美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。
一、强化危机意识
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。
二、建构完善的法律体系
依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么,法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。
三、加强官员问责制度
修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心在加强“问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。
四、完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机时,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性,不产生过激反应和行为。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
五、建立危机预警机制和管理机构
由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。
参考文献:
[1]左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线,2008.01
关键词：公共管理；危机管理；危机公关
1危机与危机管理的概念
“危机”就是代表可能影响决策系统完成目标的事件，在这些事件中，由于决策者的反应时间不足，形式往往会朝着令决策者无法控制的方向发展。这是赫尔曼对于危机给出的经典理论。公共管理中的危机是代表突发性事件，危机的出现来自突然改变，它不可能完全的消失，人们只能使用一些方式来控制它的发展，把它的破坏力降到最低，减少损失。“危机管理”是代表政府利用可以使用的资源，经过系统的信息采集及信息分析等方式，使用合理的方法来控制危机、消灭危机的活动，进而把危机情况出现的影响降到最低。公共危机管理是公共管理中的重要环节之一，它以达到规律、秩序、稳定、安全作为主要标注码，经过对于危机的分析、处理、解决，“化险为夷”，进入新的阶段。
2我国危机管理存在的问题
2.1危机防范意识不够
由于政府和社会对危机的认知不足，防范意识不强，进而忽视危机防范意识的培养。由于对社会各个方面潜藏的危机没有很好的认知，当突发性事件爆发时，不能全面评估其对社会造成的影响，缺少相应的危机评估和预测机制等，导致不能有效地预防和阻止危机的爆发。另外，在我国现有的危机处理机制存在重求助、轻预防，在事件发生之后才总结预防的现象。这在一定程度上削减了人们对于危机的自我预防意识和能力，也让政府危机公关的工作很难得到主动权，进而导致整个政府可能失去预防和解决危机的主动权。
2.2公关危机管理体系不完整
现有的行政管理体系存在一些对危机处理不利的因素，条块分割、效率低下、协调困难等，致使政府的危机公关部门很难拥有及时有效的危机应对能力。首先，我国就目前阶段来讲，几乎没有一个专门应对公共危机的长久设立的危机管理部门。我国现有的公关危机管理机构是：在一些特殊的或者特别选定的各个政府机构和相关机构。当出现突发性事件时，政府的危机公关有时会显得被动，部门之间工作的配合度也不够，一些事件没能及时处理。我国现有的危机管理机制其本质就是建立在各个部门相互分工运行的基础上，当突发性事件爆发时，政府会根据爆发事件所属领域划分到相应的管理部门，由他们来负责这次的事件，但是这在很大程度上也限制了对危机的反应时间，因为缺少一个专门的指挥协调机构，导致一些部门之间没有充分配合。所以这很可能会造成只看重形式、工作积极性不高等现象。其次，我国的危机管理机制的设置并不是经过统一划分的，每个机构的职责认定也不同，所以在需要部门之间配合时，很难发挥其应该拥有的作用。再加上各个管理部门的能力和水平也有着或大或小的差距，最终导致危机处理的结果不能达到预期的效果。最后，我国政府对于危机处理的人才培养还不够重视。每一个国家都需要一批专业性的人才，在出现突发事件时，给危机事件时提供具有可行性的建议和方案，在必要的时候亲身加入到突发事件的相关处理工作中去。
2.3缺少积极的舆论向导
大部分人得知新闻消息都来自于媒体。媒体的言论，影响着政府在广大群众的形象。很多时候，媒体是广大群众了解政府部门最主要的途径之一，政府应积极地和媒体保持密切的关系。在出现重大公共危机时，政府如果没有通过媒体积极引导舆论，就可能陷入被动，也影响自身的形象，进而阻碍社会的健康发展。
3加强我国公共危机管理的对策
3.1事前预警机制
3.1.1强化危机意识
我国政府需要建立切实有效的危机预警机制。通过运用相关的危机预测机制，尽可能考虑到潜藏的危机，并根据危机的特质提前安排相关预防和应急工作。古人云“凡事预则立，不预则废”。事实证明，要想做好危机事件的预测和应急工作，就一定要设立长久存在且运作良好的危机公关部门，并且对其专业工作人员进行岗位培训，提高危机意识，做好防范工作。
3.1.2做好安全防范工作
对于如果做好安全防范工作，笔者提出以下几个建议：第一，可以大规模的搜集、统计并分析安全防范案例成功的关键，根据总结的结论采取符合我国现状的可行性的公共危机策略，并建立应急机制；第二，对有助于预防和解决公共危机的部门和常设性危机公关部门进行统一的协调部署，并且有针对性地建立快速应急机制，使政府的各个部门能够在危机爆发时及时有效地沟通和配合，共同应对危机；第三，危机过后，政府的各个部门和常设性危机公关部门应该对相关信息进行搜集、整理和总结。总结其危机公关活动的成功经验和不足之处，为政府部门以后应为突发性事件提供借鉴。
3.2事中处理机制
3.2.1建立完善的领导协调机制
要有健全的领导调协机制，就要让公职人员提高公关意识，政府的公职人员要能够和民众进行良好的沟通，重视沟通，提高信誉，广开言路，从实际出发解决紧急事件发生时出现的矛盾和冲突，处理好危机情况。领导人要具有效益意识，重视有关部门的效益和自身工作效率的提升，进而让整个社会的效益及效率得到提高，让政府和人民的利益得到平衡。想要做好这点就需要加强对于公职人员公共关系的培养，让每个公职人员都能有处理公共情况的基本知识和能力，并且能够灵活使用。另外，在原有的考核制度基础上，添加处理公共关系的考核，让相关公职人员的水平得到实际提升。
3.2.2建立完善的资源保障体制
要完善的资源保障体制，首先要设立部门或者临时的组织，了解民众的呼声、民众的疑惑，并进行解答，保证民众的利益不受损伤，得到民众的支持与信任。其次，要让领导人深入基层，和民众直接接触，了解他们的真实想法，然后要按实际情况进行民意检测活动，在科学的基础上进行合理的分析，对于政府形象的建设也有着很大意义，也可以让民众参与到政府的一些活动中，让彼此更加信任。最后，要积极使用政府微博来引导民间舆论。新媒体日前已经有了很大的发展，其中微博是新媒体中的主要平台，在这种时代下，在民众有情绪时就可以通过政务微博引导舆论，让社会更加和谐。
3.2.3加强信息的沟通与传递
在危机事件中，不能只依靠政府部门进行解决，还需要民众的支持，要想得到民众的支持，就首先要让民众了解真相，不能隐藏真相，更不能报虚假的新闻。不实的报道只能让民众和媒体更加怀疑，政府在民众心中的形象和信任都会有很大程度的降低，还有可能会影响政府在国际方面的形象，出现恶劣的后果。所以，在事件出现之后，应该秉着实事求是的态度，加强与民众的信息沟通与传递，让民众及时了解真相，及时进行安抚，减少盲目恐慌。
3.3事后处理机制
3.3.1法制建设
当前的很多国家都会使用法律手段来解决公共危机，但是我国对于公共危机的处理情况还有着很多不足，我国的法律还不够成熟。所以，我国要对危机事件制定明确的法律法规，建设具有全局观念的“紧急事务处理法”及“公共安全法”，进而让我国的危机公关具有法律制度的保障。
3.3.2长效机制建设
各级政府部门要建立一个长效的危机预警机制，采用相关的预警措施，尽量在第一时间发现可能出现的危机。此外，还要利用相关的应急制度，成立政府危机公关部门，并且定期对工作人员加强培训，提高工作效率。
4结语
随着社会的发展与改革开放的深入，公共危机难免会出现，所以，提高危机管理的能力能够有效地防止危机出现，并能把危机的破坏力降到最低，保证人民的根本利益。相信经过政府与群众的不断努力，我国公共危机管理的能力会不断提升，为人们建设一个更加和谐、安定的家园。
作者:陈润 单位:北京邮电大学
参考文献:
［1］吕孝礼,张海波,钟开斌.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向［J］.公共管理学报,2012(3).
