一、财政审计
（一）本级财政年度预算执行和其它财政财务收支情况审计；
（二）部分镇政府年度的财政决算情况审计
（三）配合省审计厅进行地方政府债务情况专项审计调查（省定）；
（四）配合省审计厅进行政府外债总体情况审计（省定）；
（五）配合省审计厅进行政府债券审计调查（省定）。
二、农业与资源环保资金审计
（一）国家和省级土地开发整理项目资金审计（市定）；
（二）县国土资源局财务收支及国土资金审计；
（三）扶贫专项资金审计（省定）；
（四）县水利局财务收支及专项资金审计；
（五）县环保局财务收支及环保专项资金审计；（六）农业综合开发资金审计；
（七）县林业局财务收支及专项资金审计；
（八）县畜牧局财务收支及专项资金审计；
（九）县农业局财务收支及专项资金审计。
三、固定资产投资和外资运用审计
（一）县建设局及二级单位财务收支审计；
（二）县城市建设综合执法局财务收支审计；
（三）县规划局及二级单位财务收支审计；
（四）国外援助贷款项目公证审计（省定）。
四、行政事业审计
（一）新型农村合作医疗基金审计（省定）；
（二）优抚、救灾和农村医疗救助资金及县民政局财务收支审计（省定）；
（三）县教育局及有关学校财务收支审计；
（四）县卫生局及有关医院财务收支审计；
（五）县文体局及二级单位财务收支审计；
（六）县计生局及二级单位财务收支审计；
（七）县科技局财务收支审计。
五、经贸企业审计
（一）县经济局及二级单位财务收支审计；
（二）县商务局及二级单位财务收支审计；
（三）县粮食局及二级单位财务收支审计；
（四）县供销社及二级单位财务收支审计；
（五）县交通局及二级单位财务收支、公路建设专项资金审计。
六、经济责任审计
根据县委组织部的委托，由县经济责任审计局组织对党政领导干部进行经济责任审计，重点审计领导干部在行使经济决策权、经济管理权、经济政策执行监督权中的决策情况、法规执行情况、重点资金和资产使用情况。
七、政府投资项目审计
（一）污水处理厂建设项目审计；
（二）二水厂扩建改造工程项目审计；
（三）环城公路建设项目审计；
（四）水库除险加固工程项目审计；
（五）县人民医院新医技大楼项目审计；
（一）经济人理论，委托理论对涉农专项资金财务审计必要性的解释在经济人假设的前提下，人是理性的经济人，有着为自身谋取更好经济利益的行为倾向，对于实施国家行政管理活动的资金管理部门及其公职人员而言，经济人属性是同样适用的，在资金拨付及使用管理的过程中，他们手握人民赋予的决定涉农专项资金投向及管理的权利，当专项资金管理部门的监督不足时，如何行使专项资金的投向和管理的权利成为纯粹的个人行为，追求个人政绩利益最大化的经济人行为倾向就极可能占主导地位，那么极有可能出现有关涉农专项资金的使用和管理的信息不对称的情况，结合委托理论中的道德风险和逆向选择理论的相关内容考虑，由于存在信息劣势，作为社会公众需要了解知悉监督涉农重点专项资金监督资金投向、拨付及使用的真实合规性，有无违规违纪问题，并且指出相关部门财务管理的不当之处，审计部门保障专项资金管理真实合规，查处资金违法违规使用的公共受托经济责任不可推卸，只有通过财务审计才能解决涉农专项资金使用和管理的监督和评价问题。
（二）财务审计是涉农专项资金效益审计的基础，同时也是相关经济责任审计的必然手段涉农重点专项资金财务审计主要审计内容是监督资金投向、拨付及使用有无违规违纪问题，使各环节的资金运营达到真实、合规，并且指出相关部门财务管理不当之处，给以相应意见并督促其整改，提高资金使用效果。众所周知，每一项涉农专项资金的投向及使用情况都是需要进行效益审计和其他相关的责任审计评价，涉农专项资金相关的财务资料的真实、合规性为资金的经济性、效率性、效果性提供保证；只有在此前提下，才能谈资金的效益问题，才能对农业专项资金投入项目经济效益进行分析和评价，才有可能探索资金的效益审计，并在此基础上提出进一步提高农业专项资金各项目效益的方法、措施和途径。因此，涉农专项资金财务审计是对其效益审计的基础工作，要实现效益审计目标，必须先实现其财务审计目标。经济责任审计与财务审计在审计对象，具体内容，审计目标上，侧重点有所不同，但二者存在必然的联系。通过对财务审计所获得的财务数据和资料，审计部门能借以了解受托责任人应当履行的职责，通过对受托责任人履责范围内的经济活动和财务信息的真实合规性的审核，可以评价受托责任人履行受托责任的合法合规性。因此，涉农专项资金的经济责任审计是以被审计责任人任职期间内所在部门资金财务审计为基础和主线的，即涉农专项资金的财务审计是其相关经济责任审计的必然手段。
二、涉农专项资金财务审计现状分析
（一）涉农专项资金财务审计方式，审计方法效率低对于涉农专项资金的财务审计，各县相关审计机关普遍采取“同级审”的方式，由于县、市级审计机关审计人员准入机制不严格，审计人员思想的倦怠、政策水平与业务素质整体不高、综合分析能力不强，导致涉农专项资金审计效率差；虽然有调查显示，大部分县赞成“上审下”和“交叉审”，这两种方法弥补了同级审的不足，但是涉农专项资金来源渠道多，使用范围广，若依靠“上审下”全方位了解专项资金的使用情况，一方面，会造成审计资源配置不合理，财务审计大多进行事后审计，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相脱节；另一方面，这种审计方式可能造成一种下级对上级的抵触感，直接导致审计监督受限，也使得审计效率低。
（二）涉农专项资金财务审计结果公开程度低目前的审计结果公告还远没有达到国家法律法规的要求，审计结果公告工作尽管在思想上逐渐受到各级审计部门的重视，也有的地区的确做了一些工作，但仍然没有达到理想水平。披露审计结果是审计机关的“法律权力”，而不是“法律义务”，从而使审计结果的披露带有很强的任意性。在考虑社会稳定、政绩和面子等因素的推动下，管理涉农专项资金的本级政府可能不允许对外如实报告和披露其财务审计中不太理想的结果。因此，审计公告是不全面的，不准确的，不能真正实现社会舆论对涉农专项资金的监督作用。
（三）财务审计对违法违规行为督促整改及惩处缺乏力度，审计独立性低我国涉农专项资金财务审计属于行政型审计体制，这一审计体制严重制约了审计部门独立行使监督职权；在本级政府的干预下，县级审计机关不具备权威性，不能独立地审查县级财政部门及管理部门在专项资金的拨付及使用中的违法违规行为。即使查出了问题，也不能严格遵照资金违规违纪行为处理条例予以惩处。据有关研究调查显示，三成以上的县审计机关对相关部门就审计意见作出整改的监督工作不到位，审计机关对审计整改情况的书面答复不要求附加书面证据，也不深入到管理部门当地开展真实性复核的审计回访，并且审计机关也没有严肃惩处未及时整改的违规违纪行为，督促整改工作大多只流于形式。审计部门权威性降低，形同虚设，没有发挥实质作用，导致涉农专项资金管理违规违纪情况年年查，年年有；涉农专项资金管理问题年年提建议，年年低效率的恶性循环怪圈。
三、改善涉农重点专项资金财务审计现状的对策研究
（一）推行财务审计项目负责人委派制在上级审计指令的引导下制定审计小组工作计划，规划和确定涉农资金重点财务审计项目，配置审计人员，指导和管理审计工作，组织审计小组监管工作，制定考核与激励机制，确保审计小组审计项目质量并对其负责，这样不仅可以解决“同级审”、“上审下”和“交叉审”的不足，克服了“同级审”县级审计机关权力受限和审计能力不足的现实问题，而且弥补了“上审下”审计全面性不足、成本过高，以及“交叉审”高成本等，总体提升了审计小组业务素质与审计工作质量，提高了审计的权威与独立性。另外在推行财务审计项目负责人委派制时，需要特别注意的是，实现该种审计方式预期效果的关键所在是负责人与审计成员小组的有机融合，审计项目负责人应与下级审计机关，审计小组成员积极互动，从制度和政策上进行创新，不断提高资金审计效率。
