【关键词】警犬安检；搜爆；法律性质
一、警犬安检的法律内涵
警犬安检行为虽然被广泛运用，但是关于警犬安检行为的法律内涵却没有明确的界定。由于警犬具有灵敏的嗅觉特性，因此在现阶段警犬安检行为主要被应用在警卫活动、大型公共活动、以及爆炸案件中。警犬在上述活动中被应用具有独特的优势。由于警犬本身具有灵敏嗅觉的特性，其对于发现具有刺激性气味的、爆炸物等具有快速的反应。警犬安检行为的存在，有力的保障了上述活动的顺利进行。
通过上述对警犬安检应用领域的分析，警犬安检行为，属于公安机关所特有的行为和权力。公安机关运用警犬安检行为，是为了在特定的环境中发现具有特定危险性的物品，从而保障公共安全和社会秩序。因此，我们可以看出，现阶段，警犬安检行为主要被应用于两大领域。即公安机关办理刑事案件领域和公安机关办理行政治安案件领域。
警犬安检活动与公安机关办理其他刑事案件和行政案件的措施和手段既有相同之处，又存在着差异。警犬安检活动与其他刑事案件和行政案件相比，其相同之处在于，它们都是公安机关为了维护公共安全和社会秩序所采取的重要手段和措施。他们的最大区别之处就在于警犬安检活动针对的对象和案件是特定的。警犬安检活动无论是在刑事案件中还是在行政案件中，必须针对具有特定气味的环境和物品。这也是由于警犬自身的特性决定的。因此，在实践中，警犬安检行为，往往指警犬在警犬训导员的指挥下，利用警犬灵敏的嗅觉，在警卫活动、大型公共活动以及爆炸案件中快速发现具有刺激性并能够被警犬所鉴别出的危害物的活动。
二、警犬安检行为的法律性质
（一）公安机关办理刑事案件中警犬安检行为的法律性质
公安机关办理的刑事案件和惩处打击的犯罪行为往往具有社会危害性大的特点。因此，警犬安检行为在特定的刑事案件中也被广泛应用并起到了重要的作用。这里所说的特定案件指犯罪嫌疑人利用具有特殊刺激性气味并能够为警犬所鉴别出的犯罪工具所实施的刑事案件。在实践中，警犬安检被运用最多的往往是爆炸类的案件。在这类特定案件中，公安机关运用警犬搜索出犯罪嫌疑人实施犯罪所利用的爆炸物。警犬搜索出的上述爆炸物往往成为对于犯罪嫌疑人定罪量刑非常重要的证据。因此，从这个角度讲，我们可以看出，警犬搜爆的过程和公安机关办理刑事案件的其他侦查手段具有相同的法律性质，他们都是公安机关办理刑事案件，找出刑事证据从而破获案件的重要手段。因此，笔者认为，警犬安检在刑事案件中的应用应该是属于侦查行为的一种重要手段。警犬安检行为在刑事案件中的应用也应该遵守法律对于所有侦查行为的法定程序。不按照法定程序搜索出来的证据，就有可能由于程序的瑕疵从而被排除应用。
（二）公安机关办理行政案件中警犬安检行为的法律性质
警犬安检在公安机关办理的行政案件中，主要应用在机场、地铁、大型活动、警卫活动等场合。由于上述场合的特点决定，进入该场合的人员不得携带危害公共安全的物品进入。警犬安检主要在上述场合查处具有特定性气味的、能够被警犬所鉴别出的特定行政案件中。因此，笔者认为，警犬安检在公安机关办理的行政案件中应该属于行政检查的一种。由于理论界对于行政检查的法律内涵及法律性质没有统一的认识，也就导致了警犬安检作为行政检查的一种重要内容，对于其性质也有争议。笔者认为，要想明确警犬安检的法律性质，必须明确行政检查的法律性质。在此基础上，才能准确的界定警犬安检行为的性质。
目前，学术界关于行政检查行为性质的争议，主要集中在行政检查属于行政法律行为还是行政事实行为，它属于独立行为还是辅助行为的焦点上。
第一种观点认为：“行政检查的性质是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。”赞同此种观点的学者认为“行政检查，是行政主体为实现管理职能，依据法律的规定，对相对人是否遵守法律和具体行政决定的情况进行强制直接了解并作出法律结论的行政行为”。再如：“行政检查，也有称行政监督检查，是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为。”持该种观点的学者认为行政检查是具体行政行为，具有独立性。
第二种观点认为：“行政检查是行政主体在其最终行政意思表示做出之前的准备行为，它不具有自己独立的意思表示，而是基于一个最终的意思表示的做出和实现而进行的，是一种程序性行政事实行为。”支持这种观点的代表学说有“行政检查行为，它是指行政主体为实现行政管理目的，依法对行政相对一方是否遵守法律和行政决定所进行的监督检查行为。是一种权力性事实行为。”行政监督，又称行政监督检查或行政检查，是指行政主体基于行政职权，依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。从上述观点我们可以分析出持该种学说的学者认为，行政检查不具有独立性，它只是行政主体做出行政处罚前的一个准备性的辅的行为。
通过上述对行政检查行为性质的分析，笔者支持第一种观点。笔者认为，行政检查应该属于具体行政行为。警犬安检作为行政检查的一种，也应该属于独立的具体行政行为。之所以得出这样结论，笔者认为警犬安检行为完全符合具体行政行为的特征。
第一，关于警犬安检行为的主体。警犬安检行为的主体是在依法享有行政检查权的公安机关的工作人员依法作出的。警犬安检行为是在依法享有行政检查权的警犬训导员的训导下作出的。其他任何组织和个人都无权作出该种行为。
第二，关于警犬安检职权的行使。警犬安检行为是公安机关行使行政检查权行为，该种行为是行使国家权力的表现，具有强制性等特点。同时，该种行为也应该受到严格的法律限制。
第三，关于警犬安检的目的性。警犬安检行为是为了督促参与到大型活动中或者在机场、地铁等特定场所里的行政相对人遵守相关法律法规。从而维护公共安全。如果该行政相对人不遵守相关的规定，通过警犬安检行为确定其携带有具有违反法律规定的危害性的物品，将有可能被处以行政处罚。
第四，关于警犬安检行为的对象。警犬安检行为主要针对的是在上述特定场合携带具有特定刺激性气味的爆炸物等物品的人员。而且警犬安检行为针对的人员是与公安机关相对的不特定的人员。
通过上述分析，警犬安检行为完全符合具体行政行为的法律特征。因此，我们可以看出在公安机关办理的行政案件中，警犬安检行为作为行政检查的一种，是一种独立的行为，是具体行政行为。
警犬安检行为在公安机关办理的刑事案件和行政案件中都起着至关重要的作用。我们在实践中必须重视该种手段的运用。基于上述分析我们可以得出结论：警犬安检行为，是指警犬在警犬训导员的指挥下，利用警犬灵敏的嗅觉，在警卫活动、大型公共活动以及爆炸案件中快速发现具有刺激性并能够被警犬所鉴别出的危害物的活动。警犬安检行为在刑事案件中的应用应该属于侦查行为的一种重要手段。在行政治安案件中，警犬安检行为应该是一种具有独立性的具体行政行为。
参考文献
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对落实《食品安全法》的几点体会
《食品安全法》的颁布实施，是我国食品产业的一件大事，标志着我国的食品安全监管工作进入了新阶段,进一步明确了工商部门的法定职责，工商机关作为《食品安全法》明确的流通环节食品安全监管部门，只有准确把握法律赋予的监管职能，才能在工作中做到不越位、不缺位，才能做到准确使用法律，严格依法行政。
一、涉及食品方面的相关规定
《食品安全法》立法寓意深刻，立法宗旨是“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”，立足点在于“安全”。涉及食品相关法律还有很多，如《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等法律，都从不同角度对食品的监管问题进行了规定。因此，在谈到对“食品”的监管。我们就不能只从片面的认为只要是食品就应当适用《食品安全法》。如对食品中“擅自使用他人的企业名称或者姓名，擅自使用知名商品特有的名称、包装、装潢”等内容进行监管，应当适用《反不正当竞争法》，对食品的“伪造或者冒用认证标志等质量标志”、“伪造产品的产地”、“伪造或者冒用他人的厂名、厂址”等进行监管适用《产品质量法》等等。
二、《食品安全法》与《特别规定》的关系
国务院《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）严格了企业的行为规范，加大了对违法行为的处罚力度。其法律效力处于低于法律但是高于其他行政法规的特殊位置，（《特别规定》第二条第二款有明确规定）。那么《食品安全法》实施后，《特别规定》是否继续有效？
我认为：既然国务院没有废止《特别规定》，它自然是有效的，但是《特别规定》只能适用于除食品之外的其他产品;行政执法人员对食品进行监管不能在《食品安全法》和《特别规定》之间选择性适用，只能适用《食品安全法》。这是因为《特别规定》是在特殊的国内国际大背景下出台的，立法的时间很短，其成熟度与《食品安全法》是不可比拟的，从法的适用原则上看，《特别规定》是行政法规，《食品安全法》是法律，他的出台又在《特别规定》之后，无论是按照“法律高于行政法规”还是“后发优于先发”的法律原则，工商机关在开展流通环节食品安全监管工作，都只能适用《食品安全法》。
