案件，对于行政法规是作为审理依据，对于规章，是予以“参照”，对于具有普遍约束力的决定、命令是不予适用，而只作为行政行为的一种证据和法律事实考虑。而在台湾地区，法律对于行政命令在法院的适用力没有作区别规定。但是，在学说上，命令被分为不同种类，不同种类的命令被认为具有不同的效力。例如，台湾地区行政法学者林纪东先生将命令分为紧急命令、委任命令、执行命令、行政规则四种，各种命令均具有不同的效力，紧急命令的效力甚至可以超过法律。[3]

（二）两岸行政法的联系

两岸行政法的联系主要表现在下述三个方面：

1.两岸行政法均奠基于中华文化之上，在许多方面有着共同的文化精神。两岸行政法虽然有很多区别，但是二者毕竟共同奠基于中华文化之上，因此，二者在许多方面体现着共同的文化精神。例如，孔孟的儒家思想（重礼义、重教育、和为贵等），商韩的法治理论，包公海瑞的刚直、廉洁和严格执法，孙中山的“天下为公”，在两岸行政法的立法、执法中均有一定体现和反映。同样，华夏文化中的某些消极因素，如重人情关系，重长官意志，轻民主，轻法律程序等，在两岸行政法中，特别是在两岸早期的行政立法、执法中，也都可以找到受之影响的痕迹。

2.两岸行政法均既受欧洲大陆法系的影响，也受英美法系的影响，但受前者的影响大于后者。无论是中国大陆，还是台湾地区，其行政法均既受欧洲大陆法系行政法的影响，也受英美法系行政法的影响。例如，两岸行政法主要均采用成文法的形式；在行政诉讼制度上，中国大陆采取在普通法院内专设行政审判庭的模式，台湾地区采取行政法院的模式等，均是受欧洲大陆行政法的影响。而在行政行为方面，特别是在行政主体对相对人权益作出不利处分方面，两岸现在都开始重视行政程序，重视体现公开、公平、公正原则的有关程序制度（如听证制度）在行政过程中的运用等，应认为是受英美法系行政法的影响。此外，两岸行政裁判制度的建立和发展等，也应认为是受到了英美法系行政法的影响。当然，就整体来说，两岸行政法受欧洲大陆法系的影响要大于英美法系。

3.两岸行政法的体例、结构和法律名词术语大体相同。在行政法的形式上，两岸行政法律文件的体例、结构和法律名词术语尽管也有某些区别，但大体相同。例如，中国大陆《行政法规制定程序暂行条例》规定，行政法规的内容用条文表达，每条可以分为款、项、目。法规条文数多的，可以分章，章还可以分节。[4]台湾地区《法规标准法》规定，法规设条，条得分项、款、目。法规内容繁复或条文较多者，得划分为编、章、节。[5]就法律名词术语上讲，两岸行政法有同有异，但同者多，如“行政组织”、“行政机关”、“行政行为”、“行政救济”、“行政诉讼”等，其涵义有的大体相同，有的略有差异。当然，对于同样的概念或涵义相近的概念，两岸行政法使用完全不同的术语表达的情况也是有的，例如，中国大陆的“行政复议”相当于台湾地区的“诉愿”；中国大陆的“行政处理”相当于台湾地区的“行政处分”；中国大陆的“行政处分”相当于台湾地区的“公务员惩戒”；中国大陆的“行政法规和规章”相当于台湾地区的行政“命令”；中国大陆的“治安管理处罚”相当于台湾地区的“违警罚”，等等。这些不同术语的内涵外延虽有差别，但差别不大。

二、行政实体法比较

规章制定程序条例第7篇

一、立法技术及其规范的一般涵义

（一）立法技术的一般涵义

关于立法技术的涵义在学理上有广义与狭义之分。广义讲，立法技术是指在立法活动中所形成和运用的知识、经验、方法、技巧和手段的总称，具体包括立法体制技术、立法程序技术、法律结构安排技术、语言文体表达技术、规划计划方法、工作技能技巧、法案修改废止形式、法律清理和汇编方式、立法性文件格式等。狭义的立法技术主要是对法律法规的起草和制定有直接意义的法律法规文本的结构安排技术、文字表述技术和立改废释形式。

（二）立法技术规范的涵义

立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则。实际就是对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法案结构、文字表述等技术层面的问题，进行研究、归纳、统一后所形成的规则、制度。规范的核心是内容和文字的表述要统一，体现了法律规范的形式要件，是在文字和文本形式上保证立法质量的重要环节。准确地运用立法技术规范，对保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。

目前立法技术规范的一些规定和研究情况：1979年地方组织法和1982年宪法颁布实施后，立法工作越来越受到重视，立法技术日臻成熟。中央和地方都结合立法经验并吸收一些研究成果，先后制定了立法方面的一些规定和技术规范，主要有立法法和国务院《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》《法规规章备案条例》等，但涉及立法技术规范的具体内容不多，立法法上有两三条规定，如第五十一条规定：“法律应当明确规定实施日期。”第五十四条规定：“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目、编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述”。甘肃省于2000年11月，由省人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法技术规范》，对法规名称、题注、法律责任等方面的表述作了基本规范，2001年制定了立法程序规则。全国人大常委会法工委近年来对立法实践中经常遇到的、带有普遍性的、急需解决的和各方面意见又比较一致的问题进行了研究，于2009年制定了《立法技术规范（试行）》，规范的主要是法律层面的问题。总体来看，无论是中央还是地方，对于立法技术宏观和微观层面问题的分析研究、建章立制尚不够完善，相对滞后于立法实践的要求。鉴于研究总结这方面的经验需要一个过程，目前进行的立法技术规范研究，主要是有关法律法规结构、文字表述、立改废形式等操作层面的问题。

二、地方性法规体例结构安排技术

法律法规的结构形式是指按照一定的标准经过系统的排列、组合，使其成为具有内在联系的、层次分明的有机整体。当一个立法项目和调整范围确定后，接下来就是要起草法律法规文本。起草者如何按照一定的方法和技术进行结构的安排，立法的外在形式如何能够合理地反映立法的内容，从编、章、节、条、款、项各方面进行设计，体现一部法律法规的全部面貌，就是法律法规文本结构要解决的问题。

