【关键词】现代有轨电车；社会稳定风险；评估
一、课题概况及研究意义
1.社会稳定风险评估的含义
社会稳定风险评估是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。目的是为有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好的确保重大事项顺利实施。
2.现代有轨电车的发展现状与前景
有轨电车是采用电力驱动并在轨道上行驶的轻型轨道交通车辆。现代有轨电车不同于以前的“叮当车”，是一种新型的公交方式，相对与其他交通来说，具有安全可靠、节能环保、快捷舒适、外形美观、高效灵活、中等运量、成本低、周期短等优势和特点。随着我国城市建设的大力推进，城市交通拥挤备受世人注目，而现代有轨电车有别于传统交通方式，在控制、牵引供电和车辆技术上进行了更新，载客量大、安全舒适、快速便捷、节能降噪的特点更加凸显。据统计，截止2011年，目前近50个国家400多个城市在运营现代有轨电车系统，主要分布在欧洲、北美等地区，在澳大利亚、日本等国也得到广泛运用。在我国，目前长春、大连有保留、改造的线路4条，上海、天津有新建线路2条，共计6条有轨电车线路正处于运营中；北京、苏州、南京、沈阳等四个城市的多条现代有轨电车正处于建设中。
3.课题研究的意义
有轨电车线路的修建，建设周期长、投资规模大、社会影响深远，涉及多个利益群体，与人民群众切身利益密切相关。为了深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为决策的出发点和落脚点，正确处理改革发展稳定的关系，着力从源头上预防和化解社会矛盾，最大限度增加和谐因素，保障和促进经济社会又好又快发展，需对社会稳定风险进行评估。
本文以宁波市鄞州区现代有轨电车一期工程为例，探讨应如何对现代有轨电车项目进行科学合理的社会稳定风险评估。
二、项目概况
宁波市鄞州区现代有轨电车一期项目工程长8.16 公里，起自姜山镇南大东路站，经天童南路、鄞州大道、宁南南路、宁南北路止于嵩江中路路口南侧的宁南立交南站。全线设站12 座，全线平均站间距723m。鄞州区有轨电车投资估算总额为10.68 亿元，技术经济指标为1.31 亿元/正线公里。
三、评估方法
1.项目特点分析
宁波市鄞州区现代有轨电车实验线一期项目工程途经南部商务区、鄞州区政府、万达广场等敏感地段。对于在沿线途经多个居住区及商业中心区，修建一条轨道交通线路，从维护社会稳定风险方面考虑，如何制定行之有效的工作协调机制、对沿线多数居民、单位环境和交通影响的控制措施，是确保项目保证工期并加快建设的关键。为尽可能保证轨道建设与用地规划相衔接，梳理用地情况、主要敏感点，并有针对性制定维稳措施。
2.调查方案设计与实施
本次工作结合选择采用收集资料、媒体公示、专家评议等形式开展社会稳定风险调查工作。
四、风险调查评估
1.风险识别清单
根据项目具体情况对风险因素进行分类梳理，并结合当地经济社会与拟建项目的互适性，从初步识别的各类风险因素中筛选出主要的、关键的单风险因素，将主要单风险因素制成风险因素识别表如下：
2.风险因素与评估重点
结合各风险因素的特点进行分析，得出各风险因素相应的评估重点，如下表所示。
3.风险评估方法
每个项目根据其特点可采用不同的评估方法，本项目拟采用风险评价矩阵来进行评估，具体就是：首先进行风险的识别，在风险识别的基础上，采用定性与定量相结合的方法，对每个主要风险因素的风险程度做进一步分析、预测和估计，综合分析和估计引发风险事件的可能性（概率）、影响程度，采用风险概率―影响矩阵（也称风险评价矩阵）来评判其风险程度，并进行排序，编制形成主要单因素风险程度汇总表，以揭示其关键性的风险因素。
根据以上矩阵即可计算整个项目的总体风险，进而根据项目的风险等级标准确定整个项目的风险等级。
4.风险等级的划分
根据国家和省部委的相关规定，社会稳定风险等级分为3 个等级，即：高风险、中风险、低风险。
高风险：大部分群众对项目有意见、反应特别强烈，可能引发大规模。
中风险：部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突。
低风险：多数群众支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。
五、项目社会稳定风险综合评估
1）风险分析汇总表
根据在上述的风险分析结果，编制形成项目主要单因素风险程度汇总表，以揭示其关键性的风险因素（W），见下表。
为了在采取控制措施时能分清轻重缓急，常常给风险划一个等级。按照风险事故发生后果的严重程度划分每类风险因素的权重（I），取值范围为[0，1]，I 取值越大表示该类风险在所有风险中的重要性越大，所有风险权重累计为1。在综合分析的基础上，对专家评分结论进行加权综合，确定该项目各社会稳定风险因素权重见下表：
2）综合评估
单风险因素风险程度分值（R）的取值为：低风险程度取值0-1 区间，中风险程度取值1-2 区间，高风险程度取值2-3 区间。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。宁波市鄞州区有轨电车示范线一期工程的社会稳定风险评估表如下：
从上表可以看出，鄞州区有轨电车项目建设可能引发的不利于社会稳定的综合风险值为0.64，为低风险等级。
六、评估结论
笔者通过本次有轨电车的社会稳定风险调查，对项目的各个阶段（决策、准备、实施、运营）有可能发生的各类风险进行了分类梳理，最终筛选出11 项风险因素。针对上述11 项风险因素，笔者分别从合法性、合理性、可行性、可控性四个方面，对鄞州区有轨电车项目进行了社会稳定风险的评估。同时利用风险矩阵方法对项目建设可能引发的不利用社会稳定风险进行了综合评估，评估结果等级为低风险等级。
七、结 语
本文以宁波市鄞州区现代有轨电车一期项目的社会稳定风险评估为例，详述了风险评估的依据、方法、识别、程序等内容，探讨了应如何科学合理的对城市现代有轨电车项目进行社会稳定风险评估，仅供其他类似工程项目参考借鉴。
参考文献：
[1] 赵振庭. 重大工程项目社会稳定风险指标体系与评估研究. 西南交通大学硕士学位论文，2014
关键词：社会稳定；风险评估；风险矩阵图；方法创新
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0091-06
一、社会稳定风险评估的内涵及其程序
（一）社会稳定风险评估的内涵
正如辩证唯物主义所指出：任何社会过程与社会结构的存在都非偶然因素作用的结果，它的生成、演化等有其自身的规律性。基层社会稳定风险的发生及其作用的发挥同样并非神秘不可测，它是可以预测的[1]。由于风险评估具有测量社会结构、监测社会目标、预测社会发展的功能，以及具有统计性、计量性、时间性和可操作性等特点，因此建立一套科学、规范的社会稳定风险评估制度有助于从源头上消除不稳定因素和隐患，从而减少各种损失。
社会稳定风险评估[2]实质上是对特定区域引发社会不稳定因素和隐患的概率以及损失程度与安全指标进行对照分析及衡量评判，确定风险水平，以此为依据制定并实施有效的风险控制措施，使评估对象的风险达到可容许水平，最终实现社会和谐稳定和公共安全。
（二）社会稳定风险评估的基本流程
社会稳定风险评估主要包括风险识别、风险分析和风险评价三大部分，是风险管理的重要组成部分。社会稳定风险评估的基本流程如图1所示：
图1 社会稳定风险评估流程图
1. 评估准备。风险评估准备工作主要包括制定评估方案、描述评估区域和工作保障与动员等三个方面，具体说明如下：
（1）制定评估方案。风险评估工作方案包括风险评估的范围、工作机制、实施程序、经费预算等。其基本要求：一是细化评估范围。结合各自职责和工作实际，明确风险评估的工作对象和范围，细化各项工作任务。二是建立工作机制。成立风险评估组织机构，落实领导责任和承办责任。可依托有关专家或专业机构开展工作。三是制定实施程序。包括制定风险评估的工作流程、评估模板、表格、评估报告样式等，细化具体的工作方法和操作程序。四是编制经费预算。根据所承担的工作任务要求，编制经费预算，并积极向有关部门争取经费支持。
（2）描述评估区域。一是搜集、整理相关信息。通过走访群众、问卷调查、民意测评、召开座谈会等形式获得直接信息，或者通过查阅资料、咨询专家和专业机构、公开渠道等收集间接信息，以便了解评估对象的基本情况，为风险评估提供必要的信息准备。二是对所要评估的区域进行描述。通过标准化表格（见表1），准确、全面地描述所要评估区域的人口、经济、社会、教育、基础设施、自然生态等，为风险分析提供基础性信息。
表1 风险评估基本信息描述示例
（3）工作保障与动员。一是做好风险评估保障工作，包括风险识别、分析、评价和处置过程中所必须的人、财、物以及技术等各方面的资源保障。二是在风险评估工作开始前要进行动员和培训，让参与单位和参与人员掌握评估的流程和方法，明确任务和责任。
2. 风险识别。风险识别[3]是发现、认可并记录风险的过程。风险识别过程包括识别那些可能对目标产生重大影响的风险源、影响范围、事件原因和潜在隐患及其可能产生的后果，从而生成一个全面的风险列表。
（1）风险识别的对象。风险识别的对象，主要包括以下五个方面的内容：一是风险类别。针对某一种类的事件或者某一区域，分析、列举、细化此类事件或该区域可能发生的各种风险。二是风险原因。分析可能导致风险发生的各种原因，包括自然原因、人为原因、政策原因、历史原因、管理原因、技术原因等。三是风险机理。分析不同风险源发生作用的机理即风险源是通过何种途径、如何导致不利后果发生的。四是风险发生的时间、地点。分析不同风险发生和产生影响的时间、地点，确定风险发生及其影响的重点区域和时间段。五是风险影响对象。分析风险可能导致的后果，包括可能产生的客观损失和主观影响，受风险影响的对象和影响方式。
（2）风险识别的方法。目前常用的方法有：询问与交流、现场检查、查阅有关记录、头脑风暴法、流程图法、系统分析法、德尔菲法、情景分析法、风险类别列举法、历史个例排序法、综合推断法等。
（3）风险识别的程序。一是形成风险清单。根据事先确定的风险列表，对比、分析所有可能出现的风险，详细记录当地的风险识别情况，形成一个全面的风险清单，确定风险源及其可能的影响。二是分析风险产生的原因及其可能导致的后果。以已经形成的风险清单为基础，考虑风险发生可能的原因和可能的结果，在对风险进行筛选、排除的基础上确定潜在的风险处置措施。三是制定风险识别表。通过列出风险列表、分析排查风险源、分析风险可能产生的影响（包括影响的形式、影响的对象），制定详细的风险识别表（见表2）。
表2 风险识别表示例
