选择并发展适宜的养老模式，是应对人口老龄化危机、提高老年人生活质量的根本措施。通过对人口老龄化背景下的养老模式进行探析，可以更好地了解当今我国的养老政策，比较各种模式的利与弊，从而得到借鉴以完善现有的模式，为给老人提供更高水平的生活服务创造条件，这在一定程度上对缓解我国“未富先老”的情形有重要意义。
一、相关概念的阐述
（一）人口老龄化。
顾名思义，即社会中老年人口所占比重达到了一定数值，并持续增高。国际上通用的标准是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。而数据显示，早在2000年，我国就已经进入到老龄化社会。
（二）养老模式。
对于笼统的养老模式概念，并没有统一标准，有文章指出，“养老模式是由社会生产力发展水平及与此相适应的社会经济制度、思想观念和社会习俗决定的有关养老的内在规定性及其运行原则的理论概括。”1随着社会经济的发展以及居民生活水平的提高，越来越多的国家和地区开始重视养老模式的创新与完善。
二、曹宅镇概况及人口现状
（一）曹宅镇概况。
曹宅镇隶属于浙江省金华市金东区，地处金义经济走廊的中心位置，素有“柑橘之乡”、“建材基地”之称，资源丰富，经济繁荣，历史文化底蕴深厚，是原金华县四大重镇之一。近年来，工业以乳制品、酿造、仿红木家具、建材等为主导行业的特色更加明显，农业以柑桔、葡萄、特种养殖为特色的产业布局更加合理。在此基础上，经济有了更为显著的发展，其所实行的养老模式也较有代表性。
（二）曹宅镇人口现状。
曹宅镇现有人口4.3万，老年人口8041人，占总人口的18.7%。根据国际上通用标?剩?无疑已经进入老龄化阶段。2013年以来，曹宅镇以“保基本、全覆盖、可持续”为主要思路，积极探索老龄化时代背景下农村社会养老新模式，社区居家养老服务基本实现了全覆盖，初步形成了以“居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为支撑”的社会养老服务体系。一定程度上来说，曹宅镇在应对老龄化问题的过程中，已发展出一套有地方特色的养老模式。
三、浅析四种主要养老模式
（一）留守养老模式。
1.留守养老模式概况及其特点。
“留守”一词对我们来说并不算陌生。本文所指的“留守养老”，即不接受社区的实质性服务，仅接受国家的基础养老金以及村委会所提供的65元到80元不等的补贴，孤身一人居住在家庭中，老人自己负责日常生活的养老方式。
2.实行留守养老模式的原因。
第一，老人自身原因。受传统文化影响，他们选择自己在家颐养天年，不愿意外出。或是认为自己仍然有独自生活的能力，能够照顾自己的饮食起居。
第二，子女问题。一是子女都不愿意赡养老人，老人自然而然必须得一个人生活；二是家庭中的子女长期外出务工、求学，由于客观原因无法在家中照顾老人；三是老人原本未生育子女或是子女已经去世，老人膝下无子无女。
3.实行留守养老模式的利弊。
这种养老模式，一定程度上尊重了老人故土难离、落叶归根的归属感。在这种模式下生活的老人，大多性情孤僻，不愿与外界交流。同时，大部分老人的居住地条件不良，家中摆设简陋、环境较差。此外，老人的存在感较弱，假如发生了意外，外人发现并给予帮助的可能性较小。
（二）居家养老模式。
居家养老模式不同于留守养老模式。留守养老模式下的老人是自己照顾自己的饮食起居，有种“自生自灭”的意味。而在居家养老模式下，老人的日常生活都有其他人的帮助，老人并不需要自己负责衣食住行等。
1.居家式外出养老模式。
（1）居家式外出养老概况及其特点。
居家式外出养老和外出式居家养老是同一个概念。其核心是“居家”。但是这里的“家”并不是老人自己所居住的地方，而是老人养老所居住的家庭。包括赡养老人的子女居住地，或是有偿照顾老人的家政服务人员的居住地。这也意味着老人并不是在自己的家中终老。
（2）实行居家式外出养老模式的原因。
实行居家式外出养老模式的原因是多方面的。第一，父母抚养子女，子女赡养老人几乎是中华文化传统，也是法律规定的义务；第二，老人由于自身观念原因，不愿意在养老院居住，在家中养老无疑是最好的选择；第三，无论是子女还是家政服务人员，在照顾老人起居方面，相对于老人独自生活时方便。
（3）实行居家式外出养老模式的利弊。
老人与子女生活在一起，无疑传承了子女应尽“孝道”的传统，是数千年中华文化所提倡的美德，很大程度上弘扬了社会公德。同时，老人不论是与子女还是家政服务人员生活在一起，内心的孤独感会得到不同程度的削弱，共享天伦之乐。而老人自身的健康和安全也会受到重视，降低意外发生的概率。此外，也会减轻政府的财政负担，将一部分财政支出转移到了子女身上。
随着上世纪末计划生育的严格执行，“四二一”的家庭结构模式成为了社会中的主流，由子女负担赡养老人的义务，会加重中青年的生活负担。同时，子女与老人的生活方式存在一定的差异，在长久的相处过程中难免会出现矛盾，不利于家庭的和睦。
2.居家式社区养老模式。
居家式社区养老与居家式外出养老存在明显的区别。居家式外出养老更多地把对供养老人的负担转移到老人子女身上，而居家式社区养老强调了家庭照料和社区服务的结合。这种模式得到了范围越来越大的推广。
（1）居家式社区养老模式概况及其特点。
近年来，居家式社区养老模式得到了极大推广，越来越多的民政部门倾向于发展此种模式。居家式社区养老是在传统居家养老的基础上，与社区服务相结合，由民政部门负责组织建设农村居家养老服务照料中心，社区或村委进行辅助，雇佣专业人员对老人的生活起居予以照顾的养老模式。它结合了居家养老和机构养老的优点，是一种比较有综合优势的养老模式。数据显示，曹宅镇居家养老服务中心的伙食费仅2元至4元。
（2）实行居家式社区养老模式的原因。
可以说，居家式社区养老模式是在居家养老和机构养老的不断磨合中产生的。首先，传统的居家养老给老人的子女带来了极大的负担，在工作之余照顾老人起居显得力不从心。其次，机构养老所需费用极大，对于一般家庭而言，每个月的养老支出会是一笔巨大的开销，许多家庭都负担不起。在这种情况下，避免了两种模式缺点的居家式社区养老模式便应运而生了。
（3）实行居家式社区养老模式的利弊。
不难看出，居家式社区养老模式在目前所实行的养老模式中具有优势地位。它既避免了留守养老的老人独自生活的孤独感，又避免了子女因经济支出过大的压力，还在很大程度上削减了政府对养老机构建设的财政支出，减轻了财政负担。
但是，这种模式的实行也是有其缺点的。根据曹宅镇居家养老中心各季度就餐人员名单显示，2014年底，曹宅镇就餐老人为991人。但是到了2015底，就餐人数反而减少至931人。有不少老人表示，居家养老服务中心所提供的饭菜并不是很合口味。同时，也有部分老人子女对社区养老存在顾虑。
（三）机构养老模式。
机构养老模式明显不同于居家养老模式。此种模式强调的是将老人集中起来一起生活，提供生活帮助，以满足老人们的日常生活需求。但是在此种养老模式下，养老机构并不是无偿照顾老人，需要老人自己或是老人的监护人支付一定费用。
1.机构（公办）养老模式。
（1）机构（公办）养老模式概况及其特点。
机构（公办）养老模式即集中养老模式，由有关部门负责建设、维护敬老院基础设施。而曹宅镇所属的金东区，下辖的每个乡镇或街道都建有一所敬老院。曹宅镇敬老院位于?蛭鞔澹?内设有老人宿舍、食堂、开水房以及浴室，基本能满足日常生活需求。
（2）实行机构（公办）养老模式的原因。
根据对曹宅镇敬老院的实地调查，大部分居住在这的老人，都是无子无女，仅靠国家补贴和村委补助，或者退休工资维持日常生活。少部分由于子女长期在外，或是由于工作繁忙无暇照顾老人，家庭情况也不是很富裕。此外，民政局对特困的“五保”老人的集中供养也是将其安置在敬老院。
（3）实行机构（公办）养老模式的利弊。
相对于留守养老的老人，居住在敬老院的老人情绪状态明显开朗很多。有许多老人在日常生活中结伴出游，身心得到舒展。
在实行公办的机构养老模式中，有关部门既要负责敬老院的基础设施建设，维护日常安全，又要注意老人的健康状况，大大加重了政府财政的负担。对投入经济建设有一定的影响。
2.机构（民办）养老模式。
（1）机构（民办）养老模式概况及其特点。
机构养老模式中，民办与公办存在一定差别。机构（民办）养老模式，即民间资本参与社会养老服务工作，利用民间资本、社会力量投资兴办养老机构。由于民间资本的投入具有回报性，在服务水平更高的同时，费用相对于公办养老机构也高很多。
（2）实行机构（民办）养老模式的原因。
伴随着社会工业化发展，农村空巢老人数量居高不下。曹宅镇敬老院已达到饱和状态，在进行扩建之前显然不能容纳更多的老年人。而敬老院的扩建，意味着政府需要负担更繁重的财政支出。同时，一些富裕家庭子女无暇照顾老人，又对公办敬老院的服务水平存在一定顾虑。民办养老机构的兴起无疑能解决燃眉之急。
（3）实行机构（民办）养老模式的利弊。
民间资本参与社会养老服务工作，能够满足社会养老多样性、多层性需求，一定程度上能缓解政府财政负担，提高老人服务水平，打消老人子女顾虑。是社会发展的新型养老模式。
民办养老机构以私人经营为主，服务人员层次不一，特别是近年来媒体曝光的“毒保姆”事件，给老人的安全造成了隐患。此外，高额的费用也使一些家庭望而却步。
四、实行养老模式过程中的主要问题
（一）留守养老方面。
一是留守老人数量庞大，民政部门和村委无法将关心落实到每位老人身上。二是留守老人居住地较为分散，管理工作较为困难。三是留守老人与外界沟通较少，突发状况频繁发生且不可避免。
（二）居家式外出养老方面。
一是存在子女之间互相推诿的现象，老人无法受到良好的照顾。二是老人外出居住并未告知有关部门，对有关部门的管理工作加大了难度。
（三）居家式社区养老方面。
由于养老服务照料中心量大面广，村情不一，运行过程中存在一些不容忽视的问题。一是少数村干部不够重视，存在重建轻管现象；二是炊事员队伍不稳定，调整面过大；三是少数村资金管理不规范，不按规定向服务对象收取费用，运行成本过高，集体经济压力较大；四是部分老人难沟通、难管理。同时，居家式社区养老服务种类较少，注重老人的衣食住行，偏重于对老人日常生活的护理，却对老人的心理状态疏于关心。
（四）机构（公办）养老方面。
一是历史遗留问题较多，由于历史原因，敬老院建设用地手续不规范，土地权证和房产证明无法办理。二是功能不完善，敬老院以居养型为主，护理功能缺乏，不能满足特困老人多样性多层次的养老服务需求。三是管理服务人员专业化水平不高，现有的管理人员基本上是退居二线的村干部担任，服务人员普遍年龄偏大、文化程度偏低，并没有经过专门的系统培训，管理和服务水平不高。四是专业护理人员招聘难，受职业观念、工作环境及工资待遇等因素的影响，招聘从大专院校毕业、具有专业职称的护理人员难度很大。
（五）机构（民办）养老方面。
一是民间资本新建养老机构建设用地落实难，虽然对民办养老机构的用地政策，各级政府的政策规定及《浙江省养老服务促进条例》都有明确的规定，但受土地利用总体规划和用地指标的影响，新建养老机构用地难落实。二是民间资本利用企业厂房、商业设施和其他可利用的社会资源进行整合改造，兴办养老机构政策法规上都是明确鼓励支持的，但在具体落实上，相关部门操作规程不明确、效率不高，存在“事难办”的现象。三是民间资本兴办养老机构投资大、风险高、回报期长、政策扶持力度不够大，投资者问得多、落实少，投资比较谨慎。
五、现行养老模式的完善
（一）健全完善长效管理机制，巩固居家养老服务建设成果。
在居家养老服务工作基本实现城乡社区全覆盖的基础上，加强指导、规范管理，保障和规范居家养老服务的长效运行，发挥居家养老服务保障城乡居民基本养老的需求作用。通过督查考核、强化管理，适当提高财政补助标准，开展标准化建设等方法保障规范运行，提升居家养老服务照料中心综合服务水平。
（二）加强管理，完善设施，充分发挥敬老院的托底作用。
敬老院要协调好相关部门，妥善解决历史遗留问题。同时加大整改力度，消除消防安全隐患，保障安全运行。通过改造设施，提升功能，优化服务，促进乡镇敬老院转型升级。探索通过与卫生部门的资源融合、引入专业的管理服务团队等路径，把乡镇敬老院转型升级为区域性综合社会养老服务机构，在承担好特困供养、兜底作用的同时，发挥更好的社会养老服务。
（三）优化服务，加快民?k养老机构项目落地。
加强政策宣传引导，做好工作衔接、协调，对于已经名称预登记的申办单位，做好全程跟踪服务，争取项目早落地，更好地服务于社会养老工作。同时进一步拓宽资金来源渠道，鼓励社会企业为养老服务机构投资。
（四）提升服务人员的专业服务水平。
一、总体目标和基本原则
（一）总体目标。通过改革试点，建成覆盖全县的智慧养老网络服务平台，探索居家和社区养老服务新方法、新路径，进一步健全养老服务设施，完善服务内容和标准，形成可推广、可复制、可持续的少数民族地区养老模式。到2021年底，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，城乡居家和社区养老服务覆盖率达到100%，其中80%以上的城市居家和社区养老服务设施交由社会力量运营，真正实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。