［2］任堃.危机管理视角下的当代中国政府形象构建［D］.济南:山东大学,2010.
［3］翟柱玉.公共危机管理视角下县级政府形象塑造研究［D］.北京:中央民族大学,2013.
［4］许诚.我国公共管理视角下的危机领导研究［D］.延安:延安大学,2010.
关键词:危机管理;政府职能;多元主体
中图分类号:C93 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)10-0190-02
收稿日期:2010-01-18
作者简介:王峥嵘(1981-),男,甘肃酒泉人,讲师,硕士研究生,从事行政发展研究。
作为公共管理的重要领域,有关政府应对公共危机管理能力问题的研究受到了日益广泛的关注。从理论上来看,无论是对全球化和风险社会的认知,还是对现代行政和公民社会的理解,有关危机管理的研究都必须回应现代中国社会转型的价值和理论走向。
一、公共危机管理的价值取向
1.公共危机管理的公共性。公共危机是指突然发生的,对全社会的共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况或紧急状态。从对公共危机的界定中,我们可以看出,对公共危机的管理必须关照到诸如公共安全、公共福利、公平公正等的价值和要求。而从政府存在的本质来看,对公共利益的关照和回应就是其职能、职责和合法性的表现。首先,政府作为国家权力的执行机关,首要的任务与职能就是承担政治责任,维护公共安全,发挥其社会管理功能。其次,政府必须以效率、公平、发展为核心进行制度选择与安排,有效规避各种危机。再次,政府在一定程度上作为观念的引领者和资源的配置者,必须不断提高社会成员的创造性、积极性和社会的整体活力。由此可知,政府作为代表公共利益的公共性组织,对公共利益的追求就是其作为公共危机管理主体的合法性保证。
2.公共危机管理的效能性。随着中国社会现代化和政治民主化的发展,政府正在由权力的集中代表者转变为公共服务的提供者。这要求政府不仅要追求行政行为的高效率,更要重视其提供的服务的质量和水平,努力提高政府的行政效能。 对于政府而言,行政效能也是政府在公共危机管理中应当追求的核心价值,是政府职能的逻辑起点。这就要求政府必须在危机管理中,建立起一套比较完善的公共危机管理行政体系,不断提升政府以及社会的公共危机管理能力,理顺政府各个组织系统之间的关系,形成高效的危机管理行政体系。
3.公共危机管理的社会化。从理论上,普遍认为政府是危机管理主体中的核心力量,负责计划、组织、协调、控制危机全过程。但基于对治理有效性、合法性以及对多元化的考量,必须认识到公共危机单一治理机制的局限性。随着危机问题多样化和复杂化,公共危机难以单纯通过行政组织得以有效解决,必须要建立公共危机多元治理机制来协调各方力量,实现资源整合。由此,在现代行政体系下,有关危机的管理必须适应行政民主化的要求,在危机管理过程中,公民的民主参与应当被视为政策制定和执行恰当且必要的组成部分,同时,民主化与社会化也是提高政府和民众危机意识及危机应对能力的需要。
二、公共危机管理的导向
1.强化政府的管理职能。党的十六届三中全会决定提出:“建立健全各种预警和应急机制,提高政府应对突发事件和风险的能力。”在公共危机管理的治理中,政府应当将危机管理与自身职能转变结合起来,才能有效地应对多重社会风险,以实现全社会的共同利益。首先,从资源配置上来看,政府应当把社会发展、公共安全保障放在重要位置,加大资源配置和投入,实现经济与社会协调发展,为减少风险因素奠定坚实的物质和社会基础。其次,从政府发展的科学性来看,政府应当强调职能履行的全面性,政府必须在在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共管理职能。特别要加快建立健全各类突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力,这就既是政府不断发展和变革的方向,也是公共危机管理有效性的要求。
2.优化政府管理体制。基于危机管理要求政府要全面提高应对能力,必须通过组织整合、资源整合和行动整合,建立健全应对公共危机的管理体制。借鉴国外危机管理经验,政府可以从以下几个方面强化体制建设:首先,建立一个强有力的指挥协调机构。一些国家成功的经验表明,危机管理的有效性与是否具有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统,该系统可以将危机管理体系中的诸多行动者结合到一起,通过沟通渠道,动员和加强各方的参与和合作,协调各方的行动。其次,整合人力和组织资源。公共危机的种类繁多、影响巨大,单一的管理机构不可能对所有的危机事件都能做到高效的应对,而一些传统的政府机构如警察局、消防局、预防局等都具有相当的危机应对能力,对这样一些机构进行组织资源整合,将有效地扩展危机治理的功能,而且可以达到节约资源的目的。再次,危机的发生离不开特定的社会、文化、经济和政治环境等,同样,危机产生的影响也会波及到社会生活的各个方面。因此,危机管理强调社会各个领域互动协调发展,在建立危机管理体制时应立足于社会整体,进行综合管理和协调。
三、公共危机管理工作机制的基本路向
1.建立多元主体的组织体系。在组织结构上,传统的公共危机应急系统多是条块分割的科层组织,不利于主体间的信息传递和资源共享,而要实现有效的危机管理,就必须建立和调适社会多元主体参与的治理模式,在这种治理模式中,政府组织、非政府组织以及其他社会组织,凡参与公共事务处理的主体都可能形成权力中心;无论政府组织与非政府组织之间,还是公共领域与私人领域之间,都形成了一种平等竞争的、合作协商性的互动关系;政府组织与其他社会组织之间,以及各类社会组织之间形成相互依赖的权力关系,并彼此交换资源、持续协调以实现各自目标,最终形成参与性的危机治理结构。在危机治理中提出多元主体参与的治理模式,并不是否定政府的地位与作用,反而意味着政府承担更大的责任。在公共危机治理中,政府仍然是维护公众利益的主要角色,只是将权力与责任适度地分化于包括营利组织、非政府组织、公民和媒体等的其他主体,政府主要负责指挥控制和对各参与主体的博弈进行协调,实现危机治理的合作,以整合社会资源。政府不再是危机的管理者,而是更多地引入社会力量参与,相互合作。在运行中,政府将减少对其他参与主体的管制,增强其规划、引导、协调、服务等的功能。这样,就可以把公共危机治理体系看做一个包括政府、营利组织、非政府组织、公众和媒体等子系统的整合系统,各子系统之间相互关联与协作,并在这种治理模式下,广泛利用现代网络与信息技术,以多元主体相互间的信任与合作为基础,通过建立一系列正式和非正式制度,实现公共危机的协同治理和公共利益最大化。
2.设立有效的信息与沟通机制。信息是科学决策的基础,特别是在一个高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中,信息收集的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求,也是衡量政府公共管理能力的重要标准。良好的信息采集与处理、及时的共享与沟通是政府危机管理有效性的现实要求。信息的公开和良好的沟通是政府与公众互动对话,是对民众需要诉求的回应,是对公众知情权的尊重,也有利于提高政府在处理危机中的公信力和凝聚力。为此,政府要确立一种制度和机制安排,让公众及时了解和掌握危机发生、发展、处理的状况以及政府所采取的措施等。让社会公众充分了解政府行为,以便参与到危机处理中来,这本身也是依靠公众力量救援的重要内容。否则,仅仅通过政府内部机制自下而上的传递信息,往往会造成信息失真,从而导致对客观实际不能准确描述和判断,而无法作出最佳的决策。首先,政府公开公共信息要及时,要避免公众通过非正式渠道获取虚假信息,使政府陷入被动;其次,政府要向公众提供优质的危机信息服务,信息要力求准确,这样才能使得公众心中有数;最后,政府要尽快制定公共信息公开的相应法规,以法律的形式保障公共信息得以公开,使信息公开真正做到有法可依。
