[教材分析]《天有不测风云》是苏教版《品德与社会》六年级下册第二单元《地球生病了》中的第二课。根据课程标准对本主题的阐述：了解曾经发生在我国的重大自然灾害，认识大自然有不可抗拒的一面，体会人们在危难中团结互助的精神的可贵，学习在自然灾害面前自护与互助的方法，形成相应的能力。这一课教材共安排了三个方面的内容：“大自然的另一副面孔”“天灾之中有人祸”“天灾无情人有情”。本节课是第一课时，安排了“大自然的另一幅面孔”的学习。[教学目标]1.情感与态度：通过视频资源及发生在身边的一些故事，让学生意识到大自然有不可抗拒的一面，自然灾害就发生在身边，它的危害不容忽视；意识到自然灾难的无情，初步产生保护生态环境的意识。2.行为与习惯：帮助学生了解保护环境可以减少和降低自然灾害带来的危害，在日常生活中，强化环境保护的自觉意识。3.知识与技能：能够清楚地表达自己的感受和见解，自主地参与到学习之中。4.过程与方法：通过收集资料、交流资料、观看视频、图片等活动，意识到自然灾害的可怕，认识到保护环境的紧迫性。[学情分析]六年级的学生，有一定的生活经验，对于地震、泥石流等自然灾害通过电视、网络等已经有了一些了解，但自然灾害带给人类的经济、生活、生命的危害究竟有多大尚不清楚。[教学重点及难点]重点：自然灾害对人类造成的危害。难点：自然灾害的种类。[课前准备]1.学生通过查阅书籍、上网等方式，了解有关自然灾害的概况。并能选取自然灾害中的一种，进行较为深入的资料搜集。2.教师准备教学课件。[教学过程]一、引出话题1.（播放视频、图片）欣赏美。师：请欣赏大自然的美景：春天，百花争艳，万紫千红；夏天，接天莲叶无穷碧，映日荷花别样红；秋天，枫叶似火，硕果累累；冬天，白雪皑皑，银装素裹。看着这些美景，你想说些什么？[设计意图：激发学生的表达欲望，感受自然的美丽。]2.感受大自然的另一副面。师：大自然并不总是风和日丽、和蔼可亲的。她常常会摆出另一副面孔，（课件播放部分自然灾害）有时狂风大作，巨浪滔天，洪水泛滥；有时会吞噬人类的财产以及生命；有时疾病流行……看着这些，你又想说些什么呢？[设计意图：让学生初步建立自然灾害很可怕的影像。]二、教学活动一：感受地震1.（播放地震视频 ）师：你看到了什么？（生：地震在顷刻间使得一幢幢矗立的高楼夷为平地，一个个鲜活的生命停止了呼吸……）[设计意图：让学生感受地震的不可抗拒性。]2.师：这个统计表记载了汶川地震所造成的损失，自己读一读。 （出示统计表格）汶川大地震造成损失统计表■[设计意图：让学生真切感受汶川大地震的危害深重，感受到了地震这种自然灾害的不可抗拒性、破坏性和毁灭性。][“感受地震”这一教学活动的设计，以地震这一自然灾害为核心，通过图片、音乐、视频等影像资料，引导学生自主探究，从而实现“以点带面” （“点”指地震，“面”指其余的自然灾害）的课程设计思路，让学生获得丰富的情感体验，整体实现课程目标。]三、教学活动二：你知道吗？1.师：伴随着人类的仅仅是地震这种破坏性大、不可抗拒的自然灾害吗？（出示：历史上发生的自然灾害记录的相关文字资料。）从这些红色的数据中你获得了哪些信息？（自然灾害伴随着人类社会的发展， 给社会发展带来了严峻的考验，人类社会的发展史，在很大程度上也是一部与自然灾害斗争的历史……）[设计意图：让学生通过这份资料认识到自然灾害一直伴随着人类社会，给人类带来了深重的灾难，它是不可抗拒的，必须正确面对它，了解它，才能正确应对。]2.师：自然灾害主要发生在地球岩石圈、大气圈、水圈、生物圈四大圈内，依次派生出地质灾害、气象灾害、海洋灾害、生物灾害、火灾五大类。（课件出示自然灾害分类图片）[设计意图：让学生在脑海中初建自然灾害的分类概念。]3.师：拿出课前老师发给你们的自然灾害调查统计表，分组交流。待会儿，小组推荐一名成员在全班就你们印象深的自然灾害选择两三个在全班作汇报交流。[设计意图：借助学生课前搜集到的资料，通过小组交流、汇报交流的自主活动的形式让学生真切感受这些自然灾害的特点及其所造成的损失，认识大自然不可抗拒的一面，还培养了学生看新闻、搜集信息的学习习惯。]4.师点评。（洪水、干旱、地震、火灾，灾难无法抗拒，家园瞬间被毁，生命被无情地夺走。不论是哪种自然灾害都是让我们认识到其危害无穷。）[“你知道吗”这一教学活动的设计旨在让学生通过自主探究活动的学习方式认识到自然灾害的种类之多，危害之大，从而意识到防灾减灾的重要性，自然过渡到教学活动三。]三、教学活动三：减灾“我能行”1.师：古往今来，世界各地的自然灾害此起彼伏，连续不断。自然灾害是一个世界性的问题，是人类难以避免的。千百年来，世界各国一直在寻求防治自然灾害的方法，居安思危，防患未然，尽量减少灾害带来的损失。[设计意图：让学生齐读，认识到防灾减灾是一个世界性的大课题。]2.师：看这份真实的报道：（指名读）汶川大地震发生的时候，桑枣中学全校2200多名学生和上百名老师，从不同的教学楼和不同的教室中，全部冲到操场，以班级为单位站好，仅用时1分36秒。从11岁到15岁的学生，都挨得紧紧地站在操场上，老师们站在最外圈，四周是教学楼。学生无一伤亡，老师无一伤亡。桑枣中学的安全和叶校长的努力是分不开的。从2005年开始，桑枣中学的叶校长每学期都要在全校组织一次紧急疏散的演习。桑枣中学的学生是按照平时学校要求的和他们已练熟了的方式疏散的。3.师：听了这份真实的报道，你获得了什么启示？[设计意图：让学生交流从中获得的启示，认识到只有掌握防灾减灾的知识和正确的方法才能将灾害降低到最小化。认识到“居安思危”“防患于未然”的重要性。]4.师：由此可见，面对天灾，掌握自救的知识和方法是何等重要啊！因此，了解一些地震自救方法是必需的，快速浏览一下课本内容。（学生读书上第48页的 “地震发生时应该怎样应变” 文字资料）如果现在地震，结合我们所处的环境，我们该怎么做？（指名说）[设计意图：通过对学生进行实地防震减灾演练，既强化了学生防灾减灾的意识，又锻炼了学生的自救能力。][“减灾我能行”这一教学活动的设计旨在让学生通过看汶川地震中一份真实的报道，明白面对天灾掌握自救的知识和正确的自救方法是何等的重要，并能结合自己所处的环境进行防震减灾演练，让学生明确防灾减灾不是纸上谈兵，而应该落实到具体的行动中去。]四、教学总结：（课件出示）“正确面对，防灾减灾，从我做起”（齐读）[设计意图：进一步强化学生防灾减灾的意识，自然地引出下节课探究的话题。]（责编 张翼翔）
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。
二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
(一)加强救灾财政资金的投入和管理。救灾工作从根本上讲是一项利国利民的公益性事业，各级政府应责无旁贷地承担起这项任务，各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导下进行。应加大灾前主动性投资的比例，包括对各种已建工程的维护和改善。在救灾投入政策方面，应实行分级管理、分级负责、分级负担的政策，采取小灾由地方各级政府承担、大灾巨灾由中央政府和地方政府共同承担(中央政府负担大头)的方式，并将减灾投资列入各级政府财政预算中。此外，要建立封闭运行、实体下拨、反应快速的救灾资金拨付制度，避免拖欠、挤占、挪用和截留救灾资金现象发生，确保救灾资金运行的安全性和及时性。目前，辽宁省在救灾资金管理和拨付方面采取一系列行之有效的措施，如开设专门的救灾资金账号，实行专户存储、专项拨付的管理办法。救灾资金在专户里完全封闭运行，拨付速度大大加快，彻底解决了到位不及时、基层变现困难等问题。同时，还要强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。此外，还可通过加大灾区的财政补贴、转移支付和通过财政贴息的方式支持银行向灾区重建项目提供低息贷款等。