三、贯彻落实《食品安全法》应做好以下方面的工作
1、学习领会《食品安全法》，提高业务能力和水平。更新监管理念，增强法律意识和责任意识，切实履行流通环节食品安全监管职责，努力做到“四个统一”，特别是按照“四高目标”的要求，做好基层工商所全员培训及一线执法业务骨干培训。
2、深入开展食品安全专项整治，确保食品市场消费安全。要按照总局《流通环节食品安全整顿工作方案》的部署和要求，开展食品安全专项整治，作为贯彻落实《食品安全法》重要任务和举措。重点抓好重点食品、季节性、节日性食品的执法检查，特别是抓好农村食品市场的检查。
关键词侦查监督 职务犯罪 法律性质
一、侦查监督的法律特性
在现行检察权配置中,对刑事诉讼活动的监督构成检察权的重要内容。其中侦查监督就是对刑事诉讼活动中侦查机关侦查活动的监督。“检察机关对刑事诉讼特别是侦查活动的监督,可以有效地保障国家法律在刑事诉讼侦查过程中得到正确统一实施,以实现社会正义,解决刑事矛盾,调和利益纠纷,促进社会和谐稳定”①。侦查监督作为一种法律监督权,它的权能特性自然脱离不开法律监督主体唯一性、手段专门性、对象特定性等特点。除此之外,它还有如下两点须引起我们重视。
(一)侦查监督是一种建议和提请纠正权
按照现有的体制,法律监督是平等主体之间的监督,平等主体之间的监督具有相互制约、制衡的功能,是一种软性监督,而不是上位监督,这种监督关系的实质不是要被监督者服从监督者,必须按照监督者的意志纠正自己的错误,而是被监督者与监督者之间的一种制衡关系,它要求被监督者必须重视监督者的意见,重新审视检查自己的行为。如果认为确有错误就应当按照被监督者的意志来纠正错误。②正是因为法律监督权对于其它主体只具有建议纠正和提请追诉的权力,而不具有实体处分和惩戒的权力,所以它不可能从根本上妨害其他国家权力的有效行使。因此,法律监督的制度保障要通过赋予法律监督者以实体处分权来实现的观点违背了权力制衡的原理,是不太可能被主流理论界所接受的。侦查监督不无例外要遵守这一原则。这一法律特性直接影响到其具体权能的内涵,在下一节中会详细论及,这里不再赘述。
(二)侦查监督的后果具有法定性
检察机关的法律监督,按照法律规定要产生一定的法律效果,这是法律监督与其它监督的显著区别之一。法律监督只有以国家的强制力作为后盾,才能具有权力的特征,才能真正发挥法律监督的作用。即法律在规定法律监督主体的权力时,应当同时设定被监督者按受监督的义务及违反这种义务可能引起的法律后果。但是,我国关于侦查监督的立法,恰恰就存在着这种明显缺陷。如《刑事诉讼法》第76条规定:“人民检察院在审查逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院。”但是,立法上并未规定这种通知的补救措施,未明确规定公安机关拒不纠正的法律后果和责任,也未明确规定检察机关可以进一步采取的法律措施。这种制度设计缺陷是造成侦查监督制度未能有效发挥的主要原因。笔者认为,立法上应当赋予检察机关向公安机关发出的纠正违法通知予以法律强制效力,并规定其执行义务及违反义务的法律责任,在公安机关接到纠正违法通知书后,应当无条件予以纠正,并在法定期限内将纠正结果回复检察机关,逾期不予纠正的应当承担相应的法律责任。
二、侦查监督的范围
(一)审查逮捕是否属于侦查监督的范围
司法实践中,审查逮捕、立案监督、侦查监督往往被视为侦查监督部门的三大职能相提并论。在这里,侦查监督与审查逮捕是作为并列的两项职能出现的。因此,有人认为侦查监督与审查逮捕是两种独立的职能,应当分列部门单独管理比较妥当。造成这种观点很重要的原因就在于法学理论界和司法实践部门对侦查监督的含义及范围存在着不同的认识。一种观点认为:侦查监督是指检察机关对公安机关侦查的案件进行审查,作出相应决定以及对侦查活动是否合法所实行的监督。根据这种观点,侦查监督的范围包括两个方面:一是对公安机关侦查的案件审查批捕、并作出决定;二是对侦查活动合法性进行监督。前者是审查批捕、,后者是侦查活动监督。侦查活动监督从属于侦查监督。第二种观点认为:侦查监督仅指对公安机关侦查活动是否合法进行监督,不包括批捕职能。这种观点认为,按现在的法律规定,侦查监督仅指对侦查活动合法性的监督,而不包括对案件适用法律正确性的审查。笔者同意第一种观点。关于侦查监督的含义和范围,从目前的立法情况看,主要包括检察机关对公安机关侦查的案件进行审查并作出决定以及对公安机关侦查活动合法性进行监督两个方面。《人民检察院组织法》第5条第3款规定:检察机关“对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、或者免予;对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督。”这一规定比较符合上述第一种观点的表述。其次,从理论上看,侦查监督是法律监督的组成部分,而法律监督的最终目的是为了保证国家法律的统一、正确实施,保障当事人的合法权益。检察机关依法履行审查批捕等职能,对公安侦查的案件在适用强制措施等环节认定事实、适用法律是否正确、合法所进行的审查,理所当然应该包含在侦查监督的范围内。因此将批捕职能排除在侦查监督范围之外是不妥当的。笔者认为高检院将审查批捕部门更名为侦查监督部门正是第一种观点的体现,比较切合实际,是可取的。
(二)立案监督是否属于侦查监督的范围
刑事立案权是独立的刑事诉讼程序还是刑事诉讼中侦查程序中的一个环节,理论界存在争议。有人认为,“立案是一个独立的诉讼程序,也是一种重要的诉讼活动。”但笔者认为,立案只能是一种具有明显程序性的启动诉讼活动的一个环节,其本身隶属于侦查程序,并不具有一个独立诉讼程序的实质属性。且从立法规定来看,无法表明立案程序在立法上的独立程序地位。《刑事诉讼法》第83条规定,“公安机关或人民检察院发现犯罪事实或犯罪嫌疑人,应当按照管辖范围,立案侦查。”这一法条把立案与侦查看成是不可分割的两个环节,视为一个程序。因此把立案认定为一个独立的诉讼程序,法律依据并不充分。
三、侦查监督的内涵
侦查监督作为一项权能存在,必然具有其相应的法律内涵,我们要探究的是到底侦查监督的具体权能如何科学配置,才能发挥其最大效能。笔者认为,侦查监督权的科学内涵,应当包括:一是检察机关发现违法行为的权力;二是纠正违法行为的权力。
在发现违法行为方面,就刑事立案监督而言,现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权,即“发出要求说明不立案理由通知书”和“认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案”,而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。但是,司法实践告诉我们,检察机关只有在全面了解、掌握被监督对象真实情况的基础上,才能进一步对其行为有效监督。如果离开知情调查权,法律监督无从实施,效果也难以保证。知情调查权,主要是阅卷权和调查权。为了保障检察机关能够客观、真实、全面地了解、掌握被监督对象在刑事侦查活动中的违法行为,及时发现和提出纠正意见,应当在立法上规定检察机关可以依法调取、查阅案卷材料的权利,具体包括受案、立案、破案的登记表册、立案、不立案、撤案以及采取强制措施的法律文书、审批手续等案卷材料,此为阅卷权。而调查权是指对侦查机关的活动是否违法进行的证据调查。“没有调查就没有发言权”,调查权是判断违法行为是否存在的前提,是实现侦查监督的手段和方式,涵盖在监督权之内。它有别于侦查机关的侦查权,因此不能认为是违反权力分工制衡的原则越权行使。
在纠正违法方面,强化检察机关程序性制裁权,是行使各项法律监督职能的有力保障。为此,立法上应当赋予检察机关向公安机关发出的纠正违法通知以法律强制效力,并规定其执行义务及违反义务的法律责任。公安机关接到纠正违法通知后,应当无条件应予纠正,并在法定期限内将纠正结果回复检察机关,逾期不予纠正的应当承担相应的法律责任。如建立案件管辖及承办人变更制度也是一种对人的有效制裁措施。至于是否应当赋予检察机关程序性决定权,即其在必要时直接依法纠正公安机关违法行为的权利,有学者持赞同观点。笔者认为,受制于现行宪法和法律规定,现行检警关系是平等主体之间的监督关系,对于侦查违法行为只有建议权,无直接纠正权。监督只是启动纠错程序,而不是直接纠正错误。当然,笔者亦希望能在立法上参考国际通行做法,打破现有的检警格局,赋予检察机关更多实体权利。“应借鉴侦检一体理论中符合我国国情的要素,加强对侦查工作的检察监督。”④以便更为有效地发挥侦查监督职能。
注释:
①河南省人民检察院政策研究室.和谐社会语境下的法律监督.中国检察官.2008(1).第27页.