（二）基本原则。坚持政府主导、部门协同与社会力量参与运营相结合、政府购买服务与市场化运作相结合、保障失能老人和特殊群体老人惠及全体老年人为重点、专业化居家养老服务组织与“三社联动”相结合、统筹规划与分类指导相结合的推进原则。
二、工作任务
（一）完善社区养老服务设施功能。完善社区养老配套设施建设，建立健全新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”的工作机制，明确相关部门在“四同步”中的职责，建立健全已建成住宅小区通过购置、回购、改造、租赁等方式开辟养老服务设施，保障服务场地供给。
1、落实社区养老服务设施配套政策。新建居住小区要根据住宅建筑面积，严格按照《城市公共设施规划规范》、《城镇老年人设施规划规范》、《城市居住区规划设计规范》的规定标准，建设和完善养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付民政部门使用。
2、发挥社区养老服务阵地功能。整合社区各类服务资源，将社区医疗康复、体育文化、家政服务、助餐配送、便民购物、培训学习等资源与社区养老幸福驿站有效结合，借鉴社区网格化管理机制，充分发挥社区养老服务能力。
（二）培育居家和社区养老服务组织。
1、大力培育发展居家养老服务组织。努力培育养老服务市场多方面社会养老服务组织，为老年人提供助餐、助浴、助医、助行、助洁和居家探访等服务。统筹使用各级财政投入的资金，优化财政支持养老服务组织的发展机制。
2、推进居家社区养老服务机构延伸。鼓励现有养老服务社会组织、机构和企业，充分利用“互联网+养老”服务平台技术和养老资源，开展居家和社区养老延伸服务。养老服务社会组织，机构及企业可以开办中小型的社区养护院、照护站、颐养院等机构，依托现有养老服务资源，发挥辐射带动作用，为居家和社区老年人提供多元化、专业化的养老服务。
3、发展居家和社区养老服务公益创投项目。充分发挥养老服务机构、企业和社会组织、社会工作服务机构以及慈善公益组织的作用，设立居家和社区养老服务公益创投示范项目，面向社会组织、企业和机构公开评选项目，通过“以奖代补”的方式重点对特困老年人、低保家庭、计划生育困难家庭、困难职工家庭、低收入家庭老年人以及有全国、省、州劳模（含先进工作者、五一劳动奖章获得者）等特殊贡献的老年人提供助餐、助浴、助医、助行、助洁、居家探访等公益创投项目给予支持和资助，创新居家和社区养老服务模式。
（三）培育“品牌化”、“连锁化”养老服务品牌。优化社区养老服务供给，依托社区养老服务设施，在乡镇建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老幸福驿站。积极引导社会力量参与居家和社区养老服务，扶持培养一批综合化、专业化、连锁化、品牌化的居家和社区养老服务品牌企业，推动形成以社会力量为主体的居家和社区养老服务多元供给格局。
1、完善居家和社区养老服务体系。以县级养老服务运营中心信息网络平台为主导，强化线上管理和线下服务两大支撑，在县设一级网络管理平台,乡（镇）设二级网络服务平台。打造统一数据规范的二级居家和社区养老网络体系，高效地将“互联网+养老”统一服务系统和智能养老技术应用到全县居家和社区养老服务体系中。
2、打造“社区养老幸福驿站”示范项目。探索政府引导、市场化运行的模式，通过政府购买服务方式，扶持培养一批综合化、专业化、连锁化、品牌化的居家和社区养老服务品牌企业，鼓励专业餐饮服务商利用自身的服务网络、科技手段或智能设备、通过餐饮服务商(幸福厨房)+社区养老幸福驿站+老年人家庭方式，重点对空巢、失能、高龄老人等特殊群体老年人提供助餐、助洁、助医等服务。
3、探索“农村养老幸福驿站”示范项目。各乡（镇）要确定一批软硬件基础较好的村（社区）养老服务阵地，整合村社周边养老服务资源，通过公建民营、民建公助等方式，鼓励养老服务企业(机构)建设、运营农村养老幸福驿站示范项目，提供专业化的居家和社区养老服务。以幸福驿站为基础，发挥示范带动作用，形成全覆盖的居家和社区养老地面服务网络格局。
（四）打造高素质养老服务人才队伍。按照《养老护理员国家职业技能标准（2019年修订版）》，加快建设养老护理员队伍，提升养老护理员职业技能，完善养老服务人才的培养、使用、评估和激励机制。开展养老服务人才培训提升行动，对养老护理员开展培训和职业技能认定，培训及提升养老院院长、居家养老服务中心主任和专兼职老年社会工作者的工作能力。
1、鼓励社会力量参与养老服务人才培养。通过与高校、医疗机构等合作形式，开展居家和社区养老护理员培训，委托专业的养老护理培训学校开展居家和社区养老人才培训，推行持证上岗制度，为居家和社区养老服务试点工作提供强有力的人力支撑。
2、探索养老服务人才激励机制。支持专业职业培训学校培训养老服务人才，鼓励职业院校培养老年护理、养老管理等养老专业人才。支持社会组织、企业和机构通过岗位补贴等方式对优秀的养老服务人员进行奖励，通过以奖代补的方式激励养老服务业的人才发展。
（五）完善农村养老服务设施。充分发挥基层自治组织、社会组织作用，广泛发展互助式养老服务，积极采取社会捐赠、老人自筹、村民互助等方式举办农村幸福院和养老大院，实现可持续发展；推进有条件的养服务设施增加日托、上门服务等功能，提高农村居家和社区养老服务质量。
1、拓展农村敬老院服务。积极推进农村敬老院服务提升扩面，完善服务设施，增加服务功能，为居家和社区特困老人提供延伸服务的同时提高服务质量。
2、建立互帮互助服务机制。结合农村生产生活，传统习俗等实际情况，鼓励老年人依托农村养老幸福驿站服务设施，形成低龄老人帮助高龄老人、健康老人帮助失能、半失能老人的良好机制。
（六）完善“互联网+养老”服务平台。依托全省“12349”养老服务信息平台,建立县、乡（镇）统一运营管理、统一服务热线、统一数据规范、统一服务系统的养老服务信息平台。全县形成以一个养老服务信息平台为基础，一家养老服务运营企业为主体，一批居家和社区养老服务组织为支撑，多个社区养老幸福驿站服务网点为依托，各乡（镇）养老机构为补充，为老年人提供生活照料、家政服务、健康理疗、文化娱乐、膳食供应等互联网智慧养老服务信息平台。
1、建立老年人养老信息数据库。建立全县老年人基本信息和服务企业数据中心，由乡（镇）负责老年人基本信息的采集、录入和汇总等基础工作，逐级汇总到县级信息平台数据库。其中乡（镇）负责养老服务企业基本信息的采集、录入和汇总等工作,统一汇总后上报县级信息平台数据库，做到底数清晰，信息真实准确全面。乡（镇）按照分类管理原则，对一般老年人、特困老年人、特殊老年人以及低收入老年人和自理、失能、失智、半失能老年人等指标分类管理，同时对老年人信息安全进行保护，避免老年人信息泄露。
2、建设二级养老服务信息平台。建设县级运营平台，乡（镇）管理服务平台,形成布局合理,分工明确的养老服务信息平台,实现全县养老基础信息实时采集、分级汇总管理、数据动态监管、信息及时反馈,实现“多机构一平台”融合，即实现养老服务机构、社区卫生服务机构、公益慈善机构、文化娱乐机构、商品供给机构等通过一个网络信息平台有效的融合。
3、培育孵化居家和社区养老服务实体。县级养老服务运营中心、乡（镇）在负责线上运营管理的同时要积极孵化养老服务企业和社会组织，按照宽进严管、非禁即入的原则，鼓励居家和社区养老服务主体通过政府购买、公建民营等方式，依托养老服务中心、社区养老幸福驿站开展线下养老服务，培育和打造一批品牌化、连锁化、成规模的龙头社会企业和社会组织，使社会力量成为提供居家和社区养老服务的实体。
（七）推动医养结合，完善护理保障。有序推动医养结合工作，使老年人在居家和社区养老服务中获得方便、快捷的医疗卫生护理服务。
1、建立医养融合发展的运行机制和服务模式。采取多种形式实现医疗卫生和养老服务融合发展。按照就近就便、互利互惠的原则，推动县级及以上医院与养老服务企业和组织建立合作机制，签订长期合作协议，建立完善可持续强的运行机制和服务模式。医院可通过整合医疗、康复、养老和护理资源，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化的健康养老服务。
2、支持有条件的养老机构内设医疗卫生机构。养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院等，也可内设医务室或护理站，推动提升养老机构基本医疗护理服务的能力。对无力设置医疗卫生机构的养老机构，医院可采取主办、协办、托管等形式参与养老机构内设医疗卫生机构的经营管理。鼓励执业医师到养老机构设置的医疗机构多点执业，支持有相关专业特长的医师及专业人员在养老机构规范开展疾病预防、中医调理养生等非诊疗行为的健康服务。
3、鼓励各级卫生医疗机构开展养老服务。县级综合医院要开设老年病科，做好老年慢性病防治和康复护理相关工作，提高综合医院为老年患者服务的能力。提高基层医疗卫生机构康复、护理床位占比，鼓励其根据服务需求增设老年养护、临终关怀病床。全面落实老年医疗服务优待政策，医疗卫生机构要为老年人特别是高龄、重病、失智、失能老年人提供挂号、就诊、收费等就医便利服务。
4、推动家庭医生签约服务。依托社区卫生服务机构、乡镇卫生服务机构、医院等医疗卫生机构与社区（农村）养老幸福驿站开通医养合作通道,着力推进家庭医生签约服务，做到疫情防控和健康服务“两手抓”“两手硬”。支持家庭医生积极开展健康教育、指导老年人、残疾人、慢性病患者等人群的个人健康管理；支持家庭医生积极为居家和社区老年人提供医疗服务，落实医疗卫生与养老服务相结合工作，引导家庭医生通过“互联网+养老”服务平台，为居家老年人提供上门照护、健康管理、保健、康复、咨询、预约挂号、药品配送等服务。
5、探索建立长期护理保险制度。以互助共济方式筹集资金，为长期失能老年人基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障，基本形成适应经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架。推动建立健全满足群众多元化需求的多层次长期护理保障制度，重点解决包括失能失智老年人、重度残疾老年人基本护理保障需求。长期护理保险基金主要用于支付符合规定的机构和人员提供的基本护理服务，根据护理等级、服务提供方式等不同实行差别化的待遇保障政策，鼓励使用居家和社区养老护理服务。做好长期护理保险与经济困难和高龄老年人服务补贴及特困老年人和重度残疾人护理服务补贴等政策的整合衔接工作。
（八）推动居家和社区养老服务标准化、规范化建设。
1、建立居家和社区养老服务政府购买机制。科学精准确定政府购买服务的对象、范围和补助标准，优先将分散供养的城乡特困老人，重点优抚对象，经济困难的失能、失智、半失能老人、80岁以上的高龄老人、60岁以上的县级以上劳模、五一劳动奖章获得者和先进工作者等特殊群体老人纳入政府购买服务范围。
2、建立养老服务评估机制。建立涵盖老年人能力评估、养老服务机构评估、老年人服务需求评估等为内容的养老服务评估体系，通过委托养老服务机构、企业与服务对象之外的第三方养老评估机构，对老年人身体状况、养老服务机构等级、老年人需求等情况进行评估，为养老服务企业提供养老服务指导，促进居家和社区养老服务整体水平。
3、建立居家和社区养老服务主体等级评定制度。制定《居家和社区养老服务主体等级评定标准》、委托第三方评估机构对居家和社区养老服务企业(机构)服务内容、服务质量、服务成效进行综合评估，并且评定等级，建立科学合理的星级评定制度，按照“奖优惩差”的原则，鼓励养老服务主体提升居家和社区养老服务高质量发展。
4、建立养老服务企业准入和退出机制。建立健全居家和社区养老服务企业的准入和退出机制，按照“宽进严管”的原则设定准入和退出机制，各乡（镇）要与加盟企业签订服务提供协议，实行服务质量监控和评价管理，对信誉度高、服务优质的企业进行优先推荐、优先派单，对信誉度低、服务质量差的企业实行末位淘汰，确保服务质量。
5、建立居家和社区老年人服务标准。以省上《居家养老服务管理规范》、《社区养老服务管理规范》为指导，规范居家和社区养老服务的内容，为居家和社区养老服务的组织、从业人员、服务项目、服务流程以及服务改进提供服务标准，提升居家和社区养老服务水平。
6、建立居家和社区养老服务综合监管体系。建立以县级为业务监督、乡（镇）为主体管理、评估机构为第三方评价的居家和社区养老服务综合监管体系，发挥好政府部门“裁判员”角色。同时，通过政府购买服务方式委托第三方对居家和社区养老服务质量进行运营监管，督促养老服务企业（机构）提高服务质量、从业人员提升服务水平。