（二）实行事前审计，事中审计，事后审计相结合的全程审计为了加大资金审计力度，县级审计机关应当采取事前、事中、事后审计相结合的全程审计的方法。落实和加强涉农专项资金全程审计及其审计调查方法，与专项资金的投入使用能够具有阶段性的特点相匹配，是增强审计机关查处问题的能力和力度的重要手段，可以实时提高涉农专项资金财务审计的评价监督的作用。事前审计在立项方面，审计部门应协助县级涉农专项资金使用管理部门，对项目预算、可行性、科学性、真实性进行审计审核；在资金方面，加强对资金投入的审计，主要审核资金投向是否符合资金目标，投入的总体规模及投向结构是否合理，同时也要注意加强审查资金是否按照项目计划在规定的时间内及时、足额拨付给使用单位，有无滞留、占用情况；事中审计应当依据资金的走向，派专人随工程进度参与工程项目建设，跟踪审计调查，确保资金专款专用，各级相关部门报账票据、账簿的真实合规性；无虚假报表、无虚开发票、无虚列支出，积极做好资金拨付使用管理各环节的事中审计。事后审计时审计机关应结合事前、事中审计的数据和情况，开展项目竣工决算审计，通过查阅账、证、表，以及现场查证，重点审查项目的完成情况和资金计划的实现情况，审查项目是否全面推行项目负责人委派制，确保全程审计财务数据的真实合理性，全面改善涉农专项资金审计效果，规范涉农专项资金的使用与管理。
（三）加强财务审计的独立性，加大违法违规行为督促整改及惩处力度我国须改革当前涉农专项资金财务审计体制，改革行政型审计模式为立法型审计模式，从根本上提高审计独立性，提升审计部门的权力和地位。为保证整改工作真实有效，审计机关要求资金管理部门实事求是地写出审计整改情况书面答复，同时审计部门必须深入落实审计回访工作，实地考察，审核被审单位的整改情况，确保整改情况的真实性；政府应制定和完善财务审计督促整改及惩处制度，并落实相关涉农专项资金管理违纪违规处罚制度的执行情况，落实管护主体，建立健全一套完整的“责、权、利”相统一的管护机制。
一、目前推进财政专项资金绩效审计的困难和问题
（一）对绩效审计认识不充分。部分审计人员审计的思路还停留在财政财务收支审计上。没有认识到绩效审计是独立于财政财务收支审计的一种审计类型，认为只要做深做好财政财务收支审计，扩大审计影响就行了。对绩效审计的重要性认识还有待于提高。同时从事审计工作的一线人员，对开展绩效审计信心不足，思想上存在畏难情绪。
（二）传统的财政财务收支审计仍占主导地位。绝大部分审计机关每年审计项目计划的安排仍以财政财务收支审计为主，审计工作定位于真实性、合规性、合法性层面。在具体审计工作中，审计人员将大部分时间和精力都用在完成审计项目数量和查处违纪违规问题以及处理处罚上，而对审计成果的利用等重视不够。加之现有的审计项目计划管理、审计成果考核体系、审计程序管理体系和审计质量评价体系滞后，致使绩效审计在县区还没有实质性的进展。
（三）审计力量不足，知识结构单一。基层审计机关普遍存在审计人员少而工作任务重的问题。绩效审计的范围，涉及面广，要取证的材料多，大大加大了审计的工作成本。同时对审计人员的素质要求比较高，而现有审计人员的结构以懂财务、审计方面的为主，而掌握管理学、经济学、行政学、法律、工程等方面知识的专业人员则严重缺乏，审计人员的技术手段应用达不到要求，不能适应绩效审计工作的要求。审计人员的配备状况已成为制约绩效审计发展的最主要因素。
（四）审计评价困难，审计风险加大。目前，绩效审计还没有完整的审计评价体系和评价标准，没有统一的方法和技术，审计项目显性效益和隐性效益、经济效益和社会效益之间的关系复杂，给审计评价带来一定的困难。专项资金绩效审计的对象涉及各行各业，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的方法与标准不一致。甚至同一项目，有多种不同的衡量标准。衡量标准的难以确定，给审计人员客观公正地提出绩效评价意见造成了很大的困难。由于绩效审计方法与技术的空间大，需要审计人员掌握许多的专业技术知识，而基层现有的审计人员专业技术知识有限，审计风险相应加大。
（五）绩效审计成果及应用受现有体制约束。财政财务收支审计的成果应用主要是通过审计报告、审计决定来实现的，以被审计单位的整改结果以及政府出台的有针对性的政策制度作为审计成果的最终载体，而专项资金绩效审计对所涉及资金或项目经济性、效率性和效果性的评价、问题原因的分析具有宏观性、全面性，需要以全局性、系统性的眼光看待问题。在对问题原因的分析中，可能会涉及到上级政策与地方利益的矛盾，也会涉及如计划、财政等有关部门的决策因素，由于审计机关的管理体制缺少独立性，使绩效审计成果的充分利用受到一定的影响。
二、解决财政专项资金绩效审计的办法
（一）选好财政专项资金绩效审计的突破口。要选择与国计民生息息相关、政府关心、群众关注、与地方经济建设发展有密切关系，如城建资金、土地出让金、农业综合开发资金、水利资金、扶贫资金等项目开展绩效审计。在审计真实性、合法性的基础上，揭露专项资金在决策、管理和使用过程中影响效益的问题。同时还要关注环境保护、社会保障、公共卫生、拆迁安置等政策措施的贯彻落实情况，查处各种侵害群众合法权益的行为，提出完善有关政策措施的建议。当前，财政专项资金绩效审计可以有效克服基层审计机关绩效审计工作基础薄弱、审计任务重和人员素质因素影响的矛盾，从专项资金审计入手，积累绩效审计工作的经验，为全部实行财政性资金绩效审计打好基础。
（二）加强审计人员综合素质的学习培训。绩效审计属于难度较高的审计，审计内容涉及面广，专业性和综合性强，审计技术与方法复杂，需要由知识结构较合理的审计人员来完成。高质量的绩效审计还需要审计人员具有较强的评价政府工作的能力，并运用各种专业知识测定被审计单位的业绩，以对其作出中肯的评价判断。要对现有的审计人员进行后续教育，使他们不仅精通财务、审计业务，而且熟悉法律、工程、社会学、经济决策、行政管理等方面的知识，具备较高的政策理论水平和明锐的分析判断能力。通过学习培训，不断优化审计人员的知识结构，努力造就一专多能的复合型人才。
审计实践中，审计人员大多数时候难以、也没有去区分开展的审计业务类型，比如开展财政财务审计时，审计人员会自然延展到绩效审计内容；开展绩效审计，也会关注真实性和违法违规问题。但如果要审计人员具体说清各种类型的审计业务有什么差异，审计方法上有什么不同，估计很少有审计人员能够说清楚。为何审计人员没有严格区分财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查，也不能说清各种审计业务之间的差异，仍然能够将各类审计业务开展起来呢？究其原因，主要是各类审计业务之间存在内在的联系，遵循一致的规律，审计人员在实践中不知不觉运用了这些规律。如果我们能够掌握这些规律、让审计人员自觉地运用这些规律，就可以减少审计人员的盲目性，不至于面对不同类型审计业务时，纠缠于概念，却不知该如何实际操作。本文以审计“免疫系统”理论为基础，提出用“比较”这一核心概念，将开展各类审计业务的模式统一起来，便于审计人员理解、掌握和运用。
一、“比较”的审计模式的提出
（一）审计“免疫系统”理论。