②张智辉.法律法律监督三辨析.中国法学.2003(5).第24页.
一、行政执法检察监督的法律基础
检察机关是我国的法律监督机关，肩负维护国家法律统一、正确实施、维护社会公平正义的神圣职责，国家法律自然包括行政法律，而行政执法领域，密切关系公民的人身权、财产权、自由权，理应接受检察机关的监督，纳入检察机关法律监督的视野。我国《宪法》第一百二十九条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”只规定人民检察院是国家的法律监督机关，而未限定人民检察院的职权范围。其他法律规定，主要有四个：一是国务院《关于劳动教养的补充规定》规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”该规定为创设了检察机关对其他行政执法行为进行检察监督的先例，积累行政执法检察监督的经验，奠定行政执法检察监督的基础。二是《人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”第46条规定：“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为，有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处，并将查处结果告知检举人、控告人。对依法检举、控告的公民或者组织，任何人不得压制和打击报复。”丰富了行政执法检察监督的范围。三是《治安管理处罚法》第114条规定：“公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件，不严格执法或者有违法违纪行为的，任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告；收到检举、控告的机关，应当依据职责及时处理。”至此将人民警察实行具体行政执法行为的内容与程序，纳入到检察机关的行政执法检察监督中去。四是《行政诉讼法》及其相关司法解释，检察机关通过监督行政诉讼的方式，间接对可被诉讼的行政行为进行监督。
二、行政执法检察监督的建议与思考
开展行政执法检察监督专项工作以来，通过对于行政执法检察监督积累了经验，摸索出了较为可行的行政执法检察监督方案，配合即将出台的行政执法检察监督办案规则等法律条文，行政执法检察监督虽然存在难点，但是取得了积极地社会效果。（一）行政执法检查监督应当注重思想素质建设行政执法检察监督是一项新事物，要做好这项工作，首先必须要加强思想素质建设，解决认识上的问题。通过集体研究行政执法检察监督实施方案研讨会，通过深入讨论，统一检察业务人员的思想，使工作人员一致认识到，这项工作有宪法和法律的支持，应当从思想上坚定地去监督，放开手脚去监督。思想认识的到位，为开展好行政执法检察监督工作打开了大门，铺平了道路，打好了基础。（二）行政执法检查监督应当注重“一体化”建设行政执法检察监督工作是一项综合工程，并不是民行部门单独的事情。因此，在开展工作时应特别注重工作的“一体化”，建立了整体性的联席会议、部门性的协调制度、科室间的合作机制等多项“一体化工作机制”，合理地调动了其他部门的有生力量，较好地解决了民行部门人员不足的困难，形成了“大监督”的良好工作格局，有效提升了工作效能。（三）行政执法检查监督应当注重适当性与必要性行政执法检察监督在两个方面做到注重适当性与必要性：在监督范围方面，针对行政执法点多、线长、面广、量大的特点，重点监督国家利益、公共利益受到损害而行政机关怠于或错误行使职权的案件，不受理个案，不搞有案则理、面面俱到；在监督方式方面，针对行政执法既有上级业务主管部门监督又有同级纪检监察部门监督的特点，除涉及职务犯罪以外，一般以发出检察建议、行政执法机关整改相关问题为主，支持行政执法机关内部自我纠错，不再延伸工作触角，做到监督不监管、到位不越位。（四）行政执法检查监督应当注重“立身之本”行政执法检察监督应当坚持把握与检察职能相联系提，应当始终坚持把行政执法检察监督作为检察工作的一部分，与检察工作紧密融合，把检察工作作为“立身之本”，把检察特色作为“行己之标”，不脱离检察职能开展监督。行政执法检察监督的方式也体现了检察工作特点，没有直面行政执法本身去寻找线索，没有把检察监督等同于对行政执法行为的一般监督，能够得到相关行政执法部门的理解和支持。（五）行政执法检查监督应当注重“调门适度”当前行政执法检察监督一般都是内部宣传，仅有少数行政执法单位知晓，行政执法检察监督应当在注重案件质量的同时，做好宣传工作。要通过专项报告，让同样拥有行政执法监督权力的党委、人大、政府、政协全面了解；要加强对外宣传，避免个案报道，让社会公众了解检察机关的该项职能，让更多的行政执法机关理解并支持检察机关的监督工作，为这项工作尽快纳入统一立法渠道创造必要的舆论环境，最终解决依法监督的难点。（本文来自于《法制与社会》杂志。《法制与社会》杂志简介详见.）
作者：李文超 孙振强 高海燕 蒋京辰 单位：即墨市人民检察院民行科科长 即墨市人民检察院研究室主任 即墨市人民检察院民行科副科长 即墨市人民检察院民行科科员
【论文摘要】本文阐述了我国现行建筑起重机械检验检测法律制度，分析了现行制度执行中存在的问题，并就如何完善该项制度提出了相关建议。
自2003年《特种设备安全监察条例》(以下简称《条例》)颁布实施以来，各地陆续建立了建筑起重机械检验检测法律制度。这一制度的实施，为有效遏制建筑起重机械事故发挥了积极的作用，但在执行过程中还存在监管体制不顺，监管职责交叉等问题。按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》提出的“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制的总体要求，本文在阐述我国现行建筑起重机械检验检测法律制度、分析现行制度执行中存在问题的基础上，就如何完善该项制度提出相关建议。
一、我国现行建筑起重机械检验检测法律制度
(一)《条例》确立的建筑起重机械检验检测法律制度
1．关于检验检测的管理体制
《条例》第三条第一款规定，特种设备的生产(含设计、制造、安装、改造、维修，下同)、使用、检验检测及其监督检查，应当遵守本条例，但本条例另有规定的除外。
第三款规定，房屋建筑工地和市政工程工地使用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。
第四条规定，国务院特种设备安全监督管理部门负责全国特种设备的安全监察工作，县以上地方负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备实施安全监察。
第五十一条第一款规定，特种设备安全监督管理部门依照本条例规定，对特种设备检验检测机构实施安全监察。
按照上述规定，建筑起重机械的检验检测及检验检测机构由特种设备安全监督管理部门实施监督管理。
2．关于检验检测的法律制度
《条例》第二十一条规定，起重机械的制造过程和安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验；未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。
第二十八条规定。特种设备使用单位应当按照安全技术规范的定期检验要求。在安全检验合格有效期届满前1个月向特种设备检验检测机构提出定期检验要求。未经定期检验或者检验不合格的特种设备．不得继续使用。
按照上述规定．建筑起重机械应当实行制造、安装监督检验和使用定期检验制度。
3．关于检验检测机构的法律制度
《条例》第四十二条规定，从事本条例规定的监督检验、定期检验、型式试验检验检测工作的特种设备检验检测机构．应当经国务院特种设备安全监督管理部门核准。第八十二条第一款规定．特种设备检验检测机构和检验检测人员，出具虚假的检验检测结果、鉴定结论或者检验检测结果、鉴定结论严重失实的．由特种设备安全监督管理部门对检验检测机构没收违法所得，处5万元以上2O万元以下罚款，情节严重的，撤销其检验检测资格；对检验检测人员处5000元以上5万元以下罚款。情节严重的．撤销其检验检测资格，触犯刑律的，依照刑法关于中介组织人员提供虚假证明文件罪、中介组织人员出具证明文件重大失实罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。
