1．金融结构内涵。美国金融学家戈德史密斯教授在《金融结构与金融》一书中提出，“金融结构即金融工具和金融机构的相对规模”，“各种金融工具和金融机构的形式、性质及其相对规模共同构成了一国金融结构的特征。”并且，金融结构“随时间而变化的方式在各国不尽相同”(戈德史密斯，1969)。其核心思想是认为，一国现存的金融工具与金融机构之和构成该国的金融结构，其中包括各种现存金融工具与金融机构的相对规模、经营特征和经营方式，金融中介中各种分支机构的集中程度等，并且，金融结构随着时间推移而发生变动。因此，戈德史密斯教授主要是从宏观上来金融结构。我认为，金融结构实际上包含宏观和微观两个层次，在宏观层次上是指在金融体系中金融机构、金融业务、金融工具、金融资产等各个组成部分的比例、相互关系及其变动趋势，在微观层次上是指上述各个组成部分内部的构成、比例关系及其变动趋势。
在宏观层次上，金融结构可以概括为四个方面：一是金融产业结构——银行、证券、保险、信托等不同行业在整个金融产业体系中的比重、地位与发展趋势，包括融资规模、客户数量、占全部金融资产的比重等。金融产业结构反映金融产业中不同业务领域的地位与发展状况。二是金融机构结构——金融机构的形式、种类、数量和各类金融机构所占的比重。在不同时期，一个国家金融机构的组织形式及各种不同金融机构所占的比重不尽相同，特别是金融创新使得新的金融机构不断涌现，不断地改变着这个结构。三是金融工具与金融资产结构——金融工具与金融资产的主要形式及其在金融市场中所占的比重。此外，从金融业拓展的空间范围角度看，宏观金融结构还表现为国内金(融业务与国际金融业务两大板块，金融全球化背景下，国际金融业务是金融业的重要方面，并日益深刻地着国内宏观金融结构的变动，它是衡量宏观金融结构的第四方面——金融业务国际结构。
在微观层次上，金融结构是从金融机构内部角度进行考察，可以分为三个方面：一是金融机构的资产结构——所拥有的资产量及其构成比例。由于各种不同金融机构主要从事相对集中并各具特色的金融活动，因此其拥有的资产量和结构的变化，一方面反映了金融机构自身的变化，另一方面也反映出整个金融业的变化。例如在金融转型时期，金融机构资产结构的变化非常明显。二是金融机构的业务结构——同一金融机构在银行、证券、保险、信托等不同金融领域的业务比重。例如，在分业经营体制下，一种金融机构主要从事一定范围内的金融业务，但随着混业趋势的加深，金融机构通过各种创新逐渐地扩大或改变其业务范围，业务结构变动反映了金融趋向混业的程度。三是金融机构的收益结构——金融机构在不同业务领域的收益在总收益中的比重。收益结构在很大程度上反映了金融机构的业务结构和资产结构，但有时也存在背离的情形。
2．金融结构变动。(1)宏观金融结构变动。从宏观层面看，金融结构有一个不断高级化的动态发展进程，首先，金融业由最初比较单一的银行信贷业发展到的银行业、证券业、保险业、信托业四业并举阶段，是金融产业的升级与发展，也是最重大的结构变动；其次，在各业并举的过程中，各种金融机构也不断产生，从而丰富和改变着金融机构结构；再次，从金融工具、金融资产方面，由于金融创新与发展，金融工具、金融产品日益增多，金融资产的存在形式也日益多样化，金融工具与资产结构向着全面发展的形态演进；最后，从金融业务的国内与国际结构看，在当代国际金融业全球一体化趋势日益增强的条件下，世界各国独立的国内金融市场不断融合成一个整体，随之发展起来的跨国金融集团在全球市场上开展业务，国际业务已经成为重要的甚至是主导的业务。
(2)微观金融结构变动。在微观层次上，宏观金融结构不断发展与完善的同时，金融机构本身及其资产、业务、收益结构也发生着持续的变革。在银行统治信贷市场阶段，存贷款业务居于主导地位，而随着直接融资业务的发展，债券、股票发行业务地位日渐突出，适应这种变化以及市场需求的多样化和日益加剧的竞争，金融机构的业务范围逐渐扩展。例如，传统商业银行的业务中与证券相关的业务逐渐增加，证券公司也向商业银行领域渗透，将证券业务与信贷等业务逐渐结合起来。业务结构的变化直接影响收益结构的变动，同时，为适应业务结构的调整，资产结构也会发生相应的变动。由于金融业的快速发展，微观金融结构始终处于持续复杂的变动之中。
二、金融结构及变动与金融监管及变革的关系
1．金融结构与金融监管。(1)金融结构直接影响金融监管制度与分工结构。金融结构及其引致的金融风险结构直接影响金融监管制度与结构。不同的金融结构会引致不同的金融风险结构，而风险控制是金融监管的首要任务，适应金融结构和风险控制的需要，金融监管也需要形成相应的制度安排与分工结构。因此，可以说有什么样的金融结构就有什么样的监管制度与结构。
金融监管史反映了金融结构及其引致的金融风险结构是如何影响甚至决定金融监管制度与分工结构。早期金融业是以银行为主导的金融结构，包括证券、保险等在内的其他金融业务很不发达，金融风险也主要表现为银行风险，适应这种需要，各国都建立了中央银行，作为国家进行监管金融的机构，由于银行业的主导地位，因而其监管重点是监察商业银行的经营行为。随着证券、保险、信托等作为独立的金融产业发展起来，成为与银行业并重的金融部门，新的金融结构和金融风险结构下，金融监管的分工结构也有了新的安排，出现了专司证券、保险监管的机构，在立法、执法、机构设置等各个方面均得到重视。在金融分业体制下，适应这种金融结构，金融监管机构不断多元化，监管体系不断完善。考察世界主要发达国家，在20世纪80年代之前，金融监管制度与结构的发展历程无不如此。
(2)金融监管影响金融结构，特别是微观金融结构。金融监管要适应金融结构的需要，但这并非意味着在金融结构与金融监管关系中，金融监管只是被动适应的一方，金融监管同样也影响着金融结构，特别是对微观金融结构而言。这主要体现在当金融监管不适应金融结构的需要会阻碍金融结构的进一步发展，即金融监管的“双刃剑”效应。监管当局对某项金融业务或某个金融领域的抑制将直接阻碍该金融业务或领域的发展。1929～1933年的大危机之后，美国金融监管当局强迫投资银行业与商业银行业的分离实际上是直接改变了美国的金融结构，而此后对投资银行业务领域的严格监管也直接影响了该行业的成长，加之环境的原因，投资银行业直到20世纪70年代才开始有较大发展，并随着80年代以来对该领域监管的日益放松而出现快速成长。从微观金融结构看，金融监管的影响体现得更为明显，无论是市场准入监管还是业务范围监管，都直接影响金融机构的业务结构和收益结构，从而影响着金融机构的发展。美国金融业在20世纪90年代呼吁放松对金融机构探索混业经营的管制，其重要理由就是这种监管导致美国金融机构因规模偏小，业务结构、资产结构单一而影响国际竞争力。严格实行的分业监管，使得银行机构资产结构、收益结构均十分单一也是很好的例证。
2．金融结构变动与金融监管变革。为促进金融发展，要求金融结构的变动与金融监管的变化相互适应，实现两个因素的动态协调。在某种意义上，金融结构变动趋势直接影响甚至决定了金融监管的变革取向，而金融监管在适应金融结构变动的同时，也直接影响金融结构变动的路径和时间进程。
(1)宏观金融结构变动与金融监管变革。宏观金融结构变动与金融监管的关系是最重要的宏观金融关系之一，二者的及时适应与协调能够有力地促进金融发展，而二者的错位与失调则直接抑制金融发展，甚至会引起金融动荡。在金融现实中，金融结构变动与金融监管变革的协调几乎都不是一帆风顺的，需要经过一段历程的磨合方能实现，有些是以渐进改革的方式子稳实现的，有些则是以金融“大震”的方式剧烈实现的。宏观金融结构变动与金融监管的动态协调中，金融结构变动速度及其量变积累直接决定金融监管变革的方向和速度。宏观金融结构迅速变动的时期，也是金融监管迅速调整的时期；金融结构变动积累越多，金融监管变革的幅度也越大。宏观金融产业结构的变动及其完善过程改变了金融监管，促进了监管结构制度与结构的变化。证券业、保险业、信托业作为相对独立的金融产业其产生晚于银行业，但随着这些金融部门的逐步壮大，这种金融结构变动在根本上改变了监管当局的金融监管结构，使得一元化监管走向多元化监管。
(2)微观金融结构变动与金融监管变革。由于金融业竞争的日益加剧，金融创新使得金融机构业务日益相互交叉渗透，金融机构向着综合化、全能化的方向发展，金融机构日益成为功能齐全的金融超市，各金融机构同质化、业务综合化成为突出现象。微观金融结构的这种变动要求金融监管作出相应的调整。金融监管由机构监管向功能性监管的转变是微观金融结构变动影响金融监管，以及金融监管主体结构适应金融结构变动需要的典型例证。在金融创新带来金融机构同质化、业务趋同化、综合化条件下，与机构监管相比，功能监管易于避免两种倾向：一是在某些监管领域可能出现双重或多重监管，造成监管过度；二是在某些领域因缺乏协调而造成监管不足，形成监管真空，特别是对业务多元化的金融集团而言，更容易出现这种情形。金融监管朝着功能型监管转变的趋势反映出其不断适应金融机构业务多元化、综合化的微观金融结构变动要求。
例如，在英国，改革前传统的监管体制是典型的多元化体制，金融立法体系也相当复杂，在不同的规定下设置不同的监管机构，形成不同的监管分工。然而随着20世纪80年代以来英国金融业的持续变革，银行、证券、保险等金融各业相互渗透、融合日益深入，彼此的界限变得越来越模糊，原来由不同机构分别监管不同业务的多元化监管体制变得越来越不适应现实要求，不但监管效率低下，而且给金融机构带来许多不必要的负担。特别是1986年英国金融“大爆炸”改革以后，矛盾更加突出。为适应金融结构的变化，英国政府在1997年提出了改革金融监管体制的方案，成立了超级监管机构——金融服务监管局(Financial Service Authority，FSA)，经过两年多的改革，1999年《金融服务与市场法》颁布后，FSA"成为世界上监管范围最广的金融管理者”(Eva Lomnicka，1999)。正在进行的德国金融监管改革也推出了对“德联邦贷款监督局”、“德联邦股票交易监督局”、“德联邦保险监督局”进行“合三为一”改革的方案。
三、结构与金融监管的思考
改革以来，中国金融业迅速成长，在金融总量实现巨大增长的同时，金融结构也发生了深刻的变化。基于金融监管与金融结构的相互作用机制，对的已显滞后的金融监管进行改革，已经成为新形势下促进中国金融业进一步的现实要求。
1．改革以来中国金融结构的变化。(1)从宏观金融结构方面。从金融产业结构看，银行业一统江山的局面有了很大改变，20世纪90年代初开始形成的证券业发展很快，保险业在最近几年也有了较大发展，信托业不断得到规范。但总体来说，仍然是银行业占绝对主导地位，未能完全实现各业的均衡发展。从金融机构结构看，机构总量增长巨大，并向多元化方向有一定发展，但尚未形成完善的金融机构体系，尤其是中小金融机构和非银行金融机构发展滞后。从金融资产结构看，在资产总量巨大增长的同时，资产结构一定程度上实现了多样化，但由于金融创新缓慢，金融产品种类少，金融工具缺乏，资产结构尚不合理。
(2)从微观金融结构方面分析。在严格的分业体制下，我国商业银行的突出特征之一是资产结构单一和业务结构单一，由此导致收益结构单一。商业银行70％以上的资产为贷款，由于贷款对象以国有为主，形成大量不良资产。因其主要贷款对象国有企业效益低下，为避免产生新的不良资产，银行出现了一定程度上的“过分惜贷”现象，造成资金闲置。为解决由此带来的问题，商业银行迫切需要拓展新的业务领域，涉足证券、保险业务，改善业务结构，提高资金使用效率，调整收益结构和增强盈利能力。从证券机构看，十余年来证券业有了较快发展，但却受到资金严重不足的限制。一是券商的自有资金严重不足，二是受分业制的相关限制，券商的外部融资渠道十分狭窄，仅能利用的银行同业拆借市场作用不大。资金不足造成证券公司业务范围狭小，无力拓展新业务，各家券商只能在有限的业务范围内进行“低水平重复建设”，因此迫切需要打通从商业银行融资的通道。另外，从保险机构来看，保险业在近几年的较快发展，保费积累很快，但1995年《保险法》对投资渠道的严格限制，使得保险资金运用成为制约保险业发展的重要问题。目前，受品种单调、利率低、期限短的限制，使保险资金特别是长期寿险资金无以匹配，投资收益低，甚至连保值增值的目的都难以达到，从而危及到保险机构的健康发展。保险结构迫切需要获得直接证券投资等新的投资渠道，以及包括股票、股权在内的金融资产，以改善资产结构和收益结构。