(二)完善应对自然灾害的税收政策。首先，要拓宽应对自然灾害的税收优惠的范围和方式。从税收优惠范围看，目前主要限于资源税、所得税，而流转税、财产税等绝大部分税种的收入都可能受到自然灾害的影响。因此，应对自然灾害的税收优惠应尽量扩大到所有税种。此外，从自然灾害发生的过程看，用于防灾救灾和灾后重建的物资、技术、设备等，也应享受相关的税收优惠。从税收优惠方式看，可将目前的直接减免、捐赠两个方式拓宽到投资抵免、退税、延期纳税、亏损弥补等方式上。如，对应用防灾救灾技术、产品、工艺的研发费给予加计扣除；对应用防灾救灾的设备给予投资抵免；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠；遇到特大灾害，应允许企业捐赠在所得税前全额扣除；对公益慈善类组织加大税收优惠，培育这些组织更广泛地进入扶危赈灾等民生领域等。这样，可吸引更多的资金和技术流向受自然灾害严重的地区，尽快消除灾害的影响，促进经济社会发展。其次，要提高税务机关在灾害时期的服务水平。就税收征管而言，税收征管法规定在自然灾害发生时，企业不能按时申报时，可延期申报，但最长不得超过3个月。但在自然灾害较严重时，企业的生产经营受到影响，纳税资料发生丢失、损失。因此，可考虑应按自然灾害的等级来分别规定不同的延期申报时限。就减免税的管理而言，税务机关应加强服务，提高工作效率，确保受灾企业和群众能在最快时间内享受到税收优惠。其中，可考虑简化减免税的审批手续，鼓励企业更积极救灾。再次，要形成规范统一的应对自然灾害的税收体系。国务院办公厅在2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》，这个文件没有涉及税收的内容。但在现代社会，自然灾害和税收的关系越来越密切。自然灾害一方面会造成社会经济损失，使税收收入减少，另一方面又会使特定时期财政支出显著增加。因此，可在保证各税种政策完整的情况下，形成一套统
一、突出地理学科的应用价值
1.针对学科特点，突出应用价值
选修5从科学层面看，是基于地理理论思维和视角、反映灾害学的内容；从教育层面看，是基于素质教育中现代公民可持续发展观的教育；从实用价值层面看，是基于地理思想、地理决策和公民正常生活能力之上，具有进一步应对非常的、突发事件能力的应用价值。在教学过程中，要求学生树立正确的减灾观，提高公民社会生活能力和生活质量，学习对生活有用的地理。在强调学科应用价值的同时，应针对地理学科特点：综合、动态地分析问题，把握分析问题的时空尺度，揭示地理要素之间的相互联系、自然与人文之间的互动关系，从而体现地理的综合性和区域性；同时将灾害系统化，即孕灾环境、受灾体、主要灾种、灾情和减灾五个子系统与地理理论、人文地理、不利自然条件、经济损失和人类反应相对展开。
2.联系身边自然灾害，激发学习兴趣
在强调地理学科特点的同时，在教学内容表达上应强化感染力和视觉感受。如汶川大地震、日本3.11海啸等纪录片、实景照片、插图、遥感影像、动态变化系列图；灾害影片，如《后天》、《龙卷风》、《天地大冲撞》、《完美风暴》、《唐山大地震》等；最新讯息“雪龙号”被困南极海域、马航失联客机海洋搜寻面临的自然灾害及地理信息技术在搜寻中的应用等。借助强烈的视觉效果，激发学生学习兴趣，让学生对多种自然灾害有深刻的印象和直观感受，从而建立对自然灾害的发生、分布和危害性的科学认识，培养对受灾地区和灾民的同情与救援的人文精神，以及临危不惧的自救与互救能力。
二、树立整合的课程观
1.理清教学思路，适度调整教材章节顺序
自然灾害的类型、成因、分布、危害、防御及树立防灾减灾观是学习自然灾害永恒的主题。由于自然灾害与人类活动是相互影响的，根据自然灾害的成因可以推测自然灾害的分布、危害特点，并提出防灾减灾的措施，通过了解世界的自然灾害为学习中国的自然灾害奠定基础。因此，可将第一章第一节“自然灾害及其影响”和第三节“人类活动对自然灾害的影响”整合，然后再讲第二节“自然灾害的形成和分布”。在讲第二节四大类自然灾害的时候，按成因、分布、危害的逻辑顺序，并将第二章中国的气象、地质、水文、生物灾害与之相联一并学习。在学习以上内容的基础上，再归纳世界两大灾害带和第二章第一节“中国自然灾害的特点”。这样整合既体现了从世界到中国由大到小的顺序，又避免了在第一、二章中翻来覆去讲四大类自然灾害，从而节省教学时间，提高教学效率。
2.将地理选修5与地理必修有效整合
必修地理是通向选修地理的桥梁，是学习选修的基础，选修地理中的大量知识和必修地理藕断丝连。因此，在学习选修5的时候一定要复习和联系必修地理相关知识。如在学习地震的时候，应涉及地震波、板块构造学说、六大板块分布图、内力作用、“3S”技术等知识；生物灾害涉及中国和世界的种植业、林业、畜牧业等的分布；气象灾害与区域地理位置、地形区分布、大气环流、天气系统、人口城市、工农业及交通分布等必修地理密切相关。因此在教学过程中，要求教师认真研究教材，将选修5的内容与必修地理有效对接，一边学习一边复习，尤其要注意系统地理区域化，提高学生综合调动和运用知识的能力。
三、构建思维模式，重视案例开发
1.建立分析问题的模式
在《自然灾害与防治》的学习过程中，教师应为学生建立重点问题的思维模式。如自然灾害的成因从地理位置、地质构造、自然作用（内、外力作用）、地形地势、大气环流、天气系统与气候、水系水文特征、土壤特性、植被和人类活动等方面分析；自然灾害的分布应从空间分布（整体分布状况、地区差异、与其它地理事物分布的相关性、变化大小趋势、局部异常和极值等）和时间分布（短期与长期的变化、周期性与非周期性变化、波动及变化幅度大小、速度快慢、频率高低、峰值及对应时间等）方面分析；自然灾害的影响应从对社会环境、自然环境的有利和不利方面分析，如台风、寒潮、雪灾等；危害类问题主要从人员伤亡、社会稳定、财产损失（建筑、基础设施、文物古迹、三大产业等）、自然资源和环境破坏；防灾减灾的措施从监测预报、非工程措施（规划、立法、管理、教育）、工程措施（修建防灾工程、改变自然灾害系统）、救援与救助（灾前准备、灾中应急、灾后恢复）、自救与互救方面分析；灾情大小程度从孕灾环境、致灾因子、灾害的种类、强度、发生时间、持续时间、频率，受灾地的人口、城市、建筑物、经济水平、资产密度、防灾减灾能力，受灾体的自身特性和易损性等方面分析；救灾物资储备基地的区位选择主要从交通（高速公路、铁路、航空网络且辐射广泛互不重叠）、灾发地与救灾物资储备基地的距离、通讯网络、救灾物资的种类和数量、救灾人员和设备、地租与经济水平、应急能力和应急机制等方面考虑。当然，建立答题模式后，不能“眉毛胡子一把抓”，不分清红皂白把所有的要素堆在一起。要教会学生学会如何筛选与问题相关的因素，因时、因地、因灾种、因具体材料、信息而定，具体问题具体分析，看到同一类自然灾害在不同地区的成因、危害程度不同，同一省区或国家自然灾害地域差异显著。因此在建立思维模式的同时，又要打破思维定式，既要看到地理环境的整体性，又要注意地理环境的地域分异。
2.强调自主学习及案例的开发