按照上述规定，建筑起重机械检验检测机构属于社会中介机构，由国务院特种设备安全监督管理部门核准。
(二)有关部门制定的检验检测法律制度
1．关于检验检测的法律制度
国家质监总局在其网站公布的行政许可项目中列有特种设备制造安装改造维修监督检验及定期检验，并明确该项许可的实施机关为国家质监总局核准的各级质量技术监督部门所属的特种设备检验检测机构按照质检部门的规定，建筑起重机械监督检验和定期检测属于行政许可项目。
2．关于检验检测机构的法律制度
国家质监总局制定的《特种设备检验检测机构管理规定》(国质检锅[2003]249号)第四条规定“履行特种设备安全监察职能的政府部门设立的专门从事特种设备检验检测活动、具有事业法人地位且不以营利为目的的公益性检验检测机构，可以从事特种设备监督检验、定期检验和型式试验等工作”。
国家质监总局制定的《特种设备检验检测机构核准规则》(TSGZT001—2004)，将检验检测机构分为两类：第一类是自检机构，从事本单位一定范围内的特种设备定期检验机构；第二类是非自检机构，具有不以营利为目的的公益性事业法人资格，同时得到质检部门确认。有具体或明确的特种设备检验责任区域、或者范围、或者品种等。若申请机构所申请核准的检验项目(无损检测除外)，在拟开展检验业务的区域或者范围内。检验对象的检验责任已经取得核准的其他检验机构承担，其申请不予受理。按照上述规定。质监部门将被许可的检验检测机构作为建筑起重机械监督检验和定期检验的行政许可机关，同时要求检验检测机构具有事业法人资格，并明确规定其开展检验业务的区域。
二、存在的问题
(一)《条例》中检验检测管理体制存在的瑕疵
按照《条例》确立的监管职责分工，建设主管部门负责房屋建筑和市政工程起重机械安装、使用的监督管理；质监部门负责房屋建筑和市政工程起重机械检验检测的监督管理。由于检验检测是确保起重机械安装、使用安全监管的重要手段．特别是安全监管是动态管理过程，而检验检测是静态管理手段(检验检测仅反映检测时段起重机械的安全状况)，在实践中形成建设主管部门有监管责任．无监管手段；质监部门有监管手段，无监管责任。由于多头管理、职责不清，造成一些地区两部门相互扯皮．监管效率低下，这也是近年来起重机械事故高发的一个原因。
(二)有关部门规范性文件中存在的缺陷
根据《条例》第八十二条规定，建筑起重机械检验检测机构应当属于社会中介机构。但根据质监部门制定的相关文件，建筑起重机械监督检验及定期检验属于行政许可项目，由其核准的检验检测机构实施行政许可事项，即建筑起重机械检验检测机构属于行政许可实施机关，而不是社会中介机构。
目前，按照建立社会主义市场经济体制的要求，我国建筑市场正在逐步形成一个统一、开放、竞争、有序的市场，如从事质量检验检测活动的机构由原来政府部门设置现在已经全面推向市场，因此本文认为从事建筑起重机械检验检测活动的机构应当由具备相应技术条件、人员设备的社会中介机构承担，而不应当由政府部门设置的事业法人承担;检验检测机构从事的检验检测活动应当是中介机构的市场行为，不应当是行政机关的行政许可行为;检验检测市场应当是开放的市场，不应当指定专门检测机构负责某一区域的起重机械检验检测业务，实行市场垄断。
三、完善建筑起重机械检验检测法律制度的相关建议
按照转变政府职能、深化行政管理体制改革的要求，为完善建筑起重机械检验检测法律制度，本文提出以下相关建议:
(一)坚持依法行政，积极开展《条例》及相关文件后评佑工作
国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》明确要求，建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。相关部门要建立法规文件执行情况信息反馈机制和制度，对于执行中遇到问题较多的法规文件，制定机关应当按照规定及时启动立法后评估程序。法规文件的后评估工作要重点把握被评估的法规文件是否符合程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政的基本要求;是否遵循并反映经济和社会发展规律，适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要以及成本效益的要求等。
(二)抓紧修仃《条例》，理顺建筑起重机械检验检测管理体制
在法规文件后评估基础上，通过修订((条例》，逐步理顺现行建筑起重机械检验检测管理体制。建议在修订时明确“房屋建筑工地和市政工程起重机械的安装、拆卸、使用、检验检测的监督管理，由建设主管部门依照有关法律、法规的规定执行”，同时明确“从事房屋建筑工地和市政工程起重机械检验检测活动的检验检测机构，应当由省级建设主管部照法定条件核准，并报同级特种设备安全监督管理部门备案”。
提高人大执法检查工作实效的思考 执法检查是各级人大及其常委会的经常性工作。它有三项功能：一是监督功能，它是各级人大加强法律监督、推进宪法和法律在本地区得到遵守和执行的重要手段和有效途径。通过执法检查活动，可以督促行政机关依法行政、司法机关公正司法；二是法制宣传教育功能，通过执法检查活动，可以推动法制宣传教育活动的开展，促进全社会法制观念和法律水平的提高。三是健全法制的功能，通过执法检查活动，可以发现现行法律本身不完善的地方，有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。因此整个执法检查过程既是对“一府两院”工作的监督的过程，也是对法律本身的审视和完善的过程，同时也是对人大作用和人大工作作风的展示过程。其效果如何直接影响到整个人大的形象和权威。笔者肤浅认为，人大提高执法检查工作实效，要在五个环节上下功夫。 一，精心策划、周密安排 人大每组织一次执法检查活动都要花一定的时间、人力、财力和精力，“磨刀不误砍柴工”，如果匆忙确定、草率进行，势必劳民伤财、没有效果。因此精心策划、周密安排，是搞好执法检查工作的基础。 首先，内容的安排要精炼。人大及其常委会的首要职责是保证宪法和法律、法规在本行政区域内的遵守和执行。我们国家的法律很多，对于法律在本行政区域内的遵守和执行情况都应该进行检查、但要依据轻重缓急合理安排。因此，确定检查内容时，应选择关系当地改革发展稳定大局，而在本行政区域内实施尚未完全到位并存在某些突出问题的法律法规进行执法检查。目前，大多数的执法检查都是采取了省、市、县三级联动的方式：即县、区人大按照市人大的安排确定，市人大按照省人大的安排确定，各对口委员会的执法检查安排也是参照上一级。这种检查虽然可以扩大检查的深度和广度，但是这种内容同一、没有特殊性的检查，忽视了不同地区的不同情况，降低了执法检查的针对性和实效性。因此在安排执法检查内容时要把握适度、适地、适时，所谓适度就是次数要适度，如果安排的执法检查活动过多过滥，势必出现人大本身力量不支、检查过程草率、下面疲于应付，检查效果甚微；如果执法检查活动太少、就不能及时发现问题、造成贻误工作、人大失职。 其次，方案的制定要科学。要具有前瞻性、针对性和配套性。一是在方案制定前，可以派执法调研组开展调查；还可以开展问卷调查、开通热线电话、网站、邮箱等形式广泛了解群众的意见和建议，从收集的群众意见中发现和梳理出一批执法问题，确定执法检查的重点。二是广泛收集相关资料，如涉及该法律的部门、单位、对象名录、可供检查的现场名录、某些专业方面的知识、可能遇到的深层次问题等等。有了这两个方面的情况然后再制定执法检查方案就能心有成竹、有的放矢。对检查的目的、内容、重点、参加检查的人员、检查的步骤与方法都要周密考虑、合理安排，对检查方案每个阶段，都要进行认真分析推敲，切实做到周密组织，精心策划。 三，检查的组织要周密。在人员配备和组织机构安排上，要注意常委会领导、组成人员、人大代表、专业人士的合理搭配；在工作任务安排上，要围绕整体目标对各组的检查内容要有所侧重，对检查的各种专项、检查的重点和目标要有不同的要求。对检查实施过程中可能遇到的问题要有应对预案。 二、吃透法律、明确目标 现在的执法检查主体是各级人大常委会，检查人员是人大常委会的组成人员和人大代表。要搞好执法查，检查者必须首先熟悉乃至精通相关的法律。由于代表的非专职化特点，加上我国法律的数量日益增多，因此，要求每一个检查人员包括人大常委会的组成人员对每一部法律都非常熟悉和精通是不现实的。而不熟悉相关的法律法规就去参与检查，势必造成执法检查的盲目性和缺乏针对性。