（九）构建养老、孝老、敬老的社会环境。支持专业社工和慈善组织依托居家和社区养老服务平台开展多种形式的养老服务，发挥专业社工、志愿者的重要作用,形成互联互动的居家和社区养老服务机制,大力培养一万名专业社工和志愿者，推动公益助老，提升居家和社区养老服务实力。
1、支持专业社工开展居家和社区养老服务。依托“三社联动’机制，鼓励专业社工、社区、社会组织参与居家和社区养老服务，以社区为阵地，社工专业人员为抓手，整合社会资源，探索居家和社区养老服务新模式。
2、支持慈善力量参与居家和社区养老服务。发挥慈善组织和志愿组织的作用，依托居家和社区养老服务平台,扶持慈善组织与志愿组织重点为特殊困难老年人提供志愿服务。在“互联网+养老”服务平台上搭建互助养老服务分平台,鼓励低龄、健康老年人为高龄、失能老年人提供服务，倡导互助互帮的养老服务风尚。
3、鼓励养老组织与学校志愿者联合会开展为老服务。充分发掘志愿者队伍，鼓励养老组织与学校开展互助合作，开展形式多样的志愿者服务老年人活动，形成全社会关注服务老年人的良好社会氛围。
4、建立特殊困难老年人基本养老服务制度。开展特殊和困难老年人情况筛查摸底工作并建立数据库。建立居家和社区基本养老服务清单制度，重点满足经济困难家庭的失能、失智、失独、空巢（留守）、高龄等老年人的养老服务需求，有效提高和保障困难老年人的生活水平。
三、实施步骤
（一）动员部署阶段（2020年7月）。开展居家和社区养老服务改革试点工作调研，县上成立领导小组，研究制定居家和社区养老服务改革试点工作实施方案，召开专题会议部署改革试点工作，分解工作任务，明确部门责任。
（二）试点实施阶段（2020年8月至2020年12月）。全面开展试点工作，逐步形成社会力量参与居家和社区养老服务的良好氛围。定期召开居家和社区养老服务改革试点工作推进会，出台居家和社区养老服务改革试点工作的相关政策，建立督办机制，按照居家和社区养老服务改革试点重点工作任务分工及进度表开展督查，加大督办、检查和年终考评力度，领导小组办公室定期通报试点工作情况。
（三）验收评估阶段（2021年1月至2021年2月）。按照试点工作要求，领导小组办公室对各责任单位工作完成情况验收考核，汇总形成全县改革试点工作书面总结，接受上级部门验收评估。
（四）巩固提升阶段（2021年3月至2021年11月）。全面汲取评估成效和不足，进一步修订和完善相关政策、标准和制度，在试点基础上不断提升服务，加大投入力度，形成一批品牌强、口碑好的连锁养老服务企业（机构），巩固居家和社区养老服务工作成果。
（五）总结推广阶段（2021年12月）。总结改革试点经验，提炼亮点，召开全县居家和社区养老服务改革试点工作总结会，建立健全长效机制，全面推广居家和社区养老服务。
四、保障措施
（一）强化组织保障。建立政府领导、政策保障、部门分工协作的工作机制，成立县居家和社区养老服务改革试点领导小组，由县政府主要领导任组长，分管副县长任副组长，县委宣传部、县发改委、县民政局、县财政局等相关部门负责人及各乡（镇）政府主要负责人为成员。
（二）制定落实政策。各乡（镇）要根据县上方案，8月中旬前出台扶持居家和社区养老服务改革试点工作方案，8月底前出台配套政策，建立政府购买服务、公建民营、以奖代补等制度。进一步完善居家和社区养老发展政策，制定居家和社区养老服务管理办法、政府向社会力量购买居家和社区养老服务实施办法、居家和社区养老服务主体等级评定标准等配套政策，形成以保障特殊困难居家和社区老年人为基础，逐步惠及其他居家和社区老年人的居家和社区养老服务机制。
（三）加大资金支持。加大对居家和社区养老服务改革试点工作的资金支持力度。要科学合理使用省、州居家和社区养老服务改革试点专项资金，通过向养老服务机构（企业）购买服务、“以奖代补”、“民建公助”等方式对居家和社区养老服务参与机构、企业给予扶持，提升居家和社区养老服务软实力，培育养老服务市场，撬动社会资本投入。
一、*县居家养老服务试点工作开展的主要做法
1.政府主导推动，架构工作网络。*县委县政府积极发挥主导作用，出台政策文件，组建工作网络，努力推进居家养老服务工作。先后起草并印发了《*县城市社区居家养老服务工作实施方案》，结合本县的实际，制定了《居家养老服务工作实施办法》、《居家养老特殊人群服务工作标准规范》《居家养老服务工作站职责》、《居家养老服务员工作职责》、《居家养老服务员工作纪律》、《居家养老服务工作考勤考核办法》等工作纪律制度。建立了居家养老服务工作的组织网络。成立了居家养老工作领导小组，组长由民政局局长李玉生同志担任，领导小组下设办公室，办公室设在老龄办，办公室主任由王双喜担任，成员有王香菊、刘春宁。成立了4个社区服务站，选聘了站长，服务工作站设在县老年服务中心。成立了由29名服务员组成的专业服务队。
2.开展调查摸底，摸清服务需求，建立信息档案。*的情况比较复杂，社会经济状况、老年人结构、基础设施建设等各方面的差异性大，老人的需求各不相同。*十分重视调查研究工作，将调查研究贯穿于工作的始终。为了摸清县城4个社区老年人口状况，认真做好社区居家养老试点工作，组织居家养老专业服务队深入社区，对60岁以上老人进行了全面摸底登记，并按照老人性别、年龄、家庭详细住址、家居状况、经济状况、身体状况、所需服务等内容进行登记造册。通过调查登记，4个社区有60—70岁老人1879人，有70—80岁老人1053人，80岁以上253人，90岁以上16人，其中空巢老人1142人，独居老人147人，长期患病老人814人，“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人）老人6人，生活不能自理老人48人。同时还按照贫困型、温饱型、小康型、特困空巢老人、独居老人，“三无”老人等类型，为每位老人建立了个人档案。在开展服务前，先对老年人尤其是重点困难老人（高龄、空巢、孤寡、病残、贫困等老年人）的家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况、服务需求等情况，进行认真而细致地调查摸底，逐步建立以需求为导向的居家养老服务信息库，为因地制宜地开展服务奠定基础。
3.确定试点范围，成立居家养老专业服务队伍。结合*实际，先在县城4个社区开展试点工作。这4个社区分别为泾干镇东街社区、南街社区、北街社区和西街社区，都属板块型社区，有常住人口2.8万人，有各类型的居住小区近百处，有60岁以上老人3201人，占社区人口的11.4％。为了满足服务工作的需要，*县老龄办及时向县人劳局申请用人报告，县人劳局研究批准居家养老服务公益性岗位29个。印制招聘公告，通过媒体宣传以招聘工作人员。经过报名、初审、面试、审核、体检等公开、公正、公平的招聘工作，为居家养老服务工作招聘了22名服务人员，成立了居家养老工作专业服务队。为了使服务员很快熟知业务，进入角色，还进行了为期三天的学习培训，提高了队员的思想认识水平、政策业务水平和从事为老服务工作的极大热情。
4.完善服务设施，整合服务资源，规范服务工作。推进居家养老服务离不开人、财、物的保障。面对为老服务基础设施等条件相对落后的实际，一方面，*县结合社区建设的契机，主动与相关部门沟通和协调，争取为老服务基础设施开发和建设上给予尽可能多的资金和政策支持。另一方面，*注重挖掘、整合医疗机构、老年人活动室等各种公共服务设施用于居家养老服务，利用各类服务设施的功能特点开展有针对性的服务工作，最大限度地发挥现有各类公共服务设施在居家养老服务中的作用。*县实行区分对象、分类服务的办法，把服务等级分为三级：A级为“三无”老人、无偿提供每月150元，即30个标准工时的服务；B级为独居、空巢特困老人，无偿提供每月100元，即20个标准工时的服务；C级为小康、温饱老人，按申请要求提供低偿服务。*把服务的内容确定为白天上门为服务对象提供基本的日常生活照料，如助餐、助医、助行、助急、助理发、洗浴等。采用先申请，后服务，即时申请即时服务的办法，目前已为申请服务的39位老人开始了服务。
5.突出重点，因地制宜，量力而行，稳步推进。在服务对象上，*坚持“两重点、两优先”的工作原则：一是重点和优先保障高龄、空巢（包括独居）、孤寡、病残、贫困等重点困难老人的养老需求，再尽力满足其他一般老年人的需求；二是重点和优先保障老年人的基本养老需求，再尽力满足更高层次更多种类的养老需求。在服务内容和项目上，*坚持从老年人的实际需求出发，围绕老人安全看护、生活照料、卫生保健、文体活动、精神慰藉等服务内容，量身定做服务项目和方式。在服务规模和数量上，*秉承“走小步，不停步”的理念，强调量力而行，稳步发展。不贪大求全，多从老人日常生活琐碎的小需求着手开展服务活动，注重实效。
6.注重宣传教育，营造良好氛围。居家养老服务是一个新事物，加上县域整体文化水平较低、生活观念比较陈旧等实际情况，有很多基层群体对它不了解或不适应。因此，在开展居家养老服务工作时，*先从宣传教育入手。一是通过墙报或讲座等多种形式加强居家养老服务工作背景、内涵、意义等的宣传；二是加强对老人思想观念、消费意识和生活习惯等的教育引导。三是加了对家庭子女是赡养老人的法定第一责任人的教育。四是加强对社会公众尤其是低龄健康老人参与居家养老爱心服务的宣传引导。五是加强对居家养老服务工作的教育培训和督导检查。
二、初步工作成效
1.居家养老服务基础设施得到了一定的改善。为了开展居家养老服务工作，*县加大了投入，充分利用政策制度，争取资金，极大地改善了居家养老服务基础设施。
2.部分老年人尤其是重点困难老人的养老服务得到了一定的保障。目前已为39名老年人提供了养老服务。他们通过服务中心（站）现场服务、集体活动、上门服务和志愿者结对帮扶等方式，为老年人提供了安全看护、生活照料、文体娱乐、精神慰藉、权益保障等养老服务。服务内容具体包括谈心聊天、代购物品、修理物件、就餐休息、观看电视、棋牌娱乐、洗衣洗头等。
3.居家养老服务的组织化程度得到较大的提升。建立了居家养老服务工作领导小组负责组织开展工作。有序地协调和组织各类可以为老服务的资源，构建养老平台。使当地卫生站、学校、养老院、老年人活动室等公共服务资源得到了有效的整合和挖掘。
4.社会的养老助老意识和氛围得到较好的培育。通过开展居家养老服务的宣传和实践，全社会的养老助老意识和氛围有了明显的好转。一是老人“机构养老或由外人提供养老服务是丢人现眼、伤风败俗的事情”这样陈旧的养老观念有了较为明显的改变，逐渐坦然接受救助养老服务或走出家门来享受社会养老服务，甚至自费购买社会养老服务。二是居家养老服务使很多忙碌的子女们警醒地意识到自身在赡养老人上的疏忽与缺失，越来越多的子女认识到生活照料和精神赡养比经济赡养更重要。三是社会各界包括政府各级部门和领导对于居家养老服务事业越来越关注，各项为老服务事业和工作也得到比以往更多的重视和加强。
三、当前主要困难和问题
1.思想认识不到位。作为一项具有前瞻性、系统性的新工作，社会对居家养老服务重要性、必要性和紧迫性的认识还需要一个过程。有的思想上不重视，工作上欠力度。传统养老观念依旧。部分老年人即便无人照顾，生活质量下降，也不愿接收外界的服务，怕有失体面。
2.资金投入缺保障。在“未富先老”的大背景下，要在“社会参与”能力很弱的情况下推动居家养老服务，“政府主导”作用至关重要，给予一定的资金保障是必需的。况且，居家养老服务是一项长久的工作，在资金投入、资源分配和政策扶持上力度不够，公共财政有效投入少，缺少标准化服务和规范化管理。
3.服务面小、内容单一。由于*县的居家养老工作刚刚开始，还处于探索发展的起步阶段，服务的形式还比较单调，服务有内容还比较单一，服务工作的体制、机制还不够完善，但毕竟已迈出了开拓创新的步伐。今后还需要不断加大工作力度，积极探索工作经验，搭建平台，建立高效运行的居家养老服务管理体系；整合社区资源，构建完善的居家养老服务网络，在现有的基础上不断扩大服务面，增加服务内容。
4.队伍建设待强化。在组织发动上不够，没有有效地整合辖区资源，所有工作仅靠公益性岗位的人员运作。志愿者（义工）队伍也没有很好地组织起来。有些虽然建立了相应的志愿者服务队伍，可由于缺乏有效的组织和管理，致使形式多于实效。
四、几点启示
日益突出的养老服务问题已成为当前和今后必须正视的重大社会问题。2007年底，我市60.39万老年人口中，独居老人26932人，特困老人42250人。据2007年市老龄办的调查结果,17.8%的老人家庭有一位或一位以上老人日常生活需要别人照料;34.2%的老人部分日常生活活动(主要指上下床、室内走动、上下楼梯、扫地、做饭、洗衣、提起20斤重物、步行3—4里路)存在困难；7.04%的老人部分日常生活自理(主要指吃饭、穿衣、上厕所、洗澡)存在困难;在心理方面,53.1%的独居老人时常有寂寞感,最担心的事是“自己不能动时没人照顾”。而与此相对的是现今社会居家养老服务资源十分匮乏。在传统家庭养老服务功能日趋弱化的新形势下，如何妥善解决养老服务日益突出的供需矛盾，已成为一个刻不容缓的社会民生问题，一个应引起正视的重大社会课题。