（一）地方性法规文本的形式结构和实质结构

形式结构是法律法规外在的表现形式，也叫外部结构。它组成了一部完整的法律法规，一般分为总则、分则、附则三大部分，有的法律还有序言和附件。如宪法有序言，香港澳门两个基本法有序言还有附件。总则是一部法律法规的总括性规定，它位于法律法规的开端部分，在设章的法规中，第一章为总则，功能是概括地表述贯穿于法律始终的立法思想、价值取向、基本原则、基本制度等。分则是有关具体行为规则的规定，对总则确立的立法原则、基本制度等予以细化，对公民、法人和其他组织的权利与义务、权力与责任作出具体的规定。一般按照规范内容的逻辑顺序、事项的重要程度、行为步骤等顺序，以递进或者平行的方式排列。附则是有关附带性内容的规定，在设章的地方性法规中，最末一章为附则。

外部结构形态体现为法的编、章、节、条、款、项、目。法律设章、节的，在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序排列表述，各章下的节单独排序。条、款、项、目不列入目录中。编、章、节的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。地方性法规只有章、条、款、项，一般没有编和目。地方性法规除附则以外，每章应当有三条以上的内容。节的内容不能超出本章的范围。每节应当有两条以上的内容。每个条文的内容应当具有相对的独立性和完整性，一个条文一般只规定一项内容。上下条文之间一般应当有一定的联系。条的顺序用汉字数字依次表述。条的内容包含两层以上相互关联的意思，并不宜再划分为两条时应当分款。每一款应当只表述一层意思。每条一般不超过五款。款在条中以自然段的形式排列。

实质结构实际上就是指法律规范的逻辑结构。法律规范是法律当中所包含的法律行为主体如何行为以及相应的法律后果那一部分，不等于法的全部内容，它有三要素、四要素之说。三要素包括假定条件、行为模式和法律后果，四要素再加上适用主体。在立法实践中，这些要素可能写在一个条文中或者一个法律法规中，也可能写在若干个相关联的条文或者法律法规中。几个要素写在一个法律条文的情况较少，因为从立法技术上讲，它显得比较累赘，特别是在几种行为所承担的法律后果相同时。

（二）地方性法规文本内容的构成元素

一部地方性法规的全部内容，既包括法律规范，也包括非法律规范，一般应包括以下基本元素： （1）法规名称;（2）法规题注;（3）立法依据和立法目的;（4）适用范围;（5）基本原则;（6）主管机关;（7）定义条款;（8）权利义务条款;（9）权力和职责条款;（10）法律责任;（11）过渡性规定;（12）施行日期。

（三）地方性法规体例结构的选择技术

立法法第五十四条对法律的体例作了一些规定，但没有就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等的体例作出规定。需要在总结实践经验的基础上，加以补充和完善。据了解和观察，承担法规起草任务的同志，总希望把能装的内容都装进一个法规里面，喜欢把菜都放在一个篮子里，偏好大而全、小而全。结果导致许多内容是东拼西凑、东抄西搬，复制粘贴，越搞越多，变成了“大肚子、大胖子”，现在需要“减肥、瘦身”。 重庆市人大法制委员会研究的结论是：在法规项目上，有1/3属于可以不立的，1/3属于可立或不可立的，1/3属于可立的;在法规条文内容上，有1/3属于可以不写的，1/3属于可写或不可写的，1/3属于可写的。甘肃省的情况也大致如此，这说明再减掉1/3或者2/3的内容都是可以的。

实际操作中面临三个选择：起草制定一部法规选择章节式还是条款式体例？实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？结构内容上是追求“大而全”还是“小而精”？

选择章节式还是条款式体例？地方性法规按是否设章，划分为章节式和条款式两种体例。章节式体例设章、节、条、款、项、目，条款式结构只有节、条、款、项、目。我们在起草、讨论、修改法规草案时，经常会遇到这样一个问题：到底是用章节式还是条款式好？选择何种方式，关键要看内容的复杂程度与条款的数量。一般来讲，调整范围比较广、内容比较多的法规多数采用章节式结构;反之，调整范围比较小、内容比较单一的法规多数采用条款式结构。例如，《陕西省地方立法技术规范》规定，条文在二十五条以内的，不设章;二十五条以上不足三十五条的，实施性法规或者内容比较简单的，也可以不设章。

实施性法规与上位法结构需不需要完全对应？实施性立法与上位法的关系有这样三种情况：（1）一对一的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定一个实施性法规，有人叫“独生子女式立法”;（2）一对N的实施性立法，即一个法律或者行政法规，制定若干个单项法规，是“多子女式立法”，如甘肃省根据文物保护法，制定了文物保护条例、敦煌莫高窟保护条例;（3）N对一的实施性立法，即根据若干上位法规定制定一个实施性立法，这类立法综合性较强，如《甘肃省循环经济促进条例》的上位法就有循环经济促进法、清洁生产法、环境保护法等多项法律。

由此可见，实施性立法并不一定都追求与上位法结构完全对应，也不一定都采用“实施《××法》办法”的名称。但在立法实践中，一些法案起草者往往存在不少误解，认为如果不分章、节，不列出几十条，不写上几千字，就不算立法。习惯于追求与上位法相对应的框架布局，套用章、节、条等结构形式，以及总则、立法目的、适用范围、法律责任等内容，结果造成结构和内容上的雷同，缺乏地方特色。

追求“大而全”还是“小而精”？ 条款要义不在多少而在精细，内容不在好看而在好用。一部法律有几十条甚至上百条条文，要解决的核心问题就那么几个，往往是这几个问题决定着这部法律的现实有效性。因此，考虑问题的出发点要把握好，法意一定要美，不能过度干预群众生活，不能过多增加基层负担，不能过分弱化政府责任，不能过多涉及边边角角。现在很多法规条款不少，可操作性不强，成为“豆腐法”“棉花法”。因此，现代立法技术不主张贪大求全、不追求“大而全”“小而全”，要求走“小而精”的单项化、精细化道路，哪些方面需要规定就规定哪些方面，需要几条就制定几条，关键是能管用就行。

三、地方立法方式

根据立法法的规定，立法的主要方式有立、改、废、释四种形式，无论是中央立法还是地方立法都是如此。这里讲的主要是地方性法规的立、改、废、释形式。

（一）地方性法规的创立

地方性法规的创立有两种情况：一种是过去没有立过法，制定新的法规;一种是废旧立新，推倒重来，吸收部分合理内容，重新制定新的法规。地方立法按“立”的内容和与上位法的关系分为实施性立法、先行性立法和自主性立法，后两种立法也叫创制性立法。从这个意义讲，地方性法规的制定方式有实施性、自主性、先行性三种类型。（1）实施性立法，是指为执行法律、行政法规的规定，根据本地的实际情况作出具体规定而制定的地方立法;（2）自主性立法，是指属于地方性事务，国家一般不对该事项专门立法，而地方根据实际需要制定的地方性法规;（3）先行性立法，是指不属于国家专属立法权的事项，对该事项国家尚未制定法律或者行政法规，地方根据实际需要先行制定的地方性法规。自主性立法和先行性立法的立法空间相对较大，可以先行先试，为国家立法积累经验。一旦上位法出台后，相冲突、不一致、不适应的地方就必须修改。