3. 风险分析。风险分析是根据风险类型、所获得的信息和风险评估结果使用的目的，对识别出的风险采用定性、半定量、定量以及几种分析方法相结合的方法，分析涉及事件发生的可能性和后果严重性，确定风险水平，从而为风险评价和风险处置提供支持。风险分析宜从导致风险的原因、风险固有属性和分析区域的风险承受能力（脆弱性）、风险控制能力等方面进行。风险承受能力包括系统自身承受能力和社会心理承受能力等。风险控制能力包括常态管理水平、应急管理水平、宣传教育培训及其他。
4. 风险评价。风险评价包括将风险分析的结果与预先设定的风险准则相比较，或者在各种风险分析结果之间进行比较，确定不同风险的重要程度和可接受水平。
（1）风险比较与排序。风险评价要对风险发生的可能性、后果及其影响因素等进行多维度综合判断，确定各类各级风险的重要程度和可接受水平。
（2）编制具有风险优先级的风险列表。根据风险比较与排序的结果，形成具有优先级的风险列表，为进一步的风险处置提供指导。
5. 风险处置。风险处置是以风险等级为依据，根据对威胁来源、受害者脆弱性、现有控制措施有效性以及可能产生的后果进行分析，明确对不同的风险如何控制和管理，确定管理的优先等级和风险处置策略，提出具体的风险处置措施和工作建议。
（1）风险处置的原则。风险处置不仅要考虑风险水平和风险处置能力，而且还要考虑风险处置的成本―收益问题，实现以最小成本获得最安全的目的。
（2）风险处置的手段。风险处置的主要手段包括风险保留、风险降低、风险转移、风险规避等。风险保留是指决定自己承担风险；风险降低是指采取预防措施，尽量消除不稳定因素或者隐患，防止或者减少损失的发生；风险转移是指通过法律、协议、保险或其他途径向他人转移损失；风险规避是指通过避免卷入某种风险状况或撤离某种风险状况的行动，规避损失发生的可能性。
6. 风险沟通、监测和更新。风险沟通、风险监测和更新贯穿在风险管理全过程的各个环节和阶段。风险沟通是指不同利益相关者之间就有关风险因素信息的沟通，是对所有风险在信息来源和流向的动态过程的把握。
（1）风险沟通。不同主体对风险的感知不同，要在政府组织内部建立信息共享和沟通机制，还必须加强政府、技术专家、社会组织、媒体和公众之间的交流，建立面向社会、多方参与的风险管理模式。
（2）风险监测和更新。风险管理是一个动态持续过程，要对管理过程和结果及时进行跟踪、沟通与反馈，定期按要求更新评估内容。
二、基层社会稳定风险评估方法与指标体系构建
（一）风险矩阵图法
在实地调查和收集相关资料的基础上，对所要评估的社会稳定风险采用风险评估矩阵图法对风险进行评估，即从风险发生的可能性和可能造成后果的严重程度二个维度展开对风险高低的评判，具体步骤如下：
1. 风险场景描述。确定要分析的风险之后，必须设计一个场景作为风险分析的出发点。场景必须对事件做出非常明确并足够详细的描述，才能在此基础上对发生可能性及后果做出最精确和可靠的估计。
2. 可能性分析。风险事件发生可能性或者概率估计通常采用5级制分类进行描述和量度：1为基本不可能；2为较不可能；3为可能；4为较可能；5为很可能。可能性分析主要有三种方法。一是客观概率估计，是指应用客观概率对事件风险进行估计，利用相关历史数据来识别那些已经发生的事件或情况，借此推断出它们未来发生的可能性；二是利用故障树和事件树等技术来预测可能性；三是主观概率估计，是指系统化和结构化地利用专家观点来估计可能性。
3. 后果分析。通过假设特定事件、情况或环境已经出现，后果分析可以确定风险影响的性质和类型。某一事件可能产生一系列不同严重程度的影响，也可能影响一系列目标和不同利益相关者。在明确环境信息时，就应当确定所需要分析的后果和受影响的利益相关者。
（1）设定损失参数。后果分析可以有包括从结果的简单描述到制定详细的数量模型等多种形式。在此仅考虑风险事件对人、经济、社会、生态环境等四个领域带来损失，每一领域设置相应的损失参数。
（2）确定临界值。为了对损失后果进行分级，在确定损失参数的基础上，需要对每一损失参数设定临界值。与发生可能性相同，也采用5级制分类来给予描述和度量：1为很小；2为小；3为一般；4为大；5为很大。临界值确定过程中，需要参考现有的法律法规、政策方针、规范性文件等，结合分析区域的具体情况，充分考虑到所分析区域的脆弱性（风险承受能力、风险控制能力），同时尽可能地让多学科的专家学者以及相关部门的实践工作人员参与其中，以确保临界值设定的合理性。
4. 计算损失后果。每个损失参数的损失值计算是风险分析中至关重要的一步，所以该步骤尤其应该吸收不同领域的专家参与，以共同得出可靠的结论。风险事件对人员、经济、社会、生态环境四个领域所造成的损害，必须通过估算来确定每一个参数的预期损失程度，从而进一步确定每个参数的损失等级，然后通过加权汇总得出总损失值。
5. 确定风险水平。风险估计是对风险的可能性及其后果进行赋值的过程。风险估计要考虑成本、收益、利益相关者的利害关系以及其他因素。
（1）确定风险等级。根据风险发生可能性等级（横坐标）和风险后果等级（纵坐标），形成风险评估矩阵图（参见图2）。在风险可能性分析和后果分析的基础上，依据风险矩阵图，划分并确定风险等级。此处采用4级制，并分别用四种不同颜色表示，即绿色表示风险等级为低，黄色表示风险等级为中，橙色表示风险等级为高，红色表示风险等级为极高。通过相关指标综合评价，确定风险级别，为明确风险需要控制提供依据，并确定风险管理的优先级。
图2 风险评估矩阵图
（2）制定风险分析表。将风险描述、可能性等级、后果等级、风险级别、处置策略、现有措施、牵头部门、评估日期等列在同一张风险登记表中（参见表3）。
表3 风险分析表示例
（二）基层社会稳定风险评估指标体系构建
在参考有关重大项目社会稳定风险评估指标的基础下[4，5]，结合我国基层的经济社会发展状况和文化习俗，构建如图3所示的基层社会稳定风险评估指标体系。该指标体系主要从风险发生的可能性和损失程度两个方面进行构建，它为两层指标体系，第一层为主要因素集，第二层为细化指标集。
（1）可能性指标。风险发生可能性指标包括社会环境子指标集、经济环境子指标集、政治环境子指标集和价值观子指标集。风险发生可能性指标体系中各指标值均采用5级制计分法即根据指标值的大小分设5个值：10、20、30、40和50。
各子指标内涵如下：一是社会环境子指标集。包括当地治安状况、近10年发生重大纠纷的次数、闲散人口比例，民风习俗（比如民风是否淳朴、团结程度、好斗状况等）等4项指标。该指标主要考察和反映当地社会稳定状况。二是经济环境子指标集。在经济环境子指标集中可分为个人经济保障指标（当地人均收入、贫困率、双方贫富差距）和社会经济保障指标（当地政府的财政状况、社会保障完备状况）。其中，当地人均收入、贫富差距、当地政府的财政状况、社会保障完备状况等反映当地居民生活状况和社会发展状况，是社会稳定的基础。据相关研究表明，矛盾与冲突发生的数量与民众富裕程度成反比即当地民众越富裕，则发生纠纷冲突就越少。三是政治环境子指标集。包括干部清廉指数和案件变化情况（统计5年），主要反映当地干部清廉程度和处理矛盾纠纷的能力，并间接反映民众对当地政府的信任程度和当地社会矛盾激烈程度。四是价值观子指标集。价值观子指标集包括对国家政策的满意度（比如林权制度改革政策）、冲突双方对当地政府的信任程度、对对方政府和群众的信任程度、法律意识。价值性子指标集是引发社会稳定风险甚至的潜在诱因。
依据区域的社会经济状况，并结合专家判断，对上述各指标赋予不同的权重和数值，然后按照公式（1）确定其社会稳定风险发生的可能性大小：
（1）
其中，Vi表示第i项指标被赋予的分值，Wi为第i项指标被赋予的权重。指标体系中各指标值均采用5级制计分法即根据指标值的大小分设5个值：10、20、30、40和50，此时V0=50。这样通过（1）式就可以计算该地区社会稳定风险发生的可能性大小。相应的，把社会稳定风险发生的可能性划分为5个等级即0～0.2为基本不可能（1），0.2～0.4较不可能（2），0.4～0.6为可能（3），0.6～0.8为较可能（4），0.8～1为很可能（5）。
（2）后果损失程度指标。后果损失程度指标包括人员损失子指标集、经济损失子指标集、社会损失子指标集和自然环境损失子指标集等四类子指标集。表4中各指标临界值按5级制进行确定：1为很小，2为小，3为一般，4为大，5为很大。
为简便起见，因矛盾纠纷而可能引发对人员、经济、社会、自然环境等造成损失程度的确定方法为：通过估算来确定每一指标的预期损失规模，在此基础上确定每个指标的损失等级，然后通过简单的加总得出总的损失值，其计算公式如下：
（2）
其中，n0为损失指标个数总和。
三、案例分析――广西西林县社会稳定风险评估
（一）广西西林县基本概况
西林县位于广西自治区最西端，全县面积3020平方公里，总人口15.4万。由于该县地处滇、桂、黔三省（区）结合部，民族成分复杂，有壮、汉、苗、瑶、彝、布依、仡佬、毛南等15个民族，并且少数民族人口占全县人口的90%以上；移民多，库区移民占全县总人口的10%；“三大纠纷”比较突出，因集体林权制度改革导致的山林、土地和水利纠纷（简称“三大纠纷”）迅速增多，由此引发的冲突事件占全县冲突事件的80%以上，因此西林县社会和谐稳定面临巨大的压力。
依据笔者在西林县调研获取的数据，采用所建立的社会稳定风险评估模型对西林县的社会稳定状况进行整体评估。上述各指标的临界值界定参见笔者的研究成果[6]。
（二）社会稳定风险评估分析
对西林县社会矛盾冲突发生的可能性评价赋值并按照公式（1）计算的可能性大小为：0.78；其后果损失程度评价参见表4赋值并按照公式（2）计算后果损失程度为：3.51；由此绘出如下风险矩阵图：
图4 西林县社会稳定风险评估矩阵图
通过图4可以判断西林县社会矛盾纠纷引发冲突的社会稳定风险处于高位状态，因此建议西林县党委和县政府应该引起高度重视，尽快落实专人重点排查因库区移民纠纷和“三大纠纷”等所引发的社会矛盾纠纷，采取有实效的化解办法，达到从源头上消除矛盾和隐患，以防止群体冲突事件的发生。
四、结语
针对当前基层社会稳定风险评估方法普遍缺乏实用性和可操作性的情况，本文首先运用风险理论设计了一套反映基层社会稳定状况的风险评估指标体系，在此基础上构建了简单直观和具有可操作性的社会稳定风险评估矩阵图模型。随后采用所建立的风险评估模型对西林县社会稳定风险状况进行评估，评估结果是与实际情况相符的。近些年来，西林县随着库区移民的增加和集体林权制度改革的推进，因利益纠纷而产生的各类社会矛盾纠纷急剧增加，政府维稳压力巨大。另外，案例分析也表明基于风险矩阵图法的社会稳定评估模型是有效的和可行的。
参考文献：
[1]刘泽照，王慧佳，黄 杰.基于政策执行的基层政府社会稳定风险评估[J].东北大学学报：社会科学版，2013（6）：606.