检查就难以发现深层次的问题，也难以对有关部门的执法工作状况作出正确的观察、判断和评价，也就提不出有针对性的和可操作的监督意见和建议。从而达不到执法检查的目的和效果。 因此吃透法律是搞好执法检查的前提。不但要求参与检查的人大代表、常委会委员学法，而且要求参加检查的工作人员认真学习和研究法律。不但要在执法检查前学法，而且要在执法检查的过程中，通过多种形式在全社会宣传法律，让群众学习、掌握、运用法律。不但学习法律条文，而且要学习相关配套法规及各地在贯彻实施过程中形成的经验和做法。人大常委会检查组在制定执法检查工作方案时，首先要通过学习班、辅导课、讲座、座谈讨论等形式安排参加检查的人员学习、研究执法检查过程中可能涉及到的法律、法规，把握其中基本的东西和关键性的条文。同时应该提供比较适宜的学习资料包括有关的法律、法规和案例。只有认真地学习、研究法律，特别是在实践中有针对性地学习、研究相关的法律，执法检查才能减少盲目性，增加针对性，才能避免流于形式。 三、掌握方法、摸准实情 听取汇报、实地察看、开座谈会被认为是行之有效而普遍采用的方式。但一般都是检查前打招呼、检查时按被检查对象的安排进行，这样很容易出现所谓的“五多五少”式的执法检查（“到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；听从执法部门安排多，随机抽查少；讲好话多，指出问题少；就事论事多，剖析原因少。”）这种执法检查不但群众反感甚至深恶痛绝，而且采取这些方式很难看到真相、听到真话、掌握实情；很难发现执法中的问题，找不到产生这些问题的原因，当然也就提不出切实可行的监督建议和修改、完善法律的意见。因此创新检查方式，不断提高其科学性、操作性和实效性，已成为搞好执法检查亟待解决的问题。要克服这种走过场、图形式的做法，就必须坚持实事求是、求真务实的工作作风。在执法检查的方法上注意以下几点： 一是听取汇报与走访座谈相结合，重在走访座谈。“一府两院”的领导多是执法的责任人，属于被检查的对象。听取他们的汇报是必要的，但是由于法律是由他们执行的，所以很难自己发现自己的问题，所以仅仅靠听取汇报是不够的，要重在走访座谈。走访座谈要直接面向群众、适当回避执法官员，启发群众打消顾虑，鼓励大家讲真话，道实情，为检查组提供更多的参考素材。也要用心地在听取座谈的发言中发现问题，搞清根源。 二是普遍检查与重点抽查相结合，重在重点抽查。执法检查时普遍存在平均用劲，重点不突出，好象走马观花，只看到普遍现象，抓不住其中突出的问题，这样的检查是没有什么实际效果的。我们要在普遍检查中发现突出的问题、在普遍现象和突出问题中寻找深层次的原因，要达到这个目的，就必须对一些突出问题进行重点检查、重点检测、重点解剖，从多角度、多侧面地深入了解情况，发现问题，分析根源。 三是明察与暗访相结合，重在暗访。明察到的是事先安排和选择好的现场，往往反映不出真实情况。暗访到的则可能是普通的群众，从他们那里了解的信息可能会更全面、更真实、更客观。在暗访时，执法检查组要增加随机性、主动性，避免总是被被检查的对象牵着鼻子走。 四、 交办督办、解决问题 对执法检查过程中发现的、群众反映的带有普遍性、倾向性、危害性的问题要在分析原因、找准根源的基础上向该级“一府两院”反馈、交办督办，促成问题的解决，这是执法检查的重要组成部分也是人大的工作职责。现在重执法检查轻交办督办的现象比较普遍，主要表现在，一是交办不严肃，有的反馈了情况就算了事，有的甚至是开个碰头会各位口头发表了一下意见和建议就算完毕，有的将执法检查报告交给政府就不再过问。二是督办不到位。对已交办的整改意见落实情况不进行跟踪督查，不闻不问。有的整不整改一个样，有的问题交办后不了了之；有的问题交办后整改落实敷衍了事，得过且过，对这样的整改者，人大不敢动真碰硬，既不追究失职责任，又不行使法定制裁权。不启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性手段。这样就失去了执法检查的作用和权威，执法检查也就没有效果。笔者认为，搞好交办督办、促成问题解决要注意两点： 一是要以向人民负责的精神敢于交办督办，有的同志认为，人大工作多不得、少不得，急不得、慢不得，硬不得、软不得。由于这种认识上的偏差，开展执法检查时，往往“大胆不足，谨慎有余”，不顶真，不较劲，影响执法检查的效力。这实际上是对人民不负责任的表现，是一种工作失职。因此我们不但要善于在执法检查时发现问题，还要敢于将发现的问题向执法机关交办督办，既出点子，又监督落实，促成问题的解决，在监督中体现支持，把执法检查引向改进执法。 二是要有高屋建瓴的水平善于交办督办。这就要求我们要站得高看得远，能抓住问题的本质和根源，在交办的形式上可以以审议的意见， 也可以以人大常委会会议作出的决议决定。在交办的内容上既要有治标之举，也要提出治本之策，要求执法机关建立长效监管机制，改进执法，理顺监督体制，把法律真正落到实处。交办督办后常委会要在规定的时间内听取并审议落实办理情况的报告。对交办后不了了之、敷衍了事、得过且过的整改者，人大要动真碰硬，依法追究失职责任，直至启用质询、特定问题调查、撤职、罢免等法定制裁权手段，咬住不放，一抓到底，抓出成效。 五、 总结成果、完善法律 随着社会的发展、形势的变化，法律也有一个逐步完善的过程。我国的法律很多，与之相配套的法规更多，法律与法律之间、法律与法规之间本身就有许多需要修改和完善的地方，执法检查的一个重要的目的之一，就是发现法律在实施过程中本身不完善的地方。也可以说整个执法检查过程既是对“一府两院”工作的监督的过程，也是对法律本身的审视和完善的过程，同时也是对人大作用和人大工作作风的展示过程，三者寓为一体。因此整个执法检查过程完成后并不意味工作的结束，不能草草休兵，后续的工作不但十分必要，而且十分重要。 因此检查过程结束后，要对整个执法检查工作进行一次全面的总结、回顾、和思考。包括宪法和法律在本地区的遵守和执行情况；法制宣传教育活动的开展、全社会法制观念和法律水平的状况；现行法律本身的条文及其配套法规不完善的地方；人大执法检查工作中自身的经验和不足等等。通过总结、回顾、和思考而形成的报告和意见，可以向该级人大常委会汇报或提请审议，可以向“一府两院”反馈和交办，同时可以向上级人大常委会报告并作为今后修改完善法律法规的现实依据。
关键词：目录 制定 调整
作为我国入世后履行对外承诺修改的第一部法律，现行商检法将维护社会公共利益和国家经济安全作为立法宗旨，借鉴国际通行规则，适应国内法制建设进程，进出口商品检验监管进入了法制建设的快车道：形成了以新商检法及其实施条例为法律基础，以“目录”内商品法定检验、“目录”外商品法定监督抽查和检验机构监督管理为基本制度，以质量保证能力监管、产品抽检、实验室型式试验检测等多种合格评定活动要素为手段的进出口商品检验监管体系。
一、依法行政是建设法制国家的必然要求
国务院《全面推进依法行政实施纲要》中，包含了现代法制的基本精神。国务院质量发展纲要（2011―2020年）中指出要加快质量法治建设；国务院办公厅贯彻实施质量发展纲要2012年行动计划中也提出强化质量法治建设。2013年召开的全国质检工作会议上，关于如何进一步完善中国特色质检工作体系，支树平局长要求突出抓好理论体系、制度体系、技术体系和工作机制的完善。深化法治质检建设，强化法治理念、法治思维，科学制定立法计划，完善质检法规体系特别是技术法规体系。检验检疫独立的执法体系建设关键是技术法规体系的完善，发达国家的产品监管机构如美国的CPSC、欧盟指令等技术法规体系极为健全和细密，其质量安全监管的成功经验可以为我国提供借鉴和启示。
二、必须实施检验的进出口商品目录中存在的主要问题
（一）目录的制订、调整无相关法律规范
商检法及其实施条例规定了由国家商检部门制定、调整“目录”并公布实施，但至今尚无任何有关目录制定、调整的管理办法或工作规范。目录的制定、调整需不需要听证，按什么程序如何制订出来等，对于公众特别是行政对象来说一无所知。实践证明，过分地回避检验目录的制定、调整问题，将使得对进出口商品监管工作陷入被动。
（二）“三检合一”对目录的整合欠妥
“三检合一”后，三法三条例所有的检验、检疫目录统一，动植物、卫生检疫部分基本上均按产品特性设置，而商品检验部分多按产品HS编码设定，与技术法规和产品特性包括安、卫、环、能效等方面法律层面关联度不够，部分商品与《商品名称及编码协调制度》不能对应，HS编码无法列入。国外对产品监管的技术法规多按产品特性设置，且商品检验是按“进出口”而定，即一般指“关境”，而检疫均指“国境”。