刘家义审计长在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上，系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”这一创新理论。刘审计长认为：“国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度，发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能”。在医学上，“免疫系统（immune system）是机体保护自身的防御性结构，……构成免疫系统的核心成分是淋巴细胞，它使免疫系统具备识别能力和记忆能力。……免疫系统具有以下功能：一、保护：使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。二、清除：新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体，都必须藉由免疫细胞加以清除。三、修补：免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能”。正是由于审计发挥着与机体中免疫系统类似的防护、纠错和改进功能，刘家义审计长才提出国家审计的本质是国家经济社会运行的免疫系统。
（二）发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。
机体免疫系统发挥作用的基础是淋巴细胞，它使免疫系统具有识别能力，能够发现非己物质，及时调动巨噬细胞吞噬外来入侵，从而使免疫系统发挥预防、纠错和改进的功能。国家审计发挥“免疫系统”功能的基础是什么呢？国家审计的“免疫系统”功能又是如何得以实现呢？归纳起来，可以用“比较”一词来概括。
机体免疫系统发挥作用的前提是“具有高度的辨别力，能精确识别自己和非己物质，以维持机体的相对稳定性；同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息，针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性”。与其相似，国家审计发挥“免疫系统”功能，首先必须能够发现或者察觉审计事项的实际情况偏离预先确定的目标、标准或者指标的异常现象，进而察觉风险、揭示问题、找出原因、提出建议，促使利害关系方及早采取预防、纠错或者改进措施。审计事项的实际状况与预先确定的目标、标准或者指标的偏离，我们将其定义为“差异”（Difference）。差异包括有利偏差和不利偏差即“异常”（Anomaly）或者问题（Finding），而发现“差异”或者“异常”的关键就是将审计事项的实际状况与预定目标、标准或者指标进行比较，因此可以说发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。
（三）“比较”的审计模式。
根据上面的分析，发挥审计功能的基础是“比较”。更进一步，我们可以用“比较”这一核心概念，将各种审计业务统一起来，形成“比较”的审计模式。不同类型的审计业务，从审计过程看，没有太大的差异，都可以用一种类似于逻辑学中思维形式结构的方式来表示（见图1）：审计事项A，比较（可以视为一种运算符），审计评价标准B（即预先确定的目标、标准或者指标），A与B相比较的结果C.在获得比较结果的基础上，作出审计评价；寻找问题（不利偏差）成因，提出审计建议。
在“比较”的审计模式下，各类审计业务的思维模式、审计过程相同，差异主要体现在审计评价标准、审计事项的选取，比较结果及其后续应用等几个方面。下面简要说明审计评价（比较）标准、审计事项、比较结果是如何在划分审计业务类型中发挥作用的。
1.审计评价（比较）标准和比较结果是区分财政财务审计与绩效审计的重要标志。财政财务审计是对被审计单位报告的财政财务收支、财务状况、经营成果、资源使用是否符合公认标准做出独立评价和合理保证的一种审计业务。财政财务审计的公认标准主要是指公认会计原则或者除公认会计原则外的其他会计制度和财经法规。而绩效审计则是对照相关标准，对审计项目（可以是政府机构、组织、具体项目、某项业务活动或者某项职能）的经济性、效率和效果作出独立评价，并找出影响项目经济性、效率和效果的因素，为信息使用者提高绩效、改善经营、降低成本、合理决策提供有用信息。财政财务审计与绩效审计的主要差别，一是评价（对照）标准存在差异。财政财务审计的评价标准相对固定，主要是公认会计原则或者其他特定会计制度，以及相关财经法规。而绩效审计的评价标准千差万别，既可以是预定目标、行业指标或者国家标准，也可以是管理原则、良好实务或者商业惯例。二是比较的结果不同。财政财务审计对照会计原则或者会计制度，评判被审计单位对经济活动的记录和反映是否遵守公认原则，比较的结果是“遵守”或者“未遵守”，是“对”或者“错”。而绩效审计对照有关标准，评判的主要不是对和错，而是实现既定目标的程度，与预订标准的差异程度，从而说明审计项目是否具有经济性、效率性和效果性。可见，审计评价（比较）标准和比较结果的差异，是财政财务审计和绩效审计相区别的重要标志。
2.审计事项是区分专项审计调查与绩效审计的重要标志。专项审计调查与绩效审计的差异主要体现在审计事项的差异上。很多时候，专项审计调查被视为一种特殊形式的绩效审计，其与绩效审计的区别主要是，专项审计调查的特定事项，通常涉及一个或多个行业、地方、多个部门或者单位，由于其审计事项涉及的面较广，因而专项审计调查反映的问题具有较强的宏观性、采取的方法具有较大的灵活性。而绩效审计选取的审计事项涉及的单位较少，一般仅针对被审计单位或者项目。
3.审计结果是区分经济责任审计与其他审计（调查）的主要标志。经济责任审计是我国特有的一种审计业务类型，目的是通过对领导干部任职期间，所在地区、部门、单位或者企业的财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益（经济、社会和环境效益）进行审计监督，揭示被审计领导干部经济责任履行过程中存在的问题，分清领导干部在履行经济责任过程中存在问题的责任，准确把握和正确评价领导干部所负经济责任的履行情况，为组织人事、纪检监察、行业主管及其他相关部门监督、评价、考核和任用干部提供参考依据，以加强对领导干部的监督管理。可见，财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果是经济责任审计的基础。经济责任审计实质上是对财政财务审计、绩效审计、专项审计调查结果的再利用，是在财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查的基础上，建立财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果与被审计领导干部责任之间的直接、间接联系。而财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查尽管也要分析问题成因并查找责任人，但问题责任人并不针对某个预先确定的领导干部。
二、“比较”的审计模式在审计中的运用
（一）“比较”模式下的审计过程。
在“比较”模式下，各种类型的审计业务方法大体相同，在审计方法上不用去严格区分究竟开展的何种类型的审计业务，只需根据审计目标，选取适当的审计评价（比较）标准和审计事项，并在比较基础上，分析比较结果成因、分清责任、提出建议。具体讲，“比较”模式下的审计过程可以描述为：分解、细化项目总体审计目标，形成审计具体目标；找到可以反映具体审计目标的审计评价标准和能够为具体审计目标是否实现提供审计证据的审计事项；审查审计事项，获取有关审计事项实际状况的证明材料；将审计事项的实际状况与审计评价标准进行比较，得出比较结果；根据比较结果，查找差异成因和分清责任；作出审计评价和提出审计建议。
对于上述审计过程，可以用两个图形表示，一个是审计目标的分解和审计事项的选取（见图2）；一个是审计“比较”过程（见图1）图2和图1的结合，就构成了适用于各类审计业务的完整审计过程。
（二）“比较”的审计模式应用举例。