3.加强危机意识,转变传统观念。任何行为都是在某种意识指导下进行的,没有危机意识,也就谈不上危机管理。可以说,危机意识是危机管理的起点,也是提升政府公共危机管理能力的前提。而危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果,对一个国家而言,理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富,也是整个危机管理的基础,树立危机意识可以有效地减少危机事件发生的可能性。政府进行危机管理,不只是危机发生后政府的迅速响应和对局势的全面控制,更重要的是政府要有解决社会问题,防止危机爆发的意识。危机意识是这样一种思想或观念,它要求一个组织的决策者和管理者从长远的、战略的角度出发,在和平、发展的时期,就抱着遭遇和应对危机的心态,预先考虑和预测组织可能面临的各种紧急的和极度困难的形势,在心理上和物质上做好应对困难的准备,预先制定对抗危机的应急方案。危机意识的确立,能将危机的发生状态和发展规律置于政府管理体系的前瞻性预测和有效防控之中,培养强烈的危机意识可以最大程度地避免与减少危机带来的损害。为此,可定期开展危机管理专家的讨论、汇总、分析专题会,就危机发生时的情势、发生的原因、过程和结果进行分析,提高行政人员的危机意识。同时,也应该把危机管理意识灌输到全社会,向社会民众进行经常性的宣传教育,让广大民众树立起危机意识,提高社会的成熟度。
参考文献:
[1]罗伯特・登哈特,珍妮特・登哈特.新公共服务――服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
关键词：公共危机管理；政府中心论；多元主体论；社会动员；法制保障
中图分类号：D632.5；D631.43 文献标识码：A 文章编号：1007－5194(2009)04－0064－05
“存而不忘亡，安而不忘危，治而不忘乱”，这是我国自古就有的强烈的危机意识。但是，现代意义上的公共危机管理对我们而言却是一门新学科。20世纪90年代，国外的危机管理被引人中国，但研究多集中在企业危机管理方面，公共危机管理少有人涉及。直到2001年美国“9・11”事件后，公共危机管理才进入我国学者的视野。在我国，2003年“非典”危机后，公共危机管理迅速成为研究热点，引发第一次研究高潮；2008年汶川地震后，公共危机管理进入第二次研究高潮。目前，公共危机管理定义众多，尚无定论。笔者认为，公共危机管理是指在法制保障下，政府、社会以及政府和社会之间的多部门、全方位的公共危机动态管理过程。学者们从危机管理中的政府管理、社会动员、法制保障等方面对之进行了研究。
一、公共危机中的政府管理
对于公共危机中的政府管理，学者的研究经历了两个阶段：“政府中心论”阶段与“多元主体论”阶段。
(一)政府中心论
政府职能理论认为，政府管理危机事件，保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能。同时，政府拥有“强势”权力和资源，因此，政府是公共危机管理的唯一主体，即政府处于领导核心地位，其他社会组织和成员被置于被动的配合与执行地位。以此为出发点，学者对政府应急管理体系、政府公共形象、政府危机管理能力评估体系等问题进行了研究。
1 应急管理体系
学者普遍认为，作为公共危机管理的中心，政府的首要任务就是建立一套科学合理的应急管理体系。薛澜、钟开斌认为，不同类型突发公共事件发生的原因、导致危机状态的影响程度和范围、产生社会危害的严重程度，都有很大差异，从而使得政府应对的措施和手段也有所不同。因此，二人系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路，以期为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架。祝小宁、袁何俊认为，突发公共事件预警是政府应急管理中首先需要解决的难点问题。因此，二人深入分析突发公共事件预警中的“信息缺失”问题，结合网格化管理的优势，提出了构建基于网格化管理的突发公共事件预警机制构建的思路。王德迅、薛澜等分别以介绍日本、美国突发事件应对体系为例，提出了我国应急管理体系的建议。寻寰中、王德提出了构筑我国政府应急管理后勤保障体系的指导思想、目标与任务。朱正威、吴霞认为，公共政策的制定是政府危机管理的起点和基本手段。因此，二人借鉴西方业已成熟的公共政策过程理论，对政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式进行了探讨。高小平认为，“一案三制”是我国应急管理体系建设的核心框架；其中，预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点；应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分；应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度；法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。
2 危机管理能力评估体系
可以说，应急体系的建立为应急状态下的政府危机管理，赋予了“无限”的权力。绝对的权力导致绝对的腐败。因此，必须引入管理评估体系，从对决策主体、决策程序、决策效果等维度的绩效评估来引导危机管理决策，有效制约政府权力，使政府对危机管理决策结果负责，减少失策带来的严重后果。
一些学者通过定性分析与定量分析相结合的研究方法，对政府危机管理能力评价体系的建立进行了探索。周庆行、唐峰运用层次分析法(AHP)建立了公共危机决策绩效评估指标体系。刘传铭、王玲应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用AHP多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型。许皓、杨宗龙应用模糊决策的有关理论构建了危机管理能力模糊综合评价模型，提出了我国地方政府危机管理能力的三级评价指标体系。
3 政府公共关系
建立应急体系是政府危机管理的核心内容，评估体系是对应急体系的有效制约，而政府公共关系的建立，政府良好形象的塑造则是政府危机管理有效运行的保证。因此，一些学者认为，政府提升公共危机管理能力的一个重要方面就是进行公共危机管理的公关策略，为政府塑造良好形象。
徐刚、黄训美认为，以公关手段调节社会传闻，塑造政府形象，通过满足民众的知情权获得民众支持，将减少政府危机管理的“交易成本”。邹东升认为，建立体制完备、高效运行的社会统一政府公共危机管理体系和应急机制，及时、有效、平稳地处理各类突发事件和危机事件固然重要，但打造应对公共危机的现代政府新形象――人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府、学习型政府，则更为重要、更为本质。刘湃从政府危机管理的诱因出发，探讨了政府形象塑造的五个角度：人本政府、法治政府、阳光政府、责任政府、服务型政府。斯亚平将博弈论引入危机管理，从政府在公共危机管理过程中针对面临公共危机的相关个人、组织等不同利益群体所采取的姿态、行为着手，研究讨论政府破解“囚徒困境”博弈模型中的应对策略。丁猛猛、董文升从政府危机公关意识、信息公开新闻制度，政府与公众之间的相互互动等几方面探讨了公共危机中政府形象塑造的路径选择。
(二)多元主体论
持政府中心论的学者对政府的危机管理能力寄予了无限期望，但是，事实上我们传统的政府管理方式对此却明显准备不足，不能有效应对社会转型期矛盾高发、事故多发的态势。因此，一部分学者认为，由于政府组织自身在信息处理、条块分割、危机意识等方面的缺陷，以政府为中心的单一危机决策主体已经成为危机管理的掣肘，而且很多危机在一定程度上源于政府自身所作出的日常决策。于是，他们提出了“多元主体论”观点(公共治理模式)，即将“治理”观念引入公共危机决策，认为政府组织已不再是唯一的行为主体，在公共危机治理过程中它必须――事实上也不得不――吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机，与其他行为主体进行协作而形成多元组织、多重层次和多种行为主体共存共荣的格局。为此，学者进行了各种尝试，如张成福认为，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。全面整合的危机管理是我国政府危机 管理理论的重要发展方向。胡百精将契约理念引入危机管理研究，主张以契约修复为主线，建立基于组织整体战略框架下的危机管理体系。刘霞、向良云提出“公共危机决策网络治理结构”，即指由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非赢利组织、公民、企业、国际组织等多元的决策主体，运用现代的信息与网络技术形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。张立荣、冷向明将“协同学”原理引入危机管理，提出构建“公共危机协同治理模式”的主张，即公共危机管理主体，包括政府部门、非政府公共部门、企业部门以及公民个人，通过自觉的组织活动，利用网络、信息技术等现代科技手段，把公共危机管理系统中各种相互之间元规则、无秩序的要素在一个行为目标和规范相对统一的网络结构中有机地组合起来，使系统中的各种要素由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互协同的自组织状态，针对潜在的或者显现的危机，协同实施系列性的控制活动，以期有效地预防、处理和消弭危机。