教师要有意识为学生创造自主学习的条件，引导学生主动参与教学过程，变课堂为学堂。对于每一类自然灾害学习，教师只需讲其中一种或两种灾害的学习方法和模式，没有必要面面俱到，应充分发挥学生的主动性。如学习气象灾害，教师只需交给学生学习热带气旋的成因、分布、危害及防御措施的学习方法和模式，然后分组布置学生自主学习和查询干旱、寒潮、浓雾、沙尘暴、雷电、雪灾、低温冻害、龙卷风等自然灾害，利用课堂时间让学生相互交流自主学习成果，这样既让学生在自主学习和相互交流中获得知识、方法和地理技能，又调动了学生的积极性并节省教学时间。但是对于各类自然灾害的学习，教师必须开发典型的案例和例题进行训练。重视案例在教学中的重要性，同时看到每一个案例的局限性，把课本书当作案例学习，是用教材而不是教教材，最终跳出课本。例如，学习了“中国自然灾害的特点”后，可提供美国自然灾害的图文信息，让学生描述美国自然灾害的特点、为美国划分自然灾害带；学习了气象灾害和水文灾害的危害后，让学生谈谈2013年冬季“极地旋涡”冰冻北美，五大湖的湖冰给当地带来哪些危害？“泰坦尼克号”的沉没与哪些自然灾害有关？总之，在教学过程中，应充分发挥学生的主体作用，在不断开发新的案例中获取知识、提高能力，体验学习的过程，总结学习灾害地理的方法。
四、认真研究考纲和课标要求
1.地理选修5的高考考纲要点
（1）主要自然灾害的类型与分布。自然灾害的主要类型及其特点；人类活动对自然灾害的影响；世界主要自然灾害带的分布。
（2）我国的主要自然灾害。我国主要自然灾害的区域分布；地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发过程；台风、寒潮、干旱等气象灾害形成原因；虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害；台风、寒潮、干旱、洪涝等气象灾害的形成原因。
（3）自然灾害与环境。同一自然灾害造成危害程度的地域差异；我国自然灾害多发区的自然环境特点。
（4）防灾与减灾。地理信息技术在自然灾害预测、灾情监测和评估中的作用；应对自然灾害的方法和应急措施。
2.地理选修5的课标要求
（1）列举和举例类：列举自然灾害的主要类型；列举虫灾、鼠灾等生物灾害带来的主要危害；举例说明中国防灾减灾的主要成就；举例说明地理信息技术在自然灾害预测、灾情监测和评估中的作用；以1、2种自然灾害为例，列举适当的方法或应对措施。
（2）简述类：简述自然灾害及其主要特点；简述我国主要自然灾害的区域分布；简述地震、泥石流、滑坡等地质地貌灾害的产生机制与发生过程；简述展望人类利用高科技趋利避害的远景。
关键词：自然灾害；资金投入；财税优惠
我国是世界上发生自然灾害较多的国家之一，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成损失大。就2008年而言，我国经历两次严重的自然灾害。1月25日，我国南方遭遇数十年不遇的雨雪冰冻天气，造成公路、铁路、电力大规模受损，10个省区3000多万人受灾，直接损失1516.5亿元；5月12日，四川汶川发生里氏8.0级地震，造成房屋大面积倒塌，数十万人伤亡。在自然灾害发生之际，政府加紧建造防灾设施，消除灾害发生的隐患，采取各种手段，积极开展灾后重建，尽快恢复经济和社会发展。其中，建立应对自然灾害的财税政策是今后值得注意的一个问题。
一、我国应对自然灾害的财税政策现状
就财政政策而言，国家主要是通过财政拨款的形式给予灾区支持。从新中国成立之初看，中央政府也一直投入大量资金用于救灾工作。如，1950年到1966年，中央用于救灾投入共计55.08亿元，而在此期间，中央财政收入每年只有300亿元左右。从近年看，中央对地方救灾工作的补助范围得到扩展，包括灾民生活救济经费、卫生救灾经费、防汛抗旱经费、汛前应急度汛经费、水毁道路补助经费、文教行政救灾补助经费、农业救灾经费和恢复重建补助经费等。随着补助范围的扩大，中央救灾资金的投入也相应增加。
从我国现行税收的法律法规看，应对自然灾害的税收政策分散于各税种的税收优惠中。如，《资源税暂行条例》规定，纳税人开采或生产应税产品过程中，因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府酌情决定减免税。《契税暂行条例》规定，因不可抗力灭失住房而重新购买住房的，酌情减免。不可抗力是指自然灾害、战争等不能预见、不可避免且不能克服的客观情况。《城镇土地使用税暂行条例》规定，纳税人因自然灾害造成严重损失，缴纳确有困难的，可依法申请定期减免城镇土地使用税。《车船税暂行条例》规定，已完税的车船因地震灾害报废、灭失的，纳税人可申请退还自报废、灭失月份起至本年度终了期间的税款。《房产税暂行条例》规定，经有关部门鉴定，对毁损不堪居住和使用的房屋、危险房屋，在停止使用后，可免征房产税。房屋大修停用半年以上的，在大修期间免征房产税，免征税额由纳税人在申报缴纳房产税时自行计算扣除，并在申报表附表或备注栏中作相应说明。2008年实施的新《企业所得税法》规定，由于自然灾害等不可抗力因素造成的损失可在企业所得税前扣除。企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。《个体工商户个人所得税计税办法(试行)》规定，个体户的营业外支出包括：固定资产盘亏、报废、毁损和出售的净损失；自然灾害或者意外事故损失；公益救济性捐赠、赔偿金、违约金等。《个人所得税法》规定，因自然灾害造成重大损失的个人，可减征个人所得税，具体减征幅度和期限由受灾地区省、自治区、直辖市人民政府确定。对受灾地区个人取得的抚恤金、救济金，免征个人所得税。个人将其所得向灾区的捐赠，按照规定从应纳税所得中扣除；对外国政府、民间团体、企业、个人等向我国境内受灾地区捐赠的物资，包括食品、生活必需品、药品、抢救工具等，免征进口环节税。
从这些税收优惠可看出，税收优惠主要是以减免税和捐赠扣除为主，其他方式较少。而税收优惠的方式很多，包括税率、退税、亏损弥补、投资抵免等。可见，现行应对自然灾害的税收处理方式还不够完善。此外，当前税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度不大，没有专门的用于防灾救灾的技术、产品和工艺的优惠政策。从我国现行的税收程序法看，税收征管的相关措施也不尽完善。《税收征管法实施细则》规定，纳税人、扣缴义务人因不可抗力，不能按期办理纳税申报或报送代扣代缴、代收代缴税款报告表的，可延期办理。但一般延长期最长不得超过3个月。目前在要求企业提供的延期申报资料中，没有关于自然灾害种类及相关信号级别的认定材料。对影响范围大、持续时间长的自然灾害也没有统一的税收服务操作规定，只能按个别企业特殊情况来处理。此外，对突如其来的自然灾害，企业的发票、账簿、税控机等纳税资料和物品也可能同时遭受损失或丢失。对此类问题，相关部门也应有应对措施。二、日本应对自然灾害的财税政策
日本是个自然灾害频发的国家，强地震、强台风、暴雪、海啸等灾害时有发生。面对频发的自然灾害，日本抗灾政策较为完善。日本应对自然灾害的政府资金投入体系是一种分项投入、分部门管理、专款专用的体系，这就使投入的资金有具体的管理部门及明确的使用方向，从而提高了资金的使用效率。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》，不同程度地减免灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。此外，日本金融机构也出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。除政府投入外，作为国家财政支持的地震保险制度的建立和实施，为地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产发挥了积极作用。日本自1966年起建立了比较完善的地震保险制度，人们只要参加地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这大大减轻了灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总之，日本民众的地震保险意识较高，全国地震保险平均参保率约达20％。