[2]杨 雄，刘 程.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣，2010（10）：32.
[3]范道津，陈伟珂.风险管理理论与工具[M].天津：天津大学出版社，2010：58.
[4]宋林飞.中国社会风险预警系统的设计与运行[J].东南大学学报：社会科学版，1999（1）：69.
【关键词】油气长输管道；环境风险评估；风险评估指标；风险识别
截止2016年，我国已铺设油气长输管道达12万公里，因管道内传输的物质为易燃易爆危险品，一旦管道泄漏，有毒有害物质扩散至环境，将对周边大气、水体、土壤造成污染，引起生态破坏，尤其是穿越水源保护区、人口聚集区等环境敏感区域时，一旦发生突发性环境事件，将会造成更大的社会影响和严重后果。为此，近年来在有关部门的统一部署下，各管道运营单位相继开展了环境风险评估工作，力求降低环境突发事件的发生，减少环境损害和不良社会影响。油气管道环境风险评估是管道风险管理的重要组成部分，其目的是通过对环境风险的调查和分析，识别可能导致管道事故的重要因素，对管道各管段（或各条管道）进行风险排序，确定管段维护的优先次序，从而使得管道风险管理更加科学化。油气长输管道是典型的线性工程，其环境风险形式和风险特征随管道沿程变化而不同，因此，评估指标选取的准确、全面和代表性是界定管道环境风险评估工作可信性和科学性的重要依据。现就油气管道环境风险评估表征指标的选取和识别进行论述，力求准确评估管道的环境风险,查明各薄弱环节，分清轻重缓急，施以最佳方法和途径减少环境风险,消除事故隐患，避免事故的发生，将风险控制在容许的范围之内。
1评估指标体系划分
油气长输管道环境风险评估方法可借鉴环保部颁布的《企业突发环境事件风险评估指南（试行）》[1]及《建设项目环境风险评价导则》[2]中的评估方式，将整条管道按属性划分为若干区段，分段进行评估，评估的指标和分级标准应结合管道项目的实际情况，按照“源头—过程—受体”评估要素给出，采用危险性分析和环境风险分析的方法进行[3-4]。其中，环境风险评估表征指标可按照输送物料风险属性、管道失效可能性、周边环境敏感性和企业环境应急处置能力四个类别进行分类选取，每个指标类别按识别的深度可下设二级、三级和四级指标，各类指标自成体系，并逐级对指标选项进行比选和识别，最终按照一级指标的统计结果进行矩阵分析，评估风险等级。油气长输管道环境风险评估指标体系，如下图。管道输送物料风险性指标是管道环境风险评估的最基本指标，该指标主要界定物料的环境危害性质，即泄漏的有毒有害物质对周边环境的影响途径、影响范围和影响程度。其他评估指标均建立在该指标的基础之上，比如，在该指标中物料识别为无毒无害情况下，则其他指标均可加以简化而识别。管道失效可能性指标主要分析管道运行过程中失效的各种情景。管道失效后物料的泄漏或引发的火灾和爆炸，是引起环境事件的前因，因此，鉴别管道失效的各种可能情景是评估管道环境风险的主要环节。管道失效可能性指标可按腐蚀影响、运行与操作影响、第三方影响三个引发因素设置二级指标，分别细化识别。周边环境敏感性指标是判定环境受体敏感性的重要依据，也是环境风险应急处置救援工作中重点关注的内容。该指标主要通过背景资料的收集和现场勘查，识别出管道沿线各环境敏感目标的分布以及保护的内容、级别和范围，从而判断管道失效后的影响后果和程度。环境敏感性指标可根据人群聚集区、水源地、自然保护区域三个方面设置二级指标进行对比识别。应急处置能力指标主要关注管道失效后救援力量到达现场的时间、应急物资和设备的储备情况、应急资源的调配协作能力等。可选取的二级指标有：应急力量达到时间、应急物资的种类和数量、应急队伍建设以及应急资源的协调协作能力等。
2管道输送介质危害性风险指标
油气长输管道输送的物料有原油、成品油、天然气、石油气、煤制气以及其他工业气体，因输送动力要求，均为承压输送，一旦发生泄漏，管道内的介质将泄漏或喷射到环境中，泄漏物料的风险性质决定了对外界环境影响的途径和程度，如成品油管道泄漏后，油品中的苯系物、多环芳烃、重金属等有毒有害物质随油品扩散至土壤和水体，造成土壤和水质污染，轻质烃类挥发至大气，造成大气污染并产生安全隐患。因此，根据介质物料的环境风险特征，危害性指标可细分为毒性、挥发性和易燃易爆性三个二级指标，其中毒性指标可按剧毒、中等毒性、低毒或无毒进行识别，挥发性指标可按易挥发、挥发和不挥发进行识别；易燃性指标可识别为易燃易爆、可燃和不可燃。当管道中输送的物料为天然气等无毒的介质时，单纯的管道泄漏引起的环境大气、水体、土壤的损害较小，环境风险较低。但天然气管道泄漏极易引起火灾和爆炸，次生的有毒有害气体会污染周边大气，消防废水会对周边水体的水质产生影响，火灾和爆炸可引起周边存放的物质发生衍生灾害，尤其是管道周边近距离内存放危险化学品或易燃易爆危险品时，将引起衍生的环境风险和安全隐患。因此，天然气管道运输的风险隐患主要来自安全风险，环境风险评估中可重点关注管道事故引发的衍生、次生环境风险。
3长输管道失效可能性指标
引起长输管道失效的情景因素较多，也是管道运行安全管理的重点，管道失效可能性指标按照引发的因素可分为腐蚀影响、设计及运行管理影响和第三方影响三类二级指标。腐蚀影响指标可分为内腐蚀和外腐蚀两个三级指标，内腐蚀指标又可分为物料的腐蚀性和管道预处理两个四级指标。物料的腐蚀性指标可根据物料的含水率、含硫率、含碳率、含氧率等监测结果和介质物料是否进行过脱水处理、缓蚀剂加注等情况进行判定；预处理指标可根据管道是否进行过内涂层防护、是否进行定期清管等措施进行判定。外腐蚀指标可依据影响因素细分为土壤的腐蚀性、外保护层性能、杂散电流影响及排流、阴极保护运行情况以及管道的使用年限等五个四级指标。例如外保护层性能指标可依据保护层的状况、类型进行判断，保护层完整的管段优于破损的管段、3层PE型防护层的防护能力优于环氧煤沥青防护层的防护能力。杂散电流影响及排流指标识别时，有直流电流干扰的管段所受影响一般大于交流电流干扰管段，另外，排流的效果是否达到设计要求也是进行对比识别的重要依据。设计及运行管理影响指标可按阀室设置合理性、浅埋管段分布及防护、限制性空间分布、水击防护、运行压力、监控能力、巡线频次、内检测周期、管道标志等设置三级指标进行识别。其中阀室设置指标主要关注阀室设置是否符合管道工程设计规范要求，主要河流两侧是否设置截阀等；监控能力指标主要对比管线监控系统的先进性，与其他监控系统相比，SCADA系统（SupervisoryControlAndDataAcquisition，数据采集与监视控制系统）配有远程监控、切断等功能，可实现对管道失效的实时预警和第一时间处置，属于较先进的控制系统。对于浅埋管段分布及防护指标，主要识别管道埋深，一般情况管道埋深均在1.2m左右，北方地区还需要考虑冻土层的深度，山区因地质岩性限制，埋深较浅。对于不同区域的浅埋管段需要根据管道周边的实际情况，结合后期防护的具体措施进行判别，采取措施后达到防护要求的应在识别时予以体现。内检测周期指标主要识别运行的管道是否进行过磁泄漏检测，以及检测周期是否依检测结果的分析按计划进行。第三方影响指标中，三级指标可按照地区人动强度影响、管道占压影响、深根植物影响、行船影响、公众教育情况和自然灾害影响等进行选取。其中，地区人动强度影响指标主要识别管道通过区域的人员活动以及施工等对管道运行造成的风险，如城市建成区、近郊区、工业区或待开发的地区，可根据建设施工的可能性及施工强度、频次等进行识别；自然灾害影响指标可以根据管道穿越地区是否处于地震带、断裂带、滑坡、泥石流及洪水易发区等进行识别，同时还要考虑管道穿越形式以及铺设石笼修建护坡等工程防护的减灾效果，综合进行评估；深根植物影响指标主要关注管道两侧5m保护区内植物的种类，比如是否存在乔木、灌木、芦苇、竹子等深根植物，并结合管道防护层的类型进行综合识别。管道运行风险识别的选项指标可借鉴管道安全评估的资料，重点关注可能引起环境风险的管道安全事故隐患评价指标。
4环境敏感性指标
长输管道沿程环境敏感性识别是管道项目环境风险评估的重点内容，环境风险敏感性可选取人群聚集区、水源地、自然保护区域三个二级指标进行识别，其中人群聚集区指标可依据《输气管道工程设计规范》[5]中对地区等级的判定进行识别，同时要考虑文物保护单位，具有特殊历史、文化、科学、民族意义的保护地等区域。水源地指标可细分为集中式饮用水水源保护区和分散式饮用水水源保护区两个三级指标，每个三级指标还可细分为地表水水源保护区和地下水水源保护区两个四级指标，根据管道穿越水源保护区的位置、保护级别、与取水口的距离等情况进行识别。同时还要考虑管道穿越的形式，比如管道以定向钻形式穿越河流型地表水水源保护区时，引发的环境风险较河底穿越方式要低得多，此外，管道穿越河口附近的水源保护区时还要考虑感潮河段的潮汐影响。自然保护区域指标可根据《建设项目环境影响评价分类管理目录》[6]中关于管道项目环境敏感区划定的分类进行三级指标的选取，可选取的指标主要包括：自然保护区、风景名胜区、世界文化和自然遗产地、基本农田保护区、地质公园、重要湿地、天然林等，识别过程中需注意环境敏感区的保护级别以及管道穿越对保护区内部不同分区的影响。
5应急处置能力指标
该指标主要识别环境事件发生后，控制事件环境影响扩大和短时间内消除影响的能力，可设置的二级指标有：应急救援力量的可达性、应急物资储备、应急队伍配备以及应急资源的协调协作。其中救援力量的可达性主要考虑事件发生后救援力量的到达时间。油气长输管道的线路较长，许多管道穿越区域人烟稀少、地形复杂、车辆难以进入，因此，救援力量到达的时间直接影响着环境污染的范围和污染程度。应急物资储备指标可下设物资种类和物质数量两个三级指标，应急物资的种类是否齐全、数量是否充足决定了救援的效果，比如，涉水的管段，应急救援物资需配有围油栏、吸油机、草帘、活性炭、砂袋、橡皮艇、冲锋舟等减少或控制水污染的物资储备；储备物资的数量应根据管道穿越河流下游的宽度、最大流量、流速、水体的保护级别等情况进行判别。救援力量的协调协作指标也是影响事件后果的重要因素。许多大型救援机械和特种救援工具和区域调度等均需要进行社会或兄弟单位的应急协调，因此，管道应急预案中救援力量的协调协作内容是否充分、可行，也是应急处置能力的主要评估指标。
6结束语
油气长输管道环境风险评估指标需在掌握管道的基础数据和环境背景资料基础上，结合沿程实地勘察进行筛选和判定，通过对上述四个指标体系的细化和分析，可系统地评估管道沿线可能发生的环境风险的类型、可能性、易发地点、后果程度以及控制能力，识别管道各区段环境风险水平，从而实现分级管理，消除隐患，最大程度减少环境事件的发生和影响，为管道环境风险管控和治理提供技术支撑。