在多元主体论者中，由于对多元主体之间的关系存在认识差异，多元主体论又演化为两派观点。一些学者认为，主体多元，但其之间的关系必须以政府为主导，其他主体处于配合或从属的地位。曹现强、赵宁从权力一责任划分的角度对危机管理中的多元主体的权责划分机制进行了探讨、认为建构危机管理机制的关键就在于建构危机状态下以政府为中心的危机管理权责机制。黄金兰提出构建“四棱锥”型的公共危机管理机制。在该机制中政府将作为公共危机管理的主体，在棱锥型中处于顶点的位置，而相关企业、非政府组织、媒体、社会公众将作为管理危机的参与者，在棱锥型中处于四个侧面的位置，最后以公共危机作为棱锥的底面，从而构建一个四棱锥型的、多方参与的公共危机管理机制以共同作用于公共危机。这派观点在形式上虽然赞同主体多元，但实质是“政府中心论”的一种变异，。另一些学者则认为，多元主体之间的关系是一种开放、平等的互动与合作关系，通过合作、对话、协商、伙伴关系、确认共同目标等方式形成集体行动而实施对公共事务的共同管理。向良云认为，在平时的常态管理过程中，我们需要赋予各个地方政府、各个政府部门以及社会应对单元以相应的自主行动权和资源，使其都有权对出现的问题与外部环境进行协调以迅速解决之；在战时，则需要强调政府和国家的强势，实现社会权力向政府组织、尤其向政府组织中危机治理核心机构的集中。
二、公共危机管理中的社会动员
“动员”最初是军事用语，现在被广泛运用于非军事领域。作为一种工作方法，“动员”二般是指为了实现特定目标而进行的宣传、号召、发动和组织工作。动员有社会动员、政治动员之分。社会动员是指在危机管理中，社会组织和社会公众凭借自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些他们无法处理的一些事务，从而达到危机管理的最、佳状态的一种动员方式。社会动员包括社会公众的动员和社会组织的动员。
在社会动员的研究上，许多学者对社会公众、社会组织参与危机管理的意义、现状、存在的问题与原因进行了全面的研究和总结，并且提出了很多值得尝试的建议。蔡志强分析了社会参与的内涵与特点以及社会参与机制运行的价值基础，指出我国应当通过促进公民社会的发育来推动公众参与度。赵成根介绍了现达国家大城市危机管理过程中的社会组织和普通公民的参与机制，这对我国的公众参与具有借鉴意义。李常能从公民参与公共危机管理的四种形式入手，提出了政府引导公民参与的相关建议。唐俭从我国公民参与政府危机管理的障碍分析入手，提出了公民有序参与政府危机管理的路径选择。郝琴从担升公民参与意识入手，指出塑造发达的公民应急文化是促进公民有效参与管理的努力方向。史培军等人倡导推进政府救助和社区自救助相结合的模式，重视社区组织在危机管理中的作用，建立减灾社团，推进减灾地方消费和社区安全文化体系的建设。敖带芽指出，社会中介组织在应急信息管理、应急反应、危机信息披露和恢复社会生活等方面具有重要的作用；善用社会中介组织的力量，可以弥补政府在危机管理中的不足。张改清、林冲等人针对非政府组织的特性，从管理主体、社会层面、制度建设上提出了发展和完善非政府组织，使其充分发挥在危机处理中的作用的具体措施。
此外，还有一些学者对社会动员进行了精细化研究。2005年11月，清华大学公共管理学院危机管理课题组、Edata－Prover在线调查联合组成的中国城市居民危机意识调查项目组对城市网络居民的危机意识进行了调查，并提出相关的政策建议，以协助政府增强公民的危机意识，提高危机防范、应对能力。褚松燕对公民参与的实质进行了探讨，认为公民有序参与的实质乃制度性反思，即在增强社会资本的基础上构建新型公共治理结构。孙多勇利用前景理论建立突发事件下信息对个体心理预期影响的理论模型，研究突发事件下个体的心理预期与行为变化，这对公共部门危机沟通具有重要的现实意义。张维平等人认为，通过教育，培养我国危机管理的民众技能刻不容缓。
三、公共危机管理中的法制保障
在公共危机管理的法制保障上，学者研究的焦点有二：―是公共危机管理必须纳入法制轨道，以法律界定危机管理各主体的权力和责任的界限，以法律规范和制约权力的运行；二是紧急权力法制化，即紧急权力在受法律保障的同时，也应当受到法律的限制，避免出现不受限制的自由裁量权。
(一)危机管理法治化
学者普遍认为，危机应对分为“非法治模式”与“法治模式”。两种模式表现为政治动员与行政应急法治两个方面。政治动员在目前我国现阶段政治和法律的现状下有继续实施的必要性。但是，行政应急法治是我们的最终目标。危机管理体系的协调高效运作，必须以法律为保障，危机管理必须纳入法制轨道。
对于危机管理的法治化，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一立法工作，即建立公共危机管理法律制度。目前，在危机管理领域，我国已有立法，如《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等和政府职能部门处理危机的法规、规章以及应急预案。这些法律、法规和规章的针对性强，行业特点突出，但缺乏对危机共同规律的总结，不具有普遍的指导性。特别是各职能部门针对单一的事件提出的应对措施，在法律位阶上的地位低于法律，约束效力级别低，缺乏对连带发生事件的应对处理，还不足以担当建立现代危机管理制度的完整功能。因此，学者们普遍赞同加强危机管理的统一立法工作。莫纪宏、吕景胜结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验，提出要统一我国的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况。郭晓来、宋超、曹现强等认为，我国缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，当务之急是尽快出台一部统一的《公共危机管理法》，作为各种 公共危机管理的基本法。戚建刚从我国危机处置法存在的“重特别的危机立法、轻统一的危机立法、重实体、轻程序，重分散型的应急机制、轻整合型的应急机制，重封闭性的应急机制、轻开放性的应急机制”等缺陷出发，提出我国危机处置法的目标模式、法体模式和制度模式。在上述赞成统一立法的观点中，又形成了两派观点，一派主张制定统一的《紧急状态立法》，男一派主张制定《公共危机管理法》。虽然，随着2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》出台，两派观点也烟消云散，但这两派观点产生的本身，则说明我国有些学者对于公共危机的概念、特点等基本理论的研究还不深入。
(二)紧急权力法制化
在公共危机管理的背景下，紧急权力的法制化可以说是当下中国法学界最紧迫的任务之一。“危机之下法律沉默”的观念与通过将紧急权力法制化的方式来应对危机的观念形成了强烈的反差。
一些学者认为，在紧急状态下，赋予政府以行政紧急权力是非常必要的。但是，即使是在危机状态下，也要限制政府府。否则，可能会诱发新的社会危机，并对国家法制进程造成长久的伤害。郭春明、邓征、莫纪宏认为，应当建立相应的制约机制来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力，防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力的不必要的侵犯。戚建刚分别介绍了东欧6国和美国罗斯特的独裁理论，认为二者在紧急权力宪法化，防止独裁权力滥用上对我国紧急权力法制化具有启示意义。除此以外，梁木生、胡俊从政府危机管理适度应对的前提、约束条件、目标函数以及检验条件等出发，构建了危机管理适度应对模型。