三、建立和完善应对自然灾害财税政策的主要措施
《我国自然灾害知多少》课题教学设计（教学参考）
【单元教学目标】
1、 情感与态度：感知保护地球对人类的重要性，树立保护地球的责任感，加强防范自然灾害意识，争做环保小卫士。
2、 行为与习惯：进一步养成保护环境的行为与习惯，提高在自然灾害面前的自救、自护能力。
3、 知识与技能：懂得环境问题给地球造成的危害，初步理解珍惜资源的意义，了解自救自护知识，提高自救自护能力。
4、 过程与方法：用调查交流、创新展示、运用读图表分析、案例分析、创新展示等方法来组织教学，增强防灾减灾的的意识, 树立保护地球的责任感，提高自救自护的能力。
5、 道德教育点：节约资源，保护环境。
法治教育点：遵守有关保护地球和防灾减灾的法律。
道德与法治教学设计（部编版二下第五单元第十六课第一课时）
学校
班级
执教者
课题
我国自然灾害知
教时
1
日期
一、课题分析：
本课题主要引导学生了解我国自然灾害的多发性及严重性，了解造成自然灾害的原因以及自然灾害的危害，。本课先从我国发生的各种自然灾害入手，让学生感知自然灾害造成的损失以及造成这些自然灾害的缘由，引导学生明白只有加强对环境的保护才能减少自然灾害的发生。
二、学情分析:
在我国每年都有各种各样的自然灾害发生，新闻中也经常会报道各种自然灾害造成的损失。但对于五年级学生来说感受还是不深的，首先体现在人类面临的环境灾难在某个区域，我们的学生中绝大多数没有经历过；其次，有的自然灾害对学生的生活影响不大，学生感受不到。因此，学生的防灾避险意识比较淡薄，防灾避险的能力比较弱。
三、 教学目标：
1、了解我国主要的自然灾害，认识自然灾害带来的影响。
2、认识大自然有不可抗拒的一面，知道不合理的行为会诱发或加重自然灾害。
3、树立环保意识和安全意识，主动防灾。
四、教学重点、难点：
重点：了解我国主要的自然灾害，认识自然灾害带来的影响，知道不合理的行为会诱发或加重自然灾害。
难点：培养收集资料整理资料、思辨探究等自主学习能力。
四、课前准备：
课件：教学媒体。
教 学 过 程
教学环节
教师活动
学生活动
设计意图
活动一：
看视频 知灾害
导入：聊聊今天经历的开心的事。幸福吗？快乐吗？是啊，冬日，暖阳，我们在校园中愉快的学习，在课堂上朗朗读书，在操场上奔跑追逐，实现着我们的篮球梦，突然——
1、出示《汶川地震》片段1,片段2
2、寄蜉蝣于大地，渺沧海之一粟。灾难面前，人类如此的渺小无助。同学们，我们的地球，我们的大自然并不是一直都是心平气和的，它也有发怒的时候，比如地震，海啸，洪水等，我们称之为“自然灾害”。自然灾害是指对人类生存带来危害，或损害人类生活环境的自然现象。（自然灾害分类）
3、学生说说你还知道哪些我国发生的重大自然灾害？造成怎样的影响？（小组交流）
学生观看
指名交流
虽说是五年级的学生，但是对自然灾害的直接接触较少，本环节对学生的幸福环境与突发的地震遭遇形成对比，意在引起学生的共鸣，更好的感受生命在自然灾害面前的渺小与无助。
活动二：
看统计图，分析自然灾害的危害性
1.ppt呈现2019年十大自然灾害及其影响。（危害大：生命、环境、经济、社会稳定、精神、疾病（疫情））
2、出示统计图
认真阅读统计图，你有什么发现？我国哪些自然灾害造成的损失比较大？
3小结：
旱涝灾害和台风造成的直接经济损失是最大的。
地震、泥石流是造成人员伤亡最多的。
4、灾难连锁反应PPT 、思维导图
小组讨论
指名交流
。
观看ppt
运用新闻视频数据更具体的呈现自然灾害对我们生产、生活的影响之大，损失之重。
五年级学生有了一定的读图分析能力。通过读图分析学生能直观的了解到我国自然灾害对经济造成的重大损失。
拓展--自然灾害的出现不是单一的，而是影响巨大的连锁危害。
活动三：
小小调查元
我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。
1.出示中国自然灾害分布图
这是一张我国自然灾害分布图。从图中，你有什么发现？
小结：
1、 种类多（）
2、 分布广
对我国影响最广的自然灾害是滑坡、泥石流、洪涝、旱灾和病虫害等。
（1）我国旱灾分布广泛，主要分布在我国东部。(2)洪涝灾害分布东多西少。其中长江流域、黄河中下游地区最为集中。(3)雪灾多发在西北地区和青藏高原.(4)台风灾害多发生在东部沿海地区。（5）地震西多东少
课前查找资料
上台汇报
五年级学生有了一定的读图分析能力，运用图示直接、明了，而且更为客观。
通过读图分析学生能直观的了解到我国自然灾害的种类及分布情况。
活动四：
辨析小能手
过渡：自然灾害危害如此之大，造成这些自然灾害的原因有哪些呢？
PPT:自然因素
人为原因（满足条件才能形成自然灾害）
学生讨论满足什么样的条件会引发怎样的自然灾害（报告单，小组合作）
小结
自然原因
人为因素：滥砍滥伐
乱扔垃圾
工厂、汽车排放废烟废气
冰箱、空调大量使用
…
学生辩论
通过视频科普，学生们对自然灾害的成因有了进一步的认识，充分调动学生的参与积极性去讨论和发掘人类哪些不好的行为诱发或加重了自然灾害，只有有了充分的危险意识，才能更好的去避免以后可能出现的类似行为。
加强印象，增强学生保护大自然的意识
总结
1、如果我们不满足这些条件会怎样？（自然灾害大大减少），
2、所以我们应该——
3、不仅仅如此，我们更应该敬畏自然，如我们前面学过的哈尼族人一样，与与大自然友好相处，科学优化自然，这样我们的大自然将不再发怒，会心平气和的孕育我们。
4、兵书说“知己知彼百战不殆”这节课我们自然灾害发生的原因，在我国的分布规律，我们又如何有针对性的防御自然灾害呢？（上网、查阅资料，咨询父母师长，我们下节课交流）
完成表格
制定方案
1、让学生主动查找预防自然灾害资料
关键词 灾害；灾因；原理；管理
中图分类号 P694 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2012）10-0022-02
目前，有关灾害（Disaster，Catastrophe，Calamity）的定义有多种。笔者认为，应该根据灾害的特征将灾害定义为：由于社会—生态系统失衡，或者受到外因干扰，致使社会—生态系统的结构、功能遭到破坏，对人类生命、财产或生态环境造成破坏损失的现象或过程。
1 灾害学基本原理
1.1 灾害的成因
灾害的成因简称灾因，即形成灾害的基本原因。从多学科综合分析的整体研究观来看，灾害的形成往往是自然变异与人为影响等多种因素交互作用的结果。自然致灾因素主要有天体原因、地质原因、地理原因、生物原因，人为因素主要有社会政治因素、生产管理失当等。
1.2 灾害的过程
从物理过程看，灾害形成的过程就是能量异常积聚。当积聚的能量超过承灾体系统稳定性阈值时，承灾体稳定性就破坏，从而形成灾害。这一过程可以近似表示为：
D=v-■f（N，A，T）dNdAdT