（一）、做好居家养老服务工作是解决好养老问题的创新性的重要举措，显然也应是老龄工作的重要内容。
1、居家养老服务工作体制及相关政策法规亟待健全和明晰。虽然居家养老服务在不少地方已经开展了好几年，但在全国展开还只是今年年初。2008年1月，全国老龄委办公室联合国家发改委、民政部、财政部等十部委发文《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，文件就居家养老服务工作的重要意义、基本任务、保障措施等提出了一些具体意见，但对于居家养老服务工作体制架构却并没有明确的内容。
居家养老服务工作由哪个部门主管或参与？由哪个部门牵头协调？各有关工作部门的人员和资金怎么安排？各主管或参与部门的工作权责和职能是什么？与居家养老服务工作相关配套政策法规是什么？”等问题直接束缚和困扰着居家养老服务工作又好又快地发展。
2、作为一项顺应形势探索开展的全新工作，居家养老服务是一项事关老年人养老生活方方面面的庞大的系统性工作，它不是现有某个部门的职能和权责可以涵盖的。从宏观整体架构上去明晰养老服务工作体制迫在眉睫。政府应尽快从宏观上架构和明晰养老服务工作体制，研究制定相关政策与制度，整合有关服务工作资源，理顺工作管理体制，明确主管部门及配备相关人员，落实职能与权责，建立监督评估机制，使居家养老服务工作走上科学的可持续发展之路，真正成为得民心、顺民意、暖人心的民生工程。
（二）、应从搞好社区服务入手，丰富居家养老的服务内涵。
1、社区医疗卫生、生活照料服务。由于现有的社区医疗保健力量还不能完全满足老有所医的需要，所以要发展社区卫生服务，形成一个老年疾病预防、老年医疗和老年康复的三级网络，利用社区各种传媒，大力开展老年健康宣传教育，提高老年人自我预防和控制疾病的能力；为社区老年人建立健康档案、提供老年人疾病咨询、老年心理卫生指导。同时组织医护人员实行定点定人巡诊制度，使熟悉社区老人的医生不仅可以从病理角度行医，而且可以深入了解老人生病的心理因素。在老年康复方面，建立社区卫生服务中心与上级医疗机构的转诊联系，为转诊下来的老年病人提供康复医疗服务，既有利于合理利用卫生资源，又能帮助老年人节约医疗开支。社区老年照料服务应以为居家老人照料服务为主，其它照料服务为辅。通过政府购买服务，扩大公益岗位。利用40、50人员、低保户义工及志愿者服务，重点服务独居特困老人。面向生活可部分自理、还需要部分照顾的老人针对不同的服务对象，开展有偿或低偿的不同的服务内容。
2、倡导亲情关怀、精神慰藉服务。社区工作人员应坚持“四访送温暖”工作机制，（“四访”即：重大节日访，生病住院必访，反映情况必访，生日必访）。同时大力推广亲情关怀活动，通过每天一次问候电话，每周一次上门探望、购物服务，每月一次家庭聚会，每季为老人打扫一次卫生，每年为高龄老人免费体检一次等活动，帮空巢特困老人做一些力所能及的事，拉近老年人与社区的亲情距离，使居家养老的老人体会到家庭的温暖。对高龄老人，可组织中小学生的志愿者与他们互相结对，以加强与高龄老人的代际沟通，为高龄老人带来生命的活力和热情；对生活不能自理的老人，可通过服务人员或志愿者的读书、唱歌、聊天等方式，使老年人心情舒畅，减轻病痛带来的心理痛苦；对更多低龄健康的空巢老人，则要为他们提供参与社会的途径和舞台，通过社区老年活动中心，社区老年文体组织，吸引更多老人走出家庭，融入社区。通过丰富多彩的文化体育活动，使生活得到充实。
3、居家养老服务必须坚持“因地制宜，量力而行，稳步推进”的原则。地区差异性大，居家养老又是一项涉及面广泛的系统工作，这就决定我们在开展居家养老服务必须坚持“因地制宜、量力而行、稳步推进”的工作原则和策略。
将机构养老的便利、家庭养老的温馨、居家养老的环境整合于一体，建立“居家养老或日间照料服务中心”等崭新的居家养老模式，提升居家养老的科学化水平，用科学发展理念来推进社区离退休干部“四就近”服务工作，促进居家养老服务的快速发展。
加大投入，为推进“四就近”服务工作提供经费保证。一是建立社区居家养老服务专项工作经费。工作经费可按社区规模或社区老人人数按一定比例确定，参照目前社区中社会保障和救助站经费拨付方式，每年包干，一次性拨给社区居委会支配使用。二是对社区建立带有托老服务场所功能的居家养老综合服务设施，自治区给予一定的资金补助，地方政府给予一定的资金配套。三是对特殊困难老人居家养老实行补贴。政府根据财力许可，按困难程度的不同，分别给予不同数额的居家养老补贴。政府对困难老人实行居家养老补贴，必须建立相应的评估机制，对申请老人的生活自理能力和经济收入核定要有统一的科学的可操作的评估标准和工作流程，保证政府补贴资金真正用到最需要政府帮助的老人身上，发挥最大的资金效益。
制定扶持政策，为推进“四就近”服务工作提供政策保障。一是典型示范，重点扶持和推广创新型居家养老模式。政府的养老经费投入理念要与时俱进，对于创新型的居家养老模式，如“日间照料托老服务场所”、“居家养老服务中心”应参照机构养老的补贴标准给予财政补贴，加大政策扶持和倾斜。二是将居家养老服务设施纳入公建配套建设项目。为解决居家养老服务场所严重匮乏的难题，可考虑采取三种方式：在新建小区或有条件的老居住区，按照规划要求，新建为老服务设施；或者在老的居住区，将原有部分利用效率较低的公建设施，通过资源优化和置换，改造成为老服务设施；或者对旧住宅加层或扩大原有的幢体面积，增加的面积主要用于为老服务设施。三是对参与居家养老服务工作的社会服务机构出台优惠政策。四是将居家养老服务列入社会公益性岗位。由于社会公益性岗位人员费用完全由政府承担，限于政府财力，现阶段可考虑每个社区设一至二个居家养老服务公益性岗位。
建立培训机制，为推进“四就近”服务工作提供专业人员保证。培训课目应包括老年心理学、老年生理学、老年保健、老年病急救和护理、老年家政服务、老年沟通技巧等。对专职服务人员实行准入机制和定期培训、考核制度。专职服务人员一律须经培训并考核合格后，才能执证上岗实施服务。
加强宣传力度，为“四就近”服务提供舆论支持。一是加强舆论宣传，广泛开展敬老、养老、助老的道德教育，使全社会确立家庭敬老、养老的思想，强化赡养老人是每个公民的责任和义务的意识，形成家庭养老的良好氛围。二是做好居家老人的宣传教育工作，逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，乐于接受服务，利于工作的推进。三是加大居家养老工作的宣传力度，提高日间照料托老服务场所、居家养老服务中心的知名度和美誉度，让老年家庭了解党和政府的相关政策，把党和政府的温暖、关怀送到每户老年人家中，接受政府为其提供的各项照顾服务。
一、 社会化居家养老服务的概念
社会化居家养老服务是指企业退休人员纳入社区实行社会化管理后，以家庭养老为核心，以社区劳动保障平台为依托，通过专业化服务实体，为居住在家的退休老人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。它既不同于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老。其基本含义，可以从两个方面来分析：一是从养老的方式看，是居家养老，而不是在福利院、老年公寓等养老机构养老；二是从养老资源提供的(文秘站:)主体看，不再是企业的退管机构，而主要是来自社区的照顾。社会化居家养老服务强调了社区照顾在居家养老中的作用。简而言之，社会化居家养老服务是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。
二、开展社会化居家养老服务的现实意义
1、开展社会化居家养老服务，是企业退休人员社会化管理服务的客观要求。随着社会主义市场经济体制的不断完善，今后企业工作人员到达退休年龄，办理退休手续后，都将与企业分离，纳入社区实行社会化管理服务。社区就是企业退休人员的聚居地、主要活动场所和生活空间。随着年龄的增长和身体的衰老，退休老人对社区服务的需求逐渐增加，对社区的依附性越来越强。因此，依托社区构筑社会化养老服务体系不仅具有方便易行、针对性强、参与面广等特点，而且还能给企业退休人员带来认同感和归宿感，是开展企业退休人员社会化管理服务的重要举措。
2、实行社会化居家养老服务，是对传统家庭养老模式的弥补和更新。我国传统的大家庭，正在或者已经被核心家庭取代，老年人和子女分开居住已经相当普遍，“空巢”家庭增多，一方面，反映了时代的进步，另一方面，也给退休老人的生活照顾、医疗保健及精神照料方面带来诸多不便。尤其是对众多独生子女来说，一双儿女要赡养四位老人，日常照料就是一个沉重的负担。如果没有来自其他方面的支持，他们很难继续提供这种照顾。而受中华民族传统的家庭伦理观念影响，我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和熟悉的社区到一个新的环境去养老。社会化居家养老服务采取让老年人在自己的家里和社区接受生活照料和服务形式，适应了老年人的生活习惯，满足了老年人的心理需求，有助于他们快乐生活。
3、发展社会化居家养老服务，是建立完善社会养老保障体系的必要补充。我国社会保障事业近年来有了长足的发展，但是相对于人口老龄化加速过程中大量增加的照顾需求，其养老规模和能力又显得严重不足。目前，我区现有各类老年公寓16个，床位1024张。相对于60岁以上的老年人来说，每百人只有2张床位。老年福利设施在数量和质量上都与现实需要有很大差距。同时，机构照顾比较高的费用也使一些经济困难的老年人望而却步；即使有条件去机构养老的老年人，也因受中国传统文化习惯的影响，不愿去机构养老；对在机构养老的老年人，有专家指出，容易造成社会疏离、习惯性无助等问题。因此，发展社会化居家养老服务是我国社会养老保障体系的必要补充。
4、推进社会化居家养老服务，是提高退休人员生活质量，加强社会主义精神文明建设的现实需要。提高退休人员的生活质量，让退休老人享受舒适安全、高质量的社区服务，是新时期对养老事业提出的新要求。完善的社会化居家养老服务应该包括衣食住行、医疗保健、学习教育、健身娱乐、情感慰藉、法律咨询、生活援助、参与社会等职能，而不是单一的养老。社会化居家养老服务以社区为依托,开展丰富多彩的学习、娱乐和健身活动，在尽量满足和改善老年人对物质生活的特殊要求的同时，也尽可能地满足和丰富老年人对精神文化生活的特殊需要，为老年人提供全方位的服务。这不仅有利于社会养老事业的发展和完善，还有利于形成积极的社会风尚，使退休人员既能在一种积极、活跃的精神状态中克服脱离企业的孤独感和不适应，又能在宁静、舒适的环境下安度晚年。
三、社会化居家养老服务的现状和面临的困难
截止20__年底，我区户籍人口25万，60周岁以上的老人有4.7万，占总人口的19.8%。多年来，我区一直高度重视老年工作，目前，全区五个街道都成立了老龄委，47个社区均有老年协会组织。其中，32个社区已经建立了社区托老站。从20__ 年开始，民办公助的康馨居家养老服务中心，为全区近百名70周岁以上特困独居老人提供政府买单的送时服务，为全区420名独居老人安装了“安康通”，为生活不便的老人安装求助门铃等。在民政部门的牵头下，居家养老服务主要是通过街道安排社区内的大龄下岗女职工以家庭护理员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居，以“家庭养老院”的形式帮助老人度过健康安乐的晚年生活。随着大批企业退休人员与原企业逐步分离，实行社会化管理服务。目前,我区在领养老金的企业退休人员中70周岁以上的有1.06万人,占退休人员总数的21.4%，有服务需求的达34%。面对这一特殊群体，探索一条既坚持居家养老又保证退休老人生活质量的服务机制已刻不容缓。但目前在这方面还存在不少困难，主要有：
1、经费投入不足。在市场经济条件下，开展社会化居家养老服务必须有一定的经费作保证，但由于财力和机制等问题，方方面面资金投入有限，与老人们的实际需要相比明显不足，尚未形成多元化投资的格局。
2、活动和服务场所匮乏。不少社区都有开办诸如托老所、老年食堂、老年课堂等固定式的居家养老服务项目的意向，但苦于缺乏必要的场地，特别是一些建设年代较早的老社区，由于历史遗留问题（如早期规划不到位），社区办公用房本来就十分紧张，根本无力挤出足够大的空间拓展定点的居家养老服务项目。
3、从事为老服务的人员素质不高。现在从事居家养
老服务的专职人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，文化素质普遍较低，基本上没有经过系统的业务培训，其业务技能往往只能应付一些较简单的生活料理和家政服务，难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。4、专门为老服务的实体较少，服务平台形同虚设。目前我区可以为广大退休老人介绍、提供多样化和个性化服务的有影响力的居家养老服务实体只有3、4家，居家老人了解和获取服务提供者的信息、渠道十分有限，难以通过服务平台从市场中寻找中意的服务提供者。