2.深入开展混业经营实践，促进金融监管变革，推动金融结构高级化发展。改革以来中国金融结构发生了巨大变化，但这与当达国家金融业发展水平的差距仍然十分巨大。当前金融全球一体化深入发展，混业经营成为世界主流趋势，中国也已加入WTO，将逐步开放金融业，在此大背景下，中国金融业要成功迎接国外挑战和参与国际竞争，必须继续推进金融结构的进一步优化，包括推进以多业并举为主要特征的宏观金融结构优化，和推进以金融机构全能化为主要特征的微观金融结构优化。
实现这一任务的有效措施就是推进混业经营实践，以金融结构变革促进金融监管制度与结构的改革，并形成良性作用机制，最终目标是：在宏观上，改变目前银行业占绝对主导地位，其他金融行业相对弱小的扭曲状态，通过推进金融领域的产权改革，重构金融产权，培育真正具有竞争力的市场主体，优化市场结构，健全金融市场体系，形成银行、证券、保险、信托等多业并举，并且各行业内部结构优化的宏观金融结构。在微观上，以金融控股公司为混业的目标模式，有计划、有步骤地推进金融机构业务的全能化，并由此实现其资产、收益结构的多元化，形成真正具有市场竞争力的全能型金融机构。目前，中信公司、光大集团、平安保险等已经初步具备了金融控股公司的雏形，但还很不完善，也不够规范。改革的思路是以现有金融控股公司为先导，分梯次、有步骤地推进金融控股的发展。具体策略上，可以将现有准备向金融控股公司转型的机构分为两个梯次，以现有的股份制商业银行、证券公司、保险公司为第一梯次，组建真正意义上的金融控股公司，而以国有商业银行等巨型金融机构为主体和第二梯次，借鉴第一梯次经验，以渐进方式向混业过渡。这样，在混业进程中既实现金融资源的合理配置，又有效控制金融风险，推动中国金融业的发展。
纵观整个金融发展的历程，却也不难发现其中蕴藏的规律，而金融市场主体混业经营就是其中的显著方向。近年来，随着经济社会发展的加速，互联网金融的快速发展，之前传统的金融分业经营模式已经逐步被多品类、全方位的综合性混业经营所取代，金融机构往往都是集基金、证券、保险等多种金融业态于一身。而反观金融监管方面，一行三会却依旧秉着谁的孩子谁抱走的管理原则， 因此也造成了新的金融模式下的监管空白，严重阻碍了金融市场综合经营的良性发展。
2015年国务院颁布了《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给、新动力的指导意见》，其中就明确提出要着力打造集合多种金融产品服务业态为一体的、能够适应时代发展的金融服务平台。与此同时，中央决策层也意识到了金融监管改革势在必行，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖，这也成为金融监管体制改革的信号，要对现行金融监管体制进行改革，金融混业监管的大时代即将到来， 而相比较于原先的分业监管，混业监管则更契合综合性混业金融发展的时代特征和需求。
随着互联网金融的快速发展，混业经营已经成为中国金融市场不可回避的金融趋势。目前中国金融市场实施金融机构经营许可证准入制度，即通常所说的金融牌照。我国当前共有银行、券商、小额贷款、基金销售等12类金融牌照， 其中最重要的七大类分别为银行、证券、期货、保险、信托、租赁和基金， 虽然获得金融牌照需要经过严苛的考核筛选，但依旧有多个金融机构通过各种方式获得了多张金融牌照，截止2015年，共有中信集团、平安集团、光大集团和明天控股四家金融大鳄集齐了七张金融牌照，持有六张牌照的则有方正集团、国家电网、华能集团和中航工业，而集齐五张、四张的第三梯队数量则更为庞大。越来越多的金融机构正朝着综合服务的方向迈进，这不仅是企业经营的必然方向，更是市场发展的大势所趋，传统的分业经营模式已经难以满足当前消费者日益丰富的金融需求。随着金融市场开放度的提升，传统的金融机构也不再偏安于金融领域的一隅，纷纷将经营触角延伸至更多的新兴市场，而这也就成为了推动金融市场由分业经营转向混业经营的最强推动力，同时这一市场发展的新动向也对金融监管提出了新的监管理念，即开放的、包容的混业监管理念，传统的分业监管已经难以满足当前混业经营的需求。
二、文献综述
(一) 国外文献综述
金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务的界限，传统的金融业务疆界正在消失，因此分业监管已经过时。在20世纪80年代混业监管在北欧国家出现,但这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局(Financial Services Authority，FSA) 的建立。到了2005年，世界上至少50 个国家在不同程度上形成了混业监管体制或者设立一个全面负责所有金融部门监管的机构或者赋予某一特定机构监管两个以上主要金融部门的权限。金融监管集中程度与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比的可能性比较大[3]。
混业经营是当前全球金融市场的发展特征，如何从分业监管顺利地过渡到混业监管， 这是世界各国共同面临的难题。Song Wei(2010)认为金融监管应当符合金融发展的需求， 面对中国当前的金融混业经营， 原本的监管体系必须要改变[4];Song Wei (2011) 同样也认为由于金融混业经营的广泛性与不确定性， 金融监管应当为其搭建动态化的监管平台，通过多种渠道、角度，以应对混业经营不同金融业态整合的变化[5];Gao Ming等人(2011)则认为当前的金融混业经营是符合政治经济学发展的理念的，而现行的监管体系却严重阻碍了混业经营的发展， 因此金融监管体系也应当沿着政治经济学的方向做出相应调整。西方发达国家相对于发展中国家金融市场的发展较早且较为成熟， 从金融监管上也是先行的。国外研究者的相关研究成果对于国内研究者的研究具有理论价值和借鉴意义。
(二) 国内文献综述
1.我国分业监管的缺陷
目前中国一行三会 的分业监管存在法律法规体系不健全， 存在监管的空缺和不协调，内控机制不健全， 自律性监管不完善 等方面的缺陷[7]。肖绿梦(2014) 意识到金融控股公司是当前众多金融机构实现混业经营的手段渠道， 因此以金融控股公司为视角， 分析了当前的分业监管的不合适， 突出了中国金融监管改革的必然性和紧迫性[8]。陆岷峰(2016) 认为在互联网金融背景下， 现行一行三会 的监管机制应该科学把握金融创新与金融监管之间的对立统一关系,如果对于新金融实施一刀切 的监管政策， 将会加剧我国金融市场排斥现象[9]。王旋(2016) 则认为当前的金融监管存在众多问题， 其中监管模式尚不规范、机构间缺乏有机的协调、法律体系尚不完善是最为明显的三大问题[10]。陆岷峰(2016) 指出， 十三五 期间， 中国经济与社会发展将会出现一系列新变化、新特征， 在供给侧改革背景下分业监管已经不符合我国金融市场发展现状，
金融机构的混业经营趋势将倒闭金融监管从分业监管走向混业监管[11]。王瑾凡(2016) 同样也认为中国的现行金融监管存在多种问题， 主要体现在现行的体系忽视了对系统性风险的监管、忽视了对于消费者的保护， 以及现行的体制抑制了金融创新[12]。可见， 我国一行三会 的分业监管制度有待改进， 金融改革势在必行。
2.混业经营已成为世界金融市场的发展新趋向
刘刚(2011) 认为在金融混业监管改革中，法律的跟进尤为重要， 中国必须以稳定性和连续性为原则， 推进监管法律改革的进程， 最终完成多元监管向一元监管的法律法规的平稳过渡[13]。
王子立(2011) 将当前的金融监管模式共分为了三种， 分别是统一监管模式、分业监管模式以及不完全统一监管模式， 同时提出了中国在短期内应当大体维持当前金融监管的现状， 加强一行三会 之间的协调， 而在远期则应当完成统一监管模式的构建[14]。索红(2012) 则从短期、中期和长期三个阶段分别提出了金融监管改革的目标， 在短期内应当建立一行三会 之间实质性的合作安排， 而在中期应当成立国家金融监管委员会， 逐步整合各部分的监管职能， 而在长期则应当合并三大监管机构， 建立综合性的监管组织结构[15]。郭亮(2013) 也意识到了混业经营的金融优势， 通过混业经营， 中国的金融机构可以实现多元化业务下的风险分散和资源共享， 达到利润多样化， 而混业监管则可以对其进行无缝监督， 在监管内部直接化解有关风险[16]。哈斯(2014) 认为在金融监管改革过程中， 应当重视监管机构之间的信息共享机制， 同时也应当加强其与政府其他机构之间的相互协调。并且应当构建信息交流、资金流动和业务渗透这三重防火墙[17]。周皓(2014) 综合了多国现行的金融监管结构， 总结出我国应当建立更高层面的金融稳定委员会， 加强宏观审慎监管与监管协调合作，防范系统性风险[18]。
新常态下， 经济领域的深化改革必将全面推进， 其中， 金融监管模式的转型是关键。监管方式上由分业监管转向混业监管(李桂花， 2015)[19]。
王晶(2015) 认为混业经营是世界金融发展的大势所趋， 中国也应当顺应这一发展潮流， 而对于监管体系， 则应当根据具体情况进行理性决定，既要实现混业监管， 又要构建与之相适应的具体制度[20]。乔军(2016) 同样也认为从分业到混业是中国金融业发展的必然要求， 而对于监管制度，中国应当采取渐进式的改革方式， 以合理安排、循序渐进为指导实现监管过渡， 与此同时， 相关的法律法规也应当跟进到位[21]。许闲(2016) 则认为在十三五 期间， 中国保险领域的金融监管改革应当注重从机构监管到功能监管的转化[22]。
陆岷峰(2016) 在对比了传统商业银行和现代网络银行的基础上， 指出混业经营将是网络银行未来发展的战略方向之一， 同时也是监管层对其进行有效监管的思路前提[23]。巴曙松等(2016) 则提出了金融结构决定金融监管的制度和结构的看法， 认为虽然中国目前是以银行中介为主导的金融结构， 但是金融市场的作用和地位正在不断上升， 混业发展的趋势逐步加强， 现有的多头分业监管模式正面临挑战[24]。白牧蓉(2016) 则从互联网金融的角度， 提出了互联网金融的发展推动了金融混业经营的进程， 而对于混业监管改革的制定， 也应当注重对会联网金融规范化的监管[25]。
吕慧(2016) 则从金融监管与货币政策之间的关系方面， 进行了深入的探讨， 认为两者之间完全独立已经不再符合当前的经济发展环境， 在新的监管体制中央行的监管地位将得到提升， 这也就预示着金融监管与货币政策之间能够有机的协调统一[26]。
3.西方发达国家监管经验的借鉴
对比当前世界各国的金融监管制度， 众多西方发达国家依旧实现了由分业监管到混业监管的制度转变， 其中的经验和教训值得学习借鉴。汤柳(2010) 则对德国的金融监管改革进行了分析，德国金融监管改革较早， 现行的体制也较为成熟，是典型的统一型监管制度， 但通过其他机构的有机补充， 保障了金融行业全新业态监管， 同时也形成了一套系统的危机处理机制[27]。宣文俊(2010) 则针对美国的金融监管体制改革作了详细的分析说明， 同时结合我国的发展情况， 提出了统一监管并非是金融监管改革唯一途径， 多边监管既能够实现系统性的监督， 又能够保证专业针对性[28]; 成学真等(2010) 综合对比了中国与美国金融业经营与监管的情况， 在美国金融改革的基础上对我国的改革路径做出了规划， 认为中国可以在银监会、证监会、保监会之上形成中国金融监管总局， 统一监管金融运行， 而央行则单独设立， 综合掌握货币政策[29]。黄志强(2012) 则对英国这一传统金融强国在金融危机后的金融监管改革进行了说明， 并且详细对比了改革前后监管体系的差异， 认为宏观层面的金融监管与微观层面的审慎监督相结合是英国金融改革最大的亮点[30]; 马君潞等(2012) 重点关注美联储的权利变迁情况， 在新的监管体系下， 美联储的系统性监管功能得到释放， 这也说明了宏观审慎监管的重要性[31]; 吴利军、方庆(2012) 通过对英美等国家金融监管体制的分析对比， 对统一监管、分业监管、不完全统一监管这三类监管制度进行了利弊分析， 并且以我国实际国情为出发点，给出了当前金融背景下我国金融监管制度的整改意见[32]。陶玲(2014) 认为全球金融危机重要的罪魁祸首就是金融监管体制， 监管体制难以适应金融行业的发展， 最终金融危机， 而应对金融危机， 调整金融监管体制势在必行[33]。林采宜(2014) 综合分析了美英德三国对于金融混业监管的改革， 将美国的改革总结为《多德-弗兰克法案》， 将英国总结为彻底性的监管改革， 而将德国的改革总结为强化风险管理[34]。陆岷峰(2016)以欧美金融监管体制改革为范例分析了将互联网金融纳入到我国金融监管范围的实现路径[35]。陈少哲(2016) 则以英国的金融改革经验为借鉴，提出由央行牵头， 整合一行三会 的监管权力，逐步由功能监管过渡到目标监管[36]。虽然各国的国情各有差异， 但是这些成功的金融监管改革对中国后续的改革制定与实施的意义重大。