（二）地方性法规的修改

目前法律的修改分为法律修正和法律修订两种形式，法律修正又分为法律修正案和法律修改决定。修正案的修改形式目前已约定俗成为宪法与刑法的修改形式，采用修正案形式的，修正案单独公布，且不重新公布原法律文本。采用修改决定形式的，根据修改决定，重新公布修改后的法律文本。所以，参照法律修改形式，甘肃省地方性法规的修改一般采用三种形式，即修正案、修订案和重新制定法规案。近几年还经常采用打包修改的方式。选择什么样的方式，取决于修改内容的多少。不论哪种形式，修改程序都适用地方性法规的制定程序。

1.修正案。是指对已制定的法规的部分内容作一些修改和补充，并将修改后的条文列出来，称为“修正案草案”， 实际上是采用修改决定的形式，习惯上还是叫修正案，但又完全不同于宪法修正案形式，提请审议的是《甘肃省××修正案（草案）》。人大法制委员会统一审议后，人大常委会审议的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案，提请大会表决的是关于修改《甘肃省××条例》的决定草案。

2.法规修订案。是指对已制定的法规内容作比较全面的修改和补充，修改和不修改的内容写在一起，称为“修订草案”，常委会组成人员对修订草案，进行全面审议和表决。审议通过后，公告的内容是：“《甘肃省××条例》已由省×届人民代表大会常务委员会第×次会议于×年×月×日修订通过，现将修订后的《甘肃省××条例》公布，自×年×月×日起施行。”修订后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议修订。”法规中的施行时间应是新的施行日期。修订的法规需要明确规定原相关法规停止施行，表述为：“本条例自×年×月×日起施行。×年×月×日省第×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。”

修正案草案与修订草案的主要区别是：一是修正是指对法规的个别条文修改，“不大动干戈”，法规名称、基本结构不变，修改内容较少，修改量一般不超过条文总数的1/3;修订是指对法规做全面修改，内容修改较多，要“伤筋动骨”，如重庆市人大的立法技术规范规定，地方性法规作较大修改，需要修改的条文所占比例超过30%的，或者对法规的指导思想、调整对象、重要制度等原则条文作重大修改的，或者对法规的体例、结构作重要调整的，一般采用修订的方式。二是修正案草案附有对照稿，修订草案通常不搞对照稿。三是法规修订通常要重新确定法的施行日期，法规修正只需要明确修改决定施行的日期，法原先的施行日期不做变动。

3.重新制定法规草案。是指原制定的法规已基本甚至完全不能适应现实社会生活需要，需要对法规内容作全面修改，实际上是重新制定。提交审议的是法规草案。法规名称可以沿用原制定的法规，也可以另定。审议通过后的法规题注应为：“×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过。”法规中的附则条款应规定新的施行日期，并写明×年×月×日省×届人民代表大会常务委员会第×次会议通过的《甘肃省××条例》同时废止。如最近通过的《甘肃省农村能源条例》就采用了这种方式。

（三）地方性法规的废止

法规废止是指对已明显不适应经济社会发展需要或者已被新法替代、实际已不再适用的法规予以废止。地方性法规的废止方式也有三种形式：一是立新废旧，新法实行之日，旧法废止;二是制定机关作出废止决定;三是自然废止，即规定到时自动废止，这种方式用得较少。地方性法规与新出台的法律、行政法规相抵触，或者部分抵触，抵触规定自动失效，制定机关应当及时修改或者废止。废止的原因是现行法规没有修改价值了。废止程序适用地方性法规的制定程序。

（四）地方性法规的解释

地方性法规的解释同法律的解释情况是一样的，主要针对两种情况：一是地方性法规的规定需要进一步明确具体含义的;二是地方性法规制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。地方性法规解释权在制定机关，即谁立法谁解释。地方性法规解释同地方性法规具有同等效力。

地方性法规的解释程序，按照《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》规定，有这么几点：一是省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人大专门委员会、常委会各工作机构、设区的市的人大常委会可以提出地方性法规解释要求;人大常委会法制工作委员会研究拟定地方性法规解释草案，由主任会议决定提请人大常委会会议审议;地方性法规解释草案由人大常委会全体组成人员的过半数通过，由人大常委会公告予以公布。

注释：

规章制定程序条例第8篇

2002年，中国在行政法领域掀起了一场规模空前的革命，一系列立法修改法律的动作接连不断。中国政府对自己的行为进行规范所做的这些努力，直接动因来自WTO。自1999年中美关于WTO的双边协议以来，中国掀起了一场“变法”，外贸、金融、税务、知识产权等领域的法律法规最先得到大规模的清理。到2002年三月，全国人大及其常委会已经对中外合作法律进行了修改，有关行政法规和规章的清理工作也基本结束。在涉及经贸领域的法律法规的修改取得了阶段性的成果之后，“变法”开始转向直接规范政府行为的行政法领域。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具有操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象，如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，对我国行政立法的一些基本制度都作了明确规定，从而在很大程度上完善了我国的行政立法制度。

关键词：行政法，行政立法的规范化，备案，审查

行政法，是有关国家行政管理的一切法规的总称。行政法是国家法律体系中一个重要组成部分。它是个独立的法律部门，它规定着国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序，以此来调整国家和各行政机关之间，以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团体和公民之间发生的社会关系。行政法，包括国家民政、治安、军事、外事、财经、文教、科技、人事等各个方面的行政管理。如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》等。过去，我国的行政立法是个薄弱环节，虽然先后制定出许多行政法规，只是散见于宪法、法律、法规、决议、命令和其他各种规范性文件之中，缺少系统的、切合实际的行政法规。

行政立法的规范化，是指我国有权制定行政法规范的国家机关，在各自的权限内对过去所的行政法规和规章进行审查，确定哪些法律、法规、规章已全部或部分不适应现实需要，应予以全部或部分废止；下位法律规范是否与上位法律规范存在抵触，发现抵触，应尽快修正； 同一层级的法律规范之间是否有不和谐或相互矛盾处，要力求和谐并消除矛盾。对行政法规进行清理的目的在于克服现行立法的混乱，防止一些国家机关和个人利用过时的或互相冲突的法规作为其违反或规避现行法律规范的借口或根据，保障改革开放和市场经济建设的健康发展。尽管法律规范的实施具有稳定性的要求，但这种稳定性不是绝对的、无条件的，而是相对的、有条件的。任何法律、法规、规章都应随着社会政治、经济、文化等实际情况的变化而不断发展变化，适时地进行立、改、废；下位法律规范则要与上位法律规范适时地保持立、改、废的一致。这是法的稳定性与适时变化性的辩证统一，也是社会主义法制统一原则的必然要求。