式中：N—自然致灾因子，A—人为致灾因子，S—地理空间域，T—时间域，v—承灾体系统稳定性阈值。D>0时，系统处于平衡状态，系统继续保持稳定，灾害不会发生；D=0时，系统处于平衡临界点，灾害随时可能发生；D
D=f[g（N，A，T），h（S，T），v]
由此可以看出，自然致灾因子、人为致灾因子作用于承灾体，当累积作用强度超过v时，就发生灾害。这一过程除了与自然致灾因子、人为致灾因子的作用强度直接相关外，还与作用时间（T）长短、所处的地理位置（S）和承灾体的抗灾能力相关。因此，自然致灾因子、人为致灾因子、地理空间域、时间域、承灾体系统稳定性合称为“致灾五因子”。
1.3 灾害的控制
从宏观上来看，灾害的控制一方面在于灾害的预防，另一方面在于尽可能地减轻灾害造成的损失。从微观上看，实现灾害控制，减轻灾害危害，可以从L=f（D）式入手，分析研究“致灾五因子”，采取相应的“防灾减灾五策略”，预防灾害发生，或减轻灾害危害。
1.4 灾因管理
灾因管理就是对灾因进行监测，把握关键灾因，对其实行控制，以打断灾因链，预防灾害发生，或者控制灾害蔓延。
1.4.1 灾因链（Disaster Causes Chain）。一般情况下，灾害事件的发生是多种因素综合作用的结果。如果把灾因、承灾体用点表示，灾因之间、灾因与承载体之间关联用边表示，灾因链则可以用图表示。设承灾体为O，灾因为vi，灾因之间关联的边为ei，j，灾因与承灾体之间关联的边为eoi，i，j=1，2，…，n，i≠j，则ei，j与eoi可以表示为：
eij= eoi=
显然，eij≠eji，即=。灾因之间、灾因与承载体之间的关联强度可以用边的权数表示。这样灾因可以使用图论或网络分析等数学方法进行分析与控制。
1.4.2 灾因流。从某一灾因到灾害发生的连续灾因序列称为灾因流。其中，从起始灾因到灾害发生的灾因流为该起始灾因的完整灾因流，起始灾因是指激发灾害发生的最原始的因素。从图论上看，灾因流就是从某一灾因到承灾体的连通的道路。在一条灾因流中，对于某一灾因来说，位于其前面的灾因称为该灾因的上游灾因，位于其后面的灾因称为该灾因的下游灾因。
1.4.3 灾因管理。其既可以对灾因的“点”进行控制，也可以对“边”进行控制，打断灾因链，实现灾害的管理。
1.4.4 确定关键灾因。关键灾因是指那些激发灾害发生的关键性因素。对于灾因控制来说，关键灾因可以通过以下方法得到：①有较多关联边数的灾因“点”；②权数较大的“边”；③控制成本较小灾因“点”或“边”；④若由于技术原因，或者控制成本原因等因素，使得通过方法①、②或者方法③获得的灾因“点”或“边”不可控制，则使用方法①、②或者方法③对其上游或下游灾因进行筛选；⑤综合使用方法①、②、③、④确定关键灾因[1-6]。
2 灾害管理原理
灾害管理（Disaster management）就是通过对灾害的研究、预测、减灾措施实施和灾后恢复等活动，以预防灾害的发生或减少灾害造成的损失。现代灾害管理理论主要有危机管理理论、风险管理理论和GCSP管理理论。危机管理理论侧重于灾害的防治，风险管理理论更侧重于灾害预防，GCSP管理理论则是综合危机管理和风险管理理论，侧重于灾害的管理方法。灾害的危机管理理论和灾害的风险管理理论，分别源自于管理学中的危机管理与风险管理理论[1-12]。
2.1 灾害管理模式
模式是某种事物的标准性形式或固定格式，与管理模式有关的英文表达有：Management System（管理交流）和Management Model（管理模型）。从特定的管理理念出发，灾害管理模式的定义可以在管理过程中固化一套操作系统。用公式和IOS模型分别表述为：
灾害管理模式=灾害管理理念+灾害管理系统+灾害管理方法
MS=f（I）+f（O）+f（S）
式中：MS—Management System；I—Idea/Ideology；O—Ope-ration/Organization；S—Stratagem/Strategy。
2.2 防灾减灾原理
从“致灾五因子”入手，采取积极的“防灾减灾五策略”，预防灾害发生，或减轻灾害危害。
2.3 GCSP管理原理
GCSP管理是分级管理（Graded management）、分类管理（Classification management）、分区管理（Subarea management）、分期管理（Phased management）的英文缩写，主要是针对灾害的不同发生特点，采取不同的应对策略。
分级管理：根据灾害源的危险性或灾害的危害程度，将灾害危害程度或灾害源划分等级，按照等级启动相应的应急预案，进行灾害管理。分类管理：根据灾害种类、灾害源、承灾体的不同，对灾害进行分类，采取不同的管理措施。分区管理：按照不同的自然区域或行政区域的特点，采取相应的管理措施。分期管理：灾害的发生发展常遵循一个特定的周期，在灾害不同的发生发展期，采取不同的应对管理措施。
2.4 学习原理
学习原理（Learning Principle）即通过灾害事件学习灾害管理技术，提高防灾减灾能力水平。
2.5 法治原理
法治原理（Law Principle）即整个灾害管理活动要依法进行，灾害管理中要严格执行灾害管理技术标准。也就是说，要完善灾害管理法律法规，加强灾害管理立法工作和灾害管理技术标准制修订工作。灾害管理法律法规及其执行与监督、灾害管理技术标准及其执行与监督要覆盖灾害管理全过程，彻底实现灾害管理法制化[3]。
2.6 灾害管理周期
灾害的发生发展有一定的生命周期，一般依据灾害的发生发展过程将灾害发生发展过程划分为孕育期、潜伏期、爆发期、持续期、衰退期、平息期。灾害管理是一项针对灾害并随着灾害的发生、发展和结束而采取不同管理措施的管理活动。因此，灾害管理也随之具有一定的生命周期，即预防期、预警期、救治期、善后期。
3 灾害的危机管理
灾害的危机管理（Crisis Management）即通过对灾害的监测预警、灾前预防、灾时应急处理和灾后恢复等措施，防止灾害发生或者减轻灾害造成的损失。根据灾害的生命周期，现代灾害管理理论将灾害管理过程划分为4个过程，即灾害预防、灾害预警、灾害治理、善后处理，其中灾害预防贯穿于灾害管理整个过程。灾害危机理论是现代安全减灾管理的重要理论，现代灾害危机管理方式多采用突发公共事件应急管理模式进行灾害管理。灾害应急管理即为有效实施灾害管理，降低灾害危害，对灾害诱因、过程、后果进行分析，有效地集成社会相关资源，对灾害进行预警、紧急处置和善后处理的过程。应急管理过程一般包括预防、预备、响应和恢复4个阶段，但在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但他们中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分。
4 灾害的风险管理
风险（Risk）定义为遇到危险、遭受伤害或损失的概率。对灾害来说，风险专门用来评述灾害将要发生的概率，并且用高风险、中等风险、低风险等相应术语来表明概率值。根据致灾因子风险分析、承灾体易损性评价、灾情损失评估等，分析是否保护或保护到何种程度、如何采取科学措施，以应对原先没有采取减轻风险措施而潜在的灾害影响。
灾害的风险管理（Disaster Risk Management）就是灾害管理单位通过风险识别、风险评估进行风险决策，对灾害风险实施有效控制，妥善处理灾害损失。灾害风险控制的4种基本方法为风险回避、损失控制、风险转移和风险保留。
5 参考文献
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[10] 陈福今，唐铁汉.公共危机管理[M].北京：人民出版社，2006：8-40.