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一、城市公共安全风险评估的实践探索
（一）探索意义
我国城市公共安全风险评估作为风险评估中国化的一个具体实践范畴，具有世界城市公共安全风险评估的一般性特征，同时又是一种有着特定内涵背景与现实要求的举措。
开展公共安全风险评估，是我国城市对接世界先进城市公共安全管理大趋势的主动作为。随着经济全球化和互联网时代的到来，人类社会已进入了高风险时期。城市更是处于“风险胶囊”之中，人口高度密集、快速流动，经济要素高度积聚，政治、文化及国际交往活动频繁，往往成为公共安全风险的重灾区。世界先进城市是一个全面且本质安全的城市，虽然它们的公共安全管理措施各有千秋，但将风险评估纳入政府管理职能体系，把风险评估作为风险管理的第一道防线和核心分析框架[1]却是共同选择。英国伦敦、日本东京、美国纽约等国际化大都市结合各自的市情，建立了各具特色的城市风险评估体系，[2]其常态运作效用显著。我国城市正在朝着“安全发展示范城市”这一目标努力，然而，城市公共安全领域仍存在着诸多不安全的因素，屡屡发生重大安全事件。这些事件暴露了在公共安全风险评估上存在的诸多问题。开展公共安全风险评估，正是基于对风险评估发展趋势的前瞻预判，因势而谋，顺势而为。
开展公共安全风险评估，是城市政府落实国家法律规定，履行政府社会管理和公共服务职能的根本要求。中央从国家长治久安的高度，强调开展风险评估的重要性及迫切性，对风险评估作了明确部署。2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第20条要求“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估”。这就需要城市政府对照中央的新要求，找出城市政府职能存在的短板，拿出有效举措，力争有所突破。
（二）探索概貌
一些城市对风险评估进行了积极实践并取得了一定经验，探索主要从五个方面展开。
一是专项风险评估。一些城市早在上个世纪90年代就组织专业团队或第三方机构对城市安全进行专项风险评估（如火灾风险）。近年来主要集中在两个领域。其一是社区灾害风险评估。2009～2011年，上海市民政局探索建立上海市社区综合风险评估模型，包括社区风险评估模型的开发以及社区风险地图的绘制两部分。社区风险评估模型的开发主要包括社区脆弱性评估、社区致灾因子评估以及社区减灾能力评价三部分。社区风险地图包括五类内容：危险源、重要区域、脆弱性区域、安全场所以及应对措施。[3]其二是安全生产领域。天津港“8・12”爆炸事故后，2015年11月滨海新区启动城市安全风险评估。2016年8月完成全区城市安全风险评估，形成滨海新区《城市安全风险评估报告》《城市安全风险电子地图》以及多套方案。《城市安全风险评估报告》主要对滨海新区的危险化学品工业风险单元、危险品运输风险单元、人员密集场所风险单元、其他风险单元等4大类35小类的城市安全风险源进行了定性定量分析，在风险评估的基础上对各类风险源进行了分级，评估了各区域中各类安全风险的安全分布。根据评估结果，制作形成了《滨海新区城市安全风险电子地图》，将各类、各级别的风险源绘制在一张电子地图上。广州市安监局历时1年时间于2016年6月完成《广州城市安全风险评估》，这是全国范围内首次针对城市级别安全生产全领域开展的风险评估工作。评估将广州市的城市安全单元分解为工业风险单元、城市人员密集场所单元、城市公共设施单元等3类风险单元，34种风险源进行了风险评估和分级，辨识出各种风险源中的一级特别高风险单元和二级高风险单元，并采用科学的方法评估了广州市城市整体和各区的安全风险水平，明晰了重大事故风险构成，并绘制了广州市城市安全风险地图。
二是大型公共活动风险评估。风险评估作为一种有效的管理手段，在最近几年我国大型公共活动中得到了广泛运用。2008年北京奥运会首次引入了风险评估，形成了73份风险评估报告。[4]北京奥组会依据这些风险评估报告，构成了多层次、全方位的“五个一”（一个根本、一个原则、一个机制、一个保障、一个关键）的奥运风险管理体系。2010年上海世博会的风险评估[5]也卓有成效。评估分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全和新闻管理五大类，每一大类都内含若干小类。专业管理部门根据自身的职责范围，开展专项的风险识别和评估。例如，上海气象局完成了《上海世博会气象灾害风险初始评估报告》《上海世博会恶劣天气风险评估报告》《世博轴阳光谷气象灾害安全评估报告》《上海世博会开幕式恶劣天气风险评估报告》等风险评估报告，为相关部门及时整改提供依据。
2011年第26届世界大学生夏季运动会在深圳市举办。按照统一部署，各区、各部门和单位针对辖区和工作领域范围内各类风险进行全面排查，分析评估。深圳市气象部门全面开展气象灾害风险评估。大运会主赛区龙岗赛区委员会组织专门的科研学术机构对赛区内各类风险和重大危险源（点）进行了全面调查和深入分析，对可能发生的30种风险进行评估，完成了《龙岗赛区突发事件风险评估报告》。医疗卫生指挥部形成《大运会突发公共卫生事件风险评估技术报告》。其他专项指挥部和赛区均开展了风险分析和评估工作，为总指挥部的决策提供了有力支持。[6]
三是重大工程、重大决策和重大事项风险评估。2004年汉源事件发生后，四川省遂宁市于次年在全国率先探索率先建立重大工程建设项目稳定风险评估制度。2007年4月，中央维护稳定工作领导小组决定在全国推广遂宁经验。随后，很多城市把重大事项社会稳定风险评估制度建设引入维稳工作中，在组织领导体制、评估内容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特点的评估模式。
四是中德灾害风险管理合作项目试点风险评估。国家行政学院和有关地方政府通过项目试点，引入了德国等发达国家在风险评估工作中的先进做法，并且将国外经验本土化，从风险评估参数体系、各参数临界值设定、风险发生可能性判定到风险矩阵图标绘，形成了一整套适应试点地的风险评估体系。公共风险治理与预案优化子项目于2010年12月在重庆市九龙坡区启动，九龙坡区对辖区内自然灾害类、事故灾害难的风险点、危险源进行全面排查、识别和登记。[7]另一个子项目于2011年10月在深圳市宝安区启动，形成了宝安区的风险评估模型。该模型将整个风险管理流程有机串联起来，而且在风险损害计量中充分考虑各类影响，创新提出风险值和风险图谱概念。[8]
五是城市全区域全类别的风险评估。2012年10月，深圳启动全市公共安全评估，成为我国最早开展城市公共安全评估的地区。市应急办组织四家专业机构，对全市自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等公共安全领域进行评估，于2013年4月完成了各类别评估报告、《城市公共安全白皮书》的编制工作。[9]对识别出的每一项风险，综合分析风险发生的可能性和后果严重性，对照风险矩阵图，评定风险等级，确定风险大小。风险发生的可能性，由低到高分为低等级、中等级、高等级、极高等级4个等级。评估结果是共识别公共安全风险源138项，其中，中低等级风险87项，高等级风险46项，极高等级风险5项，全市公共安全总体风险为中等偏高水平，在洪涝灾害、地质灾害、火灾事故、交通事故、生产安全事故、等方面，面临较高风险。
二、城市公共安全风险评估的现实难题
（一）风险评估缺少顶层设计，准备工作不到位
由于我国城市公共安全管理的重点在于应急管理，导致对风险评估的重要性认识不足、重视不够，仅将风险评估作为应急管理的一种手段，没有从城市公共安全管理战略高度对风险评估进行统一谋划和系统化设计。
一是基础理论研究供给不足。我国学术界对城市公共安全风险评估的研究还在探索阶段，没有提出一套成熟的理论框架，尤其是通过经验研究的方式展现评估机制在理论和实践两方面存在问题的研究还比较少，缺少能够进入政府决策的应用性、实战性的成果。开展风险评估的城市很少组织专门的课题研究，评估缺乏科学系统的理论支撑和指导，评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等没有规范化、标准化。
二是制度供给不足。我国还没有出台一部公共安全风险评估的法律法规，只是在《突发事件应对法》《安全生产法》等法律的个别条文中有所涉及。城市风险评估只是政府系统内部的工作指导类的规则制度，并非由立法机关等部门制定的正式法律法规。
三是人才供给不足。政府部门自身力量并不足以开展风险评估工作，从事风险评估的人员大多数是临时抽调的，不具有专业背景。风险评估业务培训少方式单一，政府部门工作人员对风险评估业务了解不深、流程不熟，难以满足评估需求。特别是培训内容主要讲评估怎么操作、风险等级分数怎么划定等技术性问题，评估的理论依据很少涉及，很多评估工作者对风险评估的内在逻辑与学理基础缺乏必要的认识，在实际评估中“知其然而不知其所以然”，容易造成评估的盲目性。
（二）风险评估主体单一，落实“政府主导、专业评估、公众参与”原则不严
一是出现了评估的决策者与实施者合二为一的现象。安全评估工作领导小组、市应急办、相关职能部门和各区政府主导和掌控整个评估，既负责提出评估动议，也负责召集专家学者和基层代表参与评估，难免会将自己的倾向性意见渗透其中，使评估陷入“既当运动员又当裁判员”窘境，必然影响风险评估的客观性、中立性。
二是专业团队和专业机构的独立性和客观性不够。牵头开展专项风险评估工作的是由市应急委、安委会各成员单位的各类专家、专业人员为骨干组成评估队伍，他们来自体制内，存在着附和政府决策的可能性。通过政府采购的方式，引入了专业机构，但它们的评估经费来源于政府，主要利用相关部门和各区的各类风险评估的结果，只是对存在空白和模糊的领域和区域进行补充调研和评估。
三是公众的角色只是被动的意见的收集对象，而不是主动的评估参与者。政府部门通过政府网站和新闻媒体，公开征集深圳市公共安全评估和公共安全体系的建设意见和建议。然而这种方式过于简单，没有多途径、多渠道广泛征求意见，公众对评估结果的影响力极为有限。评估报告没有公开供公众和媒体查询，公众只能从报纸电视等媒介了解到的评估结果信息往往是零星的、不及时的、不完整的、不连续的。政府对评估结果运用情况的公开就更少了。