摘要:本论文从阐明课题研究的背景和意义入手,第一部分从理论研究和以浙江宏观服务型绩效审计模式为代表的绩效审计实务实践方面介绍了当前我国财政专项资金绩效审计的现状,并从三方面归纳了主要特点。第二部分介绍了美国、英国、加拿大三国财政专项资金绩效审计的发展情况,通过共性特点的比较分析,从中得出可供我国借鉴的经验做法,提出我国要推进财政专项资金绩效审计工作,必须要构建科学、合理、规范的财政专项资金绩效审计评价指标体系。第三部分主要论述如何构建财政专项资金绩效审计评价指标体系,分别从评价指标的设置依据、评价指标的设置原则、评价指标体系的面向内容进行了阐述,并给出了两种评价指标体系模型的设想,一是采用“部门-项目法”构建一般财政专项资金审计绩效评价体系模型;二是采用“沃尔评分法”构建行业财政专项资金审计绩效评价体系模型。第四部分从三方面提出了完善我国财政专项资金绩效审计的对策建议。
关键词:财政专项资金 绩效审计 评价指标体系模型 构建与完善
绪论
第一节 研究背景
随着我国市场经济体系的不断成熟,公共财政管理改革的步伐逐步加快,科学分配、合理使用财政资金,增强财政资金使用的效率和效果已成为政府和社会关注的焦点。在此背景下,财政资金绩效审计的必要性日益凸现出来,成为政府加强宏观管理,提高财政专项资金运行效率,增强政府公共支出效果的重要手段。其中,财政专项资金尤以其占财政收支结构比重大、涉及行业与领域多、与企业和群众联系紧密以及审计发现问题量多类广、绩效评价指标复杂且体系不健全等特点,成为绩效审计研究和实践的桥头堡和主战场。
审计署《20xx至20xx年审计工作发展规划》提出,到 20xx年 ,所有的审计项目都将开展绩效审计。财政专项资金绩效审计是绩效审计的最佳突破口,如何按照财政专项资金绩效审计的经济性、效率性和效果性要求进行筹划、组织和实施审计,提出可行的审计建议,以促进财政专项资金使用效益的提高是当前各级审计机关、审计人员普遍重视的课题。
第二节 研究意义
当前,各级审计部门都积极地对财政专项资金绩效审计进行实践,并积累了一些经验,但面临的困难和挑战也很艰巨,加强和深化该领域的研究具有重要的现实意义。
一、开展财政专项资金绩效审计是政府审计发展的趋势
我国的经济实力和综合国力明显增强,政府管理的财政专项资金规模与日剧增。与此同时,政府在保障社会经济发展方面也承担着更加重要的责任,财政专项资金对经济建设和社会发展的作用日益重要。我国正处于市场经济体制和公共财政框架形成的初级阶段,尽管财政收入总量和增幅都较高,但由于社会公共产品需求的增加,支出呈刚性增长,可用财力增长缓慢,财政专项资金短缺现象将在相当长的一段时间内存在,财政面临的支出压力将会越来越大。如何分配有限的财政专项资金,使财政支出结构趋于更加合理,并最大程度地发挥资金的使用效益,是财政专项资金管理必须解决的一个重要问题。传统的财政财务收支审计注重对财政支出的真实、合法性审计,无法在提高财政专项资金绩效方面发挥建设性作用。
二、开展财政专项资金绩效审计是推进民主政治的需要
随着公民民主意识和参政议政能力的提高,社会公众越来越关注财政专项资金收支的真实、合法和效益等情况。在这种背景下,审计职能和工作范围在不断扩大,传统的真实合法性财务收支审计无法向社会公众提供政府管理的公共资金使用效益方面的信息。纵观各国审计的发展,绩效审计已经成为审计发展的高级阶段,在经济发展和政府建设中发挥着积极的作用和重要的影响。随着我国经济和社会发展,政府职能的转变和公共财政管理体制的建立,传统的财务收支审计也必然逐步向绩效审计延伸过渡。
三、开展财政专项资金绩效审计是是建立廉洁、高效政府的需要
实施财政专项资金绩效审计可以在财务审计的基础上,从政府开支的成本—效益、成本—效果角度来衡量其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性,而这些内容直接反映了政府机构设置是否合理,政府公务员是否负责,能力与责任是否匹配,是否存在贪污、浪费等问题,进而可以从源头上发现和揭露腐败现象,促进党风和政风的好转,提高党的执政能力。同时,开展政府专项资金绩效审计能够揭示由于个别政府部门工作不力导致不当决策、错误决策、盲目决策、轻率决策,出现大搞“政绩工程”、“形象工程”等造成严重损失浪费的问题。
关键词:比较;审计模式;审计业务
审计实践中,审计人员大多数时候难以、也没有去区分开展的审计业务类型,比如开展财政财务审计时,审计人员会自然延展到绩效审计内容;开展绩效审计,也会关注真实性和违法违规问题。但如果要审计人员具体说清各种类型的审计业务有什么差异,审计方法上有什么不同,估计很少有审计人员能够说清楚。为何审计人员没有严格区分财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查,也不能说清各种审计业务之间的差异,仍然能够将各类审计业务开展起来呢?究其原因,主要是各类审计业务之间存在内在的联系,遵循一致的规律,审计人员在实践中不知不觉运用了这些规律。如果我们能够掌握这些规律、让审计人员自觉地运用这些规律,就可以减少审计人员的盲目性,不至于面对不同类型审计业务时,纠缠于概念,却不知该如何实际操作。本文以审计“免疫系统”理论为基础,提出用“比较”这一核心概念,将开展各类审计业务的模式统一起来,便于审计人员理解、掌握和运用。
一、“比较”的审计模式的提出
(一)审计“免疫系统”理论。
刘家义审计长在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上,系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”这一创新理论。刘审计长认为:“国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度,发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能”。在医学上,“免疫系统(immune system)是机体保护自身的防御性结构,……构成免疫系统的核心成分是淋巴细胞,它使免疫系统具备识别能力和记忆能力。……免疫系统具有以下功能:一、保护:使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。二、清除:新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体,都必须藉由免疫细胞加以清除。三、修补:免疫细胞能修补受损的器官和组织,使其恢复原来的功能”。正是由于审计发挥着与机体中免疫系统类似的防护、纠错和改进功能,刘家义审计长才提出国家审计的本质是国家经济社会运行的免疫系统。
(二)发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。
机体免疫系统发挥作用的基础是淋巴细胞,它使免疫系统具有识别能力,能够发现非己物质,及时调动巨噬细胞吞噬外来入侵,从而使免疫系统发挥预防、纠错和改进的功能。国家审计发挥“免疫系统”功能的基础是什么呢?国家审计的“免疫系统”功能又是如何得以实现呢?归纳起来,可以用“比较”一词来概括。
机体免疫系统发挥作用的前提是“具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息,针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性”。与其相似,国家审计发挥“免疫系统”功能,首先必须能够发现或者察觉审计事项的实际情况偏离预先确定的目标、标准或者指标的异常现象,进而察觉风险、揭示问题、找出原因、提出建议,促使利害关系方及早采取预防、纠错或者改进措施。审计事项的实际状况与预先确定的目标、标准或者指标的偏离,我们将其定义为“差异”(Difference)。差异包括有利偏差和不利偏差即“异常”(Anomaly)或者问题(Finding),而发现“差异”或者“异常”的关键就是将审计事项的实际状况与预定目标、标准或者指标进行比较,因此可以说发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。