自加入WTO以后，中国逐渐融入国际社会，国际化向各行各业日益渗透。但是，WTO规则并不直接适用于成员方国内，而是要将WTO规则转化为国内法。WTO协定的国内适用问题主要体现在有关国际自由贸易的政府管理方面。保证WTO协议在一国领域或关税领土范围内实施，首先就必须使其国内法的规定与之保持一致。根据《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议书中的义务相一致。”且该条第5条款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。加入WTO后，中国政府必须无条件地履行WTO所要求的义务，这无疑对中国行政立法提出了挑战。此外，世界贸易组织虽然是一个针对企业的机构，但企业在WTO中并没有直接的谈判地位，没有说话的权利，WTO这个政府间组织要求谈判在政府之间进行，规则由政府制定，争端也需由政府出面解决。可见，政府在维护企业利益方面具有不可或缺的重要地位和作用，制定规则的“立法者”和解决争端的“裁判”是WTO时代政府的重要角色。

中国行政立法面临着对现行行政法律规范（含法律、法规以及规范性文件）大规模的清理，修改或者废止与WTO不一致的法律规范，制定新的行政法律规范。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国立法法》对行政立法的主体、基本程序、监督机制、适用规则和裁决机制都作了明确规定。2001年10月国务院了“关于废止2000年底以前的部分行政法规的决定”，对截止2000年底的现行行政法规共756件进行了全面清理，决定废止71件，宣布失效80件，已明令废止，现统一公布70件。这是自1985年中国大规模全面清理行政法规以来动作最大的一次。

虽然《立法法》没有从根本上解决行政立法中所存在的随意性、部门利益倾向等问题，没有对行政立法在程序上规定有意义的、具操作性的规范措施；有的学者也认为，行政立法中的混乱现象如行政立法问题应当通过行政程序法加以解决，而不应由立法法解决，但是毕竟《立法法》的出台对我国行政立法中的混乱现象作了进一步规范，向行立法规范化迈出了可贵的一步。

本文拟以《立法法》为依据，对我国行政立法规范性进行较为全面的阐述。

一、行政立法的权限范围

我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府，以及经国务院批准的较大的市人民政府等。在实践中，行政法规与法律之间的制定权限划分、行政法规与部门规章之间的制定权限划分、行政法规与地方性法规之间的制定权限划分，都没有明确的法律规定，从而导致多头立法、部门争权、内容冲突的情形时有发生。为了有效解决这一问题，《立法法》对行政立法权限作出了统一规定。

（一） 明确规定了全国人大及其常委会的专属立法权，限定了行政立法权的范围

《立法法》在制定时，借鉴了国外关于法律保留的原则和理论，在第8条明确规定了必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，这些事项包括：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人大及其常委会制定法律的其它事项。根据第8条的规定，对上列事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权国务院根据实际需要，对其中的部分事项先制定法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项，不可以授权。

（二）明确规定了国务院制定行政法规的权限范围

根据《宪法》第89条规定，国务院根据宪法和法律制定行政法规。在《立法法》制定以前，对于如何准确理解宪法规定的“根据”原则，存在“职权说”和“依据说”两种不同意见。“职权说”认为，国务院除了根据宪法和法律的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的具体授权以及为了对既有法律加以具体化而制定行政法规外，在不同宪法和法律相抵触的前提下，也可以在宪法和法律赋予的行政管理职权范围内，根据实际需要制定行政法规；因为制定行政法规是国务院行使行政管理职权的方式之一，凡法律未禁止的，或者不属于宪法或法律明确规定由法律调整的事项，国务院在其职权范围内都可以通过制定行政法规来行使职权。“依据说”则认为，国务院制定行政法规应当有直接的法律依据或明确的授权，否则不能制定行政法规；因为制定行政法规不是国务院固有的权力，也不是国务院行使职权的当然形式。“职权说”和“依据说”这两种观点对行政法规的制定实践均有不同程度的影响。一方面，“职权说”是国务院制定行政法规的主导思想，在20多年的立法实践中，国务院依据职权制定了大量的行政法规；另一方面，“依据说”也有一定的影响，例如1984年9月第六届全国人大常委会通过决定，授权国务院在实施国营企业利改革和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。

为了明确国务院制定行政法规的权限范围，解决理论和实践中的争议，《立法法》第56条对国务院制定行政法规的权限范围内作了详细规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。

行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。

应当全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”根据第56条的规定，再结合第8条关于全国人大及其常委会专有立法权的规定，应该说《立法法》主要采取了“职权说”的观点，即原则上属于国务院行政管理职权的事项，国务院均可以自主制定行政法规，而不需要必须有明确的法律依据，也不需要有法律的具体权范围内的事项，即使国务院具有行政管理职权，也只能在全国人大及其常委会作出明确的授权决定时才能制定行政法规。

改革开放以来，全国人大及其常委会对国务院共作出过两次授权立法的决定，这两次授权决定不同程度地存在着授权范围和期限不明确的弊端。为了防止类似情况再次发生，《立法法》总结了多年来授权立法的经验教训，并借鉴国外授权立法的通行做法，在第10条对授权规则作了如下规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。

被授权机关不得将该项权力授给其他机关。”《立法法》第11条还就授权期限问题作了规定：“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。”应当指出的是，《立法法》规定的授权立法仅指特别授权。在立法实践中，全国人大及其常委会除了通过特别决定的方式对国务院加以授权外，还存在所谓的法条授权，即在制定的法律中专设一条规定国务院可以就有问题制定行政法规，如《票据法》授权国务院制定票据管理的具体规定，《行政处罚法》授权国务院制定罚缴分离的具体办法，等等。

（三）明确规定了部门规章的制定主体及其权限范围

在《立法法》制定以前，对于国务院哪些部门可以制定规章存在较大争议，争论的焦点是国务院直属机构是否有权制定规章。宪法第90条规定：“各部、委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，命令、指示和规章。”《国务院组织法》第10条对此作了进一步的规定。宪法和《国务院组织法》都只规定国务院的部委可以制定规章，没有规定国务院直属机构可以制定规章。因此，有人认为务院直属机构没有权力制定规章。但是，由于国务院各直属机构承担着繁重的行政执法任务，了大量的规范性文件，因而大部分人认为应当承认国务院直属机构的规章制定权；而且如果单纯从法律字面上来理解享有规章制定的部门，审计署和中国人民银行（与部委同属国务院的级成部门）也不具有这项权力，但从它们的法律地位来看，将其排除在有规章制定权的范围之外显然不是立法原意，也无人这样主张。从立法实践来看，国务院直属机构根据一定程序制定的规范性文件，一直都被赋予规章的法律地位。因此，为了正式明确国务院直属机构的立法地位，《立法法》第71条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”