三、国外金融监管改革路径对比分析
(一) 美国监管模式
在2008 年次贷危机爆发前， 美国实施的是沿用多年的七个机构共同负责的金融监管模式， 其中美国联邦储备系统(FRS)、货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC) 共鹺Q_]鷂同负责商业银行的监管， 在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面， 三家机构共同负责， 但在其他的监管方面则具有较明确的分工， 证券交易委员会(SEC) 主要负责对证券行业的监管， 商品期货交易委员会(CFTC) 对所有期货交易机构和市场进行监管， 储蓄监管局(OTS) 负责对储蓄贷款协会和控股公司的监管， 而信用合作社的监管则由信用合作社管理局(NCUA) 负责。正是由于这种碎片式 的监管模式， 造成了机构协调困难， 最终导致监管重复或监管漏洞， 难以形成系统性的风险监管体系。经过金融危机的重创， 美国这种繁琐的多边金融监管体系一时间成为众矢之的。奥巴马政府痛定思痛， 决定对现行的金融监管体系进行彻底改革： 一是提升FRS 的地位， 将其打造成整个金融市场的风险监管者;
二是为解决部门间协调不力的问题， 新设跨部门的金融服务监督委员会(FSOC); 三是强化对证券市场的监管， 扩大SEC 的监管权力; 四是撤销OTS 和OCC， 并新设附属于财政部和联邦政府的金融监管机构全国银行监管署 (NBS)， 负责对所有银行业机构审慎监管; 五是新设消费者金融保护署(CFPA)， 保护消费者和投资者权益不受侵害。纵观此次金融改革， 其中的变化显而易见， 最明显的就是将FRS 提升至至高无上的地位， 确保形成系统性的监管体系; 另外撤销了部分重复性的金融监管机构， 进一步明确金融监管分工。除了这些变化之外， 还存在一些保留， 其中最为显著的就是多边监管体制依旧没有改变，由于根深蒂固的分权与制衡的意识， 没有形成一家独大的金融监管体系， 反而由原先的七家监管机构增加至八家; 但相比较而言， FRS 统领的金融监管体系更具有系统性和针对性， 更加符合美国金融市场混业经营的监管需求。
虽然奥巴马政府的金融改革没有改变监管机构冗杂的局面， 但是其中依旧有值得借鉴之处。首先应当认清一家独大的监管体系并非就是唯一的最优化选择， 相比较于统一的监管模式， 多边监管更能够进行专业性的监管; 其次金融监管改革应当坚持视本国金融市场的实际情况而定， 在中国金融混业监管尚未完全定型之前切不可盲目的追求国际潮流实施统一监管; 最后， 应当强调金融监管机构的协调与整合， 即使是在当前分业监管的模式下， 依旧要坚持一行三会 之间的合作监督， 而不是仅仅采取喊口号 式的行动。
(二) 英国监管模式
英国作为老牌金融强国， 其金融市场从分业监管向混业监管的转变， 是以1998 年为分水岭的。1998 年以前英国基本上是分业监管体制， 英国原先的金融监管部门主要分为财政部、英格兰银行和金融服务局， 财政部主要负责金融监管法律框架的草拟制定; 英格兰银行行使央行的职权，负责货币政策的制定， 以及维持金融发展的稳定;而金融服务局则是负责对银行业、证券业、保险业进行审慎监管(见图1)。由于过度的强调货币政策的独立性， 英国忽视了货币政策的制定与金融发展的稳定之间的相互作用; 同时由于分工不明确， 导致金融监管缺乏效率。
1998 年以后英国慢慢步入统一监管和混业监管体制。经过金融危机的洗礼， 英国决定对原先的金融监管体系进行大刀阔斧的改革， 将英格兰银行的权限放大， 赋予其监管职能， 同时为了更好的达到系统监管的效果， 在英格兰银行内部下设金融政策委员会(FPC)， 主要负责宏观层面的监管， 协助英格兰银行维持金融发展的稳定性;在FPC 下又新设审慎监管局(PRA)， 负责对主要金融机构进行微观层面的审慎监管; 另外设立单独的机构金融行为局 (FCA)， 负责对不受PRA 监管的金融机构进行审慎监管， 并负责保护消费者权益， 而对于FCA， FPC 并不直接领导，仅给予建议和指导(见图2)。2013 年4 月通过体制改革， 英格兰银行的监管地位得到提升， 同时PRA 作为下属机构， 与英格兰银行之间的信息共享渠道更加顺畅， 而FCA 作为监管补充， 确保了全行业全新业态的全方位监管， 这样就形成了新的双峰监管 体系， 该体系的正式运行有助于混业经营的长远发展。
英国的金融监管体系改革抛弃了三权分立的传统模式， 而新设的监管机制也并非是完全的统一型监管， 而是一种能够适应当前金融创新的新生制度， 对中国的金融监管改革也具有重要的借鉴意义。首先， 中国的金融改革也应当注重宏观与微观层面的监管相结合， 金融监管部门应当既具有宏观领导作用， 又具有微观针对作用; 其次， 中国的金融监管体系也应当注重消费者权益的保护， 可以加强对消费者的风险教育， 并且强调金融机构的信息透明化; 最后， FCA 具有一定的特殊性质， 能够对突发性、紧急性的金融事件采取相应的措施， 而我国的金融监管体系则缺乏相应的应急处理机制。
(三) 德国监管模式
2001 年1 月， 德国财政部长汉斯艾歇尔宣布对德国金融监管进行全面改革， 建立一个统一的金融监管机构， 标志着德国金融监管体系从分业到混业监管变迁的开始。德国一直实行金融业混业经营的全能银行制度， 这不同于同期在美、英、日等国实行的分业经营制度， 这些国家直到20 世纪80 年代在金融自由化浪潮冲击下才实行混业经营。德国采取较为严格的金融监管措施，顺应金融监管领域的变化实现从分业到混业监管的转变， 使得德国全能银行制度保持了相对平稳发展。这主要归功于德国严格的法律环境和内控机制以及德国公民的守法意识是金融监管有效实施的重要保证。
德国作为世界混业经营制度最为发达的国家之一， 其混业监管的机制也相对较为成熟。2002年前， 德国的金融监管体系是传统的分业监管，与中国现行的一行三会 体制类似， 联邦银行监管局、联邦保险监管局以及联邦有价证券监管局分别对德国的银行业、保险业和证券业进行监管， 而德意志联邦银行则行使央行的权利， 负责货币政策的制定， 同时也监管银行业， 监测金融机构风险。随着德国金融混业经营的不断推进，金融监管制度也到了转折点， 改革后的德国金融监管体系采取的是标准的统一型监管， 新设立的联邦金融监管局， 全面负责德国银行业、证券业和保险业的监督管理; 与此同时， 为了确保货币政策的独立性， 独立的德意志联邦银行单独负责货币政策的制定。德意志联邦银行与联邦金融监管局之间并非是完全独立的， 联邦金融监管局利用德意志联邦银行在各地下属分行的门点资源，定期收集相关的数据， 实现信息交流共享， 并且对银行业务进行相应的监管， 同时两者还积极开展共同的大型监管行动， 形成在独立的基础上统一的动态监管模式。
德国的新型金融监管体系经过了多年的市场检验， 已经发展成为一套成熟的监管系统， 其中的可取之处自然众多。第一， 金融监管局在成立之初就有财政部的代表进驻， 但是在重大事项的决策方面仍强调相对的独立性; 第二， 金融监管局成立后德意志联邦银行依旧扮演着央行的角色，如此一来既保持了金融监管局的系统监管， 又兼顾了央行货币政策的专业性; 第三， 虽然金融监管局和德意志联邦银行的监管范围划分明确， 但是毫不影响两者间的监管合作， 达到了减少监管重复和降低监管真空的目的。中国在实施金融监管改革的过程中， 未必要像德国一样实施完全统一的金融监管， 但值得我国学习借鉴。
四、模型推理
(一) 假设条件
(1) 分业监管的成本要比混业监管的成本高(x1x2)。以金融消费者保护为例， 中国人民银行、证监会、银监会、保监会近两年来已分别成立了四个职能相似的金融消费权益保护局， 其职责是从监管者角度保护消费者权利。由于一行三会分别设立机构， 协调成本高昂(焦瑾璞， 2013)，在一个国家金融市场中， 只存在三种情形(分业经营、分业监管)、(分业经营、混业监管) 和(混业经营、混业监管); 金融监管在分业监管下，监管成本为x1， 在混业监管下， 监管成本为x2;存在一个自主性监管收益为a (无论监管主体是分业监管还是混业监管均存在)。
(2) 金融经营主体是理性的经济人。现实生活中， 信息是不可能完全与充分的。经营主体需要充分信息才能做出合理决策， 并要在各种可选方案中做出收益最大化的选择。
(3) 在分业监管下， 信息在不同主体之间的分布不均匀; 在混业监管下， 信息在不同主体之间的分布相对均匀。
(4) 监管主体监管越严导致经营者收益就越低， 这两者之间的关系用表示。假定在(分业经营、分业监管)、(分业经营、混业监管) 和(混业经营、混业监管) 三种情形下c 保持不变。
(5) 监管收益是金融经营者利用其对监管机构的信息优势来实现营利的。监管收益的获取来源于对监管制度的选择， 通过降低监管成本从而获取的。在同一条经营曲线之下L1或者经营曲线发生移动， 如果监管成本不同， 将会造成金融经营者的得益不同。在成本较高时， 经营者得益较少。也就是说， 在成本不同的情况下， 经营曲线发生变动， 金融经营者的得益也将随之变化。
(6) 在资本自由流动的大背景下， 金融经营者完全可以采取资本运动的方式。理性的金融经营者倾向于选择监管成本较低的制度， 并且调整其经营活动。
(二) 模型阐释
基于上述假设条件， 可以建立金融经营者的收益函数为y=a+cx (c0)， c 是金融监管边际收益倾向(见图3)。一般而言， 金融市场的监管和经营经历了混业分业混业 的发展过程，20 世纪80 年代国际金融市场发展的趋势， 基于金融市场经营混业化的要求， 以分业监管向混业监管的转变这个过渡阶段为研究区间。
在分业监管下， 监管成本为x1， 对应的金融经营者的监管收益为y1， 即起初的(分业经营、分业监管) 模式; 因国内外金融市场混业经营发展的需要， 金融经营主体是理性的经济人， 在监管主体默许的情况下， 必然选择自己获得收益更高的业务来做， 当经营主体从分业经营向混业经营的转变实现时， 监管成本依然为x1， 经营曲线开始向右上方移动， 可以得到金融经营者的监管收益为y2， 即(混业经营、分业监管) 模式; 当金融监管主体完全允许混业经营时， 金融监管主体实行混业监管， 监管成本为x2， 这时沿着经营曲线向左移动， 这样就可以实现金融经营主体的收益为y3， 即(混业经营、混业监管) 模式。由此可见， 金融监管演进经历了(分业经营、分业监管) 模式 (混业经营、分业监管) 模式(混业经营、混业监管) 模式， 是实现金融混业经营倒逼金融混业监管的运动过程， 而且在(混业经营、混业监管) 情形下， 无论对于金融监管主体还是金融经营者而言， 是一种双赢 策略。
(三) 建立金融监管磋商会议制度
