预算外资金论文第1篇

「摘要预算外资金是指在国家正规财政收支计划以外而存在的资金，其特点是来源分散，监管困难，数目难以准确估算，并且很容易滋生财败，对国家的财政收支状况有着重大影响。自从20世纪九十年代以来，预算外资金所导致的问题愈发严重，从本质上讲，这是中央和地方在财政利益上的冲突反映，本文将简单介绍中国目前预算外资金的特点、产生原因以及对现有财政预算管理制度的冲击，并提出可能解决的方式。「关键词财政预算制度分权预算外资金「正文预算外资金，顾名思义，就是在国家和政府财政预算之外而存在的收支计划资金，它是相对于预算内资金而存在的。比较精确的定义，是指地方财政部门和由预算拨款的行政事业单位根据国家法律、行政法规和财政规章制度规定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不纳入国家预算的一种财政性资金.在西方财政民主发达的国家，预算外资金是一个不可被理解的概念，因为政府的所有收入和支出都是完全被纳入规范的政府预算的，在国家的财政预算计划之外，是不可能存在其他收支计划的.而在中国，人们形象地将那些数目庞大的预算外资金称为“小金库”，并且很多地方行预算外资金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默许的。预算外资金相对于预算内资金的最大特点就是其来源的广泛性与任意性。与正式列入国家财政预算制度的资金不同，预算外资金的来源十分广泛，比较常见的有以政府及其各级机关的名义征收的各种费用，例如目前大量存在的以针对为城市外来人员办理城镇户口而征收的户口费。以山东曲阜为例，其在一年之内就办理了3000个城镇户口，共计收入9000万，贵州安顺则办理500个城镇户口，得150万。截止到1994年初，全国城市大约一共出售了300万个城镇户口，总收入达到250亿元，这并不是一个小数字。而对这笔钱，几乎分文没有上缴国库，全部落入了地方财政的腰包.大量的不规范的预算外资金的存在，对我国预算制度的法治建设产生了巨大的阻碍。预算外资金的另一个重要特点是其在监管中的困难。由于预算外资金不像预算内资金那样规范，因而是游离于现有的财政监管制度的控制之外的。这样就给审计机关的审计和管理带来了很大的困难。在中国大量存在的小金库现象之所以屡禁不止，在其资金管理监督中的困难是一个重要原因。注意到这一现象，自从1985年起，全国开展了“财政物价大检查”行动，并从1989年起，国务院又着重开展了对各级行政机关、企事业单位的“小金库”进行查处，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，这项检查一直持续到1997年，共查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿元.即使是这样，中国预算外资金的现实状况也还未真正露出水面，审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况，而预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流，因此审计机关是无法对这些进行详细地审查的，也就不可能对之进行有效的监管。预算外资金的存在，也对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。中国的预算管理制度主要是建立在对预算之内的资金进行的管理，而对于预算外资金，由于它的不固定性和不规范性，在现有的审计制度不能有效覆盖的情况下，往往使对其的管理鞭长莫及。由于缺乏有效的制约和管理机制，在资金运用过程中，很容易导致地方政府大量违规行为的产生，这也对政府的信誉也造成了负面影响。在近几年中的上访问题中，有大量是关于因征地、摊派费用等与政府的预算外资金有关的矛盾。以近年以来的热点问题之一，三农问题为例，对三农问题的解决，重中之重就是对农村税费改革的推广，而“费改税”的内涵就是将游离于政府财政预算之外的农村各种费用通过法定的形式加以固定化，即纳入国家和地方政府的正规预算制度之内中去，这不失为解决预算外资金管理的一种有效途径。但中央也不是没有注意到预算外资金存在诸多管理中的问题，对于预算外资金的管理，早在1986年国务院就下发了《关于加强预算外资金管理的通知》，又于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》系统地规定了预算外资金管理的规则，标志着我国对预算外资金管理进入了规范化的阶段。在《决定》以及其配套规定中，主要确立了以下规则，即对预算外资金范围重新界定；将部分预算外资金纳入财政预算管理；严格控制行政事业收费和政府性基金规模；建立预算外资金收支预决算制度；严格规定预算外资金的适用范围.这些规定都对中国预算外资金的管理和运用起到了重要的作用，促使中国预算外资金朝着规范化的方向迈进。虽然以上规定对预算外资金的管理和运行起到了一定的约束作用，但仍然不能从根本上解决这个问题。预算外资金的问题是不能仅仅从技术层面上就能够得到解决的。因为预算外资金产生的根本性原因还在于地方与中央在财政权力方面的分权不足。由于中国的特殊国情，自古以来就有注重中央权威的传统，在财政权力上更是如此，这就造成了中央权力的过度膨胀，而使地方的财政需求得不到满足，出现了巨大的财政

缺口。尤其是自从1994年税制改革以来，中央政府的财政权力得到了加强，中央政府在与地方分享的税种中处于优势地位，拿走了大部分财政收入，因此地方政府在无法依靠税收收入解决财政豁口的情况下，为了满足其基本需要，采取了大量不合规定的做法，例如大量建立地方性国有企业，对中央与地方共享税中减免征收，在企业所得税方面给予地方企业优厚的待遇，采取大量激励减让措施，或者通过地方投办地方信托公司的方式来扩大财源，或者通过出售城市户口、国有企业转让、转让土地使用权等大量违法违规操作行为来获得收入。这成为大量的乱摊派、乱集资、乱收费现象出现的诱因，对地方政府的公信力和威望产生了不良的影响.虽然这些并不完全是税制改革后才出现的，但究其根本原因，仍然是由于中央财政权力的过分膨胀而导致的地方财政支出不足而导致的矛盾。正因为地方的财政权力过小，中央政府在一定程度上也就默许了地方政府的征收一部分预算外资金的权力，以补贴其财政开支，同时这样也减轻了中央财政补贴地方财政的压力。同时对于预算外资金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一笔收入的来源，因此为地方政府滥收预算外资金创造了有利的条件，从而成为我国财政法治建设预算管理中的一道难题。因此，我认为，解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通过法定形式的税收来代替非法定特点的预算外收入，这也是财政法治原则和公开原则在预算管理制度中的具体体现。中央政府通过明确的税收方式，可以透明地了解到地方的财政收支情况，做到心中有数，从而可以视地方政府的财政状况予以区别对待，采取不同的方式对其给以支持，以促进地方经济的发展。对此采取的最基本的措施，仍然是在税收权力上给予地方以优惠，在中央与地方共享税种种给地方以更大的优惠。除此之外，对预算外资金的监管可以采取的具体措施还可以有：严格账户资金管理机制；完善行政性收费票据管理，从源头上控制预算外资金；完善公务员收入申报制度，防止灰色收入和黑色收入；收支两条线，建立规范的内部财政管理体制，防止内部资金运作；规范政府行为，防止过多介入企业的信托、金融等投资领域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府严格树立依法行政的观念，增强廉洁自律意识，取消违规操作和内部资金截留，从而建立一个通畅的资金运行机制。「参考资料黄佩华：《中国地方财政问题研究》中国检察出版社，1999年出版。刘剑文主编：《财税法学》高等教育出版社，2004年出版。刘剑文主编：《财税从》法律出版社，2004年。王惠平：《中国预算外资金管理研究》北京大学学位论文，1996年。杨雷：：《中国财政分权过程中非正式财政收入的过度膨胀及对策》，北京大学学位论文室，2003年。

预算外资金论文第2篇

关键词：高校；国有资产管理；预算管理；管理模式

中图分类号：F230文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）09-0101-02

一、高校预算管理模式改革对资产管理提出的新要求

（一）目前高校预算管理工作中普遍存在的问题

1．在预算编制过程中偏重于对增量资产的控制而忽略对存量资产的管理。高校在编制预算过程中普遍缺乏对上一预算年度高校资产变动情况的全面深入了解，以及高校内部普遍存在的各部门争经费和资产管理情况缺乏透明度，在这种情况下，高校预算编制难以脱离以投入控制为主的轨道。尽管中国在高校预算管理领域进行多次改革，但这一环节仍然是高校财务管理中的薄弱环节。