在《立法法》制定以前，基于对宪法第90条关于“根据”一词的不同理解，在部门规章的制定权限上同样发生了“依据说”和“职权说”之争。《立法法》第71条第2款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。”因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；根据第72条规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。

（四）明确规定了地方规章的制定主体及其权限范围

1982宪法没有对地方规章作出规定，后来在修改地方组织法时根据地方政府工作的实际需要，第一次赋予有关地方政府制定规章的权力。该法第60条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。2000年《立法法》又将经济特区所在地的市纳入到地方规章的制定主体中来。

在《立法法》制定之前，地方规章的制定权限也有“依据说”与“职公说”之争，而根据《立法法》第73条2款的规定，规章的制定权限及于下列事项：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（2）属于本行政区域内的具体行政管理事项。

这显然与国务院各部门、直辖机构只能制定执行性规章的权限有明显不同。

二、行政立法的基本程序和监督机制

立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。立法过程中，要求主体具有广范性，行为具有制约性，内容平等和过程的程序性。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。

在《立法法》通过以前，我国一直缺乏对行政立法程序的全面规定。我国第一部较为统一的行政立法程序规定是1987年4月国务院批准、国务院办公厅的《行政法规制定程序暂行条例》。该条例规定了国务院制定行政法规的基本程序，但它所规范的事项仅限于国务院制定的行政法规以及国务院拟定提请全国人大及其常委会审议的法律草案，而不涉及其他行政立法领域。此外，1990年国务院的《法规、规章备案规定》，也仅涉及行政立法程序中的备案程序，其他行政立法程序则无统一规定。国务院各部门和有关地方政府在制定规章的长期实践中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部门还就规章制定程序作出了专门规定；但从总体上，规章制定程序是比较混乱的，并存在着缺乏民主参与等严重缺陷。从行政立法的公布上看，有的部门和地方采取文件的形式公布规章；有的部门和地方则对通过的规章秘而不宣，只发通知“内部掌握”。由于《立法法》所规范的立法程序主要着眼于全国人大及其常委会制定的法律程序，行政立法程序不是其规范的重点，因而《立法法》并未从根本上改变我国行政立法程序缺乏统一规范的现状，但它对行政立法、特别是制定行政法规的程序也作了基本规定，从而在一定程度上健全了我国的行政立法程序。

《立法法》对制定行政法规主要规定了以下6项程序：（1）立项和起草。《立法法》第57条规定，“行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。”（2）听取意见。为了贯彻民主立法的原则，《立法法》第58条规定，“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”（3）法规草案的审查。《立法法》第59条规定：“行李政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。”（4）决定。《立法法》第60条规定：“行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。”（5）公布。《立法法》第61条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”（6）刊登。《立法法》第62条第1款规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”

对制定行政规章的程序，《立法法》第74条规定，行政规章的制定程序，由务院参照《立法法》关于行政法规制定程序的规定另行制定，《立法法》仅对规章的决定、公布和刊登程序作了原则规定：（1）决定。《立法法》第75条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”（2）公布。根据第《立法法》第76条的规定，行政规章由相关行政首长签署命令予以公布。（3）刊登。《立法法》第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”

由于行政立法主体的多层次性和立法内容的广泛多样性，因而，在实际生活中出现了行政机关所立之法相互矛盾、相互重叠的现象，甚至出现了行政机关超越了自己的立法权限进行立法，所立之法和国家的宪法、基本法律相抵触的现象，直接给公民和有关组织的权益造成了严重的损害。为了防止行政机关滥用立法权，保护公民的合法权益，必须对行政立法进行监督。《立法法》不仅规定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的监督机制。我国实践中对于行政立法的监督主要由最高国家权力机关、最高国家行政机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关行使，但由于缺乏具有操作性的监督机制，现有的备案、审查制度往往流于形式，缺乏实效。我国《立法法》对行政立法监督机制的完善，主要体现在对行政法规和规章的备案和审查制度上。

1、备案。备案就是存档备查，具体是指立法文件在制定完毕后由制定机关依法报送有监督权的机关存档，以备审查。备案的目的是为了使接收备案机关全面了解相关立法文件的情况，它是接收备案机关行使监督权的基础，是立法监督制度的一个重要环节。对行政法规的备案，《立法法》第89条规定，行政法规应当在公布后的30 日内报全国人大常委会备案。在《立法法》制定以前，我国宪法和相关法律没有规定国务院制定行政法规应当报全国人大常委会备案。由于国务院制定行政法规的权限比较广泛，而且其立法层次高，影响大，这些年国务院制定的行政法规与法律不一致的情况也偶有发生，并在一定程度上影响了法律的权威性，因而应当通过备案制度加强对行政法规的监督。对行政规章的备案，《立法法》第89条第（四）项规定：“部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。”行政规章报备的期限也是在公布后的30 日之内。

2、审查。接收备案机关在接收到相关立法文件后，即可以主动对其进行审查监督。但实践证明，这种主动审查受到监督机关人力不足的较大限制。因此，《立法法》特别设置了启动审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督机制，扩大了可以向全国人大常委会提出审查要求或建议的组织和个人的范围。根据《立法法》第90条的规定，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省级人大常委会认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。

根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会再审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关专门委员会经审查主认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有一些这方面的规定，发国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些土方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。

三、法律规范的适用规则和裁决机制

法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难；因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：

1、上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高法律规范，这就是上位法于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出明确规定：（1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不是与宪法相抵触。（2）法律效力高于行政法规、地方性法规和规章。（3）行政法规的效力高于地方性法规和规章。（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（5）上级政府规章的效力高于下级政府规章。（6）自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。（7）经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下， 可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政法规和地方性法规的规定。因此，对其所作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。

2、同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。

3、特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。

4、新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所规定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作出了规定。

5、不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则；但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。〈立法法〉对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：

1、同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

2、地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

3、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

4、根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

综上所述，《立法法》从多方面对我国的行政立法进行了规范，并在立法权限、立法程序和监督机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度。从我国行政立法，执法实践情况来看，中央和地方行政立法权限的划分有待进一步明确，行政立法名称、立法内容、立法语言应进一步规范。中央应充分发挥宏观调控能力，确保地方行政立法与中央保持一致、和谐。