（三）评估体系不完善，影响了风险评估的科学性
一是评估方法的局限性。中华人民共和国国家标准《风险管理风险评估技术》（标准编号：GB/T27921-2011）中列出的风险评估技术共有31种，有定量的、半定量的、定性的及其组合。城市公共安全风险评估所采用的方法以宏观定性为主，具体有比较分析法、专家打分法、风险矩阵法。专家打分法依靠专家的主观判断，会因专家专业背景、工作经验的不同以及对自己研究领域内容特别的关注，导致风险判断的偏移和评估结果的偏倚。风险矩阵法虽通过对风险因素发生的概率和影响程度进行量化评分，使得风险评估从定性分析转向半定量分析，但对事件发生可能性及影响因素的定量分级仍为经验性判断，分级缺少量化指标。这些方法与定量分析相比虽然简单且易于操作，但却影响到评估结果的精确度。
二是没有建立统一的风险评估指标体系。由于影响城市公共安全因素的不确定性和复杂性，对城市公共安全风险评估指标选取与设置、评估指标的权重衡量确实有难度，但这并不意味着不需要建立统一的风险评估指标体系。一些城市虽然统一了风险评估的技术路线、风险确定的基本方法，但没有建立统一的评估指标体系和评估模型，这势必影响对风险的评价精度，使评估结果难以具有可预测性与权威性。
（四）评估有空白
一是城市的重大风险源没有纳入评估范围。最大的风险就是不知道风险，深圳光明“12・20”滑坡事故印证了这句话。深圳的淤泥渣土临时受纳场成了风险评估的“漏网之鱼”，说明没有做到“应评尽评”，导致在决策方案中没有考虑采取有效措施予以防控。
二是忽视风险变化。每年由于内外部环境的变化，城市风险是流动的，旧风险消失了，新风险却出现了。因此，风险评估并不是一个线性的过程，而是根据情形不断改变，不可以一评了之。但很多城市政府由于缺乏风险动态捕获机制，对新出现的风险变化，忽视了动态监测与跟踪评估。
（五）把控评估的“结果导向”不牢，评估结果的应用“虚化空转”
风险评估只是一种管理手段，其目的和价值不仅要发现风险，而且要建立机制，制定风险减缓的决策和措施，[12]有效控制、化解风险。城市公共安全风险评估在这方面存在的缺陷有：评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实；风险评估是制定应急预案的基础和依据，然而，应急预案并没有按照评估结果进行修订；分析和开发利用不够，评估的功能作用难以发挥。
三、完善城市公共安全风险评估的对策建议
为解决城市公共安全风险评估中出现的上述问题，我们提出以下几点对策性建议。
（一）深化认识，筑牢城市公共安全风险评估的“地基”
城市政府要从落实“安全第一，预防为主”原则的高度来认识城市公共安全风险评估的战略地位，增强打牢城市公共安全风险评估“地基”的内生动力。
一是加强学术研究，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供理论保障。加快对国外先进评估理论、方法的吸收和消化。在借鉴国外先进理论、方法的基础上，构建中国城市特色的公共安全风险评估理论体系。城市政府应该通过政策扶持、课题扶持等手段引导城市的学术力量进入风险评估领域，对发表的基础理论和方法研究成果给予奖励。
二是完善法律法规体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供制度保障。城市政府要依据国家公共安全法制的要求，针对风险源的特点，适时把风险评估这一行政行为逐步上升为法规，同时颁布风险评估配套文件，规范评估事项、主体、指标内容、流程、结果运用及责任认定等具体的环节与内容，形成完整的制度框架。
三是尽快健全教育和培训体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供人才保障。在城市高校设立专门的“城市公共安全风险科技评估”专业，鼓励高校、科研院所培养城市公共安全风险评估方面的高层次人才。城市党校和行政学院把城市公共安全风险评估作为一门主要课程来建设，加强对各级领导干部的培训，让干部自觉把风险评估作为一种重要的工作方法和工作技能。
（二）实行“开放透明”评估，将一元主导的行政化评估转型升级为多元化评估
一是建立一个良好的协同评估模式。建立决策与评估职能相分离制度，保证评估的独立性、客观性。城市政府要破除“一元评估”思维，改善评估的开放性，通过制定相应的政策措施，引导公众和专业机构有序参与风险评估和提供评估服务，让更多的社会主体进入评估体系。
二是提高专业评估机构的公信力。一方面，专业机构要坚持公共利益最大化的价值取向，加强行业自律，增强评估的责任心和使命感，使评估不受自身利益和政府利益的驱使。另一方面，政府要加强对专业机构的监管，建立针对专业机构的“黑名单制度”，对评估机构进行跟踪监测，将不能胜任的评估机构纳入黑名单，通过淘汰机制净化第三方评估环境。
三是以完善的法律制度提高风险评估的透明度，避免吸纳公众参与风险评估的随意性与主观选择性。从评估的目标规划、指标设计、实际评估，到结果反馈等环节和过程中的公众参与，都要科学规范一系列制度化的程序，最大限度地让公众真正参与评估，充分保障公众的知情权、表达权和监督权。遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，开展精细化风险沟通，除不宜公开的敏感信息外，将风险评估报告通过本区域内的主流电视台、报社和广播电台配合政府门户网站消息，并且在公示日期范围内多时段、多频率地重复，以达到公众充分知晓的目的，确保在“阳光”下防范和纠正评估中可能出现的偏见或错误。
（三）完善评估体系，提高风险评估的科学性
一是积极探索风险评估方法。城市公共安全风险强调空间异质性、综合性，注重多重风险的分析。因此，风险评估方法应坚持定量分析与定性分析相结合的原则，综合运用风险矩阵分析、分析流程图、数学建型、情景构建等方法，对城市可能承受的各种风险进行分析和计算。充分运用无线通讯技术（GPRS）、地理信息技术（GIS）、数据库技术等信息技术，开发风险评估工具，将可规范化的内容如评估表格、评估要素、评估流程、评估模型等，开发形成辅助评估框架或评估工具，不断提高风险评估质量。
二是构建“双维度”指标体系。目前在国际上有三种主要的公共安全评价框架：单纯能力评价、单纯脆弱性评价、能力与脆弱性综合评价。[10]城市公共安全风险评估涉及到多种类型的事件事故，同时还体现了城市系统对突发状况做出的反应。所以在构建城市公共安全风险评估指标体系时，需要从公共安全涉及领域与影响两个维度综合考虑。领域维度方面采用公共安全突发事件的分类方法，将其分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全，每一类又分若干种。影响维度细分脆弱性与能力两个方面。脆弱性评估是针对人类社会经济系统对致灾因子的敏感（反映）程度。能力评估指可能受到危害的城市系统，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应水平。分别从上述两个维度上对城市公共安全指标进行筛选，得到一套有可操作性、针对性强的城市公共安全风险评估指标体系。
（四）动态化精准化追踪风险，切实做到“应评尽评”
一是开展详细的风险调查，确保风险评估的全面性。全面开展城市风险点、危险源的普查工作，对所有可能影响城市公共安全的风险源、风险类型、可能危害、发生概率、影响范围等做到“情况清、底数明”，防止“想不到”的问题引发的安全风险。整合各类信息资源，完善城市隐患、风险数据库，编制城市安全风险清单，绘制城市安全风险分布电子地图，为城市安全决策提供可靠的信息支持。
二是追踪识别风险，确保评估的前瞻性。风险评估不仅是对已知风险的分析，更重要的是要前瞻性地考察风险的变化趋势以及可能出现的新的风险类别和性质。[11]要根据城市最新形势发展变化，不断查找公共安全风险评估的空白，组织专业机构定期、不定期开展风险评估工作，并使之成为政府的常规管理职能，每年编制和公布《风险登记册》，及时反馈风险变化的信息，持续优化改进风险评估。
（五）建立健全评估结果应用机制，避免评估报告“束之高阁”
一是将风险评估机制擢升为一种城市公共安全管理治道变革的重要工具。这就需要我们以风险评估为契机，着眼于政府治理方式创新，围绕政府职能转变，助推一种以风险防范为核心的新的治理范式的形成。[12]这种新的治理范式，化过程控制为结果导向，将风险评估融入城市公共安全管理乃至政府决策科学化、民主化、法治化建设的各项举措中，使风险评估机制真正成为政府自我纠错的倒逼机制。
二是选择适当的技术处置风险。根据薄弱评估结果，选择风险处置的办法。风险处置的4T策略主要包括风险保留、风险转移、风险降低、风险规避。[13]根据风险等级，采取不同的策略，“一风险一策”或多措并举，实现风险的标本兼治。
三是风险评估与应急预案要紧密衔接联动。应急预案的编制应与风险源辨识和风险评价形成前后对应的逻辑关系，要根据风险评价确定哪些是不可接受的风险，针对筛选出的不可接受的风险，再根据风险源的大小及城市的现实条件，建立起点、线、面相结合的预案体系，提高应急预案的针对性和操作性。
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①结构分析
桥梁结构形式不同，施工方法不同，其在施工过程中的结构状态大不相同。对桥梁结构进行分析计算，可以发现结构施工过程中的薄弱环节，可全面识别施工风险并针对性的提出风险控制措施。
②现场调研
对桥梁工程施工现场周边环境、施工区域气候条件以及施工单位现场施工情况等进行现场实地勘察，总结风险事件。并随时了解施工现场工程进度等情况变化，同时，通过对施工现场进行跟踪调查，随时发现新的风险事件。
③专家调查
专家调查法是风险识别的主要方法，各领域的专家在专业方面具有丰富的理论知识和实践经验，是获取相关信息的重要对象，可较全面地识别出各类潜在的风险。
二、桥梁施工风险分级综合评估法
桥梁工程包含多种桥型的多种施工方法，是个非常复杂的系统工程，采用单一的评估方法对桥梁工程施工过程进行评估往往不够精确。为此本文提出了基于分级评判的桥梁施工风险综合评估方法。
①一级评判
采用简便的评判方法(如专家调查法、专家评议法等)对风险源进行评估，将风险明显较低的风险源定义为低度风险，其余风险源进入二级评判。
②二级评判
采用较高精度的评判方法(如LEC等)对风险源进行评估，将风险较低的风险源定义为中度风险，其余风险源进入三级评判。
③三级评判