【关键词】应急管理，完善对策
中国正处于全面建设小康社会的重要历史时期，经济社会发展的任务繁重而艰巨。突发自然灾害的影响给经济社会的发展提出严峻的挑战。面对日益严峻的自然灾害风险，政府加强突发自然灾害的应急管理势在必行。
虽然目前我国政府在应对自然灾害时已经取得了重大的成就和发展，但是还存在着诸多问题，除了应急主体单一 ，机构设置不合理；应急法律法规尚不健全之外主要还有以下几方面：
（一）应急管理预警监测机制尚需完善
首先，预警监测机制不健全。在危机爆发后的处理过程中，政府往往“临阵磨枪”，仓促上阵，形成“消防队员”式的被动反应模式。其次，风险指标评估体系的建设还不完备，国家减灾委在汶川地震发生后先期级别反应是二级，级别不够到位，当天夜里又改为一级；地震级别一开始是7.6级，后又改为7.8级，最后确定是8.0级，所以自然灾害的相应级别标准还需完善。
（二）灾害应急信息系统匮乏
信息的匮乏是指当前国家缺乏应急救灾信息系统。从信息分析理论来讲，在应急管理中应坚持信息优先的原则，救灾工作开展是否顺利有效，关键看救灾信息是否准确及时，信息缺乏会造成无法决策，信息错误导致决策失误，信息中断，对于灾情的评估、救灾安排、资源调配、政策调整等都有严重的影响。汶川地震，由于信息基础设施建设不完善，造成信息中断，汶川、映秀、北川等多个重灾区，失去联系，无法施救。同时，在救灾前几天，由于政府没有及时成立专门针对灾害应急的信息系统，造成政府对震中地区信息缺乏，不得不临时收集材料进行决策部署，严重影响了救灾的效率和进程。
（三）应急救灾的物资储备善后恢复措施还需加强
当前，政府在应急储备上不科学，主要表现为储备不足，储备不全、储备分布不科学。储备不足表现当地在物资储备上，包括食品、药品、帐篷等必须物品，国家没有专门的地方储备；储备不全主要是指，没有相应的救灾通讯设备，没有专门的救灾专家队伍、医疗保障队伍等，使应急救灾工作趋于被动。最后，储备资源管理不科学，在08年南方暴风雪期间，某省舍近求远地调集大量麻袋，孰不曾想到，备灾仓库中就有麻袋，只不过属于国家储备，彼此间储备信息上部门之间缺少相互协调配合。应急储备工作关系到整个救灾的全局，一定要引起救灾各部门的重视。
在善后恢复重建方面我国政府一直表现突出，每次灾害过后，政府总是千方百计帮助灾区恢复基础设施的建设，然而我们还应该在社会保障、保险方面发挥更突出的作用，因为没有相应的善后评估机制，灾害造成的损失是很难估量的，对受灾群体的补偿无法达到尽善尽美，社会保障的补偿面没有得到充分发挥，往往会造成因灾致贫的现象时有发生。其次，在善后处理中，只突出经济上的补偿还不够，不能忽视对遇难者家属以及部分承担着应急救灾责任的基层干部的心理干预。灾害发生的当时由于关注人数多，关注面积大，受害者家属的心理失衡感较弱，灾后也要有长期的心理干预措施，要为这部分社会公众提供心理咨询服务，尽量弥合遇难者家属的心理创伤，防止过激行为产生的不良后果。
二、政府完善突发自然灾害应急管理的对策思考
针对上述问题，政府的完善对策可从以下几方面考虑：
（一）建立规范化应急管理体系
法律和制度保障是我们做好一切工作的基础，“无规矩不成方圆”，组织机构、法律规章是应急救灾的前提条件。在规范组织机构建设方面为更快更有效的处理突发灾害的事件，我国应建立统一的、专门的、常设的针对自然灾害的的应急管理机构，能够对地震、洪涝、暴风雨雪、等各类自然灾害做出迅速反映、协调运作的部门。
在健全法律法规方面，法律法规的完备是应急救灾工作顺利展开的保障，对于经常发生的、危害严重的自然灾害要制定专门的法律来指导救灾和个人的防灾自救，法律应急过程中要及时发现不足，不断总结完善。从整个应急体系来看，要建立驾驭整个救灾系统的法律，世界上很多国家都有《灾害管理基本法》，我国的《突发事件应对法》在很多细节上需要完善，在救灾过程和方法上还需细化，特别是预警及应急分级的标准还要进行必要的修改，要正确判定突发事件的大小和影响程度，明确救灾措施。
（二）做好防灾知识的学习与信息舆论引导
提高公众对灾害的认识，增强防灾、减灾、自救意识，是有效减轻灾害的重要举措。尊重公民的知情权，及时公开的救灾信息的传播，正确的舆论引导，既是政府的责任，也是政府的义务。实践证明，具有防灾减灾自救意识的公民，面对灾害更能采取科学理智的处置方法，能保护自己，也能救助他人，因此，加强公民危机意识的培养，应当引起各级救灾部门的高度注视。
（三）建立科学有效的应急管理运行机制
灾害应急管理的过程分类包括：预测、处置、恢复，从运行机构的预警机制 建设来分包括：灾前的监测预警机制、灾中的应急救援机制、灾后的快速反应机制。只有保证三个阶段机制的建立健全，才能使整个运行机制较顺利运转。每个环节都至关重要，这就为灾害应急管理运行机制的建设提出更高的要求。
除此之外，还可以加强国际合作，充分发挥非政府组织参与救灾的水平，在突发自然灾害的应急管理中，政府在各个环节都起到主导作用，但应对灾害也是每个公民应尽的责任。在突发灾害应急管理中，政府不是万能的，要以“有限政府”新理念，定位政府的职能，在灾害的应急管理中，要进一步完善社会动员机制，发挥政府主导作用的同时要充分体现社会团体、公众个人的力量，政府与社会要加强合作、互助，共同体现各自在灾害应急管理中的作用。
关键词：自然灾害；应急机制；预警机制
中图分类号：D035文献标识码：A
近年来，我国极端天气气候事件越来越频繁，重大自然灾害发生的次数增多、影响的范围广泛、造成的损失严重。为更好地应对重大自然灾害，我们迫切需要采用先进的技术手段，提高对灾害的监测预警能力和应急响应能力，实现科学高效的指挥决策、快速有效的应急救援以及准确及时的灾情评估，最大限度地减少灾害造成的损失。我国自然灾害应急机制的建设引起中央领导的高度重视始于2003年的“非典”。“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届四中全会明确提出，要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
一、我国自然灾害应急机制存在的问题
1、缺乏统一的自然灾害预警系统。无论是雪灾还是洪灾，其中最重要的是气象预警。2008年南方雪灾之前，我国的气象预报系统应该就有雪灾天气的预警，早就应该在雪情造成灾害前期，通报可能出现的灾情，让各地区做好相关预防措施，做到有备无患。《突发事件应对法》专门规定了突发事件的检测与预警制度，该法第42条明确规定：“国家建立健全突发事件预警制度”，要求建立一个统一的突发事件（包括自然灾害）预警系统。当然，灾情的提前预警需要很多部门的配合以及统一的系统数据分析。
2、一些地方政府应急反应速度滞后。人们本来有理由期望，经历过1998年的抗洪救灾和2003年的“非典”，政府的救灾应急能力应当有所提高。但事实是，相关应急预案似乎没有及时启动，不少应急管理机构在灾情出现几十个小时后还不能掌握基本情况，灾害现场几乎没有什么公共服务。比如，数万人聚集火车站几天，政府除了维持治安之外，没有及时采取什么有效的疏散、救济措施。这与地方政府长期以来仅以经济指标来衡量政府官员政绩的畸形政绩观有很大的关系。