2．预算资金分配较随意，缺乏科学依据和操作规范。目前高校在预算资金分配环节，由于缺乏一个统一、科学的资产配置标准体系，导致各类资产日常维护和消耗费用缺乏有效到位的监控，使之与各部门占有使用的资产实物量相脱节，预算编制部门在进行预算资金分配时难以取得合理依据，加大预算编制难度，也使得预算资金分配的结果演变为部门间为实现各自利益相互博弈，而最终达成妥协的结果。

3．缺乏预算执行评价体系。中国高校普遍缺乏预算执行评价体系，个别高校正在尝试构建该体系，主要是建立一个预算执行信息传递与反馈网络并落实专门人员，定期进行预算跟踪分析并对照预算目标，及时对差异作出调整，以其提高预算执行约束性。

（二）改革高校预算管理弊病过程中对资产管理工作提出的新要求

1.目前国家对高校通过预算管理实现资源优化配置所提出的更高要求，预算管理也比过去更加注重资产数据的准确性和实时性，重点在于掌握和分析存量资产数量、价值、结构和分布状况，以此为依据寻求存量资产与高校今后发展需求之间的差距，并作出更为科学合理的资源配置决策和及时合理调整经费投入的金额和用途。

2.建立健全资产信息动态管理系统。该要求其实是以上所论述的要求的延伸，是实现其的前提条件。高校只有建立健全资产信息动态管理系统，才能真正实现对高校资产数据的实时监控和采集，准确掌握各部门（院、系）占用资产的增减变化，以此对全校资产配置结构作出合理判断，从而使各类资产的购建必要性论证和购建成本评估做到有理可依，是预算管理走向规范化和科学化管理轨道的强有力保证。

3．构建一个科学、可执行的实物资产限额标准体系。2007年全国行政事业单位资产清查工作结束后，唯一不足之处是没有构建实物资产限额标准体系。实物资产限额标准体系不单是评估资产构建项目的重要参考依据，而且还是预算管理和资产管理相结合的关键点。这套体系的构建是项大工程，因为是要以大量考察数据和分析为依据，所以笔者建议可以先从办公用房装修费用、通用办公设备购置和机动车辆配置限额入手。

二、高校资产管理与预算管理脱节的原因分析

（一）部门领导缺乏对资产管理和预算资金执行的强大责任心

目前，高校资产管理和预算资金执行情况尚未列入部门领导任期考核目标内，部门领导在调离原岗位时，只对其进行财务审计，这会加大部门领导对资产管理的松懈和预算资金执行的随意性。

（二）资产配置和预算资金分配过程中的人为干扰因素

笔者认为，无论是资产配置还是预算资金分配，都是一个将高校有限资源合理分配给各部门（院、系），以达到满足高校整体发展需求和各部门（院、系）均衡发展的过程。然而这种本应公平公正的统一分配过程，在各部门利益竞争驱动下，渗透太多的人为干扰因素，逐渐演变成两个没有太多关联性的管理系统。

（三）预算外资金游离于预算管理之外

目前我们所指真正意义上的预算管理应该是对包括预算内与预算外所有财政资金的管理，但事实上由于预算外资金来源和形式的多样化以及其中所牵涉到的部门利益，使高校在进行预算编制的时候，往往只将一小部分预算外资金纳入编制范围，导致大部分预算外资金游离于预算管理之外。预算外资金被滥用也是造成高校资产重复购置和浪费的主要源头之一。

三、与预算管理紧密结合的高校“三级”资产管理模式设计

（一）构建高校“三级”资产管理体制

1．构建高校“三级”资产管理体制的理论依据。随着中国高校办学体制和模式的转型，高校在财务管理领域也发生了一系列重大变革，如实行国库集中支付、不断加强并完善“收支两条线”管理、成立专门采购职能部门等，这些变革都或多或少牵涉到高校的预算管理。在这种背景下，高校的资产管理体制也应当做出相应的变革，才能满足新形势下高校资产管理的需求。笔者所建议的“三级”资产管理模式的理论依据如下：（1）国外公共资产管理模式理论。由于本文所论述的高校资产类似于国外的公共资产，因此在重新设计高校资产管理模式时可以借鉴他们相关的理论，其中比较有代表性的是日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式。无论以上何种模式，都为我们进一步理顺高校预算管理与资产管理的关系提供了宝贵的经验，且基本上可以囊括国内高校根据自身实际情况所采取的全部资产管理模式。相比之下，美加模式更符合中国国情下的高校资产管理，即预算管理部门除负责编制部门预算外，还负责制定统一的管理制度和法规，在预算管理和资产管理中起到主导作用，高校设置独立的资产管理部门，除负责资产管理的具体事务外，还担负起随时向预算管理部门提供各类资产数据、资产购置与处置等手续证明和预算资金使用状况。（2）国家有关规章制度。2006年财政部颁布执行的《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》（以下简称“两个办法”）。“两个办法”不但提出“国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用”的管理体制，而且明文规定各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，这为高校今后进行“三级”资产管理模式改革指明了方向。

2．高校“三级”资产管理体制的框架结构。根据美加模式理论和“两个办法”，我们可以按照以下思路设计高校“三级”资产管理体制架构：“一级资产管理部门―二级资产管理部门―三级资产管理部门”，“一级资产管理部门”是指高校预算管理部门，“二级资产管理部门”是指高校内设立的专门资产管理机构，“三级资产管理部门”是指各部处（院、系）。在这个体制结构内，“一级资产管理部门”将编制好的预算项目和额度直接下达到“二级资产管理部门”，“二级资产管理部门”在审批“三级资产管理部门”提交的资产购置申请时，不但要负责监督各预算项目资金的使用情况，还要充分行使闲置资产的调剂职能，并随时向“一级资产管理部门”反馈预算资金使用状况，“一级资产管理部门”在此基础上及时对预算资金作出合理调整。

（二）与高校“三级”资产管理体制配套的制度建设

1.一级资产管理部门的制度建设。高校在实行“三级”资产管理体制后，一级资产管理部门作为整个体制运行中的主导部门，其制度建设重点应放在宏观层面的把握，要充分结合高校预算管理和资产管理的特点，针对资产信息采集、预算执行监督等出台具体实施办法，使一级资产管理具有可操作性。

2．二级资产管理部门的制度建设。二级资产管理部门是该体制中具体负责管理监督高校资产取得、使用、保管、配置、处置和评估等各个环节的部门，其制度建设的重点应放在细化各个环节的管理上，将资产管理工作落到实处，使高校资产管理工作规范化。

3．三级资产管理部门的制度建设。三级资产管理部门是该体制中使用占用高校资产的部门，其制度建设的特点是更具体、更细化。因为其对高校资产的管理工作会落实到具体的人员身上，因此在制度建设上要根据二级资产管理制度来制定本部门的资产管理办法。

（三）与高校“三级”资产管理体制相对应的管理手段

1.有效整合预算管理系统和资产管理系统的业务流程，实行软件升级或开发一套新系统。目前，高校普遍将信息化管理手段运用于预算管理和资产管理，在先进的管理系统帮助下，大大提高了两者的管理水平和效率，但最大的缺陷在于两系统间相互独立，缺乏有效整合，使得数据信息无法共享，令工作效率大打折扣。解决以上问题的唯一办法是通过有效整合两系统的业务流程，对原有软件实行升级或重新开发一套符合工作需求的新软件。

2．建立内部控制体制，强化预算主导功能，形成资金资产运作的良性循环。（1）建立内部控制体制离不开“收支两条线管理”的管理手段，只有完善内部控制体制，才能保证高校在资产出租和处置等环节所产生的收益得以真正集中，便于预算部门进一步统筹安排，提高资金的使用效率。（2）强化预算主导功能可以加强预算刚性，是防止盲目购置资产和避免造成资产浪费的有力保证，也是提高高校对资金和资产运作控制力的重要手段之一。以上两条管理手段基本渗透于高校资金和资产管理的各个环节，是形成资金资产运作良性循环的重要举措。