5、人们养老的思想观念正在逐步转变，但社会对居家养老服务工作尚未形成共识。一方面退休老人“花钱买服务”的生活理念和消费习惯没有普遍形成，依赖企业、向政府“等靠要”的思想在相当一部分退休老人的头脑里根深蒂固。另一方面，受传统世俗观念作祟，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，不大愿意从事为老服务业。
四、开展社会化居家养老服务的建议和对策
在企业退休人员中开展社会化居家养老服务是社会保障体系在新形势下的新探索，是社会化管理服务领域的新拓展。推进此项服务工作，应坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针。针对我区实际，现阶段宜实行“政府扶持，统一管理；平台运作，资源共享；社会参与，实体服务”的运行机制。
（一）政府扶持，统一管理。
开展社会化居家养老服务是一项带有公益性的活动，政府自然应该作为主导，否则好多事情将难以进行。这里需要注意两点：一是要循序渐进。因为，在企业退休人员中开展社会化居家养老服务是新事物，没有现成的经验可以借鉴，应先通过试点取得经验，再在面上推广。二是要充分考虑与当地经济社会发展同步。因为，社会化居家养老服务带有一定的福利性质，而社会福利明显超前或滞后于经济社会发展水平，都会产生不良影响。但是政府主导不等于政府包办，在现阶段政府应以扶持为主，主要做好统一协调、舆论宣传、整合资源、完善政策等工作。
1、加强组织领导，为社会化居家养老构建统一协调的服务体系。企业退休人员是社会老年人的一部分，将企业退休人员的管理服务纳入到全社会的为老服务工作当中去，统一规划,统盘考虑,既能有效地整合利用资源,又便于退休人员尽快地融入社区,愉快地安度晚年。劳动保障部门要在区老龄委的统一协调下，主动商请民政部门联手街道一起组建统一的为老服务平台，整合现有的居家养老服务资源，以社区为基本范围，设置社会化居家养老服务网络。
2、广泛开展宣传教育，为社会化居家养老服务工作营造良好的社会氛围。一方面，要适应老龄化社会的需要，广泛深入地宣传社会化居家养老服务工作的重要性和必要性，引起全社会的高度重视。其次，要充分发挥社区老年人协会、为老服务志愿者等人力资源的作用，做好向退休老人的宣传教育，逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，乐于接受服务，推动工作的展开。
3、制定扶持政策，为推进居家养老服务工作提供政策保障。⑴要将居家养老服务设施纳入公建配套建设项目。对新建小区或有条件的老居住区，按照规划要求，新建为老服务设施；对老的居住区，将原有部分利用效率较低的公建设施，通过资源优化和置换，改造成为老服务设施；同时，整合原大中型企业用于本企业退休人员活动和服务的场地,面向社区所有老人提供服务。⑵对参与居家养老服务工作的社会服务机构出台优惠政策。如适当减免有关税费、水电煤气优惠、贷款优待等，使社会服务机构在为老服务中，有一定的经济回报，激发他们参与的积极性。⑶将居家养老服务列入社会公益性岗位。对从事服务工作的人员费用由政府承担，限于政府财力，现阶段可考虑每个社区设一至二个居家养老服务公益性岗位。
4、加大资金投入，为推进居家养老服务工作提供经费保证。一是对社区建立带有托老所功能的居家养老综合服务设施，建议市、区和街道三级财政按人头、按比例给予一定的资金补助。其中，市、区财政应拿大头，其余所需资金由街道和社区负责筹集和募集。二是建立社区居家养老服务专项工作经费。工作经费可按社区规模或社区老人人数按一定比例确定，参照目前社区中社会保障和救助站经费拨付方式，每年包干，一次性拨给社区居委会支配使用。三是对特殊困难老人居家养老实行补贴。政府根据财力许可，按困难程度的不同，分别给予不同数额的居家养老补贴。服务方式和补贴发放形式既可以按照现行的做法，实行送时上门服务，补贴费由政府直接发放给提供服务的人员；也可以实行发放服务券形式，包月不定时，服务人员通过上门服务换取服务券再到政府部门兑现。
5、规范服务制度，为推进居家养老服务工作提供准则。政府应对服务标准、服务守则、服务流程和服务人员的道德规范、职责、使用办法以及服务对象的确定和义务等等，制订相应的规章制度，并在实践中不断加以修正完善，使居家养老服务有章可循、有据可依，规范运作。同时，抓好服务制度的贯彻落实，配以必要的奖惩措施，使之切实发挥作用。
6、建立培训机制，为推进居家养老服务工作提供专业人员保证。能否培训一支业务精、素质好、热情为老人服务的专业服务队伍，是社会化居家养老服务事业成败的关键。培训中应有统一的大纲和教材，有一支优秀的师资队伍，培训课目应包括老年生理学、老年心理学、老年保健、老年病急救和护理、老年家政服务、老年沟通技巧等，并颁发国家认可的资格证书。专职服务人员一律须经培训并考核合格后，才能持证上岗实施服务。培训工作可以由劳动部门负责，培训经费政府应给予支持，并将其纳入优先考虑的非正规就业岗位培训课目范畴。
（二）平台运作，资源共享。
这里的服务平台是指在街道和社区设置的民政和劳动保障所、站，其职责是为居家养老服务供求双方搭建服务平台，发挥中介作用。主要做好以下几方面工作：
1、摸清社区所有老人的需求。对企业退休人员可通过“纳入基本情况数据库”了解其家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况和需求状况，对于其他老人可采取逐个上门了解的办法，了解基本情况和需要信息，并建立详尽档案，为开展全方位、多层次、个性化的社会化居家养老服务打下基础。
2、建立健全服务队伍。包括义工队伍、志愿者队伍和社会服务机构队伍。
3、组织实施，为供求双方牵线搭桥。为居家养老服务的提供者和需求者之间搭建一个信息沟通渠道并促使供求实现。
4、对服务质量开展评估和考核。建立相应的服务追踪和反馈机制。如向服务人员发放服务手册、建立服务台帐、设立服务监督员、定期走访服务对象等。建立服务质量评估和考核
论文关键词：社会化居家养老；老年人；社区建设；社区服务
养老制度是一个国家社会保障体系的重要组成部分，“老有所养”是社会文明和进步的标志。随着老龄社会的到来，养老问题已经成为我国重要的民生问题。我国现在提倡的养老政策是“以居家养老为基础，以社区服务为依托，以机构养老为补充”。随着政府将社会保障网逐渐向社区延伸，许多为老年人服务的工作交由社区管理，这就让广大老年人在不离开他们长期生活的社区的条件下，得到他们所需要的服务，这样，既能给老年人生活带来归宿感，也能减轻政府的财政负担，而且还可以提供就业岗位。根据当前家庭小型化、空巢家庭和独居老人增加的趋势和家庭赡养功能弱化的特点，如何依托社区，社区是否具备这样的能力，或者说，社区应该如何尽快加强能力建设来满足老年群体居家养老的需求，是一项与社区建设密切相关并值得关注的问题。
一、社会化居家养老服务的重要意义
全面推进社会化居家养老，适合我国国情，一方面，能帮助缓解政府的财政压力，又能为老年人提供方便服务，是解决实际困难的有效方法，是破解我国日趋尖锐的养老服务难题，切实提高广大老年人生命、生活质量的重要出路；另一方面，社会化居家养老是弘扬中华民族尊老敬老的优良传统，尊重老年人情感和心理需求的人性化选择；是促进家庭和谐、社区和谐和代际和谐，推动社会主义和谐社会建设的重要举措；也是加快发展服务业，扩大就业渠道和促进经济增长的重要途径。因此，建立依托社区的居家养老方式是健全社会化养老体系的发展方向，并已成为目前我国城市养老的必然选择。
社会化居家养老服务是指政府和社会力量以街道社区服务中心为依托，以志愿服务和便民利民网点为服务资源，由社区为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。即除了需要家庭照料外，还需要来自社会的帮助，尤其是强调社区照顾在社会化居家养老中的作用。这种模式具有养老成本低、覆盖面广、服务方式灵活的优势，集中了传统家庭养老与机构养老两方面的优点，让老年人在自己生活的社区就可以享受到方便的社区福利服务，既减轻了老年人及家庭的经济负担，弥补家庭养老的不足，又节省了养老福利资金的投入，是适应我国当前老龄化特点的社会养老模式。它是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容。
二、当前社会化居家养老存在的问题
1、对社会化居家养老的重要性认识不足
2006年初，民政部推出“社区居家养老”计划，并相继在北京、上海、大连、江苏、广东、湖南等省市展开试点，也取得了一定的成效和经验，但就总体而言，全国大部分地区还处于起步阶段，适应社会主义市场经济体制的社会化养老保障发展机制尚待尽快建立和完善。由于受各种原因的制约，对社会化居家养老服务方式的探索和实践，到目前为止，尚未在社会上特别是西部经济欠发达地区形成广泛认同的舆论氛围。另一方面，有些领导对社会化居家养老的重要性、迫切性认识不足，主动应对老龄化问题的前瞻意识不够，导致社会化居家养老仍然仅处于白发的、无序的初始阶段。社区居民群众对社会化居家养老知晓率不高，参与社区养老的积极性不够。
2、社区服务建设不能满足居家养老的服务需求
随着人们对社区建设重要性的逐步认同，城市社区建设有了长足的进步，但受各种因素的限制，社区的硬件和服务设施建设参差不齐，“贫富差距”悬殊，不少社区老年服务设施规模较小，档次偏低，功能单一，尤其是老城居民区和老的转制单位的居民区，下岗失业人员集聚，人口密集，缺少老人活动场所，甚至连一间起码的报刊阅览室都没有。在医疗方面，城镇社区尽管普遍都已设立社区卫生服务站，但在医务人员的配备、医疗硬件、服务设施、服务时间等方面都还存在许多不足的地方，大部分社区没有建立老年人健康档案。有的西部贫困地区的社区老年人普遍还存在看病难、出行难的问题。这些都与老年人群日益增长的物质文化卫生保健需求不相适应。同时，一些生活困难的居家养老服务对象，虽有“低保补助”和临时救济等帮扶措施，但仅能保障基本生活，社区居委会想提供一些无偿服务也因受经济条件的限制，难于满足困难老人较多的服务要求。不少社区尽管也想尝试社区居家养老服务试点工作，但经费实在有限，因此，社会化居家养老只好停留在美好愿望上。
3、投资主体单一，资金投入不足，导致居家养老社会化程度不够．社会化居家养老工作运行机制不够健全和完善
目前，有些地方虽然建立了条抓块管的管理体系，成立了各部门参与的老龄工作领导机构，但各部门往往从自身的利益出发，很难形成合力。开辟国家、集体、社会组织和个人等渠道，以多种所有制形式发展符合市场经济需要的社区养老服务业还很不够。
4、社区养老服务工作缺乏专业人士的参与和服务
社区养老服务工作在沿海发达城市的试点虽然取得了许多成效与经验，但也要看到我国目前社会化居家养老管理人员和服务人员匮乏，且整体素质不高。我国的高等教育和职业技术学校培养这方面人才的相关专业不多。据了解，全国仅有少数几所院校设有类似专业，离人数众多的社区养老需求存在很大的缺口。专业人才的不足直接影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高．
三、加强社区建设，加快推进社会化居家养老的策略
改革开放30年来，社会转型使得社区事业成为最受社会成员欢迎的一项社会事业，经济体制改革引起的社会结构变迁，使得中国的社区服务功能不断放大，体现在“单位功能的外移”、“城市结构的变化”、“生活方式的变化”、“民主参与意识的增强”等诸多方面上，这也是社区服务与社区建设发展速度不断加快的原因所在。因此，当前应重点抓好以下的工作：
1、加大政府引导和支持的力度，发挥政府在依托社区推行养老社会化过程中的主导作用