采用高精度的评判方法(如风险矩阵法等)对风险源进行评估，将风险较低的风险源定义为高度风险，风险较高的风险源定义为极度风险。这种分级综合评估方法能够充分发挥各种评估方法的优势，在简化评估繁琐度的同时又能保证较高风险源的评价精确度。这种方法的适用范围包括各种桥型的各种施工方法，是一种实用性较强的风险评估方法。
三、桥梁施工风险评估实例
1.工程概况
湖南省某高速公路大桥，主桥长308．04m，主跨为(80+145+80)m预应力混凝土连续箱梁，施工采用挂篮悬臂浇筑，箱梁单个“T”共分18段悬臂浇筑。悬臂浇筑施工艺流程为:浇筑0号段;拼装挂篮;浇筑1号段;挂篮前移、调整、锚固;浇筑下一梁段;依次类推完成悬臂浇筑;挂篮拆除;合龙。
2.桥梁施工阶段风险识别
2.1事故总结
桥梁事故是桥梁风险事件的主体，对桥梁事故资料的收集总结研究是风险评估的基础。本文主要针对连续梁桥悬臂浇筑施工的特点，通过科技文献、媒体报道及专家调查等途径，收集整理连续梁桥施工相关事故，得出风险事故类型，汇总于表1。同时采用事故致因理论对事故发生的原因和发展规律进行了分析研究，对事故造成的损失等进行了统计，为风险事件的识别和风险评估工作奠定了基础。
2.2结构分析
通过结构分析可以获得桥梁结构详细的受力状态，即可采取有针对性的措施改善结构受力特性。本文对大桥施工过程进行有限元结构分析，对整个施工过程中的结构受力有了全面的了解，为风险事件的识别提供了有力的支持。如“预应力筋张拉时底板崩裂”风险事件，即是通过结构分析结合桥梁事故识别得出。当施工过程中底板脱模过早、混凝土强度不够或预应力管道偏位等意外事件，极有可能发生底板崩裂事故。
2.3现场调研
桥梁施工风险识别现场调研主要对现场自然环境、技术条件和现场管理等进行调查。
①自然环境
大桥位区属亚热带季风湿润气候，春暖多雨，夏季干热，秋凉冬冷。年平均气温17．7℃，极端最高气温40℃，极端最低气温－6.8℃，年平均降雨量1169mm，多集中在6～8月，是湖南省暴雨集中地，易发洪涝灾害。桥址地表水体水系发育，横跨河流，河道内有长期性流水，水量较大，水深最大可达31m。桥位区百年一遇的设计洪水位210．37m，通航水位205．00m，施工水位188．00m，低水位174．89m。桥址所在地形属构造侵蚀丘陵地貌，河谷呈“V”字形，切割较深。桥址区未发现有滑坡、岩溶及断层构造等不良地质现象。
②技术条件
施工组织设计合理，施工机械设备齐全，施工单位长期从事桥梁施工，技术条件较好。
③现场管理
施工单位工程经验丰富，施工现场管理到位。通过对大桥施工现场多次的实地调研，得出的风险事件，参见表1施工风险事件列表。
2.4专家调查
专家调查是本文中采用的主要风险识别方法。桥梁施工风险评估邀请桥梁设计专家2位、施工方面专家2位、科研方面专家2位、管理方面专家3位，共9位从业时间长、经验丰富的专家，对风险事件的识别提出了宝贵意见。向专家组提供了大桥详细的勘察、设计、施工组织设计等资料，专家组根据自己的经验提出了许多的风险事件。
3.施工风险综合评估
桥梁施工风险识别后，进行施工阶段划分，并采用表上作业法对各个施工阶段进行风险事件的识别，确定风险评估的主体。现采用悬臂梁浇筑施工为例进行风险评估说明，该施工阶段包括模板施工，钢筋施工，混凝土浇筑，混凝土养生。
3.1二级评判
采用LEC法进行二级风险评判。该方法采用与系统风险率相关的3种方面指标值之积来评价系统中人员伤亡的风险大小:L为事故发生可能性;E为人员暴露在危险环境中的频繁程度;C为事故发生会造成的后果。风险分值D=LEC，D值越大说明风险越大。
3.2三级评判
三级风险事件评判采用风险矩阵法进行动态估测，具体评价标准参照文献。根据指标体系法对事故严重程度和事故发生的可能性进行分析计算，再对照风险等级标准表得出风险事件等级。
四、结论
【关键词】基层央行；风险评估；内部审计
随着市场经济体制的日益完善和人民银行职能的不断变化，基层人民银行以往很多被忽视的风险和问题日渐显露，如依法行政中的法律风险、声誉风险，资产的市场风险、流动性风险，内部管理中的操作风险等。基层央行可能要面临的风险是其内部审计选择审计项目以及确定审计重点领域的依据。本文从风险导向审计的角度，以人民银行海口中心支行开展风险量化评估的实践为例，介绍风险评估的理论模型、评估方法，提出基层央行开展风险导向审计的具体建议。
一、风险评估采用的理论模型
海口中心支行开展风险量化评估采用“剩余风险=固有风险-控制有效性”的剩余风险评估模型，既要考虑固有风险，又要考虑内部控制有效性。
（一）固有风险的评估
固有风险的评估采用风险矩阵法，根据“影响程度”和“可能性”之间的关联程度判定，如下图所示：
注：将风险事件的影响程度级别和发生可能性级别分别标注在风险矩阵的横轴和纵轴上，横轴和纵轴的交汇区域所对应的风险等级即为该风险事件的风险等级。绿色区域、黄色区域、橙色区域和红色区域分别对应的风险等级为1、2、3、4级。
风险影响程度的评级标准，按照风险可能引发的资金损失、声誉损失、业务连续性损失，将风险的影响
程度由低到高依次划分为1-4级。风险发生可能性的评级标准，按照风险事件实际发生的历史数据、业务的复杂程度以及变化情况，将风险发生的可能性由低到高依次划分为1-4级。
（二）控制有效性的评价
控制有效性评估，从“以往审计结果”和“内部控制变化情况”两个方面衡量。按照各类审计或检查中发现问题的严重程度、审计频率、问题整改和内部控制变化情况，对内部控制有效性进行评估。内部控制有效性越高，对应的风险级别越低。反之，风险级别越高。风险由低到高依次划分为1-4级。
（三）剩余L险的计算方法
最终剩余风险量化分值采用风险因素加权平均法计算。计算公式为：剩余风险级别=（∑各类固有风险权重x风险级别+∑各项内部控制有效性权重×风险级别）+（∑各类固有风险权重+∑各项内部控制有效性权重）。具体运用风险评估表进行计算。
二、风险评估的实施过程
海口中心支行开展风险量化评估，主要采取以各职能部门初评和专家组复核确认的方式组织实施，灵活运用会议座谈、专家讨论、现场审计测试等方法，广泛收集整理数据，并对数据反复进行修正，最终以风险评估专家组审议的方式，从审计角度确定所有业务单元的风险值。
（一）前期准备阶段
一是制定《海口中心支行机关风险量化评估方案》，明确风险评估的目标、对象、范围、方法和程序等。二是要求各处室指定一名业务骨干作为评估员，负责本处室各业务活动风险评估的具体工作。
（二）组织开展初评
组织全行27个处室对132项业务活动进行风险初评。初评评按照《海口中心支行机关风险量化评估方案》要求开展，各处室撰写风险初评报告，提出审计需求，并针对高风险业务提出应对措施和建议。
（三）成立风险评估专家组对初评评结果进行复评和审议
内审部门组织成立了风险评估专家组，在各处室风险自评的基础上，对各项业务活动的风险事项进行再识别、再评估，审议确定各项业务活动的风险等级，最后由内审部门综合考虑专家组的意见，确定各业务单元的剩余风险评估值。
（四）风险评估的结果
通过初评和专家组复核审议，得出全行27个处室132项业务单元的剩余风险等级，并进行排序（如表2所示）。其中，高风险业务活动10项；偏高风险业务活动11项；中等风险业务活动56项；低风险业务活动55项（风险分值为3.0以上的为高风险，2.5-3.0的为偏高风险，2.0-2.5的为中等风险，2.0以下的为低风险）。
（五）审计策略
风险评估结果的运用，现阶段主要体现为以风险为基础的内部审计计划及审计方案的制定。根据剩余风险大小，对业务活动按风险排序划分风险等级，不同的风险等级制定不同的审计策略，优先把高风险业务作为审计项目规划的重点。根据风险评估的结果制定以下审计策略：一是重点关注类。剩余风险值在3.0以上（含3.0）的业务活动为审计重点关注类，如发行基金押运、财务收支、发行库内业务、第三方支付业务、外汇检查与处罚、国库退库业务、人民币清分、复点、销毁等高风险领域的业务活动，应在一年内开展审计。二是有效关注类。剩余风险值在2.5（含2.5）-3.0的业务活动为审计有效关注类，如集中采购、基建、发行库区管理、纪念币（钞）出入库、发行库设施与门禁管理、金融信息安全管理等偏高风险领域的业务活动，应在2年内开展审计。三是合理关注类。剩余风险值在2.0-2.5（含2.0）的业务活动为审计合理关注类，如企业征信系统建设、会计核算业务、支付系统管理、车辆管理等中等风险领域的业务活动，应在3年内开展审计。四是一般关注类。剩余风险值在2.0以下的业务活动为审计一般关注类，如党委宣传工作、老干部管理、金融研究工作等低风险领域的业务活动，建议3年至5年审计一次或根据需要开展审计。
三、几点体会
（一）开展风险导向审计，风险评估是基础
只有确定了各项业务单元的风险等级大小和排序，才能根据风险情况确定审计策略，提出内部审计年度计划，优先安排审计资源对高风险领域开展审计。
（二）风险事件识别是关键
风险事件是各项业务活动的风险点，内审部门在制定审计方案和实施现场审计时，应将风险评估过程中识别出来的风险事件作为审计、测试的重点，做到“审计关注风险，风险引导审计”。
关键词：供应链风险；风险识别；评价模型
1 引 言
供应链管理是一种集成式管理思想和方法，是一种有效的企业间合作共生模式。国际上一些先驱企业如丰田、戴尔、沃尔玛、carrefour等厂商，都因实践这一新型管理模式而获得巨大成功。从成功企业实践意义上说，实施供应链管理是进入21世纪企业适应全球化竞争的一种有效途径。正如英国物流专家马丁·克里斯多佛( martin christopher)所说：21世纪的竞争不再是企业和企业之间的竞争，而是供应链与供应链之间的竞争。
然而，据michigan大学(2003)的一项研究发现，在美国大约有50%的企业实施供应链管理所带来的优势并不强于传统的买卖关系，其原因很大程度上是由于企业对供应链系统中各类风险不能准确评估和管理造成的。随着产品和技术生命周期的缩短、市场的全球化延伸、企业间合作关系的日益复杂及组织内外环境不确定性因素的增加等，都将加剧供应链的不稳定并增大其风险性。受多种因素诱发，供应链突发事件生成所带来的损失以及对供应链系统运作的影响都是巨大的。因此，对供应链的风险评估与管理有重要意义。