(三)“比较”的审计模式。
根据上面的分析,发挥审计功能的基础是“比较”。更进一步,我们可以用“比较”这一核心概念,将各种审计业务统一起来,形成“比较”的审计模式。不同类型的审计业务,从审计过程看,没有太大的差异,都可以用一种类似于逻辑学中思维形式结构的方式来表示(见图1):审计事项A,比较(可以视为一种运算符),审计评价标准B(即预先确定的目标、标准或者指标),A与B相比较的结果C.在获得比较结果的基础上,作出审计评价;寻找问题(不利偏差)成因,提出审计建议。
在“比较”的审计模式下,各类审计业务的思维模式、审计过程相同,差异主要体现在审计评价标准、审计事项的选取,比较结果及其后续应用等几个方面。下面简要说明审计评价(比较)标准、审计事项、比较结果是如何在划分审计业务类型中发挥作用的。
1.审计评价(比较)标准和比较结果是区分财政财务审计与绩效审计的重要标志。财政财务审计是对被审计单位报告的财政财务收支、财务状况、经营成果、资源使用是否符合公认标准做出独立评价和合理保证的一种审计业务。财政财务审计的公认标准主要是指公认会计原则或者除公认会计原则外的其他会计制度和财经法规。而绩效审计则是对照相关标准,对审计项目(可以是政府机构、组织、具体项目、某项业务活动或者某项职能)的经济性、效率和效果作出独立评价,并找出影响项目经济性、效率和效果的因素,为信息使用者提高绩效、改善经营、降低成本、合理决策提供有用信息。财政财务审计与绩效审计的主要差别,一是评价(对照)标准存在差异。财政财务审计的评价标准相对固定,主要是公认会计原则或者其他特定会计制度,以及相关财经法规。而绩效审计的评价标准千差万别,既可以是预定目标、行业指标或者国家标准,也可以是管理原则、良好实务或者商业惯例。二是比较的结果不同。财政财务审计对照会计原则或者会计制度,评判被审计单位对经济活动的记录和反映是否遵守公认原则,比较的结果是“遵守”或者“未遵守”,是“对”或者“错”。而绩效审计对照有关标准,评判的主要不是对和错,而是实现既定目标的程度,与预订标准的差异程度,从而说明审计项目是否具有经济性、效率性和效果性。可见,审计评价(比较)标准和比较结果的差异,是财政财务审计和绩效审计相区别的重要标志。
2.审计事项是区分专项审计调查与绩效审计的重要标志。专项审计调查与绩效审计的差异主要体现在审计事项的差异上。很多时候,专项审计调查被视为一种特殊形式的绩效审计,其与绩效审计的区别主要是,专项审计调查的特定事项,通常涉及一个或多个行业、地方、多个部门或者单位,由于其审计事项涉及的面较广,因而专项审计调查反映的问题具有较强的宏观性、采取的方法具有较大的灵活性。而绩效审计选取的审计事项涉及的单位较少,一般仅针对被审计单位或者项目。
3.审计结果是区分经济责任审计与其他审计(调查)的主要标志。经济责任审计是我国特有的一种审计业务类型,目的是通过对领导干部任职期间,所在地区、部门、单位或者企业的财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益(经济、社会和环境效益)进行审计监督,揭示被审计领导干部经济责任履行过程中存在的问题,分清领导干部在履行经济责任过程中存在问题的责任,准确把握和正确评价领导干部所负经济责任的履行情况,为组织人事、纪检监察、行业主管及其他相关部门监督、评价、考核和任用干部提供参考依据,以加强对领导干部的监督管理。可见,财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果是经济责任审计的基础。经济责任审计实质上是对财政财务审计、绩效审计、专项审计调查结果的再利用,是在财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查的基础上,建立财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果与被审计领导干部责任之间的直接、间接联系。而财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查尽管也要分析问题成因并查找责任人,但问题责任人并不针对某个预先确定的领导干部。
二、“比较”的审计模式在审计中的运用
(一)“比较”模式下的审计过程。
在“比较”模式下,各种类型的审计业务方法大体相同,在审计方法上不用去严格区分究竟开展的何种类型的审计业务,只需根据审计目标,选取适当的审计评价(比较)标准和审计事项,并在比较基础上,分析比较结果成因、分清责任、提出建议。具体讲,“比较”模式下的审计过程可以描述为:分解、细化项目总体审计目标,形成审计具体目标;找到可以反映具体审计目标的审计评价标准和能够为具体审计目标是否实现提供审计证据的审计事项;审查审计事项,获取有关审计事项实际状况的证明材料;将审计事项的实际状况与审计评价标准进行比较,得出比较结果;根据比较结果,查找差异成因和分清责任;作出审计评价和提出审计建议。
对于上述审计过程,可以用两个图形表示,一个是审计目标的分解和审计事项的选取(见图2);一个是审计“比较”过程(见图1)图2和图1的结合,就构成了适用于各类审计业务的完整审计过程。
(二)“比较”的审计模式应用举例。
一、指导思想和工作目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻科学发展观，全面贯彻落实党的十七大、十七届三中全会和省、市经济工作会议精神，认真履行审计监督职责，继续深化本级预算执行审计；围绕国家宏观政策落实，以及改善民生、建设社会主义新农村等热点问题，开展专项资金审计和审计调查；强化领导干部经济责任和固定资产投资审计，积极推进效益审计。注重从体制、机制、制度层面发现和分析问题，提出改进和完善的建议，使审计工作在规范财政经济秩序，充分发挥审计监督职能作用。
二、项目安排和审计重点
根据上述指导思想和工作目标，年审计项目计划26个，项目类别和审计重点如下：
（一）本级预算执行审计
1、对市财政局具体组织年度市本级预算执行情况审计。
年，继续深化财政审计，以推动完善公共财政管理体制为目标，以财政支出审计为重点，关注预算分配的公平性和合理性，促进完善科学规范财政转移支付制度；加强对政府采购、国库集中收付和收支两条线管理等财政改革制度执行情况的审计监督，检查预算执行中存在预算编报不真实、违规变更预算、隐瞒转移截留预算收入、资金滞留闲置、违规改变资金用途以及超预算列支等问题。重点揭露和处理账外资产、未落实收支两条线和专户管理、违反国家规定减免缓征非税收入、违规采购、违规担保、损失浪费、侵害人民群众利益等问题。通过审计，加强综合分析，充分利用审计成果，督促财政部门严格执行《预算法》，严格预算的编审和执行，完善规范化的财政收支管理制度，优化支出结构，提高财政资金使用效益。
2、对地税部门税收管理情况审计。
年，要以促进依法治税、规范税收征管行为为目标，在审计地税系统税收征管情况的基础上，采取专项审计调查方式，延伸审计房地产企业、旅游、宾馆等单位的纳税情况，扩大审计覆盖面。重点检查和处理未按规定征收及缴纳税收收入、隐瞒转移截留预算收入、政策性税收流失、纳税人偷税漏税及违反国家规定减免缓征税款等问题。通过审计，促进税务部门依法治税，强化税收征管力度，规范税收征管行为，改进和完善税收计划的形成机制，从税收征管机制上解决税收流失等问题。
3、部门预算执行审计