目前我国金融监管者主要为一行三会， 证监会、银监会和保监会分别对中国的证券业、银行业和保险业进行监督管理， 而中国人民银行则主要负责监管银行和制定货币政策， 四者之间运行相对独立。1993 年国务院发布了《关于金融体制改革的决定》， 为金融分业监管提供了基础性政策条件; 1998 年11 月， 国务院决定成立中国保险监督管理委员会， 则标志着金融分业监管局面的正式形成。当前我国金融分业监管处于较为尴尬的境地， 一是混业经营已成为发展趋势; 二是混业监管模式也并非一蹴而就。早在2005 年2月， 央行、银监会和证监会共同制定的《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》出台， 开启了金融监管部门合作运营的新纪元， 货币市场和资本市场之间的壁垒逐步被打破; 而2006 年新修订的《证券法》中全面修改了金融混业经营的限制条款， 也为将来混业经营发展预留了制度接口。当前我国正处于金融监管制度更迭的关键性时期，推进金融监管改革需要循序渐进。
在混业监管下， 中国的金融监管应建立一个定期召开的金融监管磋商会议制度。会议由国务院分管副总理主持， 中国人民银行和财政部的领导人参加。成立由中国人民银行副行长任主任的金融监管委员会， 银监会、证监会、保监会三会 转变为综合监管一部、二部以及三部， 并指定一个负责人参与金融监管委员会， 为具体金融监管问题进行讨论和协商。金融监管磋商会议为决策层面; 金融监管委员会为中间层面， 金融监管一部、二部以及三部为执行层面， 这样就形成了一个金融监管组织构架。磋商会议制度有利于金融监管部门获取更多的金融信息, 更早更好地预测金融风险， 金融监管组织构架(见图4)。
五、研究建议
混业经营已经成为国内外金融市场发展的新需求， 而金融监管只有跟上金融发展的步伐， 才能够为金融市场的新发展提供更完善的金融服务。因此， 在金融监管的供给侧结构性改革下， 中国金融市场从分业监管向混业监管转变是一种新趋势。
(一) 构建系统性金融监管体系
面对当前混业经营的金融大趋势， 金融监管体系改革已经箭在弦上。中国现行的一行三会监管体系存在一定的优势， 银监会、证监会和保监会三者分别对银行业、证券业和保险业进行监管， 确保了金融监管的专业性和针对性， 同时央行承担货币政策的制定， 确保了货币制度的独立性。面对新的混业经营局面， 综合考量当前的混业经营形势和现行的金融监管制度， 在一行三会 的基础上进行改革将会更加符合实情。可以保留一行三会 的基本形态， 而中国人民银行作为金融市场的最后一道防线， 应当提升其监管权限， 赋予其金融市场全新业态的监管权力， 维持整个金融市场的平稳运行， 由中国人民银行成立金融监管委员会， 可以形成较完善的金融风险监测系统， 而银监会、证监会和保监会， 则作为央行的下属机构， 分别行使对于银行业、证券业和保险业的监管。此套改革方案的机构调整力度较小， 可以减少由此而引起的非正常金融市场波动， 同时既达到混业监管的目的， 也保留了原先监管体系的专业性和针对性， 并基于混业经营且增加其监管的功能。
(二) 分层次推进混业监管改革
金融监管政策的制定和实施需要经过多重研讨考核检验。因此， 金融监管改革政策的制定和实施需要从点到面、从发达地区到不发达地区扩张式循序渐进地推进。首先可以选择我国混业经营较为发达的地市进行试点改革， 比如选择北上广深， 在试点过程中进行动态实时结果反馈，对不合理之处及时讨论修正， 试点结束回收试点报告， 统筹调整改革方案; 其次再将改革推广至我国经济较发达地区进行普遍试点， 比如长三角、珠三角、京津冀、环渤海等， 同样也需要根据试点反馈适当修改改革方案; 最后在将改革范围扩大到全国。再者就时间而言， 由于金融监管对于金融市场的影响巨大， 因此监管改革需要给金融市场参与者一定的准备时间， 国家可以先行释放出改革信号， 根据社会意见进行调整修改; 进而明确改革时点， 这样既能让金融市场做好改革的准备， 同时各级政府部门也可以深入了解金融改革内容， 为后来的金融改革实施做好工作。
(三) 坚持以市场的运行为导向
金融市场监管体系是为金融市场所服务的，金融监管改革应当以市场的发展作为整个金融改革的标杆。首先在改革方案的制定过程中，应当组织金融市场参与者包括经营者、消费者、市场管理者等共同参与探讨， 使得整个金融改革方案接地气 其次在改革方案决策层， 应当设置一定比例的进行金融研究的专家和从事金融实践的行家， 确保整个金融改革方案操作的可行性; 最后在整个金融改革方案的制定和实施过程中， 应当坚持以市场为导向， 从金融市场运行作为金融改革的出发点， 这样有利于激活金融市场的发展活力和发展动力， 满足经济转型和产业升级的需求。
关键词：新时期背景 提高 金融监管改革
金融行业对于促进社会经济发展有着关键性作用，新时期背景下要求金融行业人士金融监管的重要性，不断的提高金融监管改革的力度，金融行业需要不断的加强金融监管改革的力度，完善金融市场体系，才能够有效的避免金融风险，使金融行业能够有序的进行，促进经济的稳定发展。
一、新时期提高金融监管改革力度的必要性
（一）新时期发展的趋势
全球化的不断发展，要求不断的完善金融监管改革，以适应全球化发展的需求，国家之间的联系越来也紧密，其他国家如果发生金融危机，势必会给我国带来一定的影响，部门国际企业与银行开展了合作，金融机构的范围也随之变大，给金融监管改革带来一定的难度，新时期背景下要求应完善金融监管改革力度，提高金融机构监管的效率[1]。
（二）互联网信息化的发展
互联网信息化的不断发展已被广泛应用在各个领域，金融业也不例外，通过互联网的融合，促进了金融业的发展。但互联网本身的缺陷也给金融监管工作带来了不利的影响，金融机构之间的服务逐渐趋同化，金融机构现都是运用互联网开展服务，实现了网络在线交易，但是资金的流动性比较强，不易监管。
（三）金融机构混业现象
金融机构存在混业的现象，加快了金融监管改革，混业自身也有一定的优势，能够为客户提供全面的服务，一定程度上降低了风险，节约了资金成本，但混业经营也会存在不同的问题，只有加强金融监管改革，才可能够有效的避免问题的发生[2]。
（四）完善金融市场
金融监管可以通过中央银行以及人民银行等部门来对金融市场进行有效的引导，实施金融监管可以及时发现金融机构中存在的问题，并及时的解决。金融监管对于完善金融市场具有决定性作用，金融机构之间的关联性越来越大，协调好它们之间的联系任务艰巨，还有金融机构影响着社会经济的发展，只有通过提高金融监管改革的力度才可以创造出良好的金融市场环境。
二、新时期金融监管改革中存在的问题
（一）金融监管机制不健全
金融行业中缺乏完善的监管机制，监管机制尚未建立，内部控制力度较弱，不能够通过内部控制加强监管，由于机制不完善，无法将制度落实到位，部分制度的制定也只是空谈，在建立部分机制时无法结合实际情况。另外审计部门以及会计部门职责分布不明确，无法对金融机构进行内部监管，使金融监管工作无法得到开展。缺乏高素质的金融监管人员，工作人员的职责意识不强。另外，金融监管缺乏法律法规的支持，在金融监管中还没有完整的金融法律法规，不能够为金融监管提供法律性依据，限制了金融监管工作的有效开展[3]。
（二）金融监管无法有效协调
金融机构部门没有适应时代的发展，无法运用互联网进行监管，使监管部门无法实现信息资源共享，金融行业的信息数据库至关重要，关系着社会信用体系的建设，对于银行、证券公司以及保险公司来说，要做到信息资源共享具有一定的难度，信息数据库主要还是以银行信贷业务为核心，实现银行、证券公司以及保险公司统一难度较大。在金融机构中各个部门的信息无法得到有效的整合，信息的传播较慢，信息较为分散，不能达到资源共享，即使各个部门颁发了相关的政策，因无法有效的协调，不能将政策落实到位。部门监管的标准不一致，比如银行存款比率指标取消后，到了季节末尾银行的冲时点将会逐步消减，而人民y行将非机构类金融资金存款归类到了一般性质的资金存款中，银行监管部门没有对资金存款进行监管，无法有效的掌握银行存款的动态变化。
（三）金融监管形式较为单一
部分金融机构在开展监管工作只注重了经济利益而忽视了金融的风险，给金融行业带来了不必要的影响，金融监管形式比较单一，监管手段不足，在财务资金方面不能有效的进行管理，无法对工作每个环节进行监控，导致不能及时发现风险，也无法运用措施进行处理，无法有效的规避金融风险，没有对监管形式进行改革，监管形式单一无法针对性的解决不同的问题，给金融业造成了一定的损失[4]。
（四）监管系统有待改善
现今金融机构是“一行三会”的模式，缺乏完整的监管系统，没有通过互联网的形式创建监管系统，监管系统不能得到有效的利用，也无法有效的识别金融风险，缺乏宏观政策的指导，使金融行业大都缺乏监管系统，另外当前的监管模式没有考虑到金融消费者以及投资者的权益，缺乏维护权益者监管机构，也没有为其制定相应的法律法规，使消费者的权益无法得到保障，监管系统的不足损害了消费者的权益，给金融行业造成了很大的影响。
（五）监管标准没有符合新时期的标准
金融监管机制还存在着很多不足，很多金融机构没有按照规定的标准进行监管，无法做好金融监管工作，不能够对金融监管进行科学合理地管理，金融机构如果不按照监管标准实行金融监管，将会不利于金融监管改革的进程，增加了金融的风险，无法提高金融监管改革的力度。
三、提高金融监管改革力度的有效策略
（一）完善监管机制
金融机构应转变监管理念，不断的完善监管改革机制，才可以有效的规避金融风险，给金融行业减小不必要的损失，确保金融行业能够有序进行。在建立监管机制时应根据实际的情况，制定出科学合理的方案，监管加强内部控制，将制度落实到位，明确部门之间的岗位职责，提高人员的职责意识，对人员进行定期培训，培训相关金融监管理论知识与实践经验，确保每个工作人员都能够接受到培训，金融行业也应引进高素质人才，能够组建高素质的金融监管人才，为使金融监管改革工作能够有效的开展。传统的监管模式已不能够适应当今时代的发展，不能够满足金融的需求，需要完善监管机制，不断的创新监管机制，为金融监管提供良好的氛围，还应为金融监管工作增加法律法规，为金融监管提供有力的法律性依据，提高金融监管改革的力度[5]。
（二）完善金融监管协调机制
金融机构应当通过互联网的形式不断的健全金融监管协调机制，使监管部门之间能够实现资源共享，为金融行业建立信息数据库，以便于更好的建设社会信用体系。加强银行、证券公司以及保险公司的协调工作，使他们之间能够达到信息整合，实现统一发展。应协调好金融机构部门之间的工作，使各个部门之间的信息能够进行有效的传播，统一信息，只有这样才能够贯彻落实好相关政策。规范部门监管的标准，不能将非机构类金融资金存款归类到一般性质的资金存款中，成立监管小组，对资金存款的转移情况及其变化要实时监管，掌握银行存款的数据动态变化，提高金融监管改革的力度[6]。
（三）完善监管形式
完善监管形式，使单一的监管形式向多元化方式转变，金融行业正在逐步实现混业经营，必须改变传统的单一监管模式，能够促进金融机构协调发展。通过完善监管形式，能够实时掌握金融机构工作运转的动态变化，进而可以了解整个金融行业的信息，在发展的过程中能够做到预防风险。成立监管部门，监管部门应对银行、保险公司以及证券公司统一实行监控，加强监管的力度，得到准确有效的数据信息，应加强网络监测的能力，运用网络监测系统来进行管理，运用网络监测中的数据库，为金融监管工作提供准确有效的数据，能够提前做好金融风险的预防工作，避免了金融风险给金融行业造成损失，为监管工作有效的开展提供有力的保障。
（四）明确宏观调控的指导作用
加强宏观调控能够有效的规避金融风险，中央银行是宏观调控的重要机构，在分析金融风险的过程中能够通过经济货币来判断金融风险，中央银行的职能作用较为明显，能够更好的对风险进行监管，中央银行对于促进金融稳定发展具有决定性作用，还可以稳定市场的变化，另外中央银行具有宏观管理的作用，能够全方位的保障金融机构的稳定。应充分发挥宏观调控的指导作用，才能够提高金融监管的力度[7]。
四、结语
金融机构应当明确金融监管的重要性，提高金融改革的力度适应了社会的发展，能够最大化的满足金融行业的需求，金融改革的过程中面临着很多困境，针对存在的不足之处应当制定出科学合理的措施，完善监管机制，完善金融监管协调机制，完善监管形式，明确宏观调控的指导作用，只有不断的改善金融监管机制，才可提高金融企业的市场竞争力，促进金融行业的可持续发展。