第一，政府做好对居家养老服务的统筹规划。加大公共设施投入。为此，政府应通过制定扶持政策，支持和鼓励社会力量兴办各类老年服务主体，增加老年服务设施，丰富老年服务产品。加大投入，合理配置公共服务资源，统筹规划社区服务设施的规模、数量、布局、形式和服务半径，最大限度地让社区居民共享改革发展的成果。第二，要大力培育和鼓励社区中介组织参与社区居家养老服务。社区中介组织是社区组织体系的重要组成部分，在社区建设发展中扮演着非常重要的角色，因此，政府要尽快制定相关的政策措施予以扶持与帮助，同时，社区中介组织也要完善自身管理，提高社会认可度，引导人们自觉参与到社区中介组织中，鼓励社区中介组织积极投资养老设施和参与为老服务，并按照市场化运作方式，建立社区养老服务超市、老年综合服务中心、互动式异地养老服务中心等，为养老市场的发展搭建社会平台。第三，要建立社区居家养老服务工作专项经费。要将社区居家养老服务工作专项经费列入本级财政年度预算，用于对高龄老人和特殊困难老人居家养老的补贴、社区干部待遇的提高和社区居家养老服务中心工作经费的补助。第四．社会养老保障制度的设计要与经济社会的发展相适应。社会养老保障制度的设计不但要考虑社会经济条件，同时也必须考虑老年人自身的养老意愿和需求，鼓励和支持居家养老，并以此作为社会养老保障制度设计的重要参数。继续增加财政对社会保障的投入，多渠道筹措老年社会保障基金，合理确定保障标准和方式，逐步建立广泛覆盖、持续发展，与经济社会相适应，与其他保障制度相衔接的老年社会保障体系。要将城市贫困老年人全部纳入最低生活保障范围，切实保障其基本生活。第五，积极支持社区养老服务队伍的培育和建设。社区养老服务队伍应包括管理人员、服务人员、专职人员和志愿者。专职人员包括社区养老服务站的工作人员以及养老机构的管理人员和服务人员等，作为有特殊需要的老年人群，更需要一支富有爱心、耐心并具备家政服务、康复护理等各种专业知识的队伍为之服务。所以，今后要加强专业化服务与志愿者服务相结合的居家养老服务队伍建设。这就要投入一定经费作为社区管理人员和服务人员的培训经费，逐步提高他们的管理水平和专业知识，要鼓励各类职业培训机构对居家养老服务人员开展职业技能培训，考试合格发给相应的职业资格证书。同时，要加强对居家养老服务人员的职业道德教育，逐步提高服务队伍的整体素质。另外，社区养老服务站配备的公益岗位人员，包括所有社区公益岗位人员，不是管理人员，而是直接为社区群众服务的服务人员，不愿从事社区为老服务的公益岗位人员要及时辞退，另行聘用，以保证社区养老服务事业的持续健康发展。第六，加强宣传，营造社会化居家养老的良好氛围。无论从历史还是今后的发展趋势来看，社会化居家养老在相当长的时期内依然是养老的主要方式。
因此，要进一步加强舆论宣传，要全方位多层次加大对老年人权益保障法的宣传力度，营造全社会关爱老年人的氛围，大力弘扬尊老敬老的中华民族传统美德，让每个公民都知道尊老敬老养老是我国宪法规定的每个公民应尽的义务，提高人们对社区志愿服务的人们对社区志愿服务的认知和参与程度，进一步完善有关养老法规及制度建设，使老年人的各种权利得到法律的切实保障，从而使广大老年人真正能够老有所依、老有所养、老有所乐、舒适生活，愉快地安享晚年。
2、加大社区建设的投入。建立和完善社区养老服务网络体系
第一，加大社区基础建设的投入，开通社区服务智能化信息网络系统。要实现社区居家养老服务的便捷，离不开智能化信息网络系统的支持。因此，要加大社区基础建设的投入，依托城市社区信息平台，在社区建立为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务形式，建设便捷有效的为老服务信息系统，打造整体联动的服务平台。第二，建立多功能的社区居家服务网络系统。要鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的服务模式，为老年人提供就近方便的多种服务。多功能的社区居家服务内容主要包括丰富老年人的闲暇生活、日常生活照顾服务等，好的社区居家服务系统要形成就近、便捷的社区居家养老服务网络，不出小区就可以享受到生活所需的服务。要从老人实际需求出发，服务内容应包括求助、医疗、文化娱乐等服务，服务形式可采取上门服务(居家服务)、社区设施服务(如日间护理中心、社区活动中心)、社区援助网络服务(如社区结对关心)等，方便老年人根据自己的需求和习惯利用不同的服务项目和服务形式。第三。建立和完善社区老年人医疗保健服务体系。建立社区老年人健康档案信息网络系统。社区要定期组织人员对社区内的60岁以上老年人进行普查，建立老年人的信息档案，依靠这些档案信息，社区服务组织对社区内的服务对象和服务内容能够做到心中有数，有条件的地方可实行片区医生定期巡诊或上门服务，方便老年人就医，确保困难老人、高龄老人的疾病得到及时治疗。另外，作为社区医疗机构，还要加强健康教育和预防保健工作，提供疾病预防、医疗保健、康复护理和心理咨询等服务。
3、要强化社会参与，充分利用丰富的社区资源
关键词：社区居家养老；法律问题；对策
在当前老龄化社会背景下，社区居家养老模式越来越受到社会各界的广泛关注，在其发展已取得了一定成效的同时，也面临着来自各方面的掣肘，尤其是法律层面的诸多问题，已经成为了制约其发展的主要瓶颈，亟待解决。
一、社区居家养老服务法律规制的基本理论
（一）社区居家养老服务的内涵与优势
据有关资料统计，我国在1999年已跨入了人口老龄化国家行列。我国人口老龄化具有人口基数大、增加速度快、高龄化趋势明显、困难老人数量多、与家庭小型化相伴随、先于工业化等基本特征，严重影响到经济社会发展的同时，对养老服务体系也造成了极大冲击，社区居家养老作为一种新兴的养老模式异军突起，其服务模式一方面能够减轻传统家庭养老的人力负担，又能解决养老机构数量不足，门槛较高，老人身处其中感觉亲情日渐淡漠的问题，获得了很多老年人及其家人的青睐。本文认为，社区居家养老服务包括两个层次的内涵，第一层次是老年人不需要离开家庭，而是在自己熟悉的环境中，延续原有的社会网络，享受养老服务；第二层次是政府积极主导，以居家为基础，以社区为依托，整合互联网+在内的各种资源，由政府提供基本公共服务，各类企业、社会组织和养老服务队伍提供专业化和公益，满足老年人社会化服务需求的养老服务模式，其服务内容应包括日间护理、家务服务、医疗保健、应急救援、文体休闲等综合。目前，我国各地正努力探索社区居家养老模式，已经积累了一些经验。在北京、上海、青岛、宁波、武汉等全国大部分大中城市已初步形成了服务形式方便多样化，服务内容丰富多元化的社区养老服务格局。据民政部2015年社会服务发展统计公报记载，截至2015年，我国的社区养老服务机构和设施2.6万个，比上年增长36.8%，互助型的养老设施6.2万个，比上年增长55%，社区服务志愿者组织15．8万个，社区服务志愿人员900多万名，民办社会福利机构1600余家。①2016年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查情况，根据数据显示，老龄产业市场不断升温。一是老年人照护服务需求持续上升。2015年，我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%，比2000年的6.6%上升近9个百分点。二是社区为老服务中上门看病需求居于首位。2015年，城乡老年人的居家养老服务需求项目排在前三位的分别是上门看病、上门做家务和康复护理②。这些调查和统计充分说明了社区居家养老服务的出现，既能应对当前人口老龄化发展的客观需求，又能缓解传统家庭养老的压力，提高老年人生活质量，维系社会稳定，发展前景非常可观。
（二）社区居家养老服务法律规制的理论基础
社区居家养老其根本的目标在于通过良性的政策引导和法律保障为有需求的老年人提供服务，在法理层面其归属于社会分配法律关系，其追求的价值目标在于建立与运行实质公平价值，有效分配养老资源，促进社会养老资源成果的公平分享，其最主要的理论基础包括福利经济理论、社会保障理论与需求层次理论。首先，福利经济理论追求的重要的社会目标就是为了实现最高的社会经济效率、公平的收入分配，实现社会整体利益价值，这是社区居家养老服务在法理层面构建其制度体系的本位思想。每个社会成员都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益实现程度对社会整体利益的实现有重大影响，不局限于个体单一受益，实现利益的普遍化才是根本，整体利益不是个体利益的机械叠加，而是个体利益相互博弈的结果，只有尽量逼近绝大多数人的利益最大化的“帕累托最优”并在不能实现最优的情况下尽量促进最小受惠者利益，才是实现了个体利益向社会整体利益的初步进化。在我国社区居家养老发展的现阶段，政府和社区作为居家养老服务中的必然主体和主导，以社会整体利益为本位，才能理性提供政策支持，资金投入，引导社会力量积极参与，建设完善的社区居家养老制度，实现最优的经济效益与资源分配效应。其次，社会保障理论体现了国家对于社会经济生活的干预，是社区居家养老制度体系设计的关键。在开展社区居家养老服务的实践中，政府应维持与促进市场自治与国家干预间的平衡，促进社区居家养老产业的供需平衡，建立民间资本与社会力量参与社区居家养老的市场运行与政府干预间的良好互动机制，促进资源的优化配置。最后，需求层次理论是社区居家养老服务发展的基石。依照需求层次理论，作为一种开放型、多元结构的服务模式，社区居家养老可以满足老年人对于家庭和社区的双重依赖，满足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我实现等五个不同层面的需求。
二、我国社区居家养老服务法律规制现状及问题
（一）社区居家养老服务的法律制度现状
新修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。地方各级人民政府和有关部门、基层群众性自治组织，应当发展社区服务，将养老服务设施纳入社区配套建设规划，逐步建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、疾病护理与康复等服务设施和网点。”该法包括了“社会保障”、“积极养老”、“法律援助”等主要内容，是我国社会在当前大力发展社区居家养老服务和相关体系建设的基本法律依据。近2年来，我国众多省市都先后了居家养老服务的地方性法规，继北京市于2015年1月正式颁布《北京市居家养老服务条例》以来，江苏、河北、乌鲁木齐、合肥、苏州等省市相继于2016年制定了地方性的居家养老服务条例，上述《条例》基本都明确了各级政府和相关部门的职责，充分体现乡镇街道、社区在居家养老服务工作中的重要作用，突出社区的基础性和支撑性特点，规范了为老年人提供优质服务的内容。还有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已经由民政部门等相关机构先后制定了地区性的居家养老服务规范。此外，在社区居家养老服务改革试点方面，民政部和财政部两部委于2016年7月19日联合下发了《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，根据通知的要求，全国部分地级市（含直辖市的区）将逐步推开社区居家养老服务改革试点。
（二）我国社区居家养老服务面临的主要法律问题
如前所述，我国的社区居家养老服务体系起步较晚，处于初级阶段，法律制度还不完善，面临的主要法律问题有：1.从立法角度，当前社区居家养老服务的法律体系不够完善我国社区居家养老服务法律制度的不完善体现在立法较为滞后，数量不足，尚未形成由中央到地方相互衔接的法律体系，且现有的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾，各项配套制度也不完善，很多没有落到实处。从规范的层级而言，目前，在国家法律③一级，我国尚未存在针对社区居家养老服务的专门立法。新修订的《老年人权益保障法》在社会服务、社会优待、法律责任中对于社区居家养老有新增一定的内容，但不够具体，较为笼统，法律责任也不清晰，如其中第82条规定，“对养老机构负有管理和监督职责的部门及其工作人员、、的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。并没有明确规定给予何种处分，可操作性较差。在地方层面，各地区针对社区居家养老的地方性规范或条例起步较晚，为数较少。有的刚刚颁布，尚未实施，有的条文过于原则性，细化程度不高，缺乏制裁规定，对于社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益界定不清晰，法律风险较高，能否落到实处还有待检验。正是基于上述原因，有些地方的社区对开展日托服务顾虑重重。在有关部门层面，曾经制定的一系列社区养老服务的政策方案等如今有些已经搁浅乃至出现荒废，如2001年6月，民政部在制定了名为“社区老年福利服务星光计划”的工作方案后，在全国启动了这一计划，而如今这项历时3年耗资134个亿的资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多甚至已经“面目全非”④。此外，与社区居家养老相应的配套制度和服务支撑体系还不完善。比如非营利性组织在提供公益性和专业中占有较大比重，但是由其法律地位至今没有得到明确认可，扶持其发展的相关政策不够完善。此外，国家现在鼓励社会力量、民间资本兴办养老设施，发展社区居家养老，但其政策环境还有待进一步优化。最后，当前依托“互联网+”，以智能化手段为支撑，创新养老服务手段，搭建起养老信息服务网络平台已经是社区居家养老发展的新趋势，而相关规范标准尚不明确，无法有效保障老年人合法权益。2.从执法角度，政府引导支持力度不够，很多政策措施落实不到位徒法难以自行，有了好的立法，如何突破现实中的执法难关，将法律政策落到实处，是社区居家养老服务领域内的一大难题。