四、公共危机管理研究述评
我国学者从公共危机的政府管理研究、社会动员和法制保障三方面对公共危机管理进行了研究，为我们以后的研究提供了参考，但是，现有研究也存在着以下问题，有待进一步解决。
一是在公共危机的政府管理研究上，主要集中于从宏观层面上分析应急管理体系的建立，对于应急管理体系各部分，如预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等内容的具体研究很少，与此相应：在管理能力评估体系上也出现了同样的问题。应当说，在政府管理研究上，从政府中心论到多元主体论，学者对政府管理的研究思路是清晰而全面的，但是，与之相对应，学者对对公共危机管理中的市场机制的建立，尤其是政府在引导市场机制进入危机管理中的作用的研究则在÷定程度上存在缺失，有待加强。
【关键词】公共危机管理 应对机制 困境 信息沟通机制 预警机制
有效地应对公共危机是现代政府体现其执政能力和综合实力的重大表现，探索一条符合我国国情的公共危机治理之路，对于提升我国政府的危机治理能力和政府形象具有重要现实意义。
一、公共危机管理中政府面临的困境
（一）公共危机信息沟通机制不健全
公共危机事件演化的过程是危机信息传播与扩散的过程。对信息的知晓程度是政府能否有效应对危机的前提。在目前的信息传播机制中存在着三方利益群体：政府、民众、媒体。当公共危机发生时，三者之间的相互博弈往往使得公共危机并不能得到很好的解决，公共危机信息沟通机制是我们亟待去完善的一部分。
（二）公共危机预警体制建设落后
我国公共危机预警机制出现的问题主要表现在以下几个方面：第一，我国缺少统一的公共危机综合治理部门对各个危机部门进行领导与整合；第二，各级地方政府缺乏操作演练，因此地方应急预案的科学性和可操作性有待验证；第三，我国公共危机预警体制缺乏合作交流。从宏观层面上来讲，公共危机是各个部门、各级政府和各个国家都应该关注的事件。
（三）公共危机管理法律法规体系不健全
公共危机是复杂的，当某种公共危机发生的同时，其有可能伴随着其他公共危机的发生，公共危机发生的领域有可能涉及多个方面。因此，从整个法律体系的层面来看，我国公共危机法律体系缺乏统一的《紧急状态法》。其次，在除了战争灾难以外，我国的宪法中并没有涉及公共危机部分，对公共危机责任界定和惩治规定也未曾涉及，公共危机的治理缺乏法律的直接保障。
（四）缺乏对公共危机意识的宣传和教育
与西方发达国家成熟的国民公共危机教育体系相比，我国相关的公共危机教育还刚刚起步，在一些偏远地区由于各种硬件设施和软件条件的缺乏，公共危机教育甚至还是空白，公共危机教育并没有纳入到我国的日常教育之中，高校也并未设置相应的公共危机管理专业，国民公共危机意识较弱，缺乏识别公共危机和防范公共危机等基本技能。
二、政府公共危机管理应对机制
（一）建立公共危机管理信息沟通机制
首先，在危机发生之前，建立高效的公共危机监测分析系统是非常重要的。各级政府部门可以通过组织专业人员和采用专业设备对潜在的公共危机进行监控、分析和评估，对危机可能发生的时刻进行实时预测，以便提前实施有效的舆情引导策略。其次，当公共危机发生时，政府应该在知晓危机发生后的第一时间运用恰当的语言将信息公布出去，掌握危机传播的话语权，占据舆论的有利阵地，从而避免谣言的肆行，增加公众对政府的信任和支持，从而有效地利用各种社会资源去化解公共危机。最后，当存在不良媒体为了追求自身利益对公共危机进行歪曲与虚假报道时，政府应该充分利用自己的权威性对虚假信息进行纠正并附上相应的证据，并运用法律手段对虚假报道进行严厉惩治，从而将谣言扼杀在摇篮中。
（二）完善公共危机管理预警机制
“知己知彼，方能百战不殆”，任何的预警机制都是建立在对风险源的分析基础上的，对于任何区域，政府首先应该根据历史资料的现实情况对有可能出现的风险源建立风险档案。其次，许多公共危机如自然灾害、公共卫生事件等的发展都存在着一个过程，相关部门应该根据公共危机的进展情况及时向公众通知和警示。此外，在公共危机的预警体制建设过程中，国际合作和区域合作是不可或缺的，公共危机没有国界，公共危机的管理需要全球合作。因此，国家与国家之间、政府与政府之间、部门与部门之间可以通过交流探讨、案例分析、专家汇报等措施加强交流与合作。最后，各级政府部门可以通过操作演练的方式对自己的应急预案进行不断的完善，从而对应急预案的可行性和科学性进行验证。
（三）健全公共危机管理法律体系
许多国家在公共危机管理法律方面都建立了统一的《紧急状态法》，如美国的《国家紧急状态法》、英国的《紧急状态权利法》与《紧急状态权利防御法》等。统一的《紧急状态法》有利于充分调动各级人力、物力以更好地应对公共危机。因此，我国首先应该建立起一部适合我国基本国情的《紧急状态法》。其次，在我国目前的宪法中并没有与“自然灾害、经济危机、安全生产事故、卫生事件”等公共危机相关的措施条例，为了规范各级政府在面对公共危机时的行为，我国应该将紧急状态下地方政府的权利写进宪法。这样一方面能够为政府在面对公共危机时采取紧急措施提供法律依据，另一方面对政府在危机管理时的权责进行了规定，有利于维护公民的合法权益。
（四）树立全民公共危机意识
公共危机意识的树立，政府首先要从思想上改变其盲目追求政绩的理念，相关政府机构和科研机构应该加强对危机管理的研究，时刻要保持对公共危机的警惕性，做到居安思危与未雨绸缪。其次，要根据实际情况充分利用多媒体等媒介加强对公共危机的宣传和教育，在经济贫困的偏远地区可以利用广播、收音机等传统媒介进行宣传，在经济发达的地区可以充分地利用网络媒体、宣传手册、报纸等媒介对公共危机进行宣传，从而让民众对公共危机有基本的认识与了解。最后，树立全民公共危机意识最重要的是将危机教育纳入日常教育之中，从而建立起一套完整的危机管理教育体系。只有树立了全民公共危机意识，才能够在面对公共危机时真正地做到防患于未然。
【参考文献】
一、我国政府公共危机管理能力建设的现状
公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。[1]我国现阶段面临的公共危机主要包括四方面内容：自然灾害、公共卫生事件、安全生产事故、社会安全。[2]
（一）我国政府公共危机管理能力建设成果
1.制定了规范化的公共危机应急预案
国务院于2006年1月《国家突发公共事件总体应急预案》，是国家应急预案体系的总纲。这一应急预案的标志着我国政府公共危机管理能力建设随着“一案三治”的提出而进入一个新的阶段。应急预案是指面对突发事件时，根据实际情况采取相应的应急管理、指挥等措施，它明确了各类突发公共事件分级分类原则、规定应急预案的框架体系，并规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容。
2.建立了科学化的公共危机应急体制
目前，我国已形成了由中央政府领导的各级政府和相关部门共同协作，并在社会中广泛宣传和鼓励社会组织和社会公众积极参与的公共危机应急体制。与此同时，我国的各级政府均已设立相关的应急管理指挥系统和领导机构，在横向上和纵向上、广度上和深度上形成了公共危机应急管理体系范围内外全方位、深层次的以统一领导、综合协调、分类管理、属地管理为主，号召全社会共同参与的公共危机应急管理体制结构和工作格局。[3]
3.构建了合理化的公共危机应急机制
衡量政府公共危机应急机制良好与否的的关键标准主要有两点，其一是处理危机事件的能力，其二是危机管理的的水平。应急管理机制是为有效发挥应急管理体制的作用，而与其在公共危机应急体系中形成相互配合的局面，以便公共危机应急管理工作更有效的开展的机制。目前，我国各级政府及应急机构已经按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求初步建立了公共危机应急机制，其综合效率也在不断提升，发挥其积极作用。
（二）我国政府公共危机管理能力建设存在的问题
1.信息公开化程度不足，造成公众舆论恐慌