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关键词：现代金融监管构架改革蓝图 金融监管改革框架 金融监管改革法案 美联储
一、监管体制改革背景及原因
美国的金融监管一向具有“危机指向”的历史特征。从20 世纪初的货币危机、1929- 1939年的大萧条、20世纪80年代的储贷危机及至20世纪90年代中后期海外市场的竞争冲击，在晚近百年来的历史时空里，这些事件促成了为应对这些危机和市场变化而构建的美国金融监管模式呈现出一种“碎片式”的特征。
“美国金融监管体制改革”在2006年底又重新成为热议话题，由于次贷危机的逐步爆发并扩大，有四份比较鲜明的建议，分别来自Glenn Hubbard 和John Thornton（2006）；Michael Bloomberg和Charles Schumer（2007）；USCC（2007）；FSR（2007），四个建议反映了当时美国监管体制的如下两点缺陷：陈旧、严格、束缚：美国金融市场的竞争力由于上世纪30年代建立并且无大幅修改的监管框架而束缚，并且在2001年前后安然等一系列上市公司财务舞弊，颁布的为监管欺诈公司以及证劵的萨班斯-奥克斯利法案，其监管环境和法律法规严格，而且让人难以无法揣摩使美国市场公开发行股票（IPO）下降，美国资本市场竞争力遭受挑战，外国对美国资本市场望而生畏。目标多元、易冲突的结构性缺陷：“碎片式”特征纵向上表现为美国联邦政府与州政府的双重监管，在横向上则体现为各专业机构的分业监管，是一种典型的“多边监管”。FSR的“美国金融竞争力的蓝图”分析了产生一系列监管冲突、监管套利的原因，联邦和州监管由于所处的地位不同，产生的想法不一就容易发生冲突，严重影响到了美国在与其他国家竞争时的实力，使其竞争力处于弱势地位。美国在实行新资本协议比欧洲国家迟两年时间就是一个很好的例子。现代金融监管改革历程。
二、现代金融监管构架改革蓝图
为了增强监管的灵活性，放松过细的监管规则，2008年3月31日公布了较为复杂、严格的《现代金融监管构架改革蓝图》。该蓝图针对上述的两个缺陷中，关于缺乏有效竞争缺陷，对美国金融监管体制进行重建、更好的管理金融风险。
在长达218页的蓝图中，提出分别从短、中、长期提出目标改革：短期目标主要是针对次贷危机中美国住房抵押金融市场监管缺失，除了强化对金融监管系统的风险监测力度，还要注意对消费者和投资者进行前面的保护，实现金融与市场的完美结合，提高美国金融市场在国际上市场的竞争地位，还赋予了Federal Reserve system监管权力，对其他不从事银行工作的机构进行实地监管，当信贸市场出现停顿贸易危机时，对于银行开放的具有流动性业务的“贴现窗口”联邦储备银行利用上调贴现率来规范了这一借款现象行为，保障了金融体系的流动性，最后为了实现高低押贷款过程中信息的公平性、安全性，以及加强联邦法律机构在进行房贷时运用法律的规范性力度，《改革蓝图》提出了预制这一现象的组织。在美国监管制度的改革中期，实现了美国金融管制体系的不重复性，加大了金融体系管制在市场上实施的可靠性。由于抵押金融市场竞争激烈，发展迅速，储蓄章程（Thrift Charter）显得十分陈旧，予以废除，纳入国民银行章程，根据联邦对存款的保护以及监督来对保险业制定规章。构建最为完整的金融监管体制是金融监管体制改革的最终目标，也是一个比较长远的奋斗历程，这就需要增强美国在金融市场上的竞争地位，提升美国在金融界的地位，体现在设立的三个不同的监管当局：Market Stablility Regulator（市场稳定监管部门）；Prudential Financial Regulator（审慎金融监管部门）；Business Conduct Regulator（商业行为监管部门），三部分的建立使金融领域中的市场监管较为严格，交易所获的信息完全，商业之间的经营有条不紊，充分体现出了其公正、公平性。
由于对其的重视，G20峰会即将召开以及迎接金融危机冲击、增强消费者和投资者信心。在蓝图的长期目标——即对金融监管框架的改革基础上，出台了《金融监管改革框架》以及在随后3个月后出台的奥巴马政府公布的“金融改革白皮书”——《金融监管改革：新基础》，这是自1932年以来最大规模的金融监管改革（仅次于2010年《金融改革法案》的出台）奥巴马政府在次贷危机中所提出的金融监管体系存在着许多的不足，根据不同的机构所做出来的方针政策都不符合实际情况，所以显得结构不完整。从监管机构的重新定义和职能分配来看FRR，我们不难发现这次改革有两大核心内容，一方面是将美联储打造成一个“超级监管者”，另一方面是要在消费者金融体系上建立安保机构，使其在监管机构上具有一定的地位，拥有能超越美国联邦储蓄的监管权力。FRR政策可总结出几点监制管理方向，一方面是加大美国联邦储蓄的监控范围，对所有可能构成金融危机的机构都要进行监管，甚至是非银行金融机构也不能放过，增强其监管的力度；然后就是对投资者、消费者的利益保护，例如建立消费者金融保护机构，在商业经营方面要求严格遵守行业行为标准，商业产品制作要做到安全，无欺骗，监管严惩非法金融机构；再者就是监管部门的建立，建立金融监管委员会实现部门与部门的相互协调来对银行进行监管，再建立一个银行专属的监管机构，只负责对银行进行监管，两个部门相互依靠，相互互补，对美国如今的组织进行缺陷上的弥补；最后就是加强政府在金融危机上的使用权力，使政府在遇到金融危机时可以独自策划危机处理方案，提高财政部门的决策地位，废除旧体制在金融危机上的使用，全面提高金融监管力度。进一步强化政府对金融危机的干预能力，使政府能独立决策，自主运用反危机政策工具，使财政部在反危机中拥有比美联储更高的决策地位。美国金融监管此次改革后框架图（如图1）
从FRR中可以发现，美国监管体制改革虽然是以美联储为“中枢神经”，赋予美联储极大的权利，跨行业监管机构，但是始终是由奥巴马政府财政部制衡，变成了一个整体的监管当局。很显然，FRR的改革方案一定会带来很多不同意见的讨论，储蓄银行是否应该授予美国联邦过高的监管权力以及过分监管所带来的负面影响都是其议论的对象。次贷危机的发生，部分原因归结于银行采用的低利润制度，使美联储没有实际经济的支撑，造成房地产的破产，引发了全球的金融危机。美联储在监管上不能行使好自己的本职，现如今更加过度授权，央行的独立性将会被剥夺，容易构成通货膨胀，会对美联储的低通胀构成威胁。2010年6月《金融监管改革法案》草案通过，核心内容仍然是延续奥巴马政府白皮书的政策，并限制金融机构从事高风险的金融业务，禁止商业银行直接交易高风险产品，限制金融机构的经营规模过大，但是也对白皮书以及蓝图都协调了监管权限，例如：美联储的监管权限有所调整，加强了对美联储权力的监督和审计。另外美国金融监管机制也进行了改革：新设了四个金融监管机构；为表1所示。加强对金融机构的并表监管，其中包括对《银行控股公司法》（BHCA）修订，授予美联储system risk regulator（系统性风险者）权力，最重要的部分是对一级金融控股公司（Tier IFHC）制定规则、标准；建立金融市场的全面监管体系；加强金融消费者和投资者的保护。
三、美国监管体系改革简析
《现代金融监管构架改革蓝图》对美国金融监管体制改革来说是一个契机，也是一个突破，说明了其机构的监管在进行一个很大的转变，行为规则逐渐走向监管目标的导向，监管系统设置细到业务服务理念上，对监管体制进行一个全新的认识。在改革蓝图中美联储监管权力的合并是其最明显的一个特点，使美联储具有跨业监管的权力，加强了美国政府重视对监管重叠改善的意识。
在我看来，金融监管改革一系列的计划是三方博弈的结果，这三方分别来自奥巴马政府、学界，私人机构和市场参与者，得到重大改变的部分一方面是美联储方面：虽然说在监管方面美联邦赋予的权利比较大，其监控范围扩大到非银行金融机构，但是美联邦在消费者保护上所制定方针意味着其某些权力就不能再使用了。美国金融监管体系的改革要及时对美联邦出现的状况提供资金，要经过财务部的同意，这样美联邦的独立性将会被损害。对其监管权力扩大同时又紧缩，说明了在次贷危机后，人们对美联储丧失了一部分信心，但又不能在某种程度上的依赖美联储的矛盾心情，美国的监管改革虽然仅经历时间不长，但确有实效，在联邦体制下，美国现行的监管体系虽错综复杂，但原存在于其结构中的缺陷——目标重叠以及严格束缚，都得到了改善。美国在金融监管改革中，还需跟随着金融市场结构的变化继续改进。
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关键词：金融危机；监管体系；改革；启示
一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端
本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题，主要包括以下几个方面:
（一）多头监管致重复监管，阻碍行业顺畅发展。在金融活动多元化的进程中，对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象，甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。以金融危机中的美国银行监管为例，由于银行业的监管分散在5个联邦机构中，每个联邦机构都有管理权，但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以花旗银行为例，它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来，一直有业界人士抱怨，金融监管体系不仅机构太多，而且权限互有重叠，在全球金融市场密切相连的情势下，这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
（二）空白监管致监管真空，影响行业规范发展。当前，随着金融市场的不断发展，金融业务交叉，金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域，往往使交叉领域出现监管真空，而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为，这次美国金融危机的根源之一就在于对从事混业经营的金融集团，缺乏统一协调的监管框架。由于对集团没有单一最终监管者，而实行“功能性”监管，集团内职能划分不明确的业务就无人监管，形成监管漏洞和空白。集团内从事类似业务的不同行业的部门之间则可能进行监管套利。还有，我们知道，20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和运作负有监管责任，监管权力的分散容易导致监管空白。随着投资银行业务的兴起，金融机构杠杆比率不断上升，金融产品的品种不断增加;金融机构过度冒险，监管部门却存在监管真空，造成风险不断累积，影响行业规范发展，最终导致金融危机。
（三）金融监管改革落后于金融业发展的步伐。金融业发展快、创新快，其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整，并与金融市场的发展阶段相适应。但是，当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场，末端监管已影响到行业健康发展，甚至会引发行业风险。以美国为例，美国1999年的《金融服务业现代化法》极大地改变了金融业的面貌，但并没有真正改革监管框架。《金融服务业现代化法》允许成立金融控股公司，使其可以从事商业银行、投资银行和保险业务混业经营，但并没有真正指定金融控股公司的监管者，而是采取了所谓的“功能性”监管模式，即美联储和OCC监管商业银行部分，SEC监管投资银行部分，各州的保险业监管机构监管保险业部分。《金融服务业现代化法》为银行从事跨业经营铺平了道路，但没有解决跨业金融集团的监管问题。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递，原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展，待问题出现后，监管措施才能做出调整，监管始终做些修修补补的工作，而没有进行行业的有益引导；监管部门掌握的信息滞后于金融机构，技术落后于金融市场，无法有效监管高度混业经营的金融市场，造成了监管的错位和滞后，削弱了金融监管的竞争力，更无法化解其运行过程中的潜在风险。当采取政策干预时，往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。