（三）目录与技术法规体系不能有效衔接
目前总局的《目录》中，与国家其他技术法规（我国向WTO/TBT-SPS通报的技术法规还包括国家强制性标准）尚不能有效衔接，致使许多产品游离于监管之外。如国务院《农业机械安全监督管理条例》第二条规定：本条例所称农业机械，是指用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的机械、设备。第十三条：进口的农业机械应当符合我国农业机械安全技术标准，并依法由出入境检验检疫机构检验合格。依法必须进行认证的农业机械，还应当由出入境检验检疫机构进行入境验证。但相当一部分农业机械是不在“目录”范围，海关进出口税则中84.32章：农业、园艺及林业用整地或耕作机械；84.33章：收割机、脱粒机，包括草料打包机等农业机械均不在目录范围，如收割机（HS编码：8433510090）。再如国家发改委、质检总局的《能源效率标识管理办法》，其适用产品目前在目录中并无像3C认证“L”的监管条件。同理，还有《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《特种设备安全监察条例》、《危险化学品安全管理条例》、《医疗器械监督管理条例修订草案》等一大批国家技术法规涵盖产品，相当一部分也是游离于目录之外的，这部分产品均涉及安全、卫生、环保和能效等方面。
三、对我国必须实施检验的进出口商品目录制定、调整的建议
（一）尽快出台种类表管理办法
商检法规定商检部门制定、调整商品检验目录，并对法定检验以外的进出口商品实施抽查检验。我们习惯称作的“法检目录”其实不准确，除列入目录的进出口商品外，法律、行政法规规定须经检验检疫机构检验的其他进出口商品均为依法检验，都属于法定检验商品，包括双边协议产品范围、进口成套设备等。总局每次调整的《出入境检验检疫机构实施检验检疫的进出境商品目录（20XX年）》应称其为进出口重点商品目录，制定应是国家重点监管产品目录而不是“法检目录”。
在目前法律框架下，应尽快出台种类表管理办法。种类表的制定或调整的关键不是它的名称和叫法，叫种类表、法检目录、重点监管的商品目录或者叫消费品安全监管目录并不重要，“种类表”管理办法是基于产品特性制定和实施技术法规，也就是说它不是一个具体的“表”，而是技术法规。美国的消费品安全法、欧盟的通用产品安全指令等都是依据产品的消费对象或设计用途来判断是否属于管制对象。目前我国检验检疫机构主要依据HS编码来识别进出口商品是否属于法定检验，而不是以商品用途和消费为对象，明显不能与我国主要贸易国家的政府质量管制无缝对接，导致大量涉及安、卫、环等高风险产品处于法定检验的盲区。
贯彻实施质量发展纲要行动计划提出：强化重点产品质量安全监管，包括制定国家重点监管产品目录。根据产品质量安全风险等级和重要程度，及时将涉及质量安全的产品纳入重点监管目录。加强重点产品、重大设备、重点工程和重点服务项目的质量监管和监督检查。完善进口工业品分类管理制度，加大对进口高风险工业品的检验监管。基于“种类表”管理办法，运用如“二八法则”等管理学理论，可以检验检疫重点监管的商品目录。运用已经建立的主要贸易国家间的通报、召回信息平台系统，结合国内产品召回，建立健全缺陷产品数据库，将缺陷产品情况作为种类表的动态调整中的一个重要因素考虑。
（二）按“三检合一”后统一的检验检疫要求设置目录
检验目录应参考检疫目录，主要体现在对涉及安、卫、环和能效等高风险产品调增进口商品检验，对不涉及这类要求的产品调减出口商品检验。并参照商务部、海关总署、质检总局令《机电产品进口管理办法》等，对进出口商品检验和进出境动植物、卫生检疫适当区分“关境”和“国境”，完善海关特殊监管区域内进出口商品检验目录适用问题。国务院下发指导意见指出，整合现有类型的各类海关特殊监管区域将整合为综合保税区，涉及检验、检疫的关境、国境问题应在“目录”制订、调整中体现。
（三）目录进一步与技术法规有效衔接
目录的制订、调整要紧扣国家现行技术法规体系。梳理国家现行的涉及产品欺诈、安全、卫生、环保、能效等方面的技术法规。参照欧盟指令、美国消费品安全监管等法律制度建设，在WTO/TBT框架内按技术法规、技术标准和合格评定要求完善我国的技术法规体系。我国应构建法律层面的技术法规运行机制。欧盟通过指令和协调标准制度等纳入欧盟法律体系、美国通过次级立法条例等纳邦法典，我国也应建立立法机构的技术法规组。建议人大常委会和国务院法制办引入技术法规委员会，将技术法规管理与立法有机结合，既符合我国上位法的要求，又能使我国技术法规与国外技术法规各方面相协调一致。
四、结语
现行商检法及其实施条例贯彻了党和国家全面依法行政、实施依法治国的基本方略，突出了“适应改革、应对入世、落实承诺、规范执法”的要求，成为进出口商品检验监管的重要依据，对规范进出口商品检验行为，维护社会公共利益和促进对外经济贸易关系的顺利发展发挥了重要作用。在后入世时期，落实好《质量发展纲要》，完善中国特色的进出口商品检验监管法制体系，根据我国缔结或者参加的国际条约，深入研究WTO/TBT等国际条约条款与进出口商品检验监管法制体系的关系及其适用，显得尤为迫切和重要。■
参考文献：
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一、指定居所监视居住的主要法律规定
监视居住作为一种刑事强制措施已越来越多地被司法机关运用于对案件的侦破，修改后的刑诉法对监视居住制度进行了全新的改造，尤其是第七十三条规定了指定居所监视居住这一新制度。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第一百一十条至一百二十条从指定居所监视居住的适用条件、决定主体、执行地点、审批程序、必要性审查、通知家属的规定、决定和执行的监督等方面作出了详细的规定。从以上规定可以看出，指定居所监视居住是指人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼中限令犯罪嫌疑人、被告人在规定的期限内不得离开指定的居所，并对其行为加以监视、限制其人身自由的一种强制措施。以上规定构建了指定居所监视居住的基本程序，也为实践中适用指定居所监视居住提供了法律依据。
二、指定居所监视居住的适用条件与决定主体
《规则》第一百一十条规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人的住处进行。对于犯罪嫌疑人无固定住处或者涉嫌特别重大贿赂犯罪在住处执行可能有碍侦查的，可以在制定的居所进行。”根据上述规定，指定居所监视居住适用于以下两种情形：一是没有固定住所，即犯罪嫌疑人、被告人在办案机关所在地的市、县内没有合法居所；二是涉嫌特别重大贿赂犯罪在住处执行可能有碍侦查的。前一种情形根据犯罪嫌疑人、被告人是否有固定住所进行限定，因为实践中犯罪嫌疑人、被告人无固定住所的情形非常少，因此其适用也将很少；后一种情形是根据案件性质、社会危害程度和保障侦查需要进行限定，这种情形是指定居所监视居住主要针对的情形。
修订后的刑事诉讼法规定了公安机关、检察院、法院对于符合逮捕条件、具有五种情形之一的犯罪嫌疑人、被告人以及符合取保候审条件但又不能提出保证人或交纳保证金的犯罪嫌疑人、被告人，可以采取监视居住。同时又明确规定监视居住由公安机关执行。由此可以看出，公检法都有权对符合条件的犯罪嫌疑人、被告人决定监视居住，但都必须交公安机关执行。
确定指定居所监视居住的决定机关，需结合其适用的案件范围具体而定：一是对于犯罪嫌疑人、被告人无固定居所而又符合刑诉法第七十二条规定的监视居住的条件的，有权决定指定居所监视居住的决定机关应当是人民法院、人民检察院和公安机关，可适用于任一诉讼阶段，当然这种情形非常少；二是对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，法律明确规定其决定机关是人民检察院和公安机关，其仅适用于案件侦查阶段，这是指定居所监视居住的主要情形。
三、指定居所监视居住的适用之现实困境
（一）执行场所难确定