对地税局、市教育局、市科技工业发展委员会等3个部门预算单位年度预算执行情况进行审计。部门预算执行审计是本级预算执行审计的组成部分。审计要严格按照《预算法》规定，认真检查有关预算执行单位是否履行了各项预算执行职责，在预算执行、追加预算以及财政财务收支管理中存在的问题。同时加大对二级单位延伸审计力度,重点检查政府非税收入缴纳及“收支两条线”管理情况，揭露和处理未落实收支两条线和专户管理、转移挤占财政收入、截留挪用财政专项资金、损失浪费等违法违规问题。对预算管理不规范、财政财务管理不严格等一般违规问题，要帮助和促进相关部门自行纠正，不断完善制度，加强管理。
（二）专项资金审计
以规范财政专项资金预算和管理,提高财政资金使用效益,促进国家宏观政策落实到位为目标,重点对市林业局专项资金使用情况审计。通过检查市林业局专项资金预算编制及执行情况;重点揭露专项基金管理、使用过程中存在的问题，通过审计，分析资金效益情况,利用审计成果，促进有关部门加强专项基金管理。
（三）审计调查
以提高财政资金使用效益和国家宏观政策落实到位为目标,重点对市义务教育“两免一补”资金绩效情况；市年度扩大内需投资新增投资项目；市年度财政基金安排项目投资建设完成情况；市年度本级预算项目支出执行情况；市年度涉农补贴专项资金等5个审计调查。
1、对市年至年义务教育“两免一补”资金绩效情况审计调查。以提高财政资金使用效益和国家宏观政策落实到位为目标，通过对市义务教育“两免一补”资金绩效情况审计调查。一是摸清我市“两免一补”政策实现的情况及政府履职情况；二是调查免除杂费资金具体管理使用情况和免费教科书情况，促进资金的合理、合规使用及管理；三是调查寄宿生生活费补助、义务教育各项收费情况。通过审计调查教育“两免一补”专项资金的分配、管理及使用效益情况，评价教育“两免一补”政策在深化农村义务教育经费保障机制改革方面取得的效果，并提出审计建议和措施，促进提高管理水平和资金的使用效益。
2、对市年度扩大内需投资新增投资项目审计调查。围绕市委、市政府加强扩大内需投资新增投资项目为目标，跟踪审计调查中央、省市财政安排的专项资金投入、使用和效益情况，坚持以资金为主线，以项目为载体，检查扩大内需投资新增投资项目分配、管理、使用、结余等情况。通过审计，揭露和查处专项资金管理和使用中存在的违法违规和损失浪费问题，着重从经济、效益、效果三个方面，对资金使用情况进行效益性评价，提出管好用好资金及加强项目管理的审计建议。
3、对市年度财政基金安排项目投资建设完成情况审计调查。以加快重点项目建设推进城乡统筹发展为目标，检查投资项目预算支出执行情况；有无项目未及时办理决算，影响资金正常拨付；有无投资项目前期工作及施工进展缓慢，拖延了项目投资计划的落实等问题。通过检查进一步强化政府投资项目计划管理，加快项目推进，提高政府投资建设的财政绩效。
4、对市年度本级预算项目支出执行情况审计调查。以加快财政资金支出进度，提高资金的使用效益为目标，检查部门在编制部门预算项目支出时，实施的项目是否列入预算；列入预算的是否充分考虑项目的跨年度实施因素，通过审计调查，进一步加强预算执行单位严格执行资金管理制度，严格按专项资金管理办法及报账制管理办法执行，正确处理好支出进度和支出管理的关系，防止出现资金使用单位突击花钱、违规花钱等行为。
5、市年度涉农补贴专项资金审计调查。以落实惠民政策和构建和谐社会为目标，进一步强化民生资金审计。加强对涉农专项资金的审计监督，着力检查资金管理和政策执行情况，关注资金使用效益和政策执行效果，严肃查处挤占挪用、虚报冒领、损失浪费等问题，保障各项资金专项专用，推进社会主义新农村建设，促进各项惠民政策的落实，维护社会稳定。
（四）经济责任审计
经市经济责任审计联席会议商定，中共市委组织部委托，列入年度审计项目计划安排的经济责任审计项目7个。其中离任审计经济责任人为曾清泉、张羽飞、陈向奋、黄兴海；任中审计单位负责人为陈志勇、李洪海、刘德喜、李维等。主要检查部门单位主要领导所在单位财政财务收支的真实性、合法性和效益性，要坚持以财政财务收支审计为基础，突出查处涉及经济责任的严重弄虚作假、严重违反财经纪律、重大经济决策失误造成损失浪费问题和个人经济犯罪等问题。揭露领导干部在财经管理方面存在负主管责任和直接责任的问题，对领导干部经济责任作出客观评价，实事求是向市委、市政府提交审计结果报告，为加强党风廉政建设和领导干部考核任免服务。
（五）固定资产投资审计
对绕城公路建设项目、西部供水工程项目、污水处理项目（红沙、鹿回头、新城3个污水处理厂）跟踪审计、海南中等职业学校(一期)工程项目、生活垃圾填埋场工程项目等5个项目审计。以服务市委、市政府推进重点项目建设为目标，进一步加大对政府投资项目审计监督力度，重点检查政府投资项目建设资金的管理和使用情况,项目质量管理、工程造价和财务核算情况,项目法人责任制、招投标制、合同制和工程监理制等情况。重点揭露和处理概预算和决算编报不规范、工程价款不实、违规招投标、损失浪费及侵害人民群众利益等问题。延伸审计建设单位和参建的设计、监理、施工及设备材料供应商等单位。通过审计，分析项目建设效果和投资效益,提出改进意见和建议，为完善政府投资建设项目管理机制服务。
（六）事业单位审计
对市第二中学、市赤田水库管理处年度财务收支审计。主要检查事业单位预算执行以及财务收支管理等情况,揭露预算执行和财务收支中不真实、不合法、不规范的问题,处理各种挤占挪用和损失浪费财政资金行为。通过审计，提出完善相关政策措施、改进管理意见和建议。
（七）企业审计
对市城乡建设土地开发总公司年度财务收支审计。以摸清企业家底，实现国有资产保值增值，增强国有企业经济活力为目标；检查企业收入、成本、费用核算以及对外投资的真实性和合法性，揭露盲目投资造成国有资产流失、损失浪费；违规经营、账外资产、虚报或隐瞒转移收入、少计少缴税费等问题。通过审计，加强综合分析，针对国有资产运营中存在的突出问题，促进企业完善制度，加强管理，提高效益。
三、工作要求
为实现全年审计工作目标，审计机关将切实做到以下三个方面工作：
（一）坚持科学发展观，创新审计理念。以科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十七大和省、市经济工作会议精神,倡导民本审计观理念，解放思想，创新审计方式和方法，进一步提高审计工作水平。围绕审计工作目标，突出财政主题，关注民生工程等问题，提升审计成果，为加快我市经济建设可持续发展服务。
【关键词】财政 审计 大格局
2011年，审计署制定了“十二五”时期的审计工作发展规划。财政审计，以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的审计思路，全面提升预算执行审计的层次和水平。为进一步推动财政审计一体化进程，充分发挥财政审计整体合力，审计署提出着力构建国家财政审计大格局，目的在于提高财政审计的整体性、宏观性和建设性，进而促进深化财政改革和加强财政管理。
一、财政审计大格局内涵
（一）财政审计大格局的概念
构建财政审计大格局就是审计机关按照完整的财政审计范围，围绕着年度财政审计目标，将财政审计与延伸审计调查、部门预算执行情况审计、非税收入审计、地方政府债务审计、各项基金审计、财政投融资审计、环境资源审计等予以融合，并确定各审计项目的审计目标；对项目选择、审计内容、审计重点、审计资源、组织实施和成果利用进行统筹管理。
（二）财政审计大格局的内容
1.围绕年度财政审计目标，合理选择审计项目，并确定各审计项目的审计目标。财政审计要以预算执行审计为主线，突出反映年度预算编制规范、完整和预算执行情况，拓展监督权力运行的广度和深度。公共财政框架下的全口径预算管理体系，不仅包括本级财政收支，还包括政府性基金收支、国有经营资本金收支、政府负债等全部政府收支。
2.围绕审计项目的审计目标，合理确定审计内容和审计重点。财政审计和经济责任审计均是以“大财政”审计为核心，有效结合金融外资、农业社保、企业、资源环境、财政投融资工程项目等专业审计完成。