二、美国金融监管体制改革动向
随着经济全球化步伐的加快和金融形势出现新的变化， 国际金融监管层和业界人士已就金融监管体制改革的必要性形成共识， 而愈演愈烈的金融危机则加剧了改革的紧迫性。 以美国为首的西方国家开始对金融监管进行改革以维护金融市场的稳定， 国际金融监管体制正在经历一轮新的变革。
2009年6月，美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。
（一）加强对全部金融机构的整体监管。白皮书建议，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管，避免“多头”、“空头”监管。为此，政府将推行以下六方面改革：成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会，以监视系统性风险；强化美联储权力，授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围；对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准，美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权，并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围；成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行；撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管；对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
（二）加强对金融市场的全方位监管。白皮书建议：强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易，将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带，复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内，其中加强对对冲基金和场外交易市场（OTC）最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
（三）保护消费者和投资者权益。白皮书建议，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管，政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。建立消费者金融保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。（四）加强国际监管合作。白皮书建议，改革企业资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相协调，以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机整体应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好合作等。
三、对我国未来金融监管改革发展方向的几点启示
金融危机中凸显出的投机破坏性问题，促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系，美国的金融监管体系的改革给予我们一个启示：加强金融监管改革创新是维护国家经济安全的重要保证。借鉴于此，对于我国金融监管改革建议如下：
（一）混业经营、统一监管成为金融监管的一个发展趋势。随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现，混业经营初见端倪，证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊，这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例，该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照，成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言，都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下，弊端日益暴露，在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀，监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明，金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力，我们应在加强金融监管的同时，积极引导并推进混业经营的发展。由此，金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围，使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家，在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头，既让被监管者感到无所适从，也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然，我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥，是否实行“大部制”也值得探讨，但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中，我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会，成为全国金融行业监管的总牵头人，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律法规，协调监管政策和监管标准，监督和评估金融部门的整体风险，集中汇总各种监管信息，统一调动监管资源。这一阶段，银监会，证监会，保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看，我国必定走向全面混业，因此等市场发展成熟，金融监管积累一定经验，可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局，由后者成为金融业统一的监管机构，使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。
（二）完善金融监管机制，不断提高专业化监管水平。进一步完善金融监管的法律体系，使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制，为防范系统性金融风险，维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。
（三）建立必要的资金、业务防火墙。建立资金防火墙。禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司保持一定独立性。对金融集团自有资金的使用范围加以明确规定；对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务必须有严格数量限制，防止银行因购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险；对金融控股集团内部资金交易的数额应加以限制，防止大额的不当资金转移。
建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。
（四）完善金融机构内控制度和外部约束机制。建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督。
建立货币政策和银行监管共享的数据库，增强监管机构之间必要的信息共享，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，实现信息资源共享。为防止恶性竞争，必须以法规形式明确信息共享的权责。另外，信息披露要进一步透明化，从舆论监督来加强和稳定金融秩序，这需要增强公众金融意识，普及金融法律法规，提高公众信用观念和风险防范意识。
（五）加强国际金融机构监管合作与协调。在经济全球化、金融一体化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》，实现对跨国金融机构的有效监管。我国应与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用，建立统一监管的标准和体系，避免监管缺位。
参考文献：
[1]郭世坤，蒋青海，李丹红.美国次贷危机给我们的深刻警示.中国建设银行课题组，2009.3.
[2]王志刚.次贷危机的特征、成因与启示.山西银监局网站，2009.1.
[3]黄丽珠.金融危机助推新资本协议改进和发展[N].金融时报，2009.1.
[4]方福前.详解次贷危机中的金融工具[N].钱江晚报，2008.12.
关键词：金融危机；监管体系；改革；启示
一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端
本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题，主要包括以下几个方面:
（一）多头监管致重复监管，阻碍行业顺畅发展。在金融活动多元化的进程中，对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象，甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。以金融危机中的美国银行监管为例，由于银行业的监管分散在5个联邦机构中，每个联邦机构都有管理权，但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以花旗银行为例，它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来，一直有业界人士抱怨，金融监管体系不仅机构太多，而且权限互有重叠，在全球金融市场密切相连的情势下，这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