3．引进精细化管理理念。“理念”在现代管理学中被称为“管理软手段”，运用得当，往往会取得事半功倍的效果。高校资产管理引进精细化管理理念的目的在于综合考虑高校短期利益和长期发展需求的基础上，力求达到内部管理规范化和资源效益最大化，从而形成一种自上而下的积极引导和自下而上自觉响应的常态式管理模式。对资产管理中的购置、使用和处置等环节进行细化，例如对资产保管使用环节进行建账建卡，细化到部处（院、系）和个人；对资产处置环节，细化到具体资产及其处置结果等。对预算管理则细化到具体项目。

无论是资产或预算管理模式改革，其最终目的都为维护高校资金和资产的安全和完整，对其进行合理配置，并提高其使用效率。本文以“两个办法”的文件精神为指导，构建高校“三级”资产管理模式，旨在理顺目前高校内预算管理与资产管理的关系和解决二者之间的矛盾，为高校财务管理工作尽一点绵薄之力。

参考文献：

预算外资金论文第3篇

关键词：全面预算管理；工程造价；功能定位；实践

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）04-0-01

目前针对工程造价控制中时常出现的“三超”问题，业界都从不同途径进行了应对措施的构建。归纳起来，主要涉及工程技术和制度设计两个方面。然而，在施工过程中因项目作业形态和较长的施工周期决定了，信息不对称和信息不完美现象贯穿其中。这就意味着，即使在优化了工程技术和制度设计后，也无法完全克服工程造价控制中所面临的挑战。因此作为一种弥补措施，探讨全面预算管理在其中的功能定位和实践路径，便构成了本文立论的出发点。

本文首先对全面预算管理进行解读，在此基础上完成对其功能定位的讨论。随后，将在功能定位驱动下来构建实施路径。为了使本文的主题讨论更为具体，这里以建筑施工类工程造价控制为考察对象。

基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。

一、对全面预算管理的解读

首先需要指出，实施全面预算管理的主体是造价人员，而全面预算管理的客体则是项目资金。作为弥补现有控制手段的措施，这里将从客体角度来解读全面预算管理。具体的解读，可从以下三个方面来展开：

（一）项目资金预算方面。项目资金预算作为全面预算管理的起点，以全面预算编制的形式而存在。此时，也可以被称作造价概算阶段。根据建筑施工项目的规模和建造标准进行造价概算，从而来确定该项目施工的资金总量。实践表明，这一环节容易出现超额预算的情况。因此，也成为了造价控制的起点。

（二）项目资金监管方面。对项目资金的使用情况进行监管，主要在于防止资金在流动中出现漏损的状况，这在会计层面将抬高项目施工成本。因此，针对各分项目的施工进度进行资金监管，便构成了造价控制的重点。然而，也是在这一环节存在着严重的信息不对称和信息不完美现象，从而就为资金监管工作的开展带来了难题。

（三）项目资金效益方面。一般而言，施工单位往往会垫资在完成前期的项目施工活动，这就使造价控制还必须关注资金的使用效益问题。根据传统认识，资金的“产出/投入”比值越大，就说明其中的资金效益越高。将这一点转换为全面预算管理，则实则在于建立跟踪审计机制。

二、解读基础上的功能定位

在以上解读基础上，全面预算管理的功能可定位于以下三个方面：

（一）确保造价概算的精确性。作为起点的造价概算往往存在着超额预算的情况，这里面不仅具有客观因素，也存有着众所周知的主观因素。为此，全面预算管理主体通过跟踪项目设计过程，从而在加强的了参与度的情况下能有效避免超额预算现象的发生。

（二）确保资金使用的安全性。建筑工程项目（特别是政府工程项目）具有施工周期长，参与建设人数多的现状。同时，在外包制度下又使得整体项目被分解为若干个子项目。由此，全面预算管理在对资金的使用监管职能，则能在整体视域下来提升造价控制的绩。

（三）确保资金使用的合规性。引入跟踪审计活动，将有助于确保项目资金使用的合格性。根据规则，工程项目存在着两类结算形式，即中途结算和竣工结算。特别对于中途结算来说，通过引入审计环节，将强化对资金使用的合规性。

三、定位驱动下的实践

根据上文所述并在定位驱动下，全面预算管理的实践路径可从以下四个方面来构建。

（一）完善工程造价概算的组织形式。本文对于因人为因素所导致的超额造价概算现象存而不论，这里主要针对客观因素所形成的造价概算问题进行讨论。为了应对后者，就需要完善工程造价概算的组织形式，让造价人员参与到项目的选址和设计中来。并在选址和设计论证上，充分听取造价人员的建议，从而建立资金约束机制。

（二）健全资金使用监管的制度机制。应对信息不对称现象构成了本文强化资金监管的主旨，其中健全资金使用监管的制度机制在于，通过激发起项目团队的资金节约意识来克服施工中的资金浪费现象。为此，可以将子项目资金额定在财务制度下交由项目负责人支配，在签订质量、周期协议后，规定所节约的资金按比例作为奖金发放。

（三）完备追加预算资金的论证机制。全面预算管理还需要建立起权变管理思想，这是应对信息不完美现象的主要思路。因此，在全面预算编制过程中应建立追加预算的基金，根据以往经验弹性制定预算编制。在论证机制上，应构建由工程技术人员和预算编制人员在内的论证小组。并在滚动计划法下，来执行全面预算管理。

（四）实现资金审计活动的有序开展。在有条件的企业需要建立跟踪审计制度，一般也需要完成定期审计的工作。目前应诸多人为因素干扰者审计工作的正常进行，因此需要借助声誉约束机制来克服这一负面影响。

四、问题的拓展

（一）围绕工程子项目进行预结算管理。由于子项目往往由独立的法人实体承包，在盈利动机的驱动下可能采取维持造价降低质量，或者维持质量提高造价的行为来与总承包方进行博弈。对于后者则需要发包方针对子项目，建立起中期结算机制来给予造价控制。

（二）针对项目资金使用展开票据稽核。还应针对项目资金使用展开票据稽核工作。其主要在于确认，票据背后经济事件的真实性与合理性要件。对此，则依靠对超预算部分进行严格审核。对于财政拨款项目，往往在这里出现问题。

（三）结合工程项目特点引入多方监管。需要考虑引入第三方审计组织来确保项目发包方的权益不受侵害。审计的主要内容在于在资金的统筹原则导向下，对项目小组的资金预算申报资料进行审核；并针对事中资金使用和竣工结算各要件进行审查。

五、小结

本文认为，功能定位主要包括：确保造价概算的精确性、确保资金使用的安全性、确保资金使用的合规性等三个方面。实践路径则从：完善工程造价概算的组织形式、健全资金使用监管的制度机制、完备追加预算资金的论证机制、实现资金审计活动的有序开展来展开。

参考文献：

[1]李霞.全面预算管理下的工程造价控制模式探讨[J].中国外资，2012（17）.

预算外资金论文第4篇

[关键词]行政事业单位；财政预算资金；管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.24.003

[中图分类号]F810.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2015）24-000-01

1 财政预算资金管理的意义

受计划经济时期预算制度影响，我国行政事业单位的预算管理在预算约束和控制上极其乏力。如预算资金管理主要依赖财政部门与经费申请部门的交涉，财政资源配置要受多种因素的影响和制约，财政管理效益低下。再则，行政职业单位的财政预算资金管理，是以效益为目的的预算管理，只有加强预算管理力度，才能保证各项支出用途清晰、目标明确。从某种程度来说，财政预算资金管理，不仅于资金统筹规划有利，还有利于资金投入与产出的合理配置。此外，在新时期，传统的以经验标准来决定资金供应的财政预算资金管理方法，因为没有与工作绩效、工作回报结合到一起，很难调动各部门的工作积极性。行政事业单位可将部门经济效益与工作绩效等结合起来，以激发内部人员工作积极性，提高财政资金管理效益。

2 当前行政事业单位财政预算资金管理存在的问题

2.1 预算管理意识淡薄

目前，我国绝大多数行政事业单位都认识到了财政预算资金管理的重要性，并在这一方面做出了积极尝试。但也有一些单位预算管理意识淡薄，财政预算制度和内控制度建设滞后，人员经费支出较大且控制不力，资产管理落实不到位。许多财务人员在工作中关注更多的是经费核算情况，在预算管理上缺乏有效手段。加上许多单位的资金使用情况大都由领导决定，资金预算规划使用缺少规划，因此，资金预算管理预期目标很难实现。