根据《刑事诉讼法》及《规则》的规定，指定的居所应当符合下列条件：1、具备正常的生活、休息条件；2、便于监视、管理；3、能够保证办案安全。采取指定居所监视居住的，不得在看守所、拘留所、监狱等羁押、监管场所以及留置室、讯问室等专门的办案场所、办公区域执行。上述法律规定其目的在于防止办案机关建立专门的监视居住场所对犯罪嫌疑人、被告人进行变相羁押，但对于什么是“专门的办案场所”没有明确内涵和外延。笔者认为，新刑事诉讼法第73条中指定“居所”是指检察机关或者公安机关指定排除犯罪嫌疑人原“住处”、“羁押场所和专门的办案场所”以外的犯罪嫌疑人可以临时居住并且可以接受讯问的处所。“羁押场所”是指看守所；“专门的办案场所”包括检察机关和公安机关专门设置的“办案点”以及公安机关依法设置的留置候问室。在司法实践中，各地检察机关的监视居住地点绝大多数是由本机关严密控制的固定场所，严格地从法律角度上讲，这些场所不能说是“指定的居所”。于是指定居所的执行场所的选择便成为两难选择，导致执行场所难定。一方面，依照法律规定在法定场所执行监视居住指定居所的地点如何选择，是否便于监视管理、是否能够保证办案安全，特别是特别重大贿赂案件对居所的硬件条件、监控、安全要求较高，相关支出是否有财政予以保障，存在许多现实问题；另一方面，不按法律规定执行监视居住，指定的居所仍在办案机关控制的固定场所，虽有利于调查取证，但严格从法律意义上讲，指定的居所存在是否合法的问题。于是两难之下，办案机关采取指定居所监视居住的可能性就会大大降低。
（二）执行主体有错位
根据《刑事诉讼法》的规定，监视居住的执行机关为公安机关，检察机关决定的监视居住也必须由公安机关执行。但据笔者了解，检察机关大多没有按照法律的规定将监视居住对象交给公安机关执行，而是直接由自己越位行使了这一职权。他们认为被监视居住人在侦查部门自己的控制之下便于侦查部门组织多名人员轮班进行审讯、便于突破案件，相反交由公安机关执行有泄密风险，不利于案件的侦破。有的检察机关在作出监视居住的决定后，先交给公安机关，再由公安机关委托该检察机关来具体执行；有的检察机关则干脆省却了这些“象征性”的举动，自己直接执行。由于检察机关越位行使了公安机关的执行权能，又没有按法律的规定严格在犯罪嫌疑人或被告人的住所地执行，因此，其在上述地点获取的证据，在证据来源的合法性上往往成为律师在法庭上质疑的焦点，可能导致在非法定监视居住场所收集到的证据因其来源不合法而不被法院采信。
据笔者分析，造成上述局面的原因大致有三：一是在立法上对检察机关的授权不充分，检察机关只有指定居所监视居住的决定权却没有执行权；二是对特别重大贿赂案件，检察机关自己执行更利于案件的侦破，相反交由公安机关执行还有泄密风险；三是现实中各地公安机关警力普遍不足，再加上日益严峻的治安形势，公安机关自顾尚且不暇，哪还有富余的人力、物力、时间和心思来为检察机关作嫁衣裳呢？ 于是造成实践中检察机关监视居住的案件往往由检察机关执行。
（三）适用率可能低下
监视居住作为强度位于取保候审和逮捕之间的强制措施，对那些有犯罪嫌疑，但尚无足够证据使其达到批准逮捕或者决定逮捕条件的，犯罪嫌疑又一时难以排除，需要继续侦查，同时犯罪嫌疑人又提供不了取保候审保证人和保证金的，是极其有适用价值的，但监视居住在司法实践中适用率却非常低，其主要一个原因在于监视居住需要干警们对犯罪嫌疑人要长时间地持续监视，稍有不慎，犯罪嫌疑人就有可能出现自杀或逃跑等意外，故干警一般不愿适用监视居住。而根据《刑事诉讼法》第七十三条的规定，指定居所监视居住的适用条件其实是比较严苛的，再加上执行场所不好确定，执行主体存在错位，指定居所监视居住在实践中的适用必然不会很高，可能会被束之高阁，难以发挥其应有的价值。
（四）执行监督困难
“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到有界限的地方才休止。”1因此，我们有必要对指定居所监视居住的决定与执行进行法律上的监督。依据法律规定，指定居所监视居住的执行监督主体为人民检察院监所部门，并赋予监所部门发现五种违法情形应当及时提出纠正意见。但监所部门在履行执行监督这一职责时面临以下难题：一是案件信息来源问题。人民法院、检察院、公安机关在决定指定居所监视居住后，法律并没规定以什么方式、通过什么渠道、在什么时间通知监所部门，也没规定要通知什么内容；二是监所部门发现办案单位存在法律规定的违法情形对其发纠正意见，办案单位不予采纳怎么处理，此种监督权并无强制力；三是在犯罪嫌疑人的权益保障方面，如被指定居所监视居住的犯罪 嫌疑人在监视居住期间发生死亡或其他重大事件的，监所部门该如何监督？以上问题，新刑诉法并没予以明确规定，导致监所部门在执行监督过程中难免困难重重。
四、指定居所监视居住的适用对策
（一）指定“居所”的建设与使用管理
一是指定居所的建设问题。今后办案工作区只能用于拘传、传唤，不能继续打在办案工作区执行监视居住的球，也不能再走租宾馆房间执行监视居住的回头路。指定的居所可由办案机关各自建筑，也可由省级办案机关统一规划、选址和建筑，建议考虑利用检察机关自有的其他场所，如培训中心、会议中心、警示教育基地等居住设施，在进行必要安全改造后执行监视居住。同时居所基础设施完整，监视设备齐全，符合生活条件，所需经费由国家财政专项办案经费支持，人员由办案机关自行解决。
二是指定居所的使用管理问题。居所由办案机关或居所所在地本系统机关使用和管理。本着“就近、便捷、安全”的原则，居住地点应与侦查指挥中心或办案工作区相区别，在监视居住期间仍然可以依法将其拘传至办案工作区进行讯问。如果犯罪嫌疑人生病的，紧急情况下，也可以指定在医院监视居住。
（二）执行主体以公安为主，司法警察配合执行
指定居所监视居住由公安机关执行，但依靠公安机关进行24小时监控是不可能的，因此，建立以公安机关监控为主体，检察机关司法警察给予配合是可行的。公安机关对监视居住应当按照检察机关的要求进行，必要时由检察机关对指定居所的监控设备设施进行完善。执行主体以公安为主，司法警察配合执行，一来监管与侦查分离的原则不会破坏，避免检察机关侦查部门办案人员自行监视居住犯罪嫌疑人的于法无据；二来避免给公诉人在法庭上带来被动，甚至影响到证据的效率。
（三）指定居所监视居住的报备程序
由于人民检察院依照法律对指定居所监视居住试行法律监督，其监督案件的来源，应当由作出指定居所监视居住决定的机关和执行机关即公安机关向人民检察院侦查监督部门报送备案。同时对于报送备案的期限作出明确的规定，以避免因规定不清、执行扯皮而使备案制度虚设。笔者以为一般以十日为宜，即有关机关在作出指定居所监视居住决定或者公安机关接到执行通知的相关材料之日起十日以内向人民检察院报送案件材料和执行情况材料备案。检察机关一旦接到指定居所监视居住决定机关的报备材料，应对其决定进行审查，发现违法情形的应通知有关机关予以纠正。同时监所部门依法进行执行监督，确保指定居所监视居住依法定条件和程序进行，保障被指定居所监视居住犯罪嫌疑人的合法权益。
参考文献：
全面落实特种设备安全责任的目标是建立切实可行的安全生产责任制，明确和落实特种设备生产使用单位主体责任、检验检测机构技术把关责任、质量技术监督部门监督管理责任、政府统一领导责任。形成政府统一领导、企业全面负责、检验机构技术把关、监督管理部门依法监管的工作格局，有效降低事故起数，坚决遏制重特大事故的发生。
二、特种设备安全责任
（一）企业主体责任
特种设备生产使用单位的主要负责人是本单位特种设备安全的第一责任人，应当对特种设备安全全面负责。
1．生产单位（包括设计、制造、安装、改造和维修等单位）主体责任包括：
（1）从事特种设备生产活动应当依法取得相应行政许可。
（2）特种设备生产单位应按规定建立有效运转的质量管理体系，严格按照《监察条例》、特种设备安全规章和安全技术规范的要求组织生产活动，保证生产的特种设备安全性能符合要求。
（3）对管理人员和作业人员进行必要的培训，使其熟知管理制度，掌握操作规程，按章作业并按规定持证上岗。
（4）按照规定履行告知手续，及时申请监督检验。
（5）接受质量技术监督部门监督检查。
（6）所生产的特种设备发生事故后，应积极配合事故调查，依法承担相应法律责任。
（7）未履行安全管理职责的，由质量技术监督部门依照《监察条例》的有关规定进行行政处罚；因违法违纪行为导致安全事故发生的，应按照《暂行规定》承担相关责任；触犯法律的，移交司法机关依法追究刑事责任。
2．使用单位主体责任主要包括：
（1）应按规定设立特种设备安全管理机构，确定安全管理主要负责人和专（兼）职人员，建立健全安全管理制度，包括人员岗位责任制度、技术文件管理制度、作业规程、特种设备安全法律法规学习制度、作业人员培训制度、安全隐患报告制度、申报检验和接受安全监察等制度。