（二）空白监管致监管真空，影响行业规范发展。当前，随着金融市场的不断发展，金融业务交叉，金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域，往往使交叉领域出现监管真空，而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为，这次美国金融危机的根源之一就在于对从事混业经营的金融集团，缺乏统一协调的监管框架。由于对集团没有单一最终监管者，而实行“功能性”监管，集团内职能划分不明确的业务就无人监管，形成监管漏洞和空白。集团内从事类似业务的不同行业的部门之间则可能进行监管套利。还有，我们知道，20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和运作负有监管责任，监管权力的分散容易导致监管空白。随着投资银行业务的兴起，金融机构杠杆比率不断上升，金融产品的品种不断增加;金融机构过度冒险，监管部门却存在监管真空，造成风险不断累积，影响行业规范发展，最终导致金融危机。
（三）金融监管改革落后于金融业发展的步伐。金融业发展快、创新快，其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整，并与金融市场的发展阶段相适应。但是，当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场，末端监管已影响到行业健康发展，甚至会引发行业风险。以美国为例，美国1999年的《金融服务业现代化法》极大地改变了金融业的面貌，但并没有真正改革监管框架。《金融服务业现代化法》允许成立金融控股公司，使其可以从事商业银行、投资银行和保险业务混业经营，但并没有真正指定金融控股公司的监管者，而是采取了所谓的“功能性”监管模式，即美联储和occ监管商业银行部分，sec监管投资银行部分，各州的保险业监管机构监管保险业部分。《金融服务业现代化法》为银行从事跨业经营铺平了道路，但没有解决跨业金融集团的监管问题。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递，原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展，待问题出现后，监管措施才能做出调整，监管始终做些修修补补的工作，而没有进行行业的有益引导；监管部门掌握的信息滞后于金融机构，技术落后于金融市场，无法有效监管高度混业经营的金融市场，造成了监管的错位和滞后，削弱了金融监管的竞争力，更无法化解其运行过程中的潜在风险。当采取政策干预时，往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。
二、美国金融监管体制改革动向
随着经济全球化步伐的加快和金融形势出现新的变化， 国际金融监管层和业界人士已就金融监管体制改革的必要性形成共识， 而愈演愈烈的金融危机则加剧了改革的紧迫性。 以美国为首的西方国家开始对金融监管进行改革以维护金融市场的稳定， 国际金融监管体制正在经历一轮新的变革。
2009年6月，美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。
（一）加强对全部金融机构的整体监管。白皮书建议，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管，避免“多头”、“空头”监管。为此，政府将推行以下六方面改革：成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会，以监视系统性风险；强化美联储权力，授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围；对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准，美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权，并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围；成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行；撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管；对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
（二）加强对金融市场的全方位监管。白皮书建议：强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易，将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带，复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内，其中加强对对冲基金和场外交易市场（otc）最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
（三）保护消费者和投资者权益。白皮书建议，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管，政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。建立消费者金融保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。（四）加强国际监管合作。白皮书建议，改革企业资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相协调，以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机整体应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好合作等。
三、对我国未来金融监管改革发展方向的几点启示
金融危机中凸显出的投机破坏性问题，促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系，美国的金融监管体系的改革给予我们一个启示：加强金融监管改革创新是维护国家经济安全的重要保证。借鉴于此，对于我国金融监管改革建议如下：
（一）混业经营、统一监管成为金融监管的一个发展趋势。随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现，混业经营初见端倪，证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊，这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例，该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照，成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言，都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下，弊端日益暴露，在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀，监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明，金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力，我们应在加强金融监管的同时，积极引导并推进混业经营的发展。由此，金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围，使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家，在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头，既让被监管者感到无所适从，也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然，我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥，是否实行“大部制”也值得探讨，但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中，我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会，成为全国金融行业监管的总牵头人，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律法规，协调监管政策和监管标准，监督和评估金融部门的整体风险，集中汇总各种监管信息，统一调动监管资源。这一阶段，银监会，证监会，保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看，我国必定走向全面混业，因此等市场发展成熟，金融监管积累一定经验，可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局，由后者成为金融业统一的监管机构，使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。
（二）完善金融监管机制，不断提高专业化监管水平。进一步完善金融监管的法律体系，使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制，为防范系统性金融风险，维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。
（三）建立必要的资金、业务防火墙。建立资金防火墙。禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司保持一定独立性。对金融集团自有资金的使用范围加以明确规定；对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务必须有严格数量限制，防止银行因购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险；对金融控股集团内部资金交易的数额应加以限制，防止大额的不当资金转移。
建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。
（四）完善金融机构内控制度和外部约束机制。建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督。
建立货币政策和银行监管共享的数据库，增强监管机构之间必要的信息共享，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，实现信息资源共享。为防止恶性竞争，必须以法规形式明确信息共享的权责。另外，信息披露要进一步透明化，从舆论监督来加强和稳定金融秩序，这需要增强公众金融意识，普及金融法律法规，提高公众信用观念和风险防范意识。
（五）加强国际金融机构监管合作与协调。在经济全球化、金融一体化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》，实现对跨国金融机构的有效监管。我国应与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用，建立统一监管的标准和体系，避免监管缺位。
参考文献：
[1]郭世坤,蒋青海,李丹红.美国次贷危机给我们的深刻警示.中国建设银行课题组,2009.3.
[2]王志刚.次贷危机的特征、成因与启示.山西银监局网站,2009.1.
[3]黄丽珠.金融危机助推新资本协议改进和发展[n].金融时报,2009.1.
[4]方福前.详解次贷危机中的金融工具[n].钱江晚报,2008.12.