2.2 预算编制不科学，监督不力

许多行政事业单位都没有建立预算编制，这也是影响内部预算资金管理有效性的重要原因。由于预算编制不科学，许多行政事业单位在预算管理方面都缺少统一的标准、严格的程序和配套制度，一些单位编制预算的时间都很短，对各项预算指标的可行性还没有进行论证，这势必会影响财政资金预算的科学性和实用性。此外，许多单位对预算资金管理还缺少监督，也缺少与财政预算资金管理相对应的约束和激励机制，无法对单位内部资金收支情况进行有效监管，资金使用也必将带有更多的盲目性。

2.3 财务人员水平有待提高

许多行政事业单位的财政工作人员根本不具备会计从业资格，没有接受过专业的理论知识学习，预算管理能力都较低，职业素养有待提高。另外，受事业编制影响，许多财务人员在工作中都缺乏进取精神，又不关注预算业务学习和能力提升，在工作中其难以单独、迅速地开展财务预算与核算。这些都会给单位资金使用效率和财政收益带来不良影响。

3 加强行政事业单位财政预算资金管理的策略

3.1 提高认识，强化预算资金管理

在新形势下，行政事业单位要提高认识，客观看待财政预算资金管理在财务管理中的重要性，根据单位内部财务控制问题与现状进行部门规划，明确各部门在市场化运作中的职责和权限，统一财务管理方法，建立健全内部财务预算资金管理制度，并将制度落实到实处。然后，对内部财务管理薄弱环节着重管理，将财务预算资金管理当作一个专题项目来对待，减少和排除预算过程中的主观随意性，将财政预算改革具体内容和要求传达到各个部门，使各个部门的工作人员树立先预算、后支出的思想，以增强财政预算资金管理工作的计划性、规范性，创造一个良好的财政预算管理环境。

3.2 健全预算编制制度

行政事业单位预算编制制度建立和完善要从以下几方面入手。首先，确保单位财政预算资金管理制度符合法律、法规要求，并切合自身实际。这就要求它在预算制度建设中要本着“全体员工”民主参与原则，确保预算编制制度能反映相关部门及工作人员的工作任务、发展计划，并有利于资源配置最优化。其次，综合考虑系统、行业状况及国家财力情况，按照分级编制、逐级汇总的程序，科学分析内外因素的影响，科学预测单位财化情况，并以提高效益为目标进行预算编制。在预算编制完成后，还要在试行中对其效果进行综合评定，完善预算执行制度。

3.3 扩大预算管理，强化预算监督

在预算管理体系建立的基础上，行政事业单位要进一步扩大预算管理范围，强化资金管理，并对预算外收入的收缴、管理和利用方式进行改革，实行收缴分离管理，将预算外资金逐步纳入预算管理，以部门预算为基础，实现综合财政预算。需要指出的是，过去在预算中常用的基数预算编制方法的局限性已非常明显，为此事业单位要从细化预算编制内容入手，实行零基预算，将预算资金直接分配到具体项目中，避免因为资金的二次分配而引发的资金挪用等问题。为提高资金使用效率，行政事业单位还要加强预算监督，争取从部门监督抓起，在日常检查机制之外加强财政跟踪监督，强化审计机关的预算执行审计，以提高预算资金的透明度。

3.4 提高财务人员的综合素质

财务人员的业务能力可给预算资金管理带来直接影响，因此，行政事业单位要严把财务人员入职关，完善财务人员应聘体系和考核体系，坚持只有能力合格者才能上岗的原则，强化持证上岗制度，同时用制度和文化吸引更多优秀的外来人才，提高财务管理队伍的整体水平。针对相关人员预算管理能力较低、综合素质有待提高等问题，行政事业单位还要加强财务人员培训与管理，定期举办预算管理培训会。并通过经验交流会、专家讲座、进修学习等提高财务人员的理论基础，强化其业务能力。此外，行政事业单位还要将岗位责任制落实到实处，并通过严格的人事考核和绩效管理提高财务人员的责任意识和业务水平。

预算外资金论文第5篇

论文关键词：部门预算执行审计结果浅析

 

近年来，审计署每年都会将其审计的中央部门预算执行情况以审计结果公告的形式对外公布，而且审计和对外公布涉及的中央部门单位数也是逐年增加，成为其一项重要的工作内容。同时，部门预算也已经成为一个公众话题，所引起的社会关注度日益提高。

1.2选题的目的

本文经过对2009年9月审计署公布的第12号审计结果公告进行研读，试图通过将其中涉及到的54家单位的2008年度部门预算执行情况和其他财政收支情况问题进行剖析，在此基础上，对部门预算执行中存在的一些问题阐述自己的观点。

二、部门预算执行审计结果的数据分析

2.1审计结果的数据

本文的数据依据均来源于审计署2009年9月公布的第12号审计结果公告，所涉及资金仅限于公告中提及的范围。同时在将公告中提及的问题资金进行了一定的归类后，主要通过违规所涉及部门的绝对量指标，和各类违规资金占全部问题资金比重的相对量指标来对数据加以说明。

具体到审计结果公告来看：

1.公告中涉及挤占、挪用、在项目支出中开支其他用途等擅自改变财政资金用途的部门有40家，涉及的资金占全部问题资金的32.19%。

2．公告中涉及预算未细化到具体项目问题的部门16家，涉及的资金占全部问题资金的32.71%

3.公告中涉及错报、错计、未按规定结转资金结余等会计核算问题的部门28家，涉及的资金占全部问题资金的9.19%。

4．公告中涉及账外账问题的部门14家金融论文，涉及的资金占全部问题资金的6.07%。

5．公告中涉及虚列支出、未纳入预算管理等编报不实问题的部门26家，涉及的资金占全部问题资金的5.61%。

6. 公告中涉及应收未收、面临或造成损失问题的部门12家，涉及的资金占全部问题资金的4.75%。

7.公告中涉及存在违规收入及收入应缴未缴问题的部门12家，涉及的资金占全部问题资金的3.45%。

8.公告中涉及扩大支出范围、为非财政拨款预算单位申请财政资金等超范围使用财政预算问题的部门25家，涉及的资金占全部问题资金的3.32%

9．公告中涉及未及时批复、未执行等问题的部门10家，涉及的资金占全部问题资金的2.71%。

以上数据中违规资金涉及比例最高的是擅自改变财政资金用途和预算未细化两类问题，均占到了全部问题资金的近三分之一，同时问题所涉及部门最多的项目也是擅自改变财政资金用途这一类问题，占到全部被审计部门的近四分之三。

2.2成因分析

审计结果公告中所涉及到部门预算存在的问题具体表现为：首先预算编制方面存在虚报、漏报、编制项目不具体等问题杂志网。其次预算管理方面存在执行不力、内控不严，预算资金存在风险和浪费、肆意改变预算资金的用途等问题。最后在预算监督方面存在审计意见提及的问题不能得到完善和纠正、预算的公开透明程度不够、部门内审不到位等问题。

本文认为造成上述问题的主要原因，可以归结为以下三个方面：

1.预算编制方面

第一，预算支出编制标准体系不完善、不到位。其中既包括基本支出的定员定额标准，也包括项目支出的标准。第二，部门预算的“上”与“下”在时间周期上不尽合理。从申报到审批再到拨付资金和执行存在较长的“时差”。第三，部门预算未能做到全覆盖。其中有的漏项是预算单位，有的是预算资金，无法完整地体现部门预算是一项综合性管理的基本原则。

2.预算管理方面

第一，财政结余资金管理制度不完善。大量的财政资金结余产生，客观上造成资金沉淀，使得整体资金的统筹使用受到影响，降低资金使用效率，也产生了违规资金出现的可能。第二，在预算部门内部缺乏一个权力部门来对自身部门预算编制、执行等全过程进行统筹管理和监督。第三，部门的内控体系不够完备，财务管理水平有待提高，这一点在预算级次多的部门、对外投资活动多的部门中尤为重要。第四，预算绩效的评价体系不完善，预算资金的效益衡量缺乏评判标准。