国内外学者在供应链风险识别与评价方面开展了大量研究并获得许多研究成果。kraljic早在1983年提出的采购组合管理框架中，就已经考虑了由外部因素引起的不确定性和供应中断问题。smeltzer and siferd( 1998)借助交易成本理论和资源依赖模型，从采购管理角度理解供应风险管理，提出积极主动的采购管理就是供应风险管理的观点。此后，sheff( 2001)、harland( 2003)、deloitte( 2004)等分别从不同角度系统研究了供应链风险因素及识别问题。hallikas( 2004)从风险事件的概率角度，定量化研究了供应链风险的评估问题。国内一些学者也对供应链风险做了多种分类，并提出了测度供应链风险的各种方法。如马士华( 2003)的内生风险和外生风险划分，晚春东( 2007)的系统风险划分等。丁伟东等在2003年提出了基于模糊评价方法的供应链可靠性评估矩阵，周南洋( 2008)提出了基于owa算子的供应链风险评估多属性决策方法。综上，以前的学者大多对供应链风险进行某一方面和单一方法的识别与评估，缺乏从企业集团化发展角度对供应链风险进行分析和评估。为此，本文在前人研究基础上，对企业集团供应链风险进行系统识别，并给出相应的综合评价模型和实证分析。
2 企业集团供应链风险的系统识别
大型企业集团产业链的纵横延伸，在强化核心节点企业地位、释放众多经济效应的同时，也为整个供应链的风险累积提供了客观基础。供应链风险来源于系统内外各种不确定性因素的存在，它会利用供应链系统的脆弱性，对供应链系统造成破坏，给上下游企业以至整个供应链带来损害和损失。风险识别是供应链风险管理的前提，按照风险产生的缘由，可将供应链风险划分为内生和外生两大风险来源，其中内生风险主要产生于道德风险、信息扭曲和有限理性。而外生风险主要源于政治、经济和自然等外部环境的突变。
2.1供应链内生风险识别
内生风险是指由供应链系统自身引发的风险。供应链作为一种有效的企业间合作模式，伴随运营而生的物流、商流、资金和信息流，自始至终流经供应、储运、加工、分销、配送和消费等全过程，在围绕核心企业形成合作共赢、优势互补的同时，由于供应链各节点企业独立经营的法人属性，致使供应链各成员之间不可避免存有潜在利益冲突和信息不对称，任何一个环节出现问题都可能波及和影响到其它合作方，进而冲击整个供应链的正常运作以生成供应链风险。内生风险的主要表现形式及特征见表1。
2.2供应链外生风险识别
外生风险是指由供应链系统外部环境不确定性或突变引发的风险。任何一条供应链都是处在一定环境之中的，市场、政治、自然等环境因素的波动或剧变都会不同程度地影响供应链的有效运营。复杂、开放的供应链系统与环境之间存在着物质、能量和信息的交换，受外界环境制约又反作用于环境是供应链系统赖以存在的前提。当环境发生对供应链系统负面影响的变化时，供应链系统与环境之间的平衡将被打破，供应链的正常运营受到制约或破坏从而生成供应链风险。外生风险的主要表现形式及特征见表2。
3 供应链风险评估指标体系
通过供应链风险识别使我们认清了集团供应链系统可能存在的各种风险形态，而有效防范供应链潜在风险可能给集团供应链运营系统带来的利益冲击，则需要对供应链系统风险做出科学有效的评估。供应链风险评估是指借助必要的模型方法对供应链的风险等级进行量化测定或估算，并依据供应链风险等级选择安全对策，最终达到削减和控制风险的目的。对供应链风险的评估，需要建立一套设计合理、操作性较强的风险评估指标体系，该指标体系由可测的、可比的、可以获得的量纲各异的指标及指标群构成，用于全面反映供应链系统存在内外风险的可能性程度。基于对企业集团供应链风险的系统识别，本文构建的供应链风险评估指标体系如下：
1)反映供应链内生风险的指标：合约信任度x1、信息差错率x2、不良采购率x3、供应中断率x4、交货延迟率x5、合同履约率x6。
2)反映供应链外生风险的指标：价格波动指数y1、销售波动指数y2、突发事件预警指数y3。
上述各指标的涵义及赋值方法如下：
合约信任度：反映供应链合约方可信任程度的指标，供应可信性反映了整个供应链提前或按时交货的能力。该指标值增大，表明供应链节点企业的可信度增高，供应链系统越可信。其指标数值由以下公式求得：（提前或按时完成的订单数÷总订单数）×100%。
信息差错率：反映供应链信息传递失真情况的指标，供应链信息传递延迟或失真会呈现“牛鞭”效应。供应链信息传递失真程度与供应链链长有关，节点企业越多，信息传递失真的程度会增大。该指标数值可通过链长与信息阻尼的关系间接求得。
不良采购率：反映采购有效性的指标，其指标数值由以下公式求得：（不良采购批次÷总采购批次）×100%。
供应中断率：反映物流配送可靠程度的指标，其指标数值由以下公式求得：（因供应物流中断而停工待料的时间÷产品计划总生产时间）x l00%。
交货延迟率：反映物流配送可靠程度的指标，其指标数值由以下公式求得：（物流配送延迟的次数÷计划物流配送总次数）×100%。
合同履约率：反映供应链合作机制保障程度的指标，合同履约率高表明供应链合作机制稳定可靠，合作方之间诚信度高。其数值由以下公式求得：（履约合同数÷签约合同总数）x100%。
价格波动指数：反映物料供应市场稳定程度的指标，物料供应市场特定价格指数是根据某一种或一组特定商品或劳务的价格平均计算而成的，它反映某一特定种类或特定组合商品或劳务的价格变动。本指标数值可由统计调查报告中获得。
销售波动指数：反映供应链核心企业产品销售稳定程度的指标，稳步上升的销售量预示着企业对顾客需求识别的准确性。其数值由以下公式求得：（计算期销售量／基准期平均销售量-1）×100%。
突发事件预警指数：反映供应链系统应急体系构建程度的指标，其数值通过预警系统完善程度和应急体系建设投资额换算得出。 4 供应链风险评估模型及实证分析
4.1 评价指标权重的确定
对供应链的风险评估，是将描述供应链风险量纲不同的指标，转化成为无量纲的相对评价值，并综合这些评价值给出该供应链系统存在风险程度的一个总体评价。由于各评价指标在风险评估中地位的非等同性，必然存在对指标体系中各指标的赋权问题。本文采用改进的集值统计加速迭代法，通过迭代步长的加速递增，既可以增加指标权向量的符合性又能提高运算效率。
4.2 评价指标风险值的确定
一般的概率统计估值，每次试验所得为相空间中某个确定的点。若放宽条件将得到相空间上的一个子集，谓之集值统计试验，是经典统计和模糊统计的一种推广。在风险评价中对应专家对风险大小判断的一个区间估计值。
式中 ai为第i个风险指标的权重；石i为专家对第i个风险指标的评价值；f为供应链系统风险的总评价值。f的取值范围在[o，1]之间，分值增高，预示供应链系统风险加大。本文设定供应链风险的四个参照等级标准，其对应的f取值范围见表3。
4.4实例应用
应用对象为胶东半岛制造业一供应链系统，通过综合调研得到应用研究所需的基础数据。依照评价步骤，聘请七位专家对供应链风险指标进行迭代优选及概率区间估计，运用改进的集值统计加速迭代法，对各风险指标进行迭代后的结果见表4。
进一步，各专家对风险评价指标估计的概率区间，以及根据公式(3)、(4)、(5)计算所得的供应链各个指标综合风险概率见表5（含专家分歧度）。
根据公式(6)最终计算得出样本供应链系统风险综合评价值f=0. 26，与风险参照等级标准对照属于b级，表明供应链系统整体风险处于基本安全状态。为此，供应链管理者依此标定供应链系统风险薄弱环节，采取对应修补措施提高供应链系统快速响应能力，使供应链系统稳定在安全等级水平状态。
1．公共政策风险评估的特殊性研究欠缺公共政策是一种话语与价值表达，风险评估是科学判断的过程，首要的就是建立关于不确定性（如数据、语言、系统、推断、变异性、模型、决策等）的类型学［3］。不精确的政策语言及社会的不确定性预期既潜藏了风险，也决定了公共政策风险评估的特殊性。例如，公共政策较之于项目管理的最大区别就在于有无经费的支持，前者是一项相对宽泛的规定，后者则是体现经费开支的具体行动过程。对这两者进行风险评估存在较大的差异性。现有研究很少对公共政策风险评估与几个既区别又相互联系的概念，如公共政策评估、项目风险评估、绩效管理、政策试验等做出区分，这将难以为实践提供操作指南。
2．基于实践体悟的研究成果不多“三段式”是公共政策风险评估研究的常用写法，即先对具体政策做一介绍，然后从最一般意义上对其存在的潜在风险进行分析或者预测，最后提出防范、控制风险的对策建议。该研究路径泛泛而谈，较为陈旧，研究结论跟实际联系不紧密。即便是借助量化的技术模型（如RBCS模型等）［4］，现有研究也基本未超越政策———风险———对策的套路。实际上，研究者要是无法参与公共政策风险评估实践，就很难全面把握具体公共政策可能运行的系统，提炼风险评估的核心指标则更加困难，遑论风险源的识别并以此提出针对地方需求的对策建议。由此，公共政策风险评估的研究成果大多是从文献到文献的“原地打转”，很难有新突破。
3．整体性风险评估框架尚未建立随着整体性治理理念的推进，西方政府普遍建立起整体性绩效评估（管理）框架以推进绩效管理的发育成熟［5］。这种做法同样可用于公共政策风险评估，既体现治理理念，也可将其提供的操作流程与方法作为风险评估的使用指南。公共政策风险评估一般应包括原则、主体、流程、指标、方法、问责机制等核心要素。理论研究对上述要素都有所涉及，也充分认识到评估指标的重要性，提出了“政策环境风险”、“政策制度风险”、“政策选择风险”和“政策伦理风险”等指标［6］。然而，零星、分散的研究并未构建起整体性的公共政策风险评估框架。
4．跨界研究处理不善毋庸置疑，源自管理科学的风险评估技术和模型能够为公共政策风险评估的开展提供借鉴和便利。与此同时，基于风险识别和评价强数理、强技术的要求，公共政策风险评估也必须利用其它学科的方法。由此，公共政策风险评估及其研究就成为一种跨界行动，如何实现政策科学和管理科学的有效对接是一项颇具难度的挑战。作为一种分析工具，将风险评估引入和应用于政策分析为公共政策的科学化确实提供了很大的益处，但偏重技术分析的政策风险评估与规范意义上的政策分析之间的鸿沟也日益显现［7］。现有研究已经开始移植项目风险评估模型等尝试方法技术上的挖掘，但效果并不理想。将管理科学关于风险评估的做法引入政策分析时形成了“两张皮”，一者是公共政策风险要素的分析，另一者是套用技术模型从宏观上谈如何对风险进行评估，离极具操作性的风险要素识别、监测、控制等还有相当的距离。此外，有些研究者对技术模型一知半解甚至全然不知，这样的研究肯定无法深入，只是做表面的花哨处理而已。
二、公共政策风险评估研究局限的成因
就上文的分析，公共政策风险评估虽已引起关注，但研究并不深入，高质量的成果相对有限。剖析造成这一困局的原因，将有助于针对性地提出消解和突破策略，推进理论研究，更好地为实践提供指引。