我国目前正处于社会变革期，影响政府决策的不确定因素不断增加，公民的风险承受心理尚不成熟。新媒体的发展和海量信息的不断扩散让政府公共危机管理应接不暇。具体表现为以下两方面：第一，危机时期信息公开化程度低。由于我国特殊的国情社情，在公共危机发生时，部分政府相关危机处理部门存在未能在第一时间就相关情况向公众作出说明的现象，同样，在公共危机处理中具体采取的应急措施的信息也未能及时向公众交代清楚；另外一方面，在危机发生后，部分相关部门习惯于调查后统一信息，从而针对获取到的信息进行选择性的公布，使公众认为政府不作为或对危机事件有所隐瞒；[4]第二，政府在公共危机管理中缺乏和公众的有效沟通。在公共危机管理过程中，政府对公众缺少及时有效的正面答复，也缺少专业的咨询和服务，从而引发公众对政府的信任危机，容易导致公众做出非理性的行为，并在非官方的渠道进行利益诉求，导致非官方的信息广泛传播并引发讨论。
2.政府公共危机管理缺乏科学性和可操作性
公共危机管理过程中，政府往往在公共危机发生时才采取相应措施应对危机，保障公众生命财产安全和社会秩序稳定，而对公共危机管理整体的过程缺乏全局性的把握，对公共危机的预警预防投入力量相对较少，存在部分“重救轻防”的倾向，这不仅是公共危机管理发展不成熟、不完善的体现，更在一定程度上加大了危机处理的成本。从长远来看，这也影响了政府公共危机管理的战略发展，主要表现在：政府缺少相关公共危机应对的经验，尚未结合自身实际情况对他国的经验教训进行分析，从而制定相适应的综合性风险指标评价体系；从可操作性角度分析，政府在应急预案制定后并没有相应地进行专业性、综合性的应急演练，从而无法较好地从实际数据与效果中检测应急预案的可操作性和实用性，以便更好地完善公共危机应急预案。
3.政府在公共危机管理中未能充分发挥组织引导作用
在公共危机管理中，政府处于主导地位，具有组织引导社会各方面力量，共同应对危机的责任。同时，非政府组织等社会力量加入危机预警工作，有利于整合社会力量，实现危机时刻的社会自我管理，以及与政府的良性互动，使公共危机能够得到有效预防和迅速遏制。[5]在实际应用过程中，部分政府部门的工作方式仍然是仅仅停留在全局控制层面，基层政府也仅仅是按照政府部门的指令完成细节工作。在制度层面缺乏保障的同时，政府并没有起到组织引导的作用，一方面，没有调动起相关人员从事危机应对工作的积极性；另一方面，也没有调动起社会力量参与危机预警的热情。
二、我国政府公共危机管理能力建设存在问题的原因
虽然公共危机管理越来越受到重视，我国目前也已初步建立起公共危机管理的相关体系，各领域已逐步建立和完善应急管理的预案制度，但在原有体制下形成的公共危机管理系统仍有待完善和加强。究其原因，主要有：
（一）部分公共危机管理人员工作意识不成熟
1.部分工作人员对公共危机认识不充分
在公共危机管理过程中，部分地区的极少数政府工作人员会出于某些因素的考虑，将管理过程中的相关信息进行隐瞒或谎报，从而导致错过最佳处理时机，引发公众对政府公信力的怀疑，影响政府的形象，不利于政府在公共危机管理过程中的进一步建设与发展。同时，由于对部分工作人员的公共危机相关培训不彻底，导致其对公共危机及其应对上的意识与能力相对较弱。
2.缺乏相应的公共危机应对手段
公共危机的危害不仅仅表现在对社会稳定和物质等方面上带来的不良影响，更体现在使公众的心理产生一定的负面情绪，给生理和心理造成了双重伤害，严重影响正常的生活。在公共危机管理过程中，政府未能及时对公众开展相应地心理指导，同时，若未能及时有效的针对危机进行官方的信息告知，则会导致公众轻易相信和传播谣言，为政府公共危机管理增加管理负担，也不利于政府在公共危机发生的第一时间对公众实施相关的公共危机应对措施。
3.未能进行较完善的总结与反思
有反思和总结，公共危机管理建设才能不断完善。然而我国多数公共危机结束后，政府未能对在危机管理过程中出现的相关问题和不完善之处进行较为完善地总结，也没有深入分析其内在的固有规律，没有梳理公共危机管理过程中的经验教训，以致在公共危机发生时匆忙应对。此外在对他国公共危机管理建设过程的学习中，针对其精髓进行的研究分析缺少一定的专业性，从而无法较好地结合我国实际情况总结出相关经验教训，并作出相应的反馈。
（二）未能充分发挥社会力量的作用
1.政府在公共危机管理中处于绝对主导地位
在传统的全能政府的理念下，我国公共危机管理体系中过于强调政府的主导地位和作用，使公共危机管理这一需要调动各方面能力和资源的综合性工作变成政府一家承担的责任与任务，加大了政府对于公共危机管理工作的压力和难度，同时使许多社会其他力量很难参与其中。而在公共危机管理过程中，政府以绝对的优势及权威掌握和收集信息，并制定应对方案，而对社会其他力量的参与则比较排斥，这样的工作方式不利于普通公众及相关非政府组织了解危机信息，也无法较好地发挥出应有的社会力量，并且不能完全保障决策的民主性和合理性。
2.社会组织发展尚不成熟
非政府组织等社会力量加入危机预警管理研究，有利于社会凝聚起来，实现危机时刻的社会自我管理及与政府的良性互动，使公共危机能够得到有效预防和迅速遏制。[6]但在实际工作中，政府对于社会组织缺少及时的、专业性的引导，发展尚不成熟，从而造成已形成系统的预警、救援组织未能完全在公共危机中发挥作用。
3.社会力量整体缺少相对完善的法律保障
任何组织与力量若想有效发挥其应有的能力和作用，都应具有针对其特定性质而制定的相关法律规定，以明确其职责与义务，从而为社会组织的良好发展提供法律制度上的保障，这也是法制社会的客观要求和公共危机管理发展相对成熟的重要表现。我国目前的实际情况是社会力量在参与公共危机应对时的法律规定尚不完善，缺乏相应的保障。
三、提高我国政府公共危机管理能力建设的路径选择
针对以上问题及成因，我国政府需要全面加强在公共危机管理能力上的建设，从而最大限度地避免或限制公共危机给社会带来的危害，必须明确公共危机管理中的政府能力建设的方向。
（一）加强危机管理意识建设，制定科学合理危机管理体制
其一，强化应急体制，加强专业协作。公共危机产生时，因为其具有突发性、紧急性的特点，所以要求在短时间内实现现有资源的充分整合。在机构设置中，为更好地实现这一目标，应加强相关部门、单位的协调配合，逐步建立一个高效的指挥体系，用以减少协调的相关环节，控制时间成本，与构造分级响应、属地管理的纵向机构体系和信息共享、分工协作的横向协作体系相适应，以适应快速反应的需要；其二，加强应急机制，完善应急预案。政府相关部门要加快建立并完善公共危机应急机制建设，形成统一指挥、综合协调的工作格局，要着力做好相关的八项机制建设。
（二）加强基础设施建设，完善技术支持体系
第一，要完善应急管理的技术支持体系，科学的预警监测指标体系[7]。这有助于更好的监测和评估突发公共事件发生的风险；第二，要建立快捷畅通的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制，充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速地传播。认清突发公共事件的性质，了解公共危机处理的进展，并在短时间内快速响应，做出优化决策，达到降低危害程度的目的。
（三）充分发挥政府的组织引导作用，注重各方力量参与
1.明确政府领导责任
在公共危机管理过程中，政府处于主导地位，主要负责公共危机管理中的领导、协调等方面的工作。在公共危机管理中明确政府的领导责任，才能使公共危机管理的工作高效地进行，并且使相关政府部门能够切实履行职责，在工作中各尽其能，协调一致。同时，应根据公共危机管理工作中的对象所反映的问题和意见进一步明确和完善政府的各项责任。
2.加强媒体组织参与
媒体组织作为宣传的载体或平台，在公共危机管理中的作用更是不容小觑。首先，媒体作为公众信息的传播媒介，可以收集相关信息提供给政府相关部门，要求有关部门作出回应；第二，媒体作为信息的传播者，在公共危机发生的过程中，可以向公众传递相关的危机信息，避免造成公众和政府信息不对称的现象，满足公众对相关危机的信息需求；第三，媒体对政府相关危机管理工作可以起到监督的作用，将政府相关部门的危机处理行为公开化、透明化。
3.重视社会公众的参与
公共危机事件直接威胁着社会公众的生命财产安全和正常工作生活，如果社会公众本身具有一定的危机意识和危机救助能力，就可以更好地展开自救与互救，并且能够积极配合政府开展危机处理工作，在一定程度上降低政府公共危机管理的难度，同时可以把力量放入其它环节，提升工作效率。因此，政府应当重视人民群众在危机管理中的作用，向广大公众普及公共危机管理知识，提高公民的危机意识，引导人民群众在公共危机管理工作中发挥协助、诉求和协调的重要作用。[8]
作者：朱丽颖 单位：新疆师范大学政治与公共管理学院
参考文献：
[1]夏书章.行政管理学[M].北京：高等教育出版社.2014年.第370页.