结束语

尽管我国的行政立法已经达到一个新的水平，但由于我国正处在新旧体制转换时期，立法工作难免受到经济发展程度、社会历史环境、封建主义残余观念、全民族的民族民主与法制意识水平、社会管理事务繁杂、行政立法主体较多、立法者的知识素养等方面因素的影响，从而使我国现行行政立法存在着一些问题。如立法的统一性在个别领域正遭到破坏，法与法之间有些规定尚不够和谐，有些法律法规的条文自相矛盾，运用的结果反而侵害了公民的基本权利，有些规范缺少法律责任的规定，导致后患无穷，规范的清理工作明显滞后等。孙中山先生有言：“世界潮流，浩浩荡荡；顺之者昌，逆之者亡。”今天的时代正在步入一个全球化的时代，我国的经济、社会将与世界相互融合，这种也必然反映在立法、包括行政立法上。全球化对我国立法的冲击和影响首先体现在我国立法的内容越来越多地学习、借鉴、吸收国外立法的成功经验；随着我国改革开放的逐步深入，我国立法、包括行政立法与国际接轨的步伐必将加快。WTO贸易总协定对行政立法以及其他规范性文件在公开、公平和统一实施方面都提出了具体严格的要求。有关政治和行政体制改革的立法，在立足中国国情和国家性质的基础上，对国外的某些有益经验也应当大胆借鉴。另外，立法体制、立法程序和立法技术等环节在全球化的浪潮中，也都必将更加深刻地受到其他国家、特别是法治发达国家的影响。笔者认为随着社会的发展，立法改革的不断深化，我国行政立法将进一步规范。 参考文献

1、周旺生 《立法法》法律出版社2000年第二版

2、袁明圣 《立法法评析》刊于《东吴法学》2001年专号

3、王 磊 《对行政立法权的宪法学思考》载《中外法学》1998年第五期

4、杜心付 林继昌 《论权利机关对行政立法的监督》

5、刘武俊 《立法程序的民主性和公开性》在于《人民法院报》2001年5月29日

6、刘武俊 《WTO背景下中国的政府职能和行政立法》中国网2002年月11日

规章制定程序条例第9篇

河北省地方立法条例全文第一章　总则

第一条　为了规范本省地方立法活动，健全立法制度，提高立法质量，推进依法治省，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，依照中华人民共和国立法法(以下简称立法法)的有关规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条　本省地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改、废止和解释，适用本条例。

省人民政府和较大的市的人民政府规章的制定、修改和废止，依照立法法、有关行政法规和本条例的有关规定执行。

本条例所称较大的市是指省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市。

第三条　本省立法应当遵循立法法规定的基本原则。

本省立法应当根据本行政区域的具体情况和实际需要，针对立法所要解决的实际问题作出规定。

本省立法应当从国家整体利益出发，避免或者克服地方和部门利益倾向。

第二章　立法权限

第四条　地方性法规可以就立法法第六十四条规定的事项作出规定。

第五条　下列事项需要制定地方性法规的，应当由省人民代表大会通过：

(一)本行政区域内特别重大的事项;

(二)属于人民代表大会职权范围内的事项;

(三)需要由人民代表大会规定的其他事项。

第六条　下列事项需要制定地方性法规的，应当由省人民代表大会常务委员会通过：

(一)除应当由人民代表大会制定地方性法规以外的事项;

(二)人民代表大会授权常务委员会的事项;

(三)在人民代表大会闭会期间，需要对人民代表大会通过的法规进行部分补充和修改的事项，但所作出的补充和修改不得同该法规的基本原则相抵触。

第七条　较大的市的人民代表大会及其常务委员会和自治县人民代表大会，分别按照立法法第六十三条第二款和第六十六条的规定行使立法权。

第三章　立法准备

第八条　省人民代表大会常务委员会每届任期的第一年制订本届五年立法规划;每年的第四季度拟订下一年度的立法计划草案。

制定立法规划、计划，应当根据本省经济和社会发展的实际需要，将急需用法规规范和调整的事项作为重点立法项目，优先列入。

省五年立法规划和年度立法计划经省人民代表大会常务委员会主任会议研究，经常务委员会会议讨论同意后，印发各有关机关和部门执行。

较大的市和自治县的立法规划、计划纳入省立法规划、计划。

第九条　国家机关、政党、人民团体、社会组织和公民，可以向省人民代表大会常务委员会提出本省的立法建议项目。

第十条　省人民代表大会常务委员会法制工作委员会，对提出的立法建议项目，应当会同常务委员会各有关工作机构、省人民政府法制机构以及其他有关机关和组织进行研究，提出省人民代表大会常务委员会的立法规划建议草案，经多方征求意见和论证后报常务委员会主任会议讨论。

第十一条　根据省的立法规划，有立法项目的机关和组织，应当在每年的10月15日前将下一年度计划制定的地方性法规初稿分别报送下列工作机构初步筛选、汇总，同时抄送省人民代表大会常务委员会有关工作机构：省人民政府各有关部门的，报送省人民政府法制机构;由省人民代表大会常务委员会主任会议提请审议的，报送常务委员会有关工作机构;较大的市和自治县的，分别报送常务委员会法制工作委员会和民族侨务外事委员会。

负责初步筛选、汇总的各工作机构，应当在每年的12月1日前，提出下一年度立法计划建议项目，连同地方性法规初稿送省人民代表大会常务委员会法制工作委员会，由法制工作委员会进行综合协调后，提出下一年度立法计划草案，报常务委员会主任会议讨论。

第十二条　立法规划和立法计划分别由省人民政府法制机构、省人民代表大会常务委员会有关工作机构具体组织实施。

立法规划、计划可以根据本省经济和社会发展的具体情况和实际需要进行调整。

第十三条　省人民代表大会常务委员会组成人员可以根据立法计划提前介入立法工作，对立法项目进行调研、论证。有关工作机构应当做好服务工作。

第十四条　对有些综合性和专业性较强的立法项目，可以由省人民代表大会常务委员会主任会议指定常务委员会有关工作机构组织起草，或者委托有关部门以及专家起草。

第十五条　省人民政府提请省人民代表大会及其常务委员会会议审议的法规案，应当经省人民政府常务会议或者全体会议讨论通过。

省人民政府提请省人民代表大会及其常务委员会会议审议的法规案，应当由省长签署。

第四章　制定地方性法规程序

第一节　省人民代表大会制定地方性法规程序

第十六条　省人民代表大会主席团可以向省人民代表大会提出法规案，由省人民代表大会会议审议。

省人民代表大会常务委员会、省人民政府、省人民代表大会专门委员会，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定列入会议议程。