3.预算监督方面

第一，预算执行部门的自我监管水平，以及内部审计部门的职能发挥尚待提高。第二金融论文，人大、审计的监督范围、力度还有扩大和加强的空间。第三，政府预算不公开或者公开预算不具体，都使得社会公众的监督作用有限。

三、部门预算执行改进的建议

透过上述分析，本文认为改进部门预算执行可从以下三个方面考虑：

3.1预算编制方面的建议

对于预算编制部门，预算编制首要的是要明确预算的综合特征；对于财政部门，预算编制主要是要完善和建立预算编制的标准体系。

1.预算编制部门应当建立一套在部门最高权力机构领导下，由财务部门牵头，其他业务部门分工、配合的预算编制组织体系。因为只有在本部门最高权力机构的领导下，才能更好地将本部门事业发展和行政管理的需要集中体现，反映出部门预算的综合性特征。

2.预算编制部门要将部门本级，以及所涉及的下属各级次预算单位的全部收入和支出纳入进来，不重、不漏，有细化、有汇总，形成一本预算。它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。[1]

3预算编制部门要消除本位主义，从工作的实际需要出发，从合理、有效配置资金资源的角度出发实事求是地进行预算编制。树立对纳税人资金负责的观念，所有的资金分配，使用部门和人员不是资金的所有者，只是代行分配权。[2]对于项目预算，预算部门可以通过建立自己的内部的项目预算数据库，对于项目预算施行滚动管理，履行自己的内部管理职责，确保向财政部门上报预算项目的可行性、必要性。

4.财政部门应严格划分基本支出预算与项目支出预算，继续完善政府收支分类体系，建立和完善覆盖面更广的财政支出标准体系，为预算编制、预算审核、实际开支提供支撑，实现预算管理的不断细化。通过不断扩大试点金融论文，并最终覆盖全部事业单位，改变多年来通过基数法核定部门预算的做法。

3.2预算管理方面的建议

对于预算编制部门，预算管理主要是要明确预算强制约束性特征；对于财政部门来说，预算管理主要是加强对于预算资金的管理及其绩效评价。

1.预算编制部门必须明确预算是法律界定的一项制度，具有的约束力是刚性的杂志网。这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。[3]那么即便某种环境因素导致的不确定性发生时，需要对预算进行适时的调整，也必须是严格按照调整程序进行，不得擅作更改。但是预算编制部门可以通过提高部门预算编制的准确性、科学性来减少计划与实际之间的差异；可以通过结合当前工作与未来事业发展的目标，从中长期预算与即期预算综合考虑编制部门预算，从而保持了预算的稳定性，即满足了“吃饭”，也实现了“发展”。

2．以充分体现预算部门受托责任为目标，改革现行的预算会计制度，针对政府会计、事业会计分别设计制度，完善预算会计的报告体系，提高财务信息的披露质量。

3.财政部门可通过提前编制预算，提高年初预算到位率等方式，减少目前预算编制程序下，部门预算“上”“下”的时差，同时应加强和规范部门预算专项结转和财政拨款结余资金的管理，最大限度地做到资金的统筹使用。如将事业单位基本支出结余的管理，同行政单位一样按照结余资金的有关规定统一管理，一方面避免沉淀，一方面也可避免预算部门未经批准擅自动用结余。

4．财政部门应当继续完善绩效考评指标体系，对项目支出进行全面的综合考评，并将考评结果与被考评部门今后的项目预算安排结合起来，兼顾约束与激励的平衡，为促进预算部门提高预算项目的质量金融论文，项目预算的效益，针对不同的考评结果可在以后的项目预算资金安排、项目预算审批上区别对待。

3.3预算监督方面的建议

部门预算的构想最初是在财政部报送国务院的《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》中提出的，可以说这项改革本身是人大、审计监督直接推动的结果。随着时代和环境的改变，对于部门预算执行的监督形式和内容也不再局限于人大和审计，而应当是一个适应关注各方要求、特点的多方位立体监督体系。要建立和健全科学的民主决策机制和严密的监督制约机制，确保预算管理公开、公正、规范、科学。

1.提高部门内部预算监督和管理水平。避免和减少由于一些部门内部监督的薄弱，财务内控机制不够健全，直接导致预算执行中挤占、挪用、浪费现象严重。

2.通过修订和完善《预算法》强化部门预算责任，明确追究责任制，强化预算的严肃性，明确政府预算的法律地位，依法监督。

3.加大预算信息公开的力度，依照《政府信息公开条例》的要求，不断提高部门预算的透明度，自觉主动地接受社会公众监督

4.继续发挥人大、审计部门的预算监督作用。一方面扩大报送人大审议预算和纳入审计署年度预算执行审计的部门范围，一方面也应在部门预算监督的范围纳入更多绩效考评的项目，应加强部门预算执行的绩效审计，减少因各种风险可能导致的损失，预防预算管理中的腐败行为。

参考文献

（1）中央部门预算编制指南（2010年），财政部预算司

（2）2009年审计结果公告，中华人民共和国审计署官方网站，http://www.adudit.gov.cn/n1057/index.html

（3）杜娟，部门预算执行审计结果研究

（4）王建光，我国部门预算改革研究

（5）中华人民共和国预算法

（6）中华人民共和国预算法实施条例（国务院令第186号）

（7）王绍光，美国进步时代的启示，中国财政经济出版社，2002年版

（8）王加林，发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践，中国财政经济出版社，2006

预算外资金论文第6篇

【关  键  词】预算法/预算执行

预算执行是预算法的中心和归宿。无论是预算编制，还是预算审批，拟或是预算监督，都是为了保证预算执行的合理性与合法性，提高预算执行的效率。然而我国目前的预算执行状况难以令人满意，预算法的约束由于现实困难和法律本身的缺陷而十分软弱。有鉴于此，本文抓住预算执行中的几个主要问题展开论述，希望以一孔之见，而奏抛砖引玉之功效。

  一、强化预算法律效力，严格控制预算的随意变动

预算通过生效以后，即具有法律上的执行力。对于这种执行力，采用立法程序审批预算的国家和地区是通过直接将预算等同于法律的形式而实现的。其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力。（注：关于预算的法律性质不仅实践上做法不一，学理上也颇多争论。有的将其理解为国会监督下的行政命令，有的将其理解为一种法律。目前域外的通说是将其定位在由行政与立法共同籍立法形式做成的“指引国家的整体行为”。参见苏永钦：《走向宪政主义》，联经出版事业公司1994年版，  第261—262页。我国则是将其仅仅理解为一个法律文件，  审批程序也不同于立法程序。）如我国《预算法》第9  条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变”，此外，该法第6  章“预算执行”也分别从预算执行领导部门、收入征收部门、支出划拨部门、拨款使用部门、预算监督部门的角度对预算的执行力作了更细致的规定。但在预算实践中，由于法律本身的漏洞及不合理性，由于预算编制过于仓促和粗放，也由于预算必须严格执行的观念从未深入人心。因此，预算执行的随意性非常大，给某些机构和人员滥用权力谋取私利创造了十分便利的条件。如预算收入执行部门违反法律、行政法规的规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，截留、占用或者挪用预算收入，政府财政部门不及时、足额地拨付预算资金，预算资金使用单位不按预算规定的数额和用途使用资金，甚至将预算内资金转化为预算外资金，或者干脆以“小金库”的形式侵吞预算资金，这些都不是十分罕见的现象。

笔者认为，增强预算的执行力不是某一项制度孤军奋战能够奏效的，应当从许多方面加强努力，形成一个系统工程。如完善预算编制制度、加强预算监督、落实对预算违法行为的法律制裁等都是其中的应有之义。除此以外，严格控制预算变动更是完善预算执行制度、增强预算执行力的必要举措。