当前主要存在如下一些问题：第一，政府的引导和支持力度还不够，运营经费难以得到保障。将居家养老服务事业经费列入财政预算，保障居家养老服务经费，已经是现行立法中居家养老经费保障的一般模式，传统的经费补助模式侧重于补助居家养老服务设施建设而忽略了补助运营服务，造成部分社区居家养老设施建成后面临后续资金运营匮乏难以为继的尴尬局面，严重挫伤基层积极性，也使养老服务无法真正落到实处。第二，针对社区居家养老服务的评估和监督机制不完善。2013年7月30日，民政部印发了《关于推进养老服务评估工作的指导意见》，目的在于推动建立统一规范的养老服务评估制度，目前有些地区正在展开试点，制度化的评估和监督机制还不够健全，处在逐步的完善中。不少地区对老年人的养老服务需求、养老服务的内容、工作体系建设、服务人员的业务水平、服务设施的质量、满意度都还缺乏有效的评估与监督机制，管理的混乱和监督 评估体制的缺失已经对居家养老服务的进一步规模化发展造成很大影响，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入机制还不完善，对社会力量、民间资本参与的支持力度不够。不少居家养老的地方性立法中鼓励社会力量、民间资本加入居家养老服务网络平台，建立养老服务专业团队，开展“智能化养老”，为居家老年人提供个性化、专业化、智能化的养老服务。但是目前，我国社区居家养老的服务设施建立，机构组建还基本处在政府推动主导的阶段，多渠道投入机制还不完善，针对社会力量、民间资本、非营利性组织参与社区居家养老的扶持力度还不够。3.从司法角度，当前居家养老纠纷中老年人的权益难以得到妥善保障在社区居家养老服务中，首先服务机构和老年人之间是一种特定的消费者和服务者的关系，服务组织应当与服务购买人、接受服务的老年人或其人订立养老服务合同。但是由于当前养老服务合同尚缺乏统一规范，居家养老护工的职业标准和规范管理问题依然处于探索之中，再加之老年人自身属于弱势群体，普遍缺乏法律知识，经济能力也有限，一旦发生意外伤害事故或者遭遇暴力护工事件，面临着举证难、诉讼维权难等一系列难题，如何最大限度维护老年人合法权益是一个值得思考的问题。
三、解决社区居家养老服务发展法律问题的建议
法律是社会关系的调节器，社区养老服务要取得长远发展，必须重视其中存在的法律问题，营造良好的法律环境，坚持福利性、社会保障性的指导原则，紧密结合我国老龄化的实际需求，完善相关法律法规及政策，建立政府主导、民间资本参与、社会力量补充的多层次、广互动的社区居家养老服务体系。
（一）完善立法及相关配套制度
从国家层面，应做好顶层设计，避免制度碎片化，在完善现有法律法规的基础上，制定一部专门的法律就社区居家养老的地位，政府、家庭、社会的责任，服务的内容、方式和标准，资金来源、设施建设、专业人员培训等做出规定；从地方层面，社区居家养老服务存在一定的区域性、地方化色彩，各地区应结合本地实际，加快制定社区居家养老服务的地方性立法和规章。在地方性立法中应注意建立社区养老机构的准入标准，规范社区居家养老服务合同，细分社区居家养老服务中各方的权利、责任、利益，明确监管制度。在有关部门层面，应整合政策，协调联动，改变目前有些部门在社区层面各成体系，缺乏整合，造成政策碎片化、资源和资金使用分散的情况，避免“星光计划”类似的事件再次发生。在配套制度建设方面，应做好如下工作：第一，制定扶持非营利组织发展的相关法律制度，如改登记制为备案制，取消挂靠制，保持独立性，加强监督和引导非营利组织的结构转型，完善非营利性组织参与社区养老服务的激励机制。第二，加大扶持力度，改善社会力量、民间资本投资社区居家养老服务业的政策环境，保障用地需求，落实税收、财政、信贷、土地、规划等方面的优惠政策，鼓励和引导民间资本兴办养老服务机构。第三，各地民政部门应就“智能居家养老服务”出台标准，明确提供服务的企业和机构的准入门槛、服务标准和收费标准，采取多地区联合的方式，破解跨区域老年福利和养老服务方面的身份和户籍壁垒等以保障老年人的合法权益。第四，探索“医养结合”新模式，健全社区养老服务管理制度，积极推进社区志愿者登记注册制度，开展居家养老护工正规化制度建设，加强如养老服务协会等行业自律组织建设。总之，应循序渐进，逐步建立从中央到地方，各项制度与配套措施衔接得当、统筹兼顾的社区居家养老法律体系。
（二）在执法层面，明确政府定位，加强政策
引导和政策落实在执法层面，政府应处于主导地位，从规划统筹、资金保障、设施配置、产业培育、政策支持、标准制定、市场监管、搭建交流平台、信息网络建设等多方面，综合考虑居家养老服务体系建设。在具体开展居家养老执法的方式上，可采取综合运用议案督办、执法检查、听取审议意见落实情况报告等多种形式，依法推进居家养老服务条例落实，以条例落实推动体制改革和制度创新。具体而言，主要应做好如下几个方面的工作：第一，扩大政府财政投入，建立居家养老服务运营经费保障机制。为避免养老相关设施建成后运转困难，挫伤基层积极性，一方面，政府应保证财政配套资金及时兑现，另一方面，应建立居家养老服务运营经费保障机制，同时加大转移支付补助力度，一方面，通过以奖代补的形式，调动居家养老服务照料中心的运营积极性，另一方面，对经济特别困难的山区农村加大补助力度。第二，建立系统的社区居家养老服务评估与监督机制。建立养老服务评估制度，在评估内容上，首先是对老年人的家庭经济情况、身体状况、养老服务需求进行评估，对符合条件的高龄、失能、失独等特殊困难老年人给予补贴。其次针对各地社区居家养老服务工作的开展成效，具体包括社区居家养老服务工作体系中的政府主导、基础设施、服务队伍、管理制度、服务成效、群众满意度等内容开展评估。在评估方式上可以采取内部评估和外部评估相结合的办法。内部评估主要包括各地根据具体评估指标准备相关材料并开展自我评估和民政部门对各地社区居家养老服务工作进行定期和不定期的抽查，建议各地区民政部门可以建立类似社区低保评定的服务监察和绩效评估机制，设立养老服务监督员、定期或不定期走访被服务对象，对社区养老服务的效果、效率进行服务质量评估。外部评估主要是委托第三方对居家养老服务机构开展评估，结合老年人的满意度调查，根据评估结果进行星级评定，并与运营奖励补助经费挂钩，促进服务质量改进，提高老年群体的获得感。第三，支持社会力量参与社区居家养老服务。以“走向社会化、推行信息化、提高专业化、扩大规模化和鼓励竞争化”的思路，通过政府购买、协调指导等方式，重点培育一批服务机构，支持其采用PPP、股份制等多样化的经营模式，在稳健经营的基础上有计划地扩大规模，形成品牌效应。第四，完善社区居家养老基础设施建设，依托“互联网+”建设养老服务综合信息平台。政府应当做好配套制度建设，搭建智能化居家养老服务企业和机构合作交流的平台，将这一政策落到实处，共同培育一批示范性智能化居家养老社区、共同完善智能化养老服务内容，广泛借助移动互联网、物联网等媒介，为老年人提供内容更丰富、更满足个性化需求，更方便的产品。
（三）加强司法保障与普法宣传
在司法层面，人民法院系统应当继续坚持对涉老案件实行“优先立案、优先审理、优先执行”的三优先制度，落实对特困老年人投诉案件实行诉讼费缓交、减交、免交制度，对较复杂、易反复的追索赡养费、养老金的案件实行“回访制度”。应加强针对老年人养老纠纷中的法律援助，开辟养老权诉讼的法援绿色通道，可以借鉴成立少年法庭的经验，设立老年法庭，专门审理侵害老年人权益的案件，使占比较重的涉及老年群体养老纠纷的案件能够得到及时处理。同时在审理涉老案件时吸收老龄工作委员会的工作人员为人民陪审员，更好地保障老年人的合法权益。同时，各地政府及民政部门应鼓励、支持社区居家养老机构和公益性的社工组织，创造条件举行以尊老敬老为主题的普法宣传活动，以期达到增加老年人及其家人的法律知识，增强养老组织自身的法律意识，维护个人和他人合法权益的目的
四、结语
社区居家养老是一项新兴的事业，尽管我国起步较晚，但在政府的积极主导、社会各界力量的共同参与下，相关法律、政策、制度正在不断成熟，各地实践也在不断深化，我国的社区居家养老服务制度一定能获得长足发展，成为缓解我国严峻养老问题的重大战略选择.
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养老机构是社会养老专有名词，是指为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构。建设满足老年人经济供养、生活照料和精神慰藉的需要，使他们过上有质量有保障的幸福的晚年生活，使养老服务业既能与经济社会发展相协调，又能满足不同层次老人的养老需求的服务保障体系，是社会事业建设范畴内的一个重要方面，尤其对于老龄化社会而言更是一个重大的社会课题。
一、**区养老机构发展现状
我区在上世纪90年代后期进入老龄化社会，比全国老龄化到来的时间提前了10年，这说明养老需求越来越迫切，越多样化、多层次化。区内现有养老机构36家，其中有营业执照养老机构17家，公办养老院5家（**区养老院1家，乡镇敬老院4家），民办养老机构12家，共有床位1335张，养员877人，无营业执照的养老机构19家。
第六次人口普查结果，我区总人口为314922人，60岁以上老年人口59863人，占全区总人口19%；80岁以上老年人口7266人，占老年人口12%，标志着我区已进入高龄化社会。预计2020年，我区老年人口总数将达到11.5万人，占人口总数的36.5%，人口老龄化形势十分严峻。针对老年人口数量多、增长快这一人口老龄化的特点，区委、区政府采取一系列措施，初步建立我区的养老体系，为老年人的养老问题做了大量工作。
一是开展居家养老工作。通过街道安排社区内的大龄下岗女职工以家庭享受居家养老服务的老人养护员的身份实现再就业，进入生活有困难的孤老家庭，照顾老人的日常生活起居，以“家庭养老院”的形式帮助老人度过健康安乐的晚年生活。主要解决“三无”老人、低保困难老人的居家养老问题，将全区“三无”老人全部纳入居家养老服务范围中，开展上门服务。通过政府购买服务形成居家养老服务点170个，年支出近20万元。二是建立社区日间照料站的养老服务。建立日间照料站作为社区老年服务网络建设的重点，建立社区日间照料站共15个，投入资金110万元。三是大力发展社会福利机构工作，基本上达到了“两规范一标准”的要求，积极扶持发展民办公助养老机构，帮助低收入老人解决养老问题。
二、**区养老机构存在的问题
1、养老机构床位总量供给不足，难以满足养老日益增长的需求。
随着老年人口基数大、增长快，加之“四二一”家庭的小型化和空巢家庭增多等原因促使老年人对养老机构的需求加大，供需矛盾突出。我区现有人口为314922人，60岁以上老年人口59863人，占全区总人口19%，而我区养老机构仅有养老床位1335张，占老年人口总数的2%，养老机构床位数量少是导致供需矛盾大的一大原因。
2、民办养老机构配套设施不完善，居住条件、环境和服务质量较差。
民办养老院共有床位1015张，养员677人，部分民办养老院居住条件、室内外环境较差。相对服务质量好的、有一定信誉的养老院房间空间小，却住了五、六个老人非常拥挤且房屋、内饰老旧；服务质量也跟不上，自理、半自理、全护与老人的比例分别应该是1:8、1:6、1:3，但为了节省开资和护理员缺乏，有些养老院根本达不到这一标准，每名护理员甚至服务十余老人，所以并不能高质量的为老人服务，满足不了老人需求。有的养老院食堂工作人员未办理健康证，老人的饮食安全方面等得不到保证；配套设施不完善，如有的养老院房间没有卫生间，每层楼也只有两个卫生间，很不方便。有的养老院楼梯十分陡峭且狭窄，正常人上下楼都很困难和危险，更何况是老人，遇到紧急情况很难避险，存在极大安全隐患。有的养老院没有老人活动散步的地方，更谈不上设立阅览室、健身室等娱乐场所了。
3、养老机构的优惠政策难以落实，养老机构发展受到限制。
在扶持引导社会资本进入养老服务领域方面，对福利性和非营利性养老服务机构的发展出台了一些诸如土地审批、床位运营补贴等优惠政策，但有关职能部门由于种种原因一直不予落实。政府扶持力度小、资金投入少，社会资本进入养老服务领域的积极性没有真正调动起来，养老机构发展受到限制。
4、无营业执照的养老院较多，存在各种安全隐患。
全区无营业执照的养老院有19家，基本都是以“小作坊”形式经营，因为收费相对较低，一些低收入家庭的老人就近居住与此。但这些养老院没有消防行政许可、餐饮服务许可等特种行业许可证，对老人的多种安全产生极大隐患，对行业管理也产生了较大阻碍。
5、养老院护工不足，招工难，专业护理人员更是缺乏。
养老院的护工不足，而且招工难已经成为各养老院的普遍问题，护工辛苦且工资不高，因而护工流失严重，导致现有护工任务重，老人得不到很好的照顾；从岗位职责和专业技能要求来看，专业技术人员更为缺乏。全区养老机构护理员不足百人，参加过培训的55人，而取得养老护理职业资格证的很少，根本无法满足全区的养老服务需求。