3、有关部门缺乏及时、有效的沟通。无论是灾害预警还是灾害的应急处置都需要各相关部门和各级政府的有效沟通、精诚合作。《国家自然灾害救助应急预案》将“部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责”规定为“工作原则”之一，并专门规定了“灾害信息共享”。但是，在灾情初发之时，许多地方政府和部门却做不到自主而灵活地快速应对、相互积极配合，从而尽可能减少民众之苦，只有等到中央或上级领导亲临现场指挥才能快速行动起来。此外，2008年冰雪灾害还暴露出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的建设和运行起到应有的指导作用。
4、社会自我救助体系过于幼稚软弱。遇到突发事件时，中国政府的社会组织能力、资源配置能力是强大的，我国渡过和战胜过1998年洪水、2003年“非典”等多次大的危机。但是，政府强大的能力后面，我们看到的是社会力量和民间组织的弱小。目前，我们的救灾抗灾方式仍处在“强政府-弱社会”模式之下，只有自上而下的政府纵坐标，而缺乏自左向右的民间横坐标，无法形成更加有效的救灾网络。由于组织资源匮乏，社会日常必要的民间救助活动就无人承担。一旦遭遇严重灾害，这种匮乏的严重后果就暴露无遗。在发生较大灾害时，通常会有一些热心机构，尤其是新闻媒体发起组织捐赠、救助活动。但这类活动都是临时的，组织者虽很热心，却缺乏必要
的专业技巧。由于临时凑成，其信誉也容易遭到怀疑。
二、自然灾害应急机制的完善
1、航天信息部门应发挥空间基础设施在防灾减灾方面的独特优势。与其他手段相比，空间基础设施具有反应速度快、覆盖范围广、不受地面条件限制等特点，在应对重大自然灾害中具有独特的优势。在应急响应能力方面，通过卫星遥感技术和导航定位技术，可以迅速获得灾害范围、位置和受损程度等灾情，为救灾人力和物资的投放提供指挥决策支持。重大自然灾害往往造成地面基础设施严重损毁，交通、电力和地面通信中断，致使灾情信息不能及时传递，卫星应急通信此时就发挥了不可替代的重要作用。2008年6月14日，日本发生7.2级地震，通过S频段多媒体广播卫星和地面专用预警系统，日本政府提前10秒发出预警，为市民赢得了宝贵的逃生时间。在对灾害管理的持续性、动态性和广域性需求方面，通过气象、光学和雷达等卫星，可以进行全天候、全天时的大范围观测，获取灾害的形成发展路径以及动态变化等信息，及时提供灾情监测和灾害影响数据，为准确评估灾害损失提供科学依据。例如，气象卫星能够观测全球各地发生的台风，并对其强度、影响范围、降雨量等进行有效监测，据此能够采取及时有效的措施，大大减少台风造成的损失。
2、新闻部门应强化突发自然灾害报道意识。要克服重重困难，投身抗灾救灾的各项活动，积极宣传抗灾救灾中的干部群众先进典型。让人们感到在重大自然灾害面前，灾民并非孤立无援，让人充满希望，增强战胜自然灾害的勇气与信心。突发灾害事件由于事发突然，往往很容易引起人们的广泛关注，并成为一段时间人们的关注焦点，对于媒体而言，这也是很能吸引读者眼球的一个看点。如果媒体能快速、全方位、多层次地进行深入报道，就很容易赢得读者，抓住他们的心。如果再能以正确的舆论导向引导受众，就能圆满地完成媒体的神圣使命。灾害事件包括自然灾害与人为事故，这些事件往往难以预料并可能危害国家与社会的安定，具有公共危机性质。因此，对灾害事件的报道不但是对新闻媒体的重大考验，也能反映一个国家面对公共危机时的媒介应对机制。更重要的是，新闻媒体在报道灾害事件时所把握的“度”对化解危机，变危险为转机具有重要意义。新闻媒介在报道灾害事件中须正确把握以下几点：第一，在对灾害事件的应对机制上须做到第一时间、真实、迅速的报道灾情；第二，对灾害事件的报道应在尊重事实的原则上弱化对灾难场面的过分展示，强化展示应对危机和处理灾情的事件经过；第三，从操作层面看，在灾害事件的新闻报道中，记者应当注意采访的方式、角度与内容；第四，灾害事件报道内容要注重做到“灾情”、“灾民”、“救灾”三个对象间的相互平衡。灾情是事件本身，作为事实的灾情首先是人们最需要了解的基本信息。
3、政府部门应积极制定灾害应急预案，科学处理突发自然灾害。要建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大事件和复杂情报传递与预警机制，实行纵向领导，直接对党中央、国务院负责。进一步强化地方各级政府的“公共服务意识”，使其能够针对可能出现的突发事件和复杂局面，依据宪法、法律和有关预案，把问题解决在初始阶段。一是加强基础设施建设重视危机的事前预防。“危机管理的关键是危机预防”，最有效的危机管理不在于危机形成和爆发以后的干预和补救，而在于事先消除可能导致危机的各种可能性，从源头上防止危机的形成和爆发对于管理着13亿人口的中国政府，‘未雨绸缪”则更显关键。灾后重建，要以加强基础设施建设为主，把提高防灾抗灾能力和意识放到首位。政府应对本次雪灾进行全面的总结，加强对相关基础设施的建设，以减少发生灾难的可能性，降低灾难可能带来的损失。二是建立统一协调的公共危机管理部门。各部门条块分割的行政体制已无法有效应对紧急的危机事件。为达到政府资源的最优整合，一个专门的、能统筹负责公共危机管理的政府部门成为必需。我国建立危机管理中的协调机制，可以参考公共危机管理较成熟的国家。从全球看，中央政府应急管理机制比较成熟的有三种模式：（1）美国模式。其总特征为，“行政首长领导，中央协调，地方负责”；（2）俄罗斯模式。其总特征为，“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；（3）日本模式。其总特征为，“行政首脑指挥，综合机构协调联络中央会议制定对策，地方政府具体实施”。笔者认为，我国更适合借鉴日本模式，既国家主席为领导抗灾救灾的核心，国务院综合协调各权利部门，人大常务委员会制定对策，各地政府执行实施决策。三是加强危机预警的建设，重视灾难应对演习。我国更要尽快建立健全重大气象灾害应急处置和信息共享机制。由国家有关部门牵头制定重大气象灾害的政府专项应急预案，构建气象灾害应急处置社会联动机制，加快国家应急平台体系建设，形成和建立部门之间互联互通、实时充分共享的信息交换机制。四是加强国民危机意识教育。有数据显示，中国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6，500亿元，占中国GDP的6%。不可否认，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，但我们的安全教育却严重缺位，危机意识也相对低下。早在2005年8月，由北京专业调查公司的《城市居民危机意识》的调查报告显示，北京市民中有40%不知道哪里有避难场所，更有近70%根本没有想到过避难。
三、总结
应急机制关系着民生，关键时刻最能体现政府价值。建立健全完善的应急机制已经成为维护发展大局的重要工作。（1）健全统一协作的自然灾害信息动态预警机制和信息制度；（2）建立应对灾害体系，提高民众灾害自救能力；（3）要进一步健全完善应对突发事件的组织体制；（4）切实抓好各类应急预案和《突发事件应对法》等相关法律法规的落实情况。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
［1］王红.从雪灾地震看我国政府公共危机管理的发展[J].广东女子职业技术学院.