（2）采购具有相应制造资质企业生产的设备，核对出厂设计文件、产品质量合格证明、安装及使用维修说明、监督检验证明等文件。
（3）主动向质量技术监督部门申报特种设备注册登记事项，并接受各级质量技术监督部门的安全监察，确保本单位特种设备注册登记率达到100%。
（4）对管理人员和作业人员进行安全知识和岗位技能培训，按照规定向质量技术监督部门申请考核，取得特种设备作业人员证书后上岗作业，确保本单位持证上岗率达到100%。
（5）按规定自行或委托有资质的单位对在用特种设备进行日常维护保养，并定期自行检查；发现存在特种设备事故隐患或其他不安全因素，应及时处理，消除事故隐患，对重点监控设备落实有效监控措施；发现严重事故隐患的，应立即报告州、县（市）质量技术监督部门，必要时还应报告当地政府。
（6）制定特种设备事故应急救援预案，建立相应事故应急救援队伍，配备必要的救援装备和器材，并进行事故应急救援演练。
（7）发生特种设备事故，事故发生单位应当迅速采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照《报告事故条例》的规定，及时、如实地向县级以上政府安全生产管理部门和质量技术监督部门以及负有安全生产监督管理职责的有关部门报告并积极配合事故调查处理。不得瞒报、谎报或者拖延不报。
（8）要对所使用的特种设备作出年度检验检测计划，并按规定主动向有资质的并在省质量技术监督部门认定其检验检测范围内的特种设备检验检测机构申请定期检验，确保定检率达到100%。对在检验检测中发现的安全问题应及时落实整改。
（9）保证必要的安全投入，对存在严重事故隐患，无改造、维修价值或者超过安全技术规范规定使用年限的特种设备，应当及时报废并办理注销手续。
（10）未履行安全管理职责的，由州、县市质量技术监督部门按照《监察条例》的有关规定进行行政处罚；因违法违纪行为导致安全事故发生的，应按照《暂行规定》承担相关责任；触犯法律的，移交司法机关依法追究刑事责任。
（二）检验检测机构技术把关责任
检验检测机构应认真履行《监察条例》赋予的技术把关责任，努力提高技术把关和综合服务的能力。特种设备检测单位主要负责人是本单位检验检测工作的第一责任人，对本单位检验检测工作全面负责。
检验检测机构技术把关责任主要包括：
1．严格按照《监察条例》的规定和安全技术规范以及有关标准的要求进行检验检测，客观、公正、及时地出具检验检测结果、鉴定结论报告，对其检验检测结果、鉴定结论负责。
2．加强检验检测机构的检验质量管理体系的建设，建立健全各项规章制度，包括人员岗位责任制度、考核培训制度、安全隐患报告制度、重要设备监控报告制度、接受安全监察制度，确保检验检测工作质量。
3．依据有关规定，结合本机构实际制定有效的检验检测工作程序，明确检验检测人员的工作要求，规范检验检测行为；开展专项业务培训和职业道德教育，提高检验检测人员的技术业务素质和责任意识；向社会公开检验检测的内容、程序和工作要求，主动接受社会监督。
4．应在国家质量技术监督检验检疫总局核准和省质量技术监督局确认的检验责任区域范围内从事检验检测工作。检验检测人员应按规定持证上岗。根据企业申报、质量技术监督部门的要求和所掌握的设备情况，制定检验责任区检验计划，并报相应质监部门备案；按照使用单位的生产要求及时安排报检设备的检验工作；对没有按时报检的单位应及时发出催检通知，对拒不接受检验的单位应及时报告当地质量技术监督部门；对检验责任区内的应检或报检特种设备应保证定期检验率达到100%。
5．主动接受质量技术监督部门的监督检查和指导，按规定向质量技术监督部门报送检验工作情况报告、统计报表和检验案例；在监督检验中发现生产单位存在重大安全质量或生产条件不符合许可要求的，应及时书面报告省级及当地质量技术监督部门；在定期检验中发现特种设备事故隐患，应建议使用单位及时处理，发现严重事故隐患，在通知使用处理的同时，应及时书面报告当地质量技术监督部门。
6．主动为质量技术监督部门开展事故调查、特种设备生产使用单位监督检查和事故应急救援等工作提供技术支持；积极向企业和社会宣传特种设备法律、法规、安全技术规范、标准和特种设备安全知识。
7．检验检测机构及其人员未履行职责，违反法律、法规规定的，由市级以上（含市级）质量技术监督部门依据《监察条例》和《暂行规定》的有关规定给予行政处罚；触犯法律的，移交司法机关，依法追究相关责任人的刑事责任。
（三）质量技术监督部门监管责任
州、县市质量技术监督部门应按《监察条例》有关规定，对特种设备生产使用单位和检验检测机构实施安全监察。安全监察部门监管责任主要包括：
1．严格按照《监察条例》的规定和相关安全技术规范要求，实施职责范围内的特种设备许可、核准、注册登记和日常监督检查工作。
2．建立监察人员责任制度、人员考核制度、安全隐患处理制度、政务公开制度、受理投诉举报制度和向当地政府及上级质量技术监督部门报告制度。
3．依照《监察条例》及相关规定对取得特种设备许可、核准、设备注册登记的单位和从事检验检测、作业人员实施监督检查；督促检查特种设备生产使用单位落实特种设备监督检验和作业人员持证上岗，督促检查使用单位落实定期检验和作业人员持证上岗，督促检查检验检测机构报检的监督检验率和定期检验率达到100%。
4．收到举报投诉反映特种设备安全问题，应予以核查和处理；发现使用单位存在严重事故隐患和检验检测机构存在严重质量问题，应及时按《监察条例》规定进行调查处理，必要时上报当地政府和上级质量技术监督部门。
5．接到发生特种设备事故的报告，应按《报告处理条例》规定及时逐级上报，并按照《报告处理条例》的规定进行事故调查和处理。
6．对本地区的特种设备安全工作情况进行分析总结，遇到重大问题时应及时向州、县市政府和有关部门及省质量技术监督局报告。
7．质量技术监督部门及其人员未履行职责，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由同级或上级质量技术监督局依照《监察条例》、《追究规定》和《暂行规定》等有关规定给予行政处分；触犯刑律的，移交司法机关依法追究刑事责任。
（四）政府统一领导责任
1．各级政府要加强对本地区特种设备安全工作的统一领导，督促本地企业落实安全监察要求，支持质量技术监督部门依法履行安全监察职责，为开展特种设备安全监察提供必要的条件。
2．要听取各级质监部门汇报当地特种设备安全工作，分析、部署、督促、检查本地区防范特种设备安全事故的工作，协调、解决有关特种设备的安全投入、事故调查与处理等重大问题。对本地区特种设备重大安全隐患挂牌督办，组织协调有关部门对特种设备使用单位存在的重大安全隐患进行督促整改。
3．政府工作人员未履行监管职责，造成事故的，由政府上级主管机关按照《追究规定》和《暂行规定》等法规追究责任。触犯法律的，移交司法机关，依法追究相关责任人的刑事责任。
三、全面落实特种设备安全责任的工作措施
（一）州、县质量技术监督部门可以采取向特种设备生产使用单位发放安全责任告知书、签订安全责任书等形式落实企业主体责任。
（二）州、县质量技术监督部门之间，质量技术监督部门与所属检验检测机构之间，监察机构与其他检验检测机构之间要层层签订特种设备安全责任书，落实安全责任。
（三）特种设备综合检验机构、气瓶检验机构，应以承诺书的形式向社会做出承诺，接受社会监督。
（四）各级政府要将特种设备安全工作纳入政府目标考核体系，实施特种设备重大事故隐患政府挂牌督办制度。
（五）州质量技术监督局根据省质量技术监督局制定的特种设备安全责任考核办法，应将安全责任告知书、责任书、承诺书等的落实情况作为考核的重要内容；对使用单位应重点考核设备注册登记率、定期检验率、人员持证上岗率及事故结案率；对下级质量技术监督部门，考核内容应包括动态监管、安全责任落实、应急救援工作、设备注册登记、定期检验人员考核、现场安全监察和信息统计工作等内容；对检验检测机构，考核内容应包括检验检测工作质量、检验覆盖率、重大问题处理报告情况、检验检测信息管理系统建设和信息统计工作等内容。
（六）加强全面落实特种设备安全责任工作的检查，对法制意识比较强，管理比较规范，多年未发生事故，未发现严重事故隐患的生产使用单位，质量技术监督部门应扶持帮助；对法制意识不强，管理水平不高，存在严重事故隐患或发生严重事故的生产使用单位，要作为安全监管的重点，加大监察频次和执法力度。