6、养老机构布局不合理，养老模式单一。
从全国养老的形式来看，我国的养老服务业应该是坚持居家、社会、机构相结合。但当前，我区的养老服务事业的布局集中在机构养老服务方面，而广大老年人需要的社区康复、文化、娱乐、家政等福利服务则严重匮乏。
三、对养老机构发展的几点建议
（一）加大扶持力度，增加养老机构数量。
1、发挥公办养老机构引领示范作用。一是对公办养老院进行新建、改扩建。公办养老院环境优美、设施完善、服务周到、收费适宜等是老年人入住养老院的优先之选，但由于公办养老院少，床位紧张，远远不能满足老年人口快速增长的需求。可以向上级争取配套资金，加快公办养老院的新建、改扩建工作，以缓解床位不足、超负荷运转的困境。二是充分发挥闲置社会资源作用。可以把闲置的企业医院和学校校舍等有计划的向养老机构转型，实现社会资源利用的最大化。三是改善、提升公办养老院服务功能，拓展服务对象，在满足现有集中供养对象需求的同时，重点向最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人以及重度残疾老人等特殊困难老人提供养老和护理服务。完善服务功能，扩大服务范围，可以依托养老院向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务。
2、大力发展民办养老机构，制定和落实支持养老机构发展的优惠政策。在人口老龄化加快、公办养老服务机构供不应求、“421”家庭导致居家养老受到现实挑战的今天，大力发展民办养老机构势在必行。为加快推进社会福利社会化进程，鼓励社会各方面力量积极投入、兴办多种形式的社会福利服务机构和设施机构，要把“民办公助”的政策落到实处。养老事业是一项公益性的社会化行业，其本身的性质就决定了不能只一味想着赚钱。民办养老机构客观上代替国家和家庭承担起了养老责任，各级政府不仅要加大对养老机构发展的资源配置，还应享有政策优惠和资金资助。一是社会力量举办公益性社会福利机构，可享受在土地使用、审批、贷款等方面的扶持政策；资金资助就是民办福利机构同样享受政府资金和彩票公益金资助的“民办公助”政策。二是对现有的福利性和非营利性养老院服务机构应尽早落实床位运营补贴等政策。三是民办养老机构接受“五保”和“三无”的老人，应按照规定标准将其生活、医疗费等补助转入民办养老机构。接受最低生活保障老人、生活困难老人、高龄老人、重度残疾老人等特殊困难老人的民办养老服务机构，政府也可根据实际情况给予适当补贴。优惠政策落实到位了，一些民办养老机构才可以减低运营成本，才会把更大一部分的资金用到改善养老院的硬件建设方面，服务质量也会有很大提升。同时民政部门要加大对民办养老院的监管，不定期对民办养老院进行走访、关心老人的生活需求、跟踪优惠政策的落实到位等情况。
（二）规范养老机构管理，完善各项规章制度。
一是由民政部门牵头，工商、消防、卫生、公安等部门联合执法，明确职能职责，定期对养老机构工作进行指导、监督和检查，对养老院存在隐患的应立即查处和整改，确保老年人的人身及财产安全。二是尽早落实出台政策，规范无照养老院的运营。有很大一部分老人供养在无营业执照的养老院里，这些养老院也为社会减轻了不少压力和负担，应培育这些民间组织，引导这类养老服务机构健康发展，以满足老年群体日益增长的不同需求。要将政策落到实处，相对放低办理执照的标准，统一对这些无照养老院进行管理、查处和整改，该规范的规范，该处罚的处罚，该取缔的取缔，确保这些养老院能尽快规范安全运营。三是建立健全各项规章制度和服务标准，各项规章制度和服务标准应当张榜公布，工作人员持证、佩证上岗，食堂工作人员必须持有健康证。要突出对入住老年人的健康检查和保健服务，并对老年人要建立健康档案，提供医疗护理保障；要针对不同类型的老年人进行饮食起居照料；要通过各种娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。养老院与入住老人要签订入住协议，告知老人的权利和义务。四是规范社会养老机构的服务项目、收费标准等，对养老服务机构按基础设施、服务内容、收费标准等项目进行星级评定，促进养老服务机构加强自身建设。五是目前可以通过建立健全完善各项规章制度管理养老院，条件成熟后有必要通过制定地方法规逐步过渡到立法，确保养老机构管理有法可依、有法可循。
（三）加强专业护理人员培养，提高从业人员素质。
加强对养老服务工作人员的职业培训，逐步推行专门服务人员职业技能等级证书和持证上岗制度，不断提高服务队伍的专业化水平。严格按照国家护理员与养员的比例进行配备，政府可以拨出专项资金，建立“养老护理员培训基金”。选择有养老护理员培训资质的培训机构开展培训工作。首先免费对养老机构的在职养老护理员进行轮训，提高其综合素质和护理技能。其次，鼓励社会上的“ 4050”人员进行养老护理免费培训，以实现满足养老护理需求和下岗失业人员再就业的“双赢”。制定一些优惠政策，如从事护理员工作可以对其家属或亲戚住养老院减免费用等吸引更多的人加入护理员队伍，改善护理员不足、招工难的现状。
（四）发展社区居家养老，补充机构养老不足。
1、独居老人的整体状况
2015年7月以来，笔者对__市__街道__村社区内的独居老人生活情况进行了调查研究。本次借询问独居老人家中有无降温设备的机会、采取走访的方式掌握了独居老人的数量、产生的原因以及面临的困难，进而对解决独居老人居家养老的问题做出了思考。
__村地处__市东北城郊结合部，社区面积约0.38平方公里，分别由80年代的老小区__、__市政汽发家舍、__小区、__村和90年代建成的__以及__花园组成。居民总户数2750户，总人口约7560人，在册登记60岁以上独居老人32人，全部实现了与社区党员的结对帮扶，1人享受__市居民最低生活保障。
2、独居老人产生的原因
家庭原因：
（1）老人与子女之间存在代沟，在价值观、生活习惯上存在着差异，为避免生活上的矛盾与摩擦，老人与子女分居两处。
（2）子女生活压力大，无暇照顾老人，老人也不愿加重子女的负担，而选择独立生活。
（3）子女婚后拥有独立住房，与老人分开居住，造成空巢。
（4）子女在外就业、婚嫁异地，造成空巢。
（5）极少数子女赡养老人的观念淡薄，嫌弃老人，从而使老人不得不独守空巢。
个人原因：
（1）有的老人终身未育，有的老人虽已婚但未育，有的生育的子女死亡，造成空巢。
（2）老人自己希望过独立的生活，得到更多的自由。这部分老人大多是经济上能够独立，精神生活较为丰富，身体状况较好的低龄老人。
3、独居老人的主要特点
（1）独居老人中，男女比例失衡。在所调查的32名独居老人中，男性10人，女性22人，占68.75%。
（2）独居老人中，靠子女经济赡养的为少数。32名独居老人中又31名老人的收入来源为退休工资，每月收入在1500—2000元不等，收入中等偏低。1名独居老人靠最低生活保障生活。
（3）居家养老成为大多数独居老人的选择。大多数独居老人不愿入住养老服务机构，认为去那里的都是没有子女或者生活不能自理的人。
（4）独居老人精神文化生活匮乏。独居老人和普通人一样有各方面的需求，比如归属与关爱需求，尊重需求，自我实现需求等。但由于各方面原因，这些需求并不能完全得到满足，加上老年人的文化及娱乐生活又少，从而造成独居老人精神文化生活匮乏。
（5）独居老人晚年生活无人照料。通过走访了解到，多数老人由于离开子女单独居住，其中有相当一部分子女在外打工、经商或工作，逢年过节才回来的。因此身体不好的、年龄大的一旦有个头疼脑热的，或本身失去自理能力的，很需要有人来照料其饮食起居，而这部分责任无人承担。
（6）独居老人维权难。由于子女不尽赡养义务，老人虽有政府救助，但生活很艰难，又不愿与子女对簿公堂，无力保障自己的合法权益。
1、独居老人日常生活难照料。独居老人晚年日常生活无人照料，身体好的、年龄不是很大的、生活能自理的还好，年龄偏大的、身体又这样那样毛病的，一旦有个头疼脑热的，或本身失去自理能力的，就需要有人来照料其饮食起居，而这部分责任无人承担。
2、服务内容比较单一。从走访调查的情况看，老人对于服务的需求还是丰富多彩的，但是现在能提供的服务还比较单一，从这点看出，独居老人养老服务的多样性和我们能提供的社会化养老服务能力的滞后性之间还是存在矛盾的。
3、救急网络难畅通。一是独居老人就医面临问题，一旦老人患病而无法行动时，就联络不到其他人来救助；二是独居老人遇到紧急情况，如盗窃、诈骗、维权难等问题时，没有人可以商量，无处寻求帮助，无法保障老人的财产和人身安全。
4、精神需求难满足。独居老人的精神生活匮乏，独居老人缺乏亲情的慰藉，常感到孤独、寂寞，有些老人因健康等各种原因不主动参加社区老年人的活动，参加社区老年问题活动的只占10%。
1、社区服务与上门服务相结合。__村在充分利用现有的资源的基础上建立和发展社区活动，如在居委会设立了老人图书室、棋牌室、日托室，并建立独居老人“开心花园”，为拓展老年人的公共文化和娱乐活动兴趣。通过吸引独居老人来活动，从而娱乐他们的身心、丰富他们的生活。夏季还专门设立纳凉点，为独居老人防暑降温；不仅如此，社区每月都安排人员走访，了解她们生活起居以及生活需求，并为他们排忧解难，努力为社区独居老人提供全方位的居家养老服务模式。
2、以文体社团组织为依托的社会化精神养老。__村社区定期为独居老人举行娱乐活动，如在夏季高温之时，社区安排纳凉点为独居老人安排文艺表演，并组织志愿者为独居老人服务，通过这些形式将社区32名独居老人紧密联系在一起，逐步形成了以社团为基础的老年人自治管理模式，努力为社区独居老人提供全方位的居家养老服务，丰富了老人的精神生活。
3、以养老服务组织为依托的社会化物质养老。社区在居家养老服务实施过程中积极培育针对老年人的专业养老服务机构，通过各种方式努力实现老年人助餐、助医、助洁等基础生活照料服务的社会化、专业化、低偿化，不断减轻社区服务压力，提高养老服务质量。
4、以政府老龄机构为依托的普惠化公众养老。__村社区内设置居家养老服务站，设有日托室、阅览室、健身室、综合活动室等设施，向老年人全天候开放。同时又与__街道联系与__区居家助理中心签订了服务协议，为老人安装了居家一点通，提供应急救助、快速联络和通话“绿色通道”、生活助老等服务，支持老年人居家养老，从而保障老年人的安全。、
1、健全城市独居老人应急系统。 依托社区卫生服务中心，为独居老人建立健康
档案，根据不同需求，由社区医生定期进行医疗巡视、送医送药等等；根据独居老人的健康状况、经济收入及不同需求，为老人提供不同形式的生活救助，组织结对志愿者党员定期上门提供生活照料、并为他们聘请专业的家政提供服务，联系入住养老机构；向独居老人公布社区联系电话，老人出现紧急情况时可以打电话求助。2、健全城市居家养老服务综合体
__村所属的__街道建成了全市首个城市居家养老服务综合体，建筑面积2200平米，下设一个中心，即__街道家具养老服务中心。四大服务平台，即阳光老人助餐中心、金百灵家政服务公司、爱的阳光社工服务发展联盟、阳光老人公益社团联合会。五家社区分支机构，配备了阳光老人开心剧场、阳光老人动感歌舞厅、阳光老人欢乐茶吧等十大活动载体，面向辖区6000多名老人提供优质的配餐送餐、家政保姆、团队孵化、兴趣培训、文体娱乐、心理疏导、精神关爱等居家养老服务。建立健全的居家养老服务综合体，能使__村在充分利用这些优势的基础上更好实现城市居家养老服务。
3、推进实施独居老人监护人制度
为了提供个性化的居家养老服务，并确保在紧急情况下能够联系到熟悉情况的人员，__村社区在清查每位独居老人的基本情况、身体状况、身体病史、兴趣爱好、亲属及好友电话、主要服务需求的基础上为辖区所有独居老人建立基础数据库，从而建立了“独居老人结对关爱工作小组”。以“就近、方便、自愿、关爱”为原则，实现了社区独居老人与党员的“一对一结对”。不仅如此，__村还分类建立了居家养老独居老人常态联络网，由指定监护人或志愿者实施联系，并按照年龄以及身体状况确定每周联系的情况。
4、加大为独居老人购买服务力度
政府购买专业的未来服务，面向独居老人，提供打扫卫生、买菜做饭、陪伴护理、洗澡穿衣、送医服药等服务。工作时间按老人的需求进行调整。依托__街道阳光老人助餐服务中心，为独居老人提供助餐服务，解决老人的吃饭问题。对符合政府援助的老人，按有关规定实施补贴，可提供无偿服务；对经济条件差的老人，收取较低的服务价格，提供低偿服务；对经济条件好的老人，按照市场价格，提供有偿服务。
5、发挥社区宣传教育的引导作用
__村社区把尊老、敬老、养老、助老宣传教育作为一项重要工作，积极开展敬老养老模范集体、家庭和个人评选表彰活动，树立典型，发挥示范带动作用，倡导孝敬父母、尊老养老的好人好事，努力营造全社会尊老、敬老、养老、助老的良好氛围。利用各种宣传媒体并采取行之有效的方式，大力宣传感恩尽孝、扶老助老道德规范和好人好事，树立全社会以感恩尽孝为荣，以不孝不仁为耻的良好道德风尚。