第十七条　省人民代表大会各代表团、省人民代表大会代表十人以上联名，可以向省人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程;或者先交专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。

专门委员会审议时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第十八条　向省人民代表大会提出的法规案，在省人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本条例第四章第二节规定的有关程序审议后，决定提请省人民代表大会审议，由常务委员会或者原提案人向大会全体会议作说明。

第十九条　常务委员会决定提请省人民代表大会会议审议的法规案，应当在会议举行的一个月前将法规草案发给代表。

第二十条　列入省人民代表大会会议议程的法规案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。

各代表团审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

各代表团审议法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第二十一条　列入省人民代表大会会议议程的法规案，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法规案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法规草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。

第二十二条　列入省人民代表大会会议议程的法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

主席团常务主席也可以就法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。

第二十三条　法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向省人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请省人民代表大会下次会议审议决定。

第二十四条　法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。

第二十五条　省人民代表大会通过的法规由大会主席团公告予以公布。

第二节　省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序

第二十六条　省人民代表大会常务委员会主任会议可以向常务委员会提出法规案，由常务委员会会议审议。

省人民政府、省人民代表大会专门委员会，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定列入常务委员会会议议程;或者先交有关工作机构研究、审查，提出意见，再由主任会议决定列入常务委员会会议议程。如果主任会议认为法规案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第二十七条　常务委员会组成人员五人以上联名，可以向常务委员会提出法规案，由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程;或者先交有关工作机构研究、审查，提出是否列入会议议程的意见，再由主任会议决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，由常务委员会主任会议向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

有关工作机构研究、审查法规案时，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

第二十八条　列入常务委员会会议议程的法规案，一般应当经两次常务委员会会议审议后再交付表决。

常务委员会会议第一次审议法规案前，受主任会议委托，有关工作机构应当对法规案是否列入常务委员会会议议程向主任会议提出建议，对列入常务委员会会议议程的法规案提出审查意见，向常务委员会会议报告或者印发常务委员会会议。

常务委员会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。

常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会议对法规草案修改稿进行审议。

常务委员会审议法规案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法规草案中的主要问题进行讨论。

第二十九条　列入常务委员会会议的法规案经两次常务委员会会议审议后，需要对有关重大问题进一步研究论证的，经主任会议决定，可以经三次常务委员会会议审议后再交付表决，其审议程序按照第二次审议程序办理。对基本成熟、各方面意见比较一致的法规案，也可以经一次常务委员会会议审议后即交付表决。

部分修改的法规案，有关法规问题的决定、决议案，报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，一般经一次常务委员会会议审议或者审查后交付表决。

常务委员会会议一次审议即交付表决的法规案，法规修改案和有关法规问题的决定、决议案，在全体会议上听取提案人的说明，分组会议审议后，由法制委员会提出审议结果的报告和表决稿。

第三十条　常务委员会分组会议审议法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。

常务委员会分组会议审议法规案时，根据小组要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。

第三十一条　法规案经过常务委员会会议第一次审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关工作机构的意见和各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出审议结果报告和草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明;对有关工作机构的重要意见没有采纳的，应当反馈;对重要问题意见不一致时，应当向主任会议报告。

法制委员会审议法规案时，应当邀请有关工作机构的人员列席会议，发表意见。也可以要求有关机关、组织派人说明情况。

第三十二条　列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会和有关工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

第三十三条　列入常务委员会会议议程的法规案，经常务委员会会议第一次审议后，法制工作委员会应当将法规草案发送有关机关、组织、省人民代表大会代表和专家征求意见，将意见整理后送法制委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。

重要的法规案，由常务委员会有关工作机构提出，经主任会议讨论决定，可以将法规草案通过新闻媒体向社会公布，广泛征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送法制工作委员会。

第三十四条　法规案经常务委员会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，由主任会议提出，经联组会议或者全体会议同意，可以暂不付表决，交法制委员会进一步审议或者交有关工作机构进行研究。

第三十五条　列入常务委员会会议审议的法规案，因各方面对制定该法规的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由主任会议向常务委员会报告，该法规案终止审议。

第三十六条　法规草案修改稿经常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

经一次常务委员会会议审议即交付表决的法规案，在常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员、有关工作机构的意见和各方面提出的意见进行统一审议，提出审议结果的报告和法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。

第三十七条　常务委员会通过的法规由常务委员会公告予以公布。

第五章　批准地方性法规、自治条例和单行条例程序

第一节　批准较大的市的地方性法规程序

第三十八条　较大的市的地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据立法法第六十八条的规定，参照本条例第四章的规定，由本级人民代表大会规定。

第三十九条　受省人民代表大会常务委员会主任会议委托，法制工作委员会征求有关工作机构的意见，对报请批准的地方性法规进行审查，并将审查报告印发常务委员会会议。

第四十条　省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规不抵触的，应当在收到报请批准的地方性法规之日起四个月内予以批准。

前款所称不抵触，是指报请批准的地方性法规应当符合法定权限和程序，符合上位法的立法宗旨、基本原则和具体规定。

第四十一条　省人民代表大会常务委员会会议审查报请批准的地方性法规时，较大的市的人民代表大会常务委员会主任或者副主任应当到会作说明，并听取审查意见。

第四十二条　较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由报请批准的较大的市的人民代表大会常务委员会公告予以公布。

第二节　批准自治县的自治条例和单行条例程序

第四十三条　自治县的自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据立法法第六十八条的规定，参照本条例第四章的规定，由本级人民代表大会规定。

第四十四条　受省人民代表大会常务委员会主任会议委托，民族侨务外事工作委员会征求有关工作机构的意见，对报请批准的自治条例、单行条例进行审查，并将审查报告印发常务委员会会议。

第四十五条　省人民代表大会常务委员会会议审查报请批准的自治条例、单行条例时，自治县人民代表大会常务委员会主任或者副主任应当到会作说明，并听取审查意见。

第四十六条　省人民代表大会常务委员会对报请批准的自治条例、单行条例具备下列条件的，应当予以批准：

(一)所作出的变通规定，不违背法律、行政法规的基本原则;

(二)符合当地民族的政治、经济和文化特点。

第四十七条　自治条例和单行条例报经批准后，由报请批准的自治县人民代表大会常务委员会公告予以公布。

第六章　地方性法规、自治条例和单行条例的解释及询问的答复

第四十八条　地方性法规、自治条例和单行条例的解释权分别属于省人民代表大会常务委员会、较大的市的人民代表大会常务委员会和自治县人民代表大会。但是，报经批准的地方性法规、自治条例和单行条例的解释，应当报省人民代表大会常务委员会批准。