地理以研究“人地关系”为核心，呈现地球各圈层的相关原理、灾害的基础知识、发生机制、危害等内容，揭示自然地理环境的演变规律。阐述自然地理环境各组成要素之间的相互关系，为人类社会的可持续发展提供理论依据。因此，地理学科必须承担灾害教育的神圣使命。
（一）中学地理教育在灾害教育中的特殊地位
中学地理课作为中学各学科中唯一的以人地关系为研究对象的学科，其教材渗透着丰富的灾害教育内容，是地理教学的有机组成部分。
1.是学生获取自然灾害知识的首要途径。从教材结构看，它从人类和地理环境的关系着眼，给予学生有关的地理环境的基础知识，进而使学生认识如何利用环境、改造环境和保护环境，趋利避害，使地理环境向着更有利于人类生产和生活的方面发展。从课程内容看，前四章宇宙环境、大气环境、海洋环境和陆地环境，分别涉及到自然灾害中的天文灾害、气象灾害、地质灾害海洋灾害等的有关内容；第五章到第八章，从人类利用资源和环境创造物质财富着眼，着重讲述经济的可持续发展问题，其中涉及社会灾害较多，如环境污染、交通事故等。通过教师的引导和具体分析，可帮助学生获得有关灾害的基本知识，进一步了解如何采取相应措施进行防灾减灾；或者鼓励学生试探性提出具体防灾减灾策略，化害为利，促进人类社会的可持续发展，都可以达到对学生进行防灾减灾教育的目的。
2.可有效地提高学生的防灾避灾的意识和技能。在汶川大地震中，四川安县桑枣中学师生震后1分36秒成功疏散，无一伤亡。谈及成功经验，就源于这个学校每个学期都组织一次全校的紧急疏散演习。2005年教育部基础教育司与联合国儿童基金会在天津、山东、福建、河南、吉林、陕西、甘肃、四川等8省市进行的安全教育管理调查，共发放问卷16640份，访谈1176人。38.1%的教师报告，学校从未开展过灾害预防演习活动；55.6%的中小学生从未参加过学校组织的灾害预防演习。学生是易受灾的人群，他们年龄较小，防灾避灾的知识和经验缺乏。而且，当灾害发生时，学生多在教室内上课，极易造成群体性的受灾。课程标准提出要学习对生活有用的地理和学习对终身发展有用的地理。这就是说，地理课程要提供给学生与其生活和周围世界密切相关的地理知识，侧重基础性的地理知识和技能，增强学生的生存能力；同时，从自然灾害角度说，在地理教学中既要介绍各种自然灾害的分布、成因、危害，更要将防灾减灾的各种方法、措施、原则介绍给学生，加强学生在灾害发生后的自救和互救能力，以最科学的方法提高学生在突发性的灾害中抗灾救灾和生存的能力。
3.能够培养学生正确的世界观和可持续发展思想。自然灾害具有不可避免性，人类对于地质灾害，特别是地震的预测精度还没有达到人们期望的高度。地理教学就是要将这种自然规律性和科学的世界观和唯物主义精神教给学生。地理教学中的灾害教育，就是让学生了解地球上各组成要素之间的关系，特别是生物之间、生物与环境之间的相互依存关系，让人们了解自然界的发展规律和演变规律，形成科学的世界观。从这点来说，地理学科的内容和性质决定了它是培养学生科学世界观和唯物主义思想的一门重要学科。灾害教育是可持续发展教育的一个方面。灾害教育的最终目的是为学生在自己的日常学习、生活与工作中，能够采取有效的行动，解决所遇到的环境、灾害与发展问题，在作决策时，能充分考虑到环境因素。因此，通过灾害教育可使学生形成对环境和社会的责任，养成符合可持续发展的行为习惯和生活方式，形成个人、社会与环境的和谐和关系模式。
（二）中学地理课程中灾难教育的实施途径
1.重构知识体系，实施“灾害与预防”专题教育。从目前地理课程的教材来看，涉及到的自然灾害大致可分为以下4类：
（1）气象灾害：气象灾害种类繁多，不仅包括台风、暴雨、冰雹、大风、雷暴、暴风雪等天气灾害，还包括干旱、洪涝、持续高温、雪灾等气候灾害，沙漠化、山体滑坡、泥石流、雪崩、病虫害、海啸等气象次生灾害或衍生灾害也时有发生。
（2）地质灾害：地质灾害种类很多，主要有地震、火山喷发、海啸、滑坡、泥石流、地裂以及水土流失、沙漠化、盐碱化、海水入侵、地下水变异、煤层自燃、瓦斯爆炸、有害地气、黄土湿陷、泥沙淤积等，它可以在瞬间吞没数十万人的生命，将整座城市毁灭。
（3）生物灾害：包括动物灾害、植物灾害和微生物灾害。
（4）天文灾害：如太阳表面、太阳风，磁层、电离层和热层瞬时或短时间内发生异常变化，强日冕物质抛射、大耀斑、高速太阳风、磁暴、电离层突然骚扰等，可引起卫星运行、通信、导航以及电站输送网络的混乱，危及人类的生活和生命，造成社会经济损失。
这些灾害涉及到地球的大气圈、岩石圈、生物圈、水圈等，而地理的研究对象为整个地球表层系统，包括了这几个圈层。
2.立足课堂教学，传授预防灾害的正确方法。通过地理教学，使学生知道自然灾害的发生有其必然性，不可能完全避免，但自然灾害的发生有其规律性，只有当条件具备时才会发生。自然灾害是对人类的生命财产而言的，但对自然本身，有些则非常重要和必须的。如台风可以将水汽从一个地方带到另一个地方，洪水可以将一个地方的污染带到大海从而得以净化。从另一个角度看，自然灾害促进了自然界的物质和能量循环。从而让学生形成正确的灾害观，能正确地看待自然灾害：灾害并不可怕，没有灾害意识和不具备防灾减灾知识和能力与技巧的人面对自然灾害时，才会有可怕的事情发生，才会导致可怕的自然灾害的发生和增多。
结合中学地理教学有关知识点的教学，让学生明白各种自然灾害发生的原因和机制。如在讲气旋和反气旋的知识时，要告诉学生台风就是一种气旋，只不过是发生在热带洋面的强烈气旋，所以水汽充足，除带来狂风处还会带来暴雨；寒潮就是反气旋的活动，只不过是一种发源于寒冷的副极地的大陆气旋，所以其气流更干燥、更寒冷。
要让学生知道灾害时自救与互救结合的有关知识，教给学生每种灾害发生时的自救和相互救助的方法，避免因束手无策而带来生命财产的损失。传授措施，预防和减小灾害的发生。要通过地理教学使学生知道每种自然灾害在刚开始形成之时，很多并不具有对人类生命财产的破坏能力，只有随着它的发展和移动才会对生命财产具破坏能力。如果能在其发展过程中有针对性采取措施，是完全能够预防和减小其破坏程度的。例如，水旱灾害其本质是水资源的时间和空间分配不均匀。自然界的水资源分布本身是不均匀的，如果能人为地干预其过程就完全的可能降低水旱灾害的发生。这样的例子很多，教师在进行地理教学是要注意结合有关内容提示学生思考。
课堂教学中，教师应充分运用教学媒体，通过录像、录音、投影、幻灯片和电影等现代教学手段，在课堂中增大教学容量，调动学习兴趣，激发学习主动性和积极性，满足学生的好奇心和求知欲。特别是通过网络教学，更可以达到这样的效果。如播放地震、火山、火灾、海啸等灾害的录像，搜集大量正面和反面的资料与图片加以形象对比，从而会增强教学效果。例如，在讲解全球环境问题这一内容的时候，笔者播放了美国灾难电影《后天》，学生对此印象就非常深刻。