[2]汪玉凯.公共危机与管理[M].北京：中国人事出版社.2006年.第60页.
[3]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].北京：光明日报出版社.2009年.第99页.
[4]李跃.新媒体时代我国公共危机管理研究[D].东华大学.2015.
[5]张立方.公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角[J].北京行政学院学报.2008（2）：21-24.
[6]卓立筑.危机管理:新形势下公共危机预防与处理对策[M].北京：中共中央党校出版社.2011.
关键词：新媒体 政府 公共危机管理
新媒体时代是随着互联网技术的不断深化，QQ、微博、微信等信息平台的构建并迅速发展而到来的信息时代，新媒体时代信息平台的信息传播内容多以文字、图片及视频等更能吸引读者的眼球的形式表现出来。因而新媒体以其特殊的影响力在公共危机传播中发挥着不可替代的作用。健康的舆情导向会为社会的发展提供正确的指引，而不健康的舆情导向会给政府的管理造成一定的冲击。
一、新媒体对政府公共危机管理的影响
1.新媒体对政府公共危机管理的积极影响
（1）塑造了政府勤政爱民的光辉形象。新媒体时代下，我国曾面临了很多灾难，在灾难发生过程中媒体用最朴实的语言记录下了政府不抛弃不放弃的领导形象。如2008年的汶川地震和今年8月的鲁甸地震，中国共产党领导下的人民军队一直冲在抗震救灾的第一线，其中有很多人因救灾而失去了自己宝贵的生命。网络各个媒体平台都派出了记者进行跟踪报道，将国家和人民为灾区做的每一件事都传播出去，昭示着国家对人民的关怀。新媒体通过先进的网络传播技术将政府的勤政爱民形象传播到世界各地，深化了国家的整体形象。
（2）建立了一个公平的论述平台，有利于国家全民监督制度体系的构建。新媒体会将社会中各种义愤填膺的公共危机管理事件传播到媒体平台，让更多的人去了解与议论，很多社会问题会引起人民群众广泛的关注。如“小悦悦”事件曾引起全国人民的广泛关注与议论，许多人提出了很多公共危机治理的建议，可以为政府的后期管理提供一定的借鉴。新时期媒体是政府观察民意的重要平台，通过与民众更好地交流沟通，政府才能真正成为一个“执政为民”的好政党。
2.新媒体对政府公共危机管理的消极影响
新媒体容易夸大或歪曲事实，引起了一定范围内的恐慌，不利于政府的管理。如自2008年以来，中国已经发生了多次的“被去世”新闻，明星们的“去世”会引起社会的广泛议论，有的极端粉丝会做出过激举动，严重影响社会的正常发展。另如日本核泄漏问题引发出的一系列社会现象，尤其是有些人借着网络这个虚拟的平台，造出“无盐可食”的谣言，致使全国多个地区出现了“盐慌”，严重影响社会的正常发展。
二、新媒体时代政府公共危机的管理
新媒体有其自身的发展环境与特质，因而其在发展过程中会存在好与坏之分。为确保新媒体在公共危机管理中的积极作用，政府采取适当的手段强化管理，促使其成为能真正为社会经济发展所用的好媒介。
1.加强相关监督部门的构建
随着各种微博、微信平台的不断涌现，国家相关的信息监管部门的工作任务明显加大，因为国家应加大对监督部门的构建，促使一批优秀的管理团队的出现及作用。监督部门要采取一对多的管理模式，将具体的工作分配到每个工作部门，让部门进行24小时的全方位监管，对各平台的的信息及时进行甄选，以确保各项出去的信息的真实度。另外，监督部门应及时做好补救的措施，如果发现虚假信息的流通应第一时间介入，并予以正面否定，避免虚假信息的长期作用。
2.强化政府对新媒体下公共危机的管理规范
许多媒体恶化公共危机事件造成人们的恐慌，以从中谋取利润，政府对新媒体的具体的发展约束力不强是造成媒体歪曲事实，误导人们的公共危机意识的原因之一。因而政府要借鉴国际各国对媒体行业发展的法律规范并结合中国自身发展，制定严格的新媒体下媒体行业的从业规范，用法律方式硬性控制媒体行业的发展。立法机关、检查机关及相关政府部门应联合行动，抓取不法分子的典型，并予以严惩，以示杀鸡儆猴的功效。
3.政府公开危机管理平台
诸如“盐慌”等公共危机的出现一方面是因媒体的虚假宣传，另一方面则是因政府没有第一时间纠正错误，致使更多的人陷入慌乱状态。在新媒体时代各种信息传播途径的出现给监督管理部门造成了很大的困扰，因而政府应建立专门的危机管理平台，确保专人管理，第一时间将政府对已经发生的公共危机事件的处理态度公布于众，以稳定人民群众的紧张情绪，确保社会的稳定发展。
综上所述，公共危机管理是政府的重要工作之一，随着新媒体时代的不断发展，公共危机事件的曝光率迅速增多。就媒体的无可避免性而言，强化对新媒体时代下媒体行业的严格管理是政府危机管理工作的重要环节。本文研究了媒体对政府公共危机管理的双方面的影响，探究强化政府管理的部分方法，希望能为相关部门提供借鉴，以增强新媒体对社会的积极影响力、促进社会和谐发展。
参考文献
关键词：旅游；公共卫生；危机管理
旅游业的基本性质决定了它的触角极大地延伸到其他各个行业，外界瞬息的变故都会牵动其敏感的神经。随着国际旅游大规模发展，到1996年旅游人数达到6亿人次，其中20％～50％的人携带或面临某种疾病。世界卫生组织指出，“由于人口增长、大规模旅行和人类与自然的更多接触使许多疾病产生或重新出现。” 2003年的sars危机就让我国旅游业经历了一次巨大的考验，我国多年来塑造的安全旅游目的地形象在国际市场上受到打击，而我国也第一次真正意识到了公共卫生危机对旅游业的影响，逐步开始了对相关问题的探讨。如何面对各种难以预料的公共卫生危机，如何对其进行预防、控制、管理，将其造成的危害降到最低，才是我们亟待研究和解决的问题。
旅游业公共卫生危机是指由于各种对人类健康带来巨大危害的突发性传染性疾病的蔓延，而对全球性或区域性的旅游业造成损害和影响的旅游危机。其特征为，（1）危害性。旅游带来的大规模人员流动，使疫情容易在较大范围内爆发。（2）突发性。人们对它难以事先预知，危机发生后留给人们解决问题的时间和空间有限。（3）不可控性。危机大多并非由旅游业自身造成，并对旅游业的各相关行业都产生不同程度的影响，旅游业本身对其难以控制。（4）周期性。危机的爆发会有一个周期性的发展过程，并呈现出一定的时间循环。