3.统筹安排审计力量和审计时间，确保各审计项目顺利完成且相互协调。根据“大财政”审计目标，制定审计方案，并分解成金融外资、农业社保、企业、资源环境、财政投融资工程等项目，再制定各个项目目标；然后根据审计时限和按照审计调查情况，根据预计的工作量，统筹安排各相应处室审计力量加以保障，确保各项目相互协调配合，最终顺利完成。
4.查找问题，提出纠正意见建议，整合审计信息，编写审计报告，形成“审计报告”和“政府工作报告”。围绕各个审计项目目标，认真学习各项法律法规，依据相应的法律法规查找存在的问题，并根据存在问题提出处理意见，整合各个项目审计信息，编写审计报告，最终汇总“两个报告”。
二、财政审计大格局的项目安排、做法和方式
（一）财政审计大格局项目安排
财政审计大格局主要以年度本级预算执行和其他财政收支为主，还包括对政府固定资产投资项目的审计和专项审计调查。主要围绕财政预算编制、预算执行，非税收入，财政转移支付和财政投融资工程管理展开。具体包括：财政预算执行审计、财政决算审计、镇（街）财政审计、财政转移支付审计、政府负债审计、土地基金收入支出审计、部门预算审计、部门决算审计、各类基金和政府性收费等非税收审计、“三农”资金专项审计、社会保障等民生资金专项审计、资源环境专项资金审计、财政投资绩效审计、其他财政收支审计及专项审计调查；金融机构审计、重点国有企业财务收支审计和各项专项审计调查。
（二）财政审计大格局主要做法
打室界限组建审计组，既考虑到各业务处室的行业侧重内容和工作时间，又兼顾各审计人员的专业特长，突出每个阶段的中心任务，保障审计组的高效运转。如审计机关金融处、财政处、经贸处、农业社保处、行政事业处、环境资源处、经济责任处和计算机中心等内部各专业审计部门凭着各自处室的特性和优势，在财政审计大格局的目标下，各专业审计部门都承担着相应的责任，而且各项目组组长都必须同财政审计紧密结合，以财政审计为核心，充分发挥审计机关的整体合力，实现审计机关人力、物力、技术信息等资源的有效整合，提高审计效率，最终达到提升审计效能。
（三）财政审计大格局主要方式
财政审计大格局主要方式，主要是根据各项目特点，坚持做好多种审计类型和方式的有机结合。在财政审计大格局中，联系实际，努力做到“六个加强”：一是加强各专业项目审计目标与财政审计目标相结合；二是加强各部门单位预算执行审计或决算审计与财政预算执行审计或财政决算审计相结合；三是加强财政财务收支、财政固定资产投资项目审计和财政绩效管理审计相结合；四是加强行政事业和企业单位领导人经济责任审计与财政审计相结合；五是加强各类专项资金审计调查与财政审计相结合；六是加强审计科学信息化建设与财政审计相结合。
三、构建财政审计大格局需做好的几项内容
着力构建财政审计大格局改变了传统的财政审计理念、审计项目安排、现场组织实施、审计方式方法主要的目标是提高财政审计的宏观性、针对性、时效性。
（一）整合审计计划
确定年度审计项目后，审计机关应以财政预算执行审计为主线，各审计项目方案围绕进行展开。
（二）整合审计力量
牢固树立财政审计大格局的观念，将各专业审计力量进行整合，重点项目重点突破，充分各自优势，形成合力。
（三）整合审计方式
根据各项目特点，坚持多种审计类型和方式有机结合，采取措施，提高审计质量。
（四）整合审计结果
紧紧围绕“两个报告”主题，对所有审计报告进行整合，根据审计总方案目标，披露问题，做好评价，从体制、机制提出建议，最终达到财政审计大格局预期效果，推进财政审计工作上新台阶。
参考文献
[1]谢志华，张頔.试论如何构建财政审计大格局——基于财政风险新特点的视角[J].审计研究，2011（03）.
关键词：财政专项资金 审计 绩效管理 公共财政管理
中图分类号：F239.65 文献标识码：A
近年来我国公共财政改革不断深化，财政专项资金的管理逐渐实现了信息化、制度化、绩效化发展。财政专项资金的大量投入使用对于各地方社会事业的迅速发展起到了积极地推动作用。随着我国公共财政框架的逐渐构建，财政管理得到相应发展，财政专项资金的投入效益、管理状况、使用情况等已经成为各地方政府部门、社会各界广泛关注的焦点。因此，加大对财政专项资金的监管力度，已经成为我国审计的一项重点工作内容。但是，从近几年的审计状况来看，财政专项资金在管理和使用过程中都存在着各种问题，虽然国家加大了对财政专项资金使用的整改力度，各种问题仍周而复始地出现。究其实质，出现问题的主要原因除了制度不完善、不健全外，还有对由财政专项资金支持的国家项目的设置缺乏合理性，项目的管理缺乏科学性，项目的使用缺乏规范性的问题。从这些分析不难看出，目前我国财政专项资金管理与使用中存在的问题已经跳出了制度缺失的牢笼，而是逐渐向着更深层次的管理问题发展。这一变化形式增加了国家项目审计管理的难度，更对财政专项资金审计工作提出了更为严峻的、艰难的要求。那么，在现有的条件下，如何才能进一步规范国家经济秩序？如何才能有效防范财政风险的发生？如何才能保证监督权力的全面运行？如何才能促进廉政建设的实施？这些问题的解决都需要充分运用审计这一“免疫系统”的运行与实施，作为财政专项资金的“使用者”，必须重视审计工作，这已经成为刻不容缓的一项重要工作。
1.财政专项资金审计管理中存在的问题分析
1.1 财政专项资金流程出现的违规问题
财政专项资金主要是指我国国有单位、行政事业单位为了能够顺利完成某一项工作任务，由相关部门根据相应的要求拨付给企事业单位的具有特殊用途或者指定用途的资金。随着我国市场经济的发展，拨付给企事业单位的财政专项资金的投入力度逐年增加，但是，在财务专项资金的使用、管理方面潜藏的一些问题也日渐暴露出来。例如：财政专项资金的投入目标不明朗，专项资金缺乏恰当的绩效评价与长效的监督机制，专项资金浪费现象严重。在这些问题中财政专项资金的流程问题最为明显。如：对于财政专项资金的国家项目设置存在多而散的问题，有的单位的专项资金达到100多个，并涉及到单位内部的所有职能部门。而这些资金中进行了细分后又涉及到不同部门的具体不同的负责人员；这就导致很多具有相同性质的项目散落在不同的部门中，或者是同一个部门中又设置了很多性质雷同的项目。再如：国家项目的设置缺乏合理性、科学性、规范性问题，有的单位的项目绩效并不明显，也不具备较强的现实意义，但是单位为了能够获得财政专项资金而申报了这些项目，导致这些项目每年都能够得到专项资金，但是每年并没有该项目的实际支出；还有的财政专项资金的管理中存在制度问题，虽然在单位内部已经制定了专门的专项资金管理办法和相应的制度，但是很多制度缺乏完善性、指导性、实际操作性，最终导致专项资金使用中随意性较大。另外，还有的单位财政专项资金的专家评审环节形同虚设，如：某单位为了促进某类产业的发展申请了专项资金，为了能够顺利通过而给专家赠送礼金。
1.2 财政专项资金使用中存在的问题
财政专项资金在使用过程中也是问题频出。个别专项资金存在同一个国家项目多头申请资金的问题；有的单位对专项资金的审核把关缺乏严谨性，缺乏监督力；还有的单位为了解决日常开支中经费不足的问题，擅自改变专项资金的使用途径，由于缺乏有力的监督，部分专项资金使用范围被人为扩大。
1.3 财政专项资金违规手段呈现出隐蔽性特征
与原来的财政资金侵占、挪用、截留等单一的违规手段不同，目前很多单位的财政专项资金的违规手段出现了隐蔽性强的特征，并逐渐出现了跨行业、跨地区、跨领域的特点。如：有的单位借助劳务费的名义套取专项资金，并将这些资金占为己有；有的专门岗位的负责人利用职务之便；有的国家项目主要负责人、管理人员、相关工作人员利用职权，成立个人公司，空开发票，联手套走专项资金；还有的通过上下串通、内外勾结、分工合作的方式联手构建成一个利益的共同体，并以此为基础实现隐蔽套取专项资金的目的。
1.4 财政专项资金审计缺乏组织性、系统性、统筹性管理