1．理论研究重视不够政策科学经过几十年的发展，逐渐形成了自己的学科范式。政策评估作为政策分析的一个环节和分支，也日益得到重视，旨在为决定政策变化、政策改进和制定新政策提供依据［8］。有学者提出，如果政策评估的标准或方法不科学，那么具有明显的负向排斥性政策将可能评价为好的或者合乎正义的政策［9］，这将引致很大的风险。然而，他们只是点到为止，把公共政策风险评估作为政策分析的一部分，淡化了其重要性。归根到底，还是因为公共政策风险评估的理论研究没有获得足够的重视。
2．问题意识不强公共政策风险评估的重点不在于定义什么是公共政策风险，而是如何找到风险源，进行风险的识别与控制。这就决定了理论研究需厘清公共政策风险的特殊性、公共政策风险评估与其它项目（活动）等的风险评估有何本质区别，哪些可靠的技术手段可用于公共政策风险评估与管理等问题。然而，现有研究花了大量的笔墨为公共政策风险下定义，以无争议的粗线条方式阐明公共政策的风险源在政策系统内外部或者政策过程。如此一来，公共政策风险评估研究并非基于明确的研究问题，而是把公共政策和风险评估进行简单叠加。理论上的“自说自话”显得空洞乏味。
3．研究者学科背景受限从现有情况看，公共政策风险评估研究的主体大多来自于政治学、行政学等学科领域，较少受过风险评估技术方法的专门训练，这不利于研究工作的顺利开展。有意思的是，部分研究者具有经济学、管理科学的背景，在公共项目风险评估实践操作的基础上形成了关于公共政策风险评价的研究成果，可他们又没有接受过系统的公共政策分析训练。然而，更好的风险评估比较来自于信息交换，而不是依赖技术模型进行定量信息的比较［10］，选择适当的技术之后需考虑如何对结果做出解释。所以，研究者的学科背景限制了公共政策风险评估研究将价值理念、语言表征及技术工具进行有效地整合。
4．研究的压力与动力不足公共政策风险评估的研究成果大体形成于以下两种情况：一是研究者个人基于兴趣、社会热点等方面的考虑进行研究尝试，以文献研究居多，重复生产的意味较重，质量不高；二是研究团队获批纵向课题后开展研究，虽说引入多学科的方法，也运用了大量的模型，但是理论解读和推导居多，基于实践的总结与提升较少。因为纵向课题通常只需提供公开出版的论文、著作等就可以申请结题，深入实践的压力几乎没有，动力也就无足而生了。当然，这跟研究者鲜有机会接受政府的委托进行公共政策风险评估有关。以教育政策的风险评估为例，由政策制定者和专家学者组成临时性风险评估团体是政府的惯常做法，从事理论研究的专家学者可以说是依附于政府参与评估工作，无独立性可言，压力和动力自然也有限。缺乏实际操练机会的现状很难促进研究者投入力量组建多学科背景的成员进行研究，这又怎么习得风险评估硬本事？如果研究者还是按照前文所述提提一般性的对策建议，这又加剧了地方政府对专家、科研机构独立评估的不信任，研究人员更加难以深入到“评估市场”中去。
三、公共政策风险评估研究的突破
公共政策风险评估是一项技术性、实践性较强的跨界对接工作，理论研究更加需要把握理论联系实际的原则。这样才能使得理论成果真正指导评估实践，增强公共政策风险评估工作的成效。借鉴项目风险评估、政府绩效评估等较为成熟的做法，研究者从“黑板”、“电脑”走向“政府”、“市场”将是总体发展趋势和方向。基于这个大方向，研究者可从以下方面尝试以实现突破。
1．树立研究信心党的十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。公共政策是一系列方针、策略的统称，是党和国家的治理工具。任何的执政理念都要靠各项公共政策来落实。很显然，对公共政策进行风险评估，不仅关乎治理能力和水平，更影响到社会稳定与社会质量的改进。通过对未来的预测，把不确定性控制在一定的范围内，就等于政府掌握了主动权。可以预见，政府将越来越重视公共政策风险评估。研究者应该对这个领域的研究前景抱以乐观的态度，相信不仅可以有所作为且可以大有作为，提高研究激励。共识一旦达成，就可促使更多的研究者加入，为研究队伍输送新鲜血液。
2．增强“市场”意识从前文分析看，研究者因承接政府委托项目少，公共政策风险评估实践有限等导致了理论研究不充分。要想推进公共政策风险评估研究，还得回归“市场”。这里的“市场”并非纯经济的买卖市场，而是基于政府是委托人，研究者是人形成的公共政策风险评估市场。在这个特殊市场中，政府提供经费支持，研究者基于物质利益的考虑和理论研究的需要等承担具体政策的风险评估工作，这将促使他们带着明确的问题寻求解决之道。所以，要想在现有成果的基础上有所突破，研究者必须改变“关起门来做学问”的做法，主动接触政府，“推销”自己的成果，寻求与政府的对接。只有增强市场意识，受到市场的刺激，研究者才会以更加开放、积极的心态投入研究，体悟理论与实践的差异，在理论成果有所转化的同时进一步修正、充实、完善已有的研究结论。此外，研究者需与政策制定机构建立起有效的风险沟通以增强信任感，因为价值判断是专家风险评估途径的内在特性，目的是提供关于危害的综合信息以满足政策制定者和利益相关者的需要和利益，并以易于理解的方式对待不确定性决策问题［11］。这有助于提高获取市场操练的机会。
3．组建跨学科研究团队公共政策风险评估既需要政策分析（评估）的理论指导，也需要风险评估（管理）技术的方法支撑，这很难靠学科背景既定的研究者个体单打独斗来完成。除了政策分析的多学科研究途径，公共政策分析评估尤其需要得到理工科技术方法的支持。由此，组建跨学科的研究团队，吸引政治学、行政学、社会学、经济学、管理工程等学科的人才实现优势互补是较为理想的选择。例如，风险评估是一个利益相关者参与审议的程序，将社会学中的社会资本理论之四大参数———社会信任、制度信任、社会规范和社会网络作为风险感知的影响因素就可被广泛应用［12］。这既可以弥补政策学家方法运用上的缺陷，也可预防风险评估技术人员价值理念上的偏差，因为风险研究往往没有质疑事实（包括某些有害后果的概率期望）和价值观之间的根本区别［13］。此外，公共政策涉及合法性问题，应将有法学背景的专业人才吸纳进研究团队。
关键词地票制度; 风险评估; 重庆
中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-2104（2012）07-0156-06doi:103969/jissn1002-2104201207025
2008年重庆成立农村土地交易所，开展地票交易以来，其地票制度的运行及其相关风险一直受到专家和学者的广泛关注。程世勇通过实证检验制度约束和流转的制度成本及福利损失，分析了短期内农村建设用地入市的双重制度风险［1］；尹珂等以重庆农村土地交易所实施地票交易制度的实际素材为依据，分析出重庆地票制度存在交易主体缺乏，价格的形成机制不健全，收益分配存在难题等问题［2］；汪晖等认为地票的很多方面现在看来还不完全具有土地发展权交易的市场属性，而地票落地方式所存在的系统性法律风险［3］；黄忠从地票的产生、交易、落地三个环节分析了地票存在的风险，认为地票交易存在收益分配不合理、受竞购方影响、地票持有者权利保障、建设用地指标的“双轨制”等风险［4］；张鹏等认为地票交易的扩大存在着导致城乡区域间经济发展的“马太效应”问题以及面临地票的供给困境、地票模式中的登记问题等［5］。从目前来看，对地票制度风险的研究主要涉及到三个方面：从制度设计上探索地票交易的行为风险、从法律研究角度探讨地票制度的法律性质及风险以及从经济学角度探讨地票交易中各利益主体的利益分配风险。当前对地票制度风险的探索，多是主观性的感性认识，侧重于地票制度中单方面的进行考虑，没有从系统、全面的角度进行风险识别和评估，缺乏定量评价。针对当前地票制度风险评估的缺失，本文将层次分析法和模糊风险评价法对地票制度风险因素权重和等级值分别进行评价，最后采用综合评价法确定地票制度系统风险。
1评估思路
风险评估是指在风险事件发生之前或之后（但还没有结束），该事件给人们的生活、生命、财产等各个方面造成的影响和损失的可能性进行定性定量评估的工作［6］。风险评估主要涉及到两个方面：一是事件发生的可能性；二是事件发生造成的损失。针对地票制度存在的风险，首先对地票制度风险因素进行识别，并作出相应的经验判断，再对地票制度风险发生的可能性采用层次分析法进行评估，对地票制度风险发生的等级值采用模糊评价法，最后建立地票制度风险综合评价模型。评估思路如图1所示。
图1地票制度风险评估思路图
Fig.1Risk assessment of land tickets system
2地票制度风险因素分析
2.1地票制度风险因素识别
2.1.1地票制度风险因素识别原则
地票作为一种新生事物，准确地识别风险是十分重要的。只有通过风险识别，才能进一步在此基础上寻求风险发生的条件因素，为客观评估风险大小，进行风险风险管理决策服务。地票制度风险识别应遵循系统性、动态性和全程性原则。
2.1.2地票制度风险因素识别方法
地票制度风险因素采用DSP制度风险研究技术体系进行识别。DSP是一个系统的、全过程的制度风险研究技术体系，它通过文献研究（Document study）在时间维度上串联各阶段发展背景下的研究成果，再利用社会调查（Social survey）增加当前研究的现实性基础，最后通过政策比较（Policy comparison），发现研究主体与原有制度建设目标是否相适，实现全周期、全方位的风险动态研究。通过文献研究，检索出当前地票制度风险文献研究结果（见表1）；采用社会调查，了解掌握地票制度开展的基本情况和主要问题（见表2）；将地票制度与原有政策进行比较研究，可以看出地票制度在原有制度创新的基础上也存在一定风险和约束（见表3）。
陈晓军等：重庆地票制度风险评估研究中国人口·资源与环境2012年第7期2.2地票制度风险因素评价
采用DSP制度风险研究技术体系进行识别并筛选，发现地票制度的风险主要包括：对耕地保护风险，对国家宏观调控的风险，对房地产市场的风险，对欠发达地票用地保障的风险，对农民权益保护的风险。
2.2.1耕地保护风险
(1)对耕地占补平衡的影响。地票产生环节复垦的
表1地票制度风险文献研究结果
Tab1Ticket system risk literature research results
风险归类
Risk classified文献检索结果
Literature research result耕地保护的风险9农民权益保护的风险12对房地产市场冲击的风险4远郊区发展用地保障的风险5
表2社会调查风险分析
Tab2Risk analysis of social survey
调查对象
Survey object调查方法
Survey