从广义的角度而言，预算执行过程中的预算变动大致包括如下情形：（注：参见刘剑文主编：《财税法教程》，法律出版社1995年版，第74页。）（  1）预算的追加和追减。这是在原核定的总额以外，按规定程序增加或减少收入、增加或减少支出的过程。增加预算收入或支出数额为追加预算，减少预算收入或支出数额为追减预算。（2  ）动用预备费。预算预备费是指预算中一笔不规定具体用途的备用金，如果在预算年度中发生意外事件而可能使原定预算收支失衡时，即可由政府依程序酌情动用。（  3）科目流用。科目流用是指在保证完成各项建设事业计划，又不超过原定预算支出总额的情况下，由于预算科目之间调入、调出和改变资金用途而形成的预算资金的再分配。（4）预算划转。  预算划转是指由于企业事业单位隶属关系的改变，以及行政区划的变更等原因，必须同时改变预算隶属关系，及时将相关预算划归新的预算管理部门或接管单位的一种预算调整方法。

我国《预算法》认可的预算调整，是指经全国人大批准的中央预算和经地方人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者是原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。（注：《预算法》第53条。）即只承认预算追加为预算调整，而追减预算、动用预备费、科目流用和预算划转等不在其列。

预算收支内容的变动及项目的调整是否构成我国《预算法》上的预算调整，关键之处在于是否需要履行向权力机关的报送审批手续。各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准。乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准，不得调整预算。（注：《预算法》第54条。）而预算其他内容的变动，除追减预算未有法律规定外，都只需履行内部报批程序后由政府或相关主管部门自行决定，无需预算审批部门同意。（注：如《预算法》第51条规定：“各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门审批，报本级政府决定。”第56条规定：“在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。”第57条规定：“各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。不同预算科目之间的预算资金需要调剂使用的，必须按国务院财政部门的规定报经审批。”）

无论是从理论还是从常识进行分析，都不难发现，预算的编制和审批应建立在合理的假定和预期的基础上。在行政机关组织实施的过程中，如果经济形势发生了变化，致使预算制定的前提条件不复存在，就不可避免要对预算的内容作一定的调整，以保持预算在本财政年度的平衡。目前，世界各国对何种预算变动属于预算调整，以及预算调整的法定程序，都因国体、政体的不同而各异。一般来说，追加预算是典型的需要经过预算审批部门审批的行为，而其余的变动则可以由政府自行决定。如在日本，预备费管理者是大藏大臣，各省、厅长官如要使用预备费时，必须请求大藏大臣批准，并且，当已经支出预备费时，必须在下次国会例会上得到追认批准。当预备费支出不足，需要追加时，可编制补充预算经立法机关批准。又如联邦德国，在预算执行中如需调整收支，联邦政府可在9月份提出追加预算报告，要求联邦议会批准执行。  年度终了后，财政决算需经账目法庭或审计局审核，然后才能提交联邦议会审批。（注：参见孙尚清、于中一等主编：《国际商务惯例总览（财政税收卷）》，中国发展出版社1994年版，第84页。）

预算外资金论文第7篇

关键词：全民健身；体育；公益金

中图分类号：F832.7　文献标识码：A　文章编号：1003-9031(2009)03-0075-04

中国体育是国家公益，秉承“取之于民，用之于民”的宗旨，体育不仅满足了广大彩民的娱乐需求，还筹集了巨额的体彩公益金。据统计，自1994年正式发行起至2007年，全国体彩已累计贡献公益金近700亿元，在我国的残疾人事业专项基金、城镇和农村医疗救助基金、红十字人道主义救助、援建西部体育设施的“雪炭工程”、青少年学生校外活动场所的建设及维修、救助英雄遗孤、送文化下乡等方面做出了突出贡献。因此，探讨全民健身中体育公益金使用中存在的问题及其改进对策，具有较大的理论与现实意义。

一、从公共产品理论视角审视我国体彩公益金的管理与发展

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品(Pub-lic goods)和私人产品(Private goods)，全民健身属于公共产品。萨缪尔森于1954年和1955年分别发表《公共支出的纯粹理论》和《公共支出理论的图式探讨》论文，提出并部分地解决了公共产品理论的一些核心问题。从财政学角度来说，公共产品的存在给市场机制带来了严重的问题：即使某种公共产品带给人们的利益要大于生产的成本，私人也不愿提供这种产品，因为公共产品非排他性和非竞争性的特征。在公共产品消费中人们存在一种“搭便车”动机，即某些人付费提供公共产品。而他人则可以免费享受该产品，就使得现实中的公共产品很少由个人提供，而大体上是由政府提供，这是市场机制本身难以解决的难题，这时就需要政府来出面提供公共产品或劳务，如全民健身工程、公共体育场馆的建设与管理、社区体育指导员的配置、国民体制的监测等等。体育公益金不仅筹集收入，而且分配支出，但它不是一般意义的分配，而是为社会提供公共产品和劳务，进行资源配置和市场需求的调节。

公共产品理论认为，依照公共产品受益区域的大小，可区分为全国性公共产品和地区性公共产品，并且地区性公共产品内部还可以继续细分，这就为西方财政体制划分提供了主要的理论依据，即全国性公共产品由中央或联邦政府提供，范围大小不同的地区性公共产品由不同层次的地方政府提供。这与我国财政体制按全国性和地区性事务来划分各级政府间事权和财权的做法是有其相通之处的。这种财政体制直接决定我国公益金的中央与地方的比例计提的模式。根据2006年3月29日财政部的《关于调整公益金分配政策的通知》(财综函[2006]7号)的规定，经国务院批准，从2005年起，公益金在中央与地方之间，按50:50的比例分配；中央集中的公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60％、30％、5％和5％的比例分配；地方留成的公益金，将福利和体育分开核算，坚持按发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则。具体到体育公益金的分配时，国家体育总局和省级以下(含省级)的体育行政部门均按照体育的发行宗旨安排资金比例。由此可见，公共产品理论对中国改革的实践有很强的解释力和借鉴作用，在中国过渡转型时期，运用公共产品理论分析制度变迁，分析市场与“公共选择”两种资源配置方式，尤其是对政府行为边界及其公共产品生产效率进行研究具有很强的现实针对性。

二、体彩公益金在我国全民健身保障中的分配及存在问题

我国地方政府依照国务院《关于进一步规范管理的通知》国发[2001]35号的规定：财政部负责起草、制定国家有关管理的法规、政策，管理市场，监督的发行和销售活动，并会同国家体育总局研究制定体育资金使用的政策，监督体育资金的解缴、分配和使用。国家体育总局根据国家有关法规、政策和制度，研究制定体育的发行、销售和资金管理的具体办法并组织实施。从2002年1月1日起，发行资金构成比例调整为：返奖比例不得低于50％，发行费用比例不得高于15％，公益金比例不得低于35％。国家体育总局在安排公益金时，用于落实《全民健身计划纲要》的资金为年度公益金收入总额的60％，用于弥补落实《奥运争光计划纲要》经费不足的资金为40％。省级以下(含省级)的体育行政部门要按该办法规定的使用范围，根据各自省份的实际情况参照上述比例执行。于是，在保障全民健身的体育公益金总额上，因各省留成部分在地方各级政府的计提比例不同而有差异(见表1)。

由此可见，我国体育公益金分配中的这种混乱现象一直未被重视，在现有的法律法规中具体到公益金的使用和分配上，也一直没有一个明确的说法。体育公益金分配政策由国务院财政部门会同国务院体育部门提出方案，报国务院批准后执行。在资金的分配政策等问题上，财政部仍然需要会同国家体育总局共同商定，系统发行、销售具体规则的制定权和实施权，仍然掌握在国家体育总局手中。各省为了权衡各方的利益，使得公益金的合理分配很难做到。

同时，我国体育系统是在启动发行程序无法可依的情况下设立的，与福利的设立标准不一样，福利为公益，是综合救助。体育属于行业特批，“特事特办”，由此引发了一系列的问题。