公共卫生危机事件一旦发生，对旅游者而言，客观条件的改变会导致其旅游行为模式的改变，并对其精神产生影响，使其对危机爆发地区的旅游吸引力、游览环境和居住环境等失去信心。对旅游企业而言，危机会使大量旅游活动停止，导致旅游企业的设施和供给能力大量闲置，加之旅游产品和旅游设施的特性，会使得旅游企业相对其他行业企业而言，面临更大的经营风险。对旅游目的地而言，旅游者往往不会亲自认识和体验危机事件，而是通过接受外界的以负面报道居多的信息来对危机事件加以了解，对旅游目的地形成形象不佳认知，对旅游目的地今后的发展带来极大的阻碍。
尽管公共卫生危机对旅游业的危害确实存在，但面对朝气蓬勃的旅游业，各地的重点主要还是在于如何获得更多的旅游者和旅游收入上，很少将这一问题提到议事日程，总体来说整个公共卫生体系还很薄弱，旅游业公共卫生危机的风险仍然存在。加强旅游业公共卫生管理，建立一套有效的管理机制是我们现在刻不容缓的问题。
对旅游业而言，公共卫生危机管理不仅仅是防止和规避危机，或者危机爆发后的进行被动的补救措施；它还包括了面对突发性公共卫生危机事件时及时做出反应，针对危机爆发的不同阶段，采取相应措施，使整个旅游市场从公共卫生危机中尽快复原和振兴。
1.酝酿潜伏阶段——做好准备，弱化危机。这一阶段，虽然危机尚未爆发，但如不及时采取措施，业已存在的危机源经过酝酿后就会渐渐形成具有破坏力的危机。缓解公共卫生危机可能产生的影响，有针对性地制定危机应急预案，建立旅游者信心，是这一阶段的危机管理重点。
2.爆发阶段——积极应对，及时救援。这一阶段，公共卫生危机事态急速发展和升级，负面影响形成，社会和个体开始承受危机所带来的损失。这个阶段的持续时间虽短，但对整个旅游业的冲击最大，引起的关注和恐慌最强。针对所爆发的公共卫生危机做出准确、迅速的反应，对危机进行实时监测，追踪、评估、预测其危害与发展方向，开展危机应急及救援措施，与媒体和公众进行有效的沟通，将物质和精神损失最小化是这一阶段的当务之急。
3.消退和解决阶段——恢复与振兴。这一阶段，公共卫生安全问题已经得到了有效控制，危机给旅游业带来的消极影响逐渐减小，直至完全消除。因此这一阶段应注重开展产业振兴，及时总结危机处理结果，进一步提升危机意识，把握住危机过后市场会进行调整的机遇，开展市场营销活动，重建目的地声誉；同时，还应对先前的应急预案的效果进行衡量，定期回顾并及时修正、更新应急预案，切实建立起有效的公共卫生危机的防范机制。
旅游业是一个具有高风险性和敏感性的行业，伴随着全球化、工业化和现代生物技术等的发展，人口的大规模移动，使得公共卫生危机产生的风险进一步加大。特别是2003年sars的肆虐给旅游业这个新兴行业提出了严峻的考验，也正因为如此，旅游业的公共卫生危机管理才被人们逐渐重视，而今年的甲型h1n1流感又再一次使人们意识到公共卫生危机的危害性。因此，正确认识公共卫生危机，有针对性的做好应对危机的各项措施，是我们有效开展旅游业的公共卫生危机管理，实现旅游业的可持续性发展的重要保证。
参考文献：
[1]谷慧敏：旅游危机管理研究[m].天津：南开大学出版社，2007
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[4]李天元王连义：旅游学概论[m].天津：南开大学出版社，1999.
[5]朱延智：企业危机管理[m].北京：中国纺织出版社，2003年.
[6]张骁鸣 戴光全 保继刚：从事件角度对sars进行“危机管理”[j].旅游学刊，2003(04).
公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须做出关键决策的情境。我国正处于社会急剧转型和城市化加速发展时期，公共危机呈现高发态势，给社会造成了巨大的危害和损失。在高校中发生的公共危机不仅具有突发性和难以预测性，而且往往同时涉及多人，甚至波及整个学习、工作或生活的群体。一般具有公共危险性，严重影响高校的正常秩序，其造成的危害非常严重。迫切需要找到更合理、更有效的应对方法，来提高高校公共危机管理的效能。对大学生开展公共危机教育，建立应急管理体系，运用科学的理论、方法和工具，提高公共危机，在受到教育界关注的同时，也成为学术界研究的重要科学问题。
发生公共危机后大学生可能出现的问题
高校突发公共危机事件，大学生由于亲身的经历或各种信息干扰后，会出现情绪上的波动，可能表现出一些异常心理和行为。
在心理上，可能出现恐慌心理、焦虑心理、抑郁心理，以及其他一些心理问题。恐慌心理主要表现为面临危险发生时，企图摆脱或逃避某种情境而又苦于无能为力的情感体验。焦虑心理主要表现为内心紧张不安、预感到似乎将要发生某种不利情况而又难于应付的不愉快情绪，出现回避、烦躁等，呈高度警觉状态。抑郁心理常在突发事件后出现，突发事件通过应激机制增加了抑郁发生的危险，应激的强度不仅取决于突发事件的性质，更取决于人格特征、认知评价和应对方式。其他心理问题，如睡眠障碍、愤怒、悲痛的情绪反应、情绪问题伴随的躯体症状和体征等。
而在行为上，则可能表现为逃避、束手无策、社交退缩等。还有部分学生可能出现过激行为等。
开展大学生公共危机管理的建议
加强大学生的教育与管理是公共卫生危机状态下学生能力培养的重要环节。有必要加强教育，使大学生增强危机意识，掌握应对常识，具备自救或救援技能，增强心理承受能力，树立法律制度观念，进而提升整个社会的危机管理效力。
1 开展公共危机教育
危机的爆发具有不确定性。教育主管部门、各高校以及高校内部各部门应注重大学生公共危机教育问题。
一方面可以通过邀请专家进行专题讲座、开展主题班会等形式进行教育，使大学生明白居安思危的道理。当危机来临时，大学生应做到临危不乱，正确对待，积极应对，并做好应对灾难和危机的心理准备，树立危机意识，以危机感触动紧迫感、责任感。
另一方面教育主管部门和学校还可以开设一些公共危机相关的网站、论坛，和评述危机事件，传播相关知识；校园里的餐厅、宿舍楼的电视设备，教室里的张贴版面等也可以利用起来，宣传应对危机的知识；有条件的学校还可以通过校电视台或广播台制作播放相关的节目。
2 开展公共危机相关知识与技能培训
大学不仅要传授各种危机相关知识、危机应对常识、危机管理典型案例，而且还要对大学生加强危机应对的心理教育和法制宣传。危机相关知识可以通过开设相关课程、组织专题讲座、制作宣传栏等形式来普及和宣传。危机应对技能可以利用军训开展紧急疏散演习、消防演习、野外生存训练、急救护理常识等科目。
校园保卫部门一般会定期开展防火、防盗宣传，主要是图片展示的形式。学校可在此基础上开展一些有奖问答、知识竞赛等互动项目，增强宣传效果，进而提高全校学生的危机意识。还可以利用校内外的社团组织，吸引对危机救助和管理有兴趣的同学参加，开展一些急救常识和技能的培训。