近年来虽然由财政专项资金支持的国家项目必须实行全过程审计监督，但是审计的系统性、权威性、独立性严重不足。有的单位虽然提出了“提早规划、统一领导、核定方案、按步实施、统一处理、集中处理”的一体化的专项资金审计模式，但是从审计的工作质量来看并不尽如人意，如：财政专项资金审计缺乏组织性、规划性，审计组织管理缺乏科学性处理，审计人员忙于审计工作，很多时候都是疲于奔命，对于审计的目标、审计的内容、组织实施等不同环节的管理缺乏有效的组织与衔接，协调性差。因此，这种状况严重影响了审计工作质量的提升，更影响了审计人员的身心健康。
1.5 缺乏对财政专项资金审计结果的有效、充分运用
对财政专项资金审计结果的充分应用是真正发挥审计作用的基本前提和保证。但是，目前很多单位对财政专项资金审计结果并不重视。如：审计结束后经常提出一些可行性、有针对性的建议，但是很多单位对这些有用的建议都视而不见，对于整改要求、审计建议经常被忽视，被审计单位通常对这些审计结果虚言对待。另外，由于在审计问责方面存在着先天的缺陷问题，有的单位对于审计中提出的问题并未真正进行整改，也未真正落实到位，有的问题在处理的时候需要和其他部门进行协调与配合，但是由于审计协调机制的不完善使得审计结果问责不到位，有的已经被移交到相关部门的部分经济案件线索并未引起相关领导的高度重视，这在很大程度上严重影响了审计的权威性、独立性，审计的结果也就可想而知。
综上所述，就目前财政专项资金的审计结果来看仍存在很多问题，如果不能妥善解决必将造成我国财政资金的浪费、损失。
2.加强财政专项资金审计的有效措施
2.1 加强制度建设，促进财政专项资金制度体系的完善
如前所述，针对在财政专项资金审计中出现的问题的深入探讨，笔者认为问责机制和相关制度的滞后性是导致财政专项资金使用效率低下的主要题。同时，也正是由于问责机制的缺失才导致很多单位和很多领域中经常出现违反财经纪律和法规的案件，才使得审计监督的效果并不明显，这对我国财政秩序的健康发展带来了冲击和影响。审计监督的重要着眼点就是通过审计发现其中的问题，并以此为戒，不断提升被审计单位的整改主动性、自觉性，为促进社会的健康、可持续、稳定发展保驾护航。审计监督的最终效果主要是通过相应的监督地位予以支撑，审计监督的作用只有在监督地位的支撑下才能真正发挥其作用。如：加强对审计结果整改的重视，切实落实审计整改报告中的内容，并对审计整改的结果进行跟踪检查，对相关的责任人追究其行政、法律责任。
2.2 严格对财政专项资金的适用范围进行浓缩，不断提升财政专项资金的使用结构和使用效率
作为被审计单位，应该将本单位各职能部门中的财政专项资金统一纳入到单位的经费预算中，同时应及时对各专项资金的用途、适用范围进行核实，另外，还必须进一步明确和理顺专项资金管理部门的职责与操作流程，必须认真遵循“谁管理谁分配、谁下达谁核对、谁确认谁负责”的基本原则，并加强对专项资金的统一协调与管理。这样做的目的主要是为了防止个别部门中出现将本应属于日常行政经费的项目放入到财政专项资金中列支，以此来提升专项资金适用范围的专注度，使专项资金真正用于完成既定任务，扶持单位经济发展。
2.3 加大对财政专项资金使用情况的监督
作为被审计单位的财务人员，必须尽快转变意识，加强对财政专项资金使用的监督力度，这有利于加强本单位内部各部门使用财政专项资金的责任意识。如：单位内部为了加强对财政专项资金使用情况的监督可以加强财政绩效管理，在单位内部全面推行预算绩效目标化管理，并对绩效目标进行评价，以评价结果的运用作为保障机制，进一步提升单位的全面预算管理水平，实现资源的进一步优化。
3.加强财政专项资金审计的案例分析――以北京市农林科学院下属北京派得伟业科技发展有限公司为例
3.1 农业专项资金审计案例背景分析
笔者目前供职的北京派得伟业科技发展有限公司是北京市农林科学院下属的一家中型国有企业，该公司成立于2001年6月，主要是由北京市农业信息技术研究中心（国家农业信息化工程技术研究中心）、北京市农林科学院共同投资组建的。公司主要致力于农业与农村信息化技术产品的研发、创新、系统的集成、农业信息的综合服务等内容。同时，紧紧围绕现代化农业发展的方向，关注城市农业技术产品的开发、规划与项目的设计等业务。
3.2 农业专项资金案例描述
新一代领导人上台后，矢言要大力反腐倡廉，推出连番措施，农业专项资金作为公司接受国家拨入的具有专门用途的拨款，国家对农业专项资金的使用与验收更加严格甚至苛刻，随着公司的国家项目越来越多，农业专项资金的管理越来越受到公司的重视，财务在农业专项资金管理中的监督和控制作用也越来越凸显出来。
以我公司申报的“国家物联网应用示范工程”为例，2014年国家发改委同意将符合条件的国家物联网应用示范工程项目列入国家高技术产业发展项目计划及国家资金补助计划，2014年5月我公司被确定为首批国家物联网应用示范工程项目实施单位，项目在北京市大兴、顺义、通州、延庆、房山等区县建设5，000亩设施农业物联网技术核心应用示范区，20，000亩直接带动示范区和50，000亩辐射带动区，建成基地-市两级设施农业应用体系，项目总投资9，705万，国家资金2，000万，自筹资金7，705万。该项目反复报送资料，多次现场审查，终于在2014年12月获得国拨资金2，000万，并与2015年12月最终顺利验收。为做好设施农业物联网应用示范的先头兵，从前期参与项目书编写到项目的执行以及以后年度财务审计验收，财务在这个过程中起着不可或缺的作用。笔者作为公司财务部门国家项目负责人，全力配合相关部门完成项目的申请和取得，并竭力协助项目实施，解决项目运行中疑难问题，将同时间进行的众多国家项目精细化管理贯穿于日常工作中，做到发现问题及时沟通，即时解决，确保财务信息全面准确及时呈报，为实现项目长效管理奠定坚实基础。
3.3 农业专项资金审计工作中的反思
针对专项资金申报及验收中存在和出现的一系列审计问题，笔者进行了细致地总结与完善，梳理出农业专项资金审计中应该重点关注的相关问题。
3.3.1 关注项目管理的规范性
为了最大限度地提升农业财政专项资金的使用效率，我公司财务部门在相关领导的支持下构建了完善的国家项目财务制度保障体系。笔者作为国家项目财务负责人，从申报农业专项资金预算开始，就关注预算编制的科学性、规范性，在项目的申报环节中更加关注项目申报的可操作性；在项目的实施过程中重点关注农业专项资金支出的合理性；在项目的验收环节中关注合规性等问题。
3.3.2 关注项目执行的真实性
在项目执行中，笔者作为国家项目财务负责人，根据相关的会计制度和政策要求，保证项目支出的真实性。在项目执行中按照项目的合同书、相关的管理办法和政策规定，保证国拨资金按照预算足额投入，保证配套资金足额到账。特别关注资料的保存方面、财务的核算方面，避免资料保存不齐全、财务核算不恰当等问题，从而影响农业专项资金使用的规范性。
3.3.3 关注项目过程的绩效性
项目执行过程中，笔者作为项目财务负责人，本着实事求是和客观公正的原则对农业专项资金的社会效益、经济效益、公益效益等进行综合地分析与研究，并对其做出全面的、客观的评价。确保农业专项资金用在关键地方，充分发挥农业专项资金的作用。
4.结束语
综上所述，财政专项资金直接关系到我国的政治发展、经济建设、社会进步、民生等问题，因此，必须加强对财政专项资金的管理。深入开展财政专项资金的审计工作将进一步完善我国公共财政管理机制，有效解决我国存在的随意挪用、挤占、侵占、滞留财政专项资金等问题。身为财务工作者一定要加强对财政专项资金审计工作的高度重视，善于发现存在于工作中的问题，并针对问题及时提出有效的解决对策，为促进我国经济的发展、社会的进步贡献自己的力量。
参考文献：
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