首先，在发行权、公益金使用额度上，存在利益之争。其次，两系统之间存在市场竞争，由于市场经营者本身又是规则制定者，因此，这种竞争不是在一套中立的竞争规则下层开的，而是带上了部门利益的烙印，因而往往是非良性的。第三，公益金在中央与地方之间的分配和中央与地方政府事权划分结构不完全对应，地方得到的公益金不多，这有可能影响了地方政府销售的积极性。第四，体育公益金的使用途径在不断地改变，已由过去主要用于体育事业，更多地转向用于补充社会保障基金。2002年，这一比重为27.4％，而到了2006年，则接近50％。公益金分配上的纠缠不清，使得中国业始终未能实现从“部门”向“国家”的转变。财政部接管市场后，原先体育部门控制公益金的做法得到部分改变，公益金的部分社会化，使体育从部门开始向国家转化，但这并不是完全意义上的国家。

三、进一步完善我国体彩公益金管理的政策建议

(一)借鉴西方国库单一账户体系，加强体育公益金预算外资金管理

现阶段我国的体育公益金是按预算外资金管理办法纳入财政专户，实行收支两条线管理。预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。财政部门要在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。针对预算外资金管理中存在诸多的问题，早在1986年国务院就下发了《关于加强预算外资金管理的通知》，又于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》系统地规定了预算外资金管理的规则，标志着我国对预算外资金管理开始进入规范化阶段。但是，我们仍应借鉴国际经验，因为市场经济国家在国库管理方面已进行了长期的探索，逐步形成先进的现代国库制度。国库单一账户制度要求所有政府性资金都必须缴入国库单一账户体系才能进行支付，实现一级政府的收支只有一本账，不允许有游离于国库单一账户体系之外的政府性资金。国库单一账户体系是用于所有财政性资金收支核算管理的账户体系。这个账户体系主要由国库单一账户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户和特设专户等五个分类账户组成。有鉴于此，我国应规范体育公益金的收缴程序，改变现行销售收入由执收单位通过过渡性账户层层上解主管部门，再由主管部门汇总定期缴入财政专户或国库单一账户的收缴方式，实行直接缴库，将所有体育资金都纳入国库单一账户体系管理，规范公益金的收缴程序。根据全国人大有关要求，2011年我国将努力实现预算外资金全部纳入预算管理。

(二)尝试新型的综合财政预算，准确评价全民健身中体育公益金的使用效率

鉴于全民健身活动中体育公益金管理和使用的诸多问题，我们可以提出一种新型的综合财政预算，这种新型的综合财政预算是指将财政预算内、外资金等流量资产和存量资产有机结合的总预算管理，即是对流量资产的来源、数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，并核算政府存量资产，反映政府所有资产负债变动情况，形成一个完整的总预算，统筹安排所有政府财力。它要把所有政府财力都纳入财政部门一个笼子管理、一个盘子平衡、一个标准安排支出，也就是说预算的范围不单包括财政部门管理的预算内外资金、政府基金、社会保障基金、国有资本金、行政事业性收费、机关部门单位的自收自支资金、政府的或有负债、政府负债、政府间转移支付等资金流量，而且还包括政府当年所消耗的存量资产。无论是现行综合财政预算还是部门预算，都没有反映政府资产负债的变动情况，相当一部分的全民健身体育设施都是非营利性的，一些象征性的收费相对整个体育设施的运行管理及使用修缮的资金要求来说是杯水车薪，这些体育设施的资产负债反映了政府所占有的社会资源情况，只有把全民健身体育设施的资产负债纳入政府预算范围，才能准确地核算政府使用体育公益金的成本。同时有利于对财政支出的体育公益金进行准确的绩效评价。当然，要实行新型综合预算管理必须进一步加强有关预算法规的体系建设，依据《预算法》、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《体育事业单位财务制度》及《全国体育场地维修专项补助经费管理办法》等，制定新的综合财政预算管理办法、用法规形式明确新综合财政预算的主要内容、管理范畴、管理方式及管理对象等。

(三)成立“体育公益金管理委员会”，赋予其管理和监督权力

由于财政部与民政部、国家体育总局之间是平行的组织体系，所以推动体制变革、改变现行利益框架的力量十分薄弱也相当艰难。作为全面监督运行的监管机关，财政部自身尚缺乏一个庞大的监督机构，难以对规范的实施进行有效的后续监督，从而使得监管的实效往往不尽如人意。理想的监管模式可以是在国务院下设政策委员会，用来制定产业政策，其下再设“体育公益金管理委员会”。体育公益金管理委员会应当是独立于政府的专门负责日常的体育公益金使用决策和监督的公益金使用管理机构，在组成人员上可以包括政府财政部门的代表、各公益事业领域的专家、体育彩民代表等。通过立法赋予“体育公益金管理委员会”适当的权力。

一是体育公益金使用项目具体问题的决定权。《体育公益金管理暂行办法》只确定了体育公益金使用的大体方向，实践中仍然有很多具体问题需要确定，如地方各级政府体育公益金的计提比例、全民健身工程的招投标、甚至一些使用体育公益金建立的体育设施因为拆迁或拍卖所得的资金回收等等，公益金管理委员会应当有这些事项的决定权。二是对体育公益金使用情况的监督检查权。如有权要求各公益金使用部门就资金使用情况提交报告、检查资金使用的文件、账目。并有将体育公益金使用进展情况予以公开的权力。三是对违规使用体育公益金的单位或个人有对其违规行为的撤销权，并且有停止拨付或收回已经拨付的资金的权力。

(四)尽快出台《管理条例》，加强对的综合管理

近年来，我国舞弊案之所以前赴后继，其深层原因还在于监管流于形式、相关法律法规不健全等因素。中国至今尚无较高层次的立法，呼唤已久的《管理条例》迟迟未能出台。毫无疑问，现行的福利和体育各成一体的发行体制已经成为业进一步发展的体制――它不仅带来产品同质竞争，而且拖住了一部系统的发行管理行政法规的出台，还造成政企不分、监管不力。本质上，立法之所以难产，关键正在于立法机关还很难协调两大发行机构的部门利益。”中国福利中心隶属于民政部，中国体育中心隶属于国家体育总局，两者各占据公益金的50％，且仍在纷纷要求扩大自己的公益金分配额度：而作为监管者的财政部，仅靠一个处的力量似乎无法满足实施具体监管职能的需要。利益诱人而又缺乏监管，这正是弊案不断发生的重要原因。发行依靠的是政府公信力，而一次次作弊事件的发生，最终损害的自然也只能是政府的公信力。因此，我国应尽快通过较高层次的立法，对发行、销售、开奖及资金管理等环节作出明确规范。

预算外资金论文第8篇

关键词:赤壁市 财政四项改革 问题 建议

赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。

一、赤壁市财政四项改革现状

近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。

（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。

1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。

1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。

2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。

（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。

（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。

（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。

从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。

1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。

2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。

3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。

（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。

我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。

（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。

根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。

1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。

2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。

二、财政四项改革中存在的问题

通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。

（一）部门预算编制的弊端

1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。

2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。

3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。

（二）预算单位账户清理难度大

目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。

（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策

有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。

三、深化财政四项改革的对策研究

推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。

（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算

部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：

1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。

2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。

3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。

4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。

（二）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作

会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败 ，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：

1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。

2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。

3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。

（三）规范政府采购和收支两条线改革

结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。

（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航

深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。

参考文献

《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》

《赤壁财政2005年1-8月收支月报表》

预算外资金论文第9篇

关键词：环保资金 配置 最优化 绩效预算

一、引言

环保资金绩效评价作为衡量环境政策实施的有效方式，随着环境问题的凸显变得愈发重要。环保专项资金绩效的发挥是一个系统工程，涉及到事前分配、事中使用及事后评价。事前分配即环保部门根据项目申请主体的立项进行评估、审批的过程；事中使用即资金申请主体在项目资金到位后，对资金的运用情况；事后评价即对资金整体绩效的审计（评价）。

从审计的角度来讲，目前，审计机关对于环境保护专项资金的配置绩效缺乏可行的审计评价基准；从资源配置的角度来讲，环境保护相关部门缺乏科学可行的环境保护专项资金的配置基准。作为一种公共资源，环保资金最优化配置目标是促使资金按照政府目标和公共需求正确配置，实现预算资金综合绩效的最优化。对环保专项资金进行最优化配置，是理论与现实亟需解决的问题。本文借鉴最优化理论，利用“绩效预算”思想，构建了环保资金最优化配置的思路。