第四十九条　地方性法规、自治条例和单行条例有下列情况之一的，应当解释：

(一)地方性法规、自治条例和单行条例的规定需要进一步明确具体界限、含义的;

(二)地方性法规、自治条例和单行条例制定和批准后出现新的情况，需要明确适用法规依据的。

第五十条　省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院和省人民代表大会专门委员会以及设区的市的人民代表大会常务委员会，可以向省人民代表大会常务委员会提出地方性法规的解释要求。

第五十一条　省人民代表大会常务委员会法制工作委员会会同有关部门研究拟订地方性法规解释草案，由常务委员会主任会议决定列入常务委员会会议议程。

第五十二条　地方性法规解释草案经常务委员会会议审议后，由法制委员会根据常务委员会组成人员和有关方面的意见进行审议、修改，提出审议结果的报告和解释草案表决稿。

第五十三条　地方性法规解释草案表决稿，由常务委员会全体组成人员的过半数通过，并由常务委员会及时公告予以公布。

第五十四条　经批准的地方性法规的解释程序参照本章第五十一条、第五十二条、第五十三条和第五章第一节及第七章的有关规定执行。

经批准的自治条例、单行条例的解释程序参照本章第五十一条、第五十二条、第五十三条和第五章第二节及第七章的有关规定执行。

第五十五条　较大的市的地方性法规的解释和自治县自治条例、单行条例的解释，报经省人民代表大会常务委员会批准后，分别由报请批准机关公告予以公布。

第五十六条　地方性法规、自治条例、单行条例的解释同地方性法规、自治条例、单行条例具有同等效力。

第五十七条　省人民代表大会常务委员会法制工作委员会可以对地方性法规有关具体问题的询问进行研究，提出答复意见，经省人民代表大会常务委员会秘书长或者分管副主任同意后，予以答复，并报常务委员会备案。

第七章　其他规定

第五十八条　向省人民代表大会常务委员会提出的法规案和报请常务委员会批准的地方性法规、自治条例和单行条例，一般应当在常务委员会举行会议的三十日前提出。

第五十九条　向省人民代表大会及其常务委员会提出法规案，应当同时提供法规草案文本及其说明，并提供必要的资料。法规草案的说明应当包括制定该法规的必要性和主要内容。

较大的市和自治县人民代表大会常务委员会报请批准地方性法规、自治条例和单行条例时，应当提交书面报告、文本及其说明和其他必要的资料。

第六十条　法规案和报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例在列入常务委员会会议议程前，提案人或者报请批准机关有权撤回。

列入常务委员会会议议程的法规案和报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，在交付表决前，提案人或者报请机关要求撤回的，应当说明理由，经主任会议同意，并向常务委员会报告，对该法规案的审议或者对报请批准的该法规、自治条例、单行条例的审查，即行终止。

第六十一条　列入常务委员会会议议程的法规案和报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将文本及其说明和其他有关资料发给常务委员会组成人员。

第六十二条　交付省人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未通过的法规案或者经常务委员会全体会议表决未批准的地方性法规、自治条例和单行条例，如果提案人认为必须制定该法规或者报请机关认为应当批准该法规、自治条例和单行条例，可以按照本条例规定的有关程序重新提出，由主席团或者主任会议决定是否列入会议议程。

第六十三条　地方性法规、自治条例和单行条例应当明确规定施行日期。

第六十四条　省人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例作出的批准或者不予批准的决定，应当自作出批准或者不予批准决定之日起七日内书面通知报请批准机关。

第六十五条　地方性法规的修改和废止程序按照本条例第四章的有关规定执行。

报经批准的地方性法规、自治条例和单行条例，需要修改和废止的，其批准程序按照本条例第五章的有关规定执行。

地方性法规、自治条例和单行条例的部分条文被修改后，应当公布新的文本。

第六十六条　省人民代表大会及其常务委员会通过或者批准的地方性法规、自治条例和单行条例，应当自通过或者批准之日起十五日内在本级人民代表大会常务委员会公报和本行政区域范围内公开发行的报纸上刊登。

在本级人民代表大会常务委员会公报上刊登的地方性法规、自治条例和单行条例文本为标准文本。

第六十七条　省人民代表大会常务委员会各工作机构和省人民政府各有关部门，应当按照各自的职责范围分别对有关地方性法规进行经常性的清理，发现地方性法规内容与法律、行政法规规定不一致、与现实情况不适应或者与本省相关地方性法规规定不协调的，应当按照本条例第十一条规定的程序及时提出修改、暂停施行或者废止的意见，由法制工作委员会汇总，报经常务委员会主任会议同意，列入年度立法计划。

第六十八条　地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：

(一)省人民代表大会及其常务委员会制定和批准的地方性法规、自治条例和单行条例，由省人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;

(二)省人民政府制定的规章应当同时报国务院和省人民代表大会常务委员会备案;较大的市的人民政府制定的规章，应当同时报国务院和省人民代表大会常务委员会、省人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案;

(三)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。

第六十九条　省高级人民法院、省人民检察院和设区的市的人民代表大会常务委员会认为省人民政府和较大的市的人民政府规章同法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会法制工作委员会分送有关的工作机构进行研究、提出意见。

前款规定以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为省人民政府和较大的市的人民政府规章同法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，可以向省人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会有关的工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

第七十条　省人民代表大会专门委员会在审查中认为省人民政府和较大的市的人民政府规章同法律、行政法规或者地方性法规相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法制委员会、有关的专门委员会和常务委员会有关的工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向省人民代表大会法制委员会反馈。

省人民代表大会法制委员会认为省人民政府和较大的市的人民政府规章同法律、行政法规或者地方性法规相抵触而制定机关不予修改的，应当向常务委员会主任会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

第八章　附则

第七十一条　本条例自公布之日起施行。《河北省制定地方性法规规程》、《河北省人民代表大会常务委员会批准地方性法规程序的规定》和《河北省人民代表大会关于授权常务委员会修改省人民代表大会制定的地方性法规的决定》同时废止。

附：《中华人民共和国立法法》有关条款

第三条　立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。

第四条　立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。

第五条　立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

第六条　立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

第六十三条

较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

第六十四条　地方性法规可以就下列事项作出规定：

(一)为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;

(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

第六十六条　民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

第六十八条　地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

地方立法权的作用和影响优点

地方立法权的存在是中央和地方治理分工的需要。地方立法权是地方发挥积极性、更好履行治理职能的制度保证。地方立法权有利于提升立法质量。地方立法权有助于降低立法成本和风险。地方立法权有利于促进地方政府竞争，推动制度创新。