二、文献综述

环保资金与其他科技、农业资金一样，其配置属于预算资金分配的范畴。在这个领域中，存在着经典的“科依问题”：“应该在什么基础上决定将资金X分配给活动A而不是活动B”。围绕这一问题，预算资金分配领域中形成了以政治为基础来分配资金的政治预算理论和以经济为基础来分配资金的理性预算理论。武玉坤（2010）认为政治和经济协同补充，提出将活动划为同质性活动和异质性活动，然后在各自范围内分别以经济基础优先和政治基础优先。

目前环保分配方法主要有项目申报法、因素法和中央统筹法等三种资金分配方式（孙宁、吴舜泽等；2011）。“十一五”规划到“十二五”规划期间，环保资金的分配过程经历了以审批为中心的分配方式到以绩效目标为中心的分配方式的转变。但是关于环保资金配置的文献主要有两大部分，第一部分是从环保资金的配置流程进行研究，提出绩效预算的思想来规范整个环保资金的申报、审批、拨付、监督、评价环节（李尽法，2009；孙宁，2011）；第二部分是对环保资金的配置效率进行评价，通过设置投入产出指标，采用数据包络分析法对配置效率进行评价（黄金枝，2011；何平林，2012）。但是对于产出指标的设定不够全面。

由此可见，在环保资金分配的理论研究和实务操作中，虽然已经将绩效预算的思想纳入了分配环节，但是仍有一系列问题尚未解决，其中就包括资金配置的主观性太强，缺乏科学、量化的基准。

三、最优化理论、绩效预算理论及环保资金最优化配置

（一）最优化理论

最优化理论最早是工业生产领域提出的。它是通过一系列复杂的过程分析，建立数学模型，设定相关约束条件，运用系统理论的原理和数学方法，寻求生产或管理目标的最优化；其目的是被优化的对象达到资源消耗相对最低而目标和效果最优。

（二）绩效预算理论

美国预算管理办公室对绩效预算的定义为：它阐述请示拨款是为了达到什么样的目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。

我国财政部预算司（2007）对绩效预算定义为：以目标为导向的预算，是以政府公共部门目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的预算管理模式。

总结国内外对于绩效预算的研究，可以发现，绩效预算主要有以下三个特征：第一，目标和总额上的集中控制。第二，手段分权。即政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后，管理者可以灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金。第三，结果导向。在环保资金的配置环节引入绩效预算的思想，即建立以结果为导向的目标预算，也就是按照预算目标来安排预算。规范的财政分配新机制，能够解决资金分配和使用过程中的问题。

（三）环保资金最优化配置

环保资金支出的基本目标是通过履行环保部门的公共职责以及合理配置公共资源，最大限度地实现国家总体环保目标的实现。环保资金在不同的目标和约束条件下，会有多种配置方法，最优化配置即实现环保资金支出综合绩效最优时的配置。

本文基于资源配置的视角，即宏观管理的层面，借鉴绩效预算的理论，根据项目预期产出绩效决定分配结构。因此，本文需要解决的问题主要有两个：第一，结果（产出绩效）是什么，如何衡量。第二，借鉴何种方法来实现这种量化的有限资源的分配。

四、环保资金最优化配置思路――一个框架的构建

（一）环保资金最优化配置思路

在环保资金的使用过程中，会涉及到很多主体，包括环保部门、资金使用方、各级监管部门、审计部门等。图2主要列示了利用绩效预算的思想构建环保资金配置基准的思路，主要包括：

1.三方关系。环保部门通过配置基准将资金配置给资金使用方，审计部门对资金使用方行使监督职能，同时关注环保部门的配置绩效与资金使用方的资金使用绩效。因此，审计部门对配置环节的审计标准，对环保部门来说是其配置标准。

2.核心是绩效预算思想。在实际环保资金申报中，资金使用方通过编制申请书和可行性报告申请环保资金，环保部门通过选择进行立项审批。本文构建的环保资金配置的主要思想是将产出绩效作为分配资金的依据，并且考虑当地的政策规划和具体环境情况。

3.关于数据库。绩效评价指标数据库的建立是实现最优化配置基准的必备条件，环境监测指标数据库是提供基础数据的数据库。

（二）环保资金的产出绩效

环保资金配置是一个综合决策问题，需要将当地特定的环境、资源、人口和其他社会条件因素与经济发展政策的选择结合起来，实现区域范围内的协调发展。因此，需要加强管理学与经济学和政策学的联系，并进一步与政治学挂钩，在各个政策领域之间需要按照优先性进行排序。绩效预算思想下的环保资金最优化配置问题，即结果导向下的资金分配，重点是解决环保资金产出绩效的界定和衡量。环保资金的产出绩效是一个“综合绩效”，它主要包括：

1.经济效益。环保资金投入产生的经济效益，指的是为实现特定环境目标所付出的资金所产生的价值，主要包括投资项目带来的经济效益和减少的污染损失和治理费用。

2.环境效益。环保资金投入带来的环境效益，指的是投资所带来的环境变化，这些变化可能是正面的影响，也可能是负面的影响。例如对水、空气、土壤的污染增加或减少；各种废弃物排放量的变化；主要环境质量指标的变化。

3.社会效益。环保资金投入带来的社会效益，是从社会角度评价其直接产生的效果。主要体现在人文景观的维护、居民发病率的减低等。

（三）最优化方法的选择

在绩效预算思路下，如果对预算综合绩效有了界定和定量描述，就可以根据综合绩效来确定有限资金的配置次序，这是本文提出的环保资金最优化配置的核心。对于实现方法的选择，其实转化成了在有限的资源约束条件下的效益最大化的方法选择的问题，是需要考虑理论和技术可行性的现实问题。方法的选择也取决于对综合绩效的可量化程度，可量化程度越好，越可以借鉴数学、经济型的决策模型来实现。

在实际的环保资金配置中，结果导向型是分配资金的指导思路，可是环保部门仍要考虑地方经济发展水平、战略部署、环保政策倾向；此外，环保部门决策的科学性也受制于技术资料的先进性和可获得性等，因此如何在构建以及应用环保资金绩效审计基准、选择最优化方法的过程中考虑这些方面的影响也是值得探讨的问题。

（四）实现环保资金最优化配置的建议

要实现绩效预算下的环保资金最优化配置，需要从以下方面改进：

1. 环保资金宏观管理系统的不断完善。环保资金从来源、分配到使用是一个系统化的流程，仅在配置环节就涉及申报、审批、分配等多个环节，并且在运行过程中需要环保部门、财政部门、审计部门、申请主体的参与。在绩效预算的思路下，更应加强对环保资金运行整个流程的预算管理，确立宏观预算决策体系，使得环保部门在流程上为科学、量化决策提供一个好的运行环境。

2.综合绩效评价标准的量化。环保资金的产出绩效是包含经济、社会、环境绩效的综合绩效。对于环保支出项目综合绩效的评价指标要全面，并且可量化。而社会、环境类评价指标因为涉及面比较广，量化是一个需要解决的关键问题。

3.信息化平台的建设和环境监测技术手段的不断提高。科学量化的分配和评价都离不开信息化的数据库建设。因此应当加强对绩效评价指标数据库和环境监测指标数据库等相关数据库的建设。宏观政策和微观管理之间缺乏技术工具作为连接桥梁，也会导致定量的决策分析和效率评价缺乏。绩效评价结果需要涉及经济、环境、社会的各项指标，因此在收集数据时，某些数据比如环境监测类的数据库，需要环境监测技术水平的不断提高。X

参考文献：

1.李尽法.项目绩效预算决策分析与效率评价研究[D].天津大学博士学位论文，2009.

2.陈平泽.政府预算资金优先配置绩效审计探讨[J].南京审计学院学报，2011，（04）：70-74.

3.房巧玲，王宜成.环境保护专项资金绩效审计基准模型及其应用研究――基于资源配置的视角[J].中国海洋大学学报，2013，（4）：52-57.

4.周成刚.论环境保护的财政约束与现实选择[J].财税纵横，2010，（4）：64-66.

5.李永友.中国地方财政资金配置效率核算与分析[J].经济学家，2010，（06）：95-102.