关键词：金融危机；监管体系；改革；启示
一、金融危机暴露出金融监管体制存在的弊端
本次金融危机的产生和蔓延暴露出国际金融监管体制的诸多问题，主要包括以下几个方面:
（一）多头监管致重复监管，阻碍行业顺畅发展。在金融活动多元化的进程中，对某一监管对象所出现的监管体系机构众多、权限互有重叠、监管标准不一致是很多国家金融监管体制中共有的问题。多头监管常常会发生“谁都管”或“谁都不管”的现象，甚至由于监管领域界限不清和责任不明还会出现监管部门为了获取更多的监管对象，存在放松监管要求的动机。以金融危机中的美国银行监管为例，由于银行业的监管分散在5个联邦机构中，每个联邦机构都有管理权，但同时没有一个机构拥有足够的法律授权来负责金融市场和金融体系的整体风险。美国金融监管机构既有联邦的，也有州一级的，针对不同的业务领域，设立了不同的监管机构。以花旗银行为例，它不但要受到货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险机构、储蓄机构监管署以及证券交易委员会的监管，还要受到50个州的地方监管者的监管。这些机构之间存在着交叉和重复监管的现象。没有任何单一金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，现有金融监管部门之间在应对威胁金融市场稳定的重大问题时缺乏必要的协调机制。由于监管目标和监管文化的不同，各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、高级管理人员资格审查、金融机构兼并收购等各个方面几乎都存在不同的规定。大型金融集团每年仅在年报的准备和报送上就得花费至少2个月的时间。金融机构还常常因同一件事、在同一个部门（或子公司）不停地接受不同监管机构的现场检查。近年来，一直有业界人士抱怨，金融监管体系不仅机构太多，而且权限互有重叠，在全球金融市场密切相连的情势下，这种过度监管会影响金融业顺畅发展。
（二）空白监管致监管真空，影响行业规范发展。当前，随着金融市场的不断发展，金融业务交叉，金融创新往往同时涉及银行、保险、证券等多个业务领域，往往使交叉领域出现监管真空，而且近年来监管领域呈现空白不断增多的趋势。有学者认为，这次美国金融危机的根源之一就在于对从事混业经营的金融集团，缺乏统一协调的监管框架。由于对集团没有单一最终监管者，而实行“功能性”监管，集团内职能划分不明确的业务就无人监管，形成监管漏洞和空白。集团内从事类似业务的不同行业的部门之间则可能进行监管套利。还有，我们知道，20世纪90年代初，美国主要的商业银行和证券公司都建立了衍生产品部，大力拓展结构化产品业务。这些结构化产品已经不是传统意义上的期权、期货或掉期产品，而是多种基础产品与多种基本的衍生产品的复杂混合体。10多年过去了，尽管结构化产品已经成为金融机构的重要收入来源，至今没有一个监管机构宣称对这些产品的运行、风险揭示、投资者保护和运作负有监管责任，监管权力的分散容易导致监管空白。随着投资银行业务的兴起，金融机构杠杆比率不断上升，金融产品的品种不断增加;金融机构过度冒险，监管部门却存在监管真空，造成风险不断累积，影响行业规范发展，最终导致金融危机。
（三）金融监管改革落后于金融业发展的步伐。金融业发展快、创新快，其发展特点要求金融监管体制能够根据市场的发展进行调整，并与金融市场的发展阶段相适应。但是，当前很多国家的金融监管体制落后于金融市场，末端监管已影响到行业健康发展，甚至会引发行业风险。以美国为例，美国1999年的《金融服务业现代化法》极大地改变了金融业的面貌，但并没有真正改革监管框架。《金融服务业现代化法》允许成立金融控股公司，使其可以从事商业银行、投资银行和保险业务混业经营，但并没有真正指定金融控股公司的监管者，而是采取了所谓的“功能性”监管模式，即美联储和OCC监管商业银行部分，SEC监管投资银行部分，各州的保险业监管机构监管保险业部分。《金融服务业现代化法》为银行从事跨业经营铺平了道路，但没有解决跨业金融集团的监管问题。随着全球化的发展和金融机构综合化经营及金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递，原有的监管体制满足不了快速发展的金融市场的需求。监管始终落后于市场发展，待问题出现后，监管措施才能做出调整，监管始终做些修修补补的工作，而没有进行行业的有益引导；监管部门掌握的信息滞后于金融机构，技术落后于金融市场，无法有效监管高度混业经营的金融市场，造成了监管的错位和滞后，削弱了金融监管的竞争力，更无法化解其运行过程中的潜在风险。当采取政策干预时，往往达不到预期效果。这是一些国家金融监管中存在的共性问题。
二、美国金融监管体制改革动向
随着经济全球化步伐的加快和金融形势出现新的变化，国际金融监管层和业界人士已就金融监管体制改革的必要性形成共识，而愈演愈烈的金融危机则加剧了改革的紧迫性。以美国为首的西方国家开始对金融监管进行改革以维护金融市场的稳定，国际金融监管体制正在经历一轮新的变革。
2009年6月，美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。
（一）加强对全部金融机构的整体监管。白皮书建议，所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管，避免“多头”、“空头”监管。为此，政府将推行以下六方面改革：成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会，以监视系统性风险；强化美联储权力，授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题，监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围；对金融企业设立更严格的资本金和其他标准，大型、关联性强的企业将被设置更高标准，美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权，并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围；成立全国银行监管机构，以监管所有拥有联邦执照的银行；撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管；对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
（二）加强对金融市场的全方位监管。白皮书建议：强化对证券化市场的监管，包括增加市场透明度，强化对信用评级机构管理，创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易，将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带，复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内，其中加强对对冲基金和场外交易市场（OTC）最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
（三）保护消费者和投资者权益。白皮书建议，为了重建对金融市场的信心，需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管，政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。建立消费者金融保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害，对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争，保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。（四）加强国际监管合作。白皮书建议，改革企业资本框架，强化对国际金融市场监管，对跨国企业加强合作监管，使各国的政策相协调，以创立一个相容的监管架构并且强化国际危机整体应对能力。具体举措包括制定相似的信用衍生产品监管规定，在对大型跨国金融机构进行监管方面签署跨境协议，以及与海外监管机构进行更好合作等。
三、对我国未来金融监管改革发展方向的几点启示
金融危机中凸显出的投机破坏性问题，促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系，美国的金融监管体系的改革给予我们一个启示：加强金融监管改革创新是维护国家经济安全的重要保证。借鉴于此，对于我国金融监管改革建议如下：
（一）混业经营、统一监管成为金融监管的一个发展趋势。随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在我国不断涌现，混业经营初见端倪，证券、银行、保险三者之间的界限越来越模糊，这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战。目前我国金融市场上已经出现了若干真正意义上的金融控股公司。以中国平安为例，该公司已经获得了保险、证券、银行、信托、资产管理等几乎所有金融汗液的牌照，成为一家真正意义上的“金融百货公司”。对于任何一家这样的全能金融公司而言，都存在通过转移定价和资源调配来规避“一行三会”监管的空间。当前的“一行三会”监管体制在混业经营趋势下，弊端日益暴露，在交叉业务领域各监管机构争权力、推责任的情况严重。“一行三会”的监管体制也使监管运行成本膨胀，监管效率下降。尽管分业经营、分业监管模式基本适合我国金融市场发展的现状。但金融混业经营的发展趋势与美国混业经营下的金融监管失败表明，金融监管模式必须适应市场发展变化的需要。为提高我国在国际金融市场的竞争力，我们应在加强金融监管的同时，积极引导并推进混业经营的发展。由此，金融业务间的相互融合与相互渗透将逐渐模糊金融业务边界与范围，使得严格的分业监管难以有效控制金融风险。混业经营、统一监管已成为新世纪全球金融业的一个发展趋势。美国的本次金融监管改革蓝图将七家监管机构精简为三家，在很大程度上是为了改变多头监管的格局。政出多头，既让被监管者感到无所适从，也为被监管者提供了寻租或套利的空间。诚然，我国金融监管体制改革要比其他行政管理体制改革更慎重、更稳妥，是否实行“大部制”也值得探讨，但推进金融监管体制改革势在必行。在金融监管的改革进程中，我国可以首先建立综合性金融管理机构─中国金融监督委员会，成为全国金融行业监管的总牵头人，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律法规，协调监管政策和监管标准，监督和评估金融部门的整体风险，集中汇总各种监管信息，统一调动监管资源。这一阶段，银监会，证监会，保监会依然要分别在各自监管领域加强监管。从长期看，我国必定走向全面混业，因此等市场发展成熟，金融监管积累一定经验，可以考虑将银监会、证监会和保监会等监管机构并入国家金融管理局，由后者成为金融业统一的监管机构，使我国金融监管制度与国际先进的金融监管制度接轨。
（二）完善金融监管机制，不断提高专业化监管水平。进一步完善金融监管的法律体系，使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。建立金融风险的监管、预警、处置机制，为防范系统性金融风险，维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管的转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。
（三）建立必要的资金、业务防火墙。建立资金防火墙。禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司保持一定独立性。对金融集团自有资金的使用范围加以明确规定；对银行系统向金融集团成员机构的贷款和其他信贷延期业务必须有严格数量限制，防止银行因购买不良资产而直接承担其相关证券部门的风险；对金融控股集团内部资金交易的数额应加以限制，防止大额的不当资金转移。
建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。
（四）完善金融机构内控制度和外部约束机制。建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险；建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心对金融机构管理质量进行评估，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督。
建立货币政策和银行监管共享的数据库，增强监管机构之间必要的信息共享，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，实现信息资源共享。为防止恶性竞争，必须以法规形式明确信息共享的权责。另外，信息披露要进一步透明化，从舆论监督来加强和稳定金融秩序，这需要增强公众金融意识，普及金融法律法规，提高公众信用观念和风险防范意识。
（五）加强国际金融机构监管合作与协调。在经济全球化、金融一体化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》和《新巴塞尔资本协议》，实现对跨国金融机构的有效监管。我国应与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，还要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用，建立统一监管的标准和体系，避免监管缺位。
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[关键词]双重转型；金融控股集团监管滞后；市场稳定性监管；次贷危机
一、我国金融市场综合化转型与监管格局评析
在全球金融综合化转型浪潮中，我国金融分业格局逐步改变，特别是涌现了一批覆盖银行、保险、信托、证券、期货等业务领域的金融控股集团，以及以资产支持证券、金融期货等为代表的衍生性金融产品，在机构和产品的双重维度上推动着金融综合化格局的确立。
所谓机构转型，即传统分业经营管制下的金融企业通过自生(organic)或者并购(aquisition)的路径进行组织扩张，成为可以在多个金融领域开展综合性业务的金融控股集团或者准金融控股集团。所谓产品转型，即依托金融工程技术，传统的单一功能金融产品相互组合或者联结，成为覆盖多个金融领域及市场环节的衍生金融产品。对于金融产业而言，机构转型与产品转型是两股相互支撑的变革维度。从全球范围来看，美国1999年《金融现代服务法案》标志着金融综合化转型成为主流趋势，全球金融业开始打破分业经营格局，迅速向综合化转型。我国金融市场综合化进程虽然相对缓慢，但依然保持了与国际一致的演变趋势。
1988年开始的金融体制改革，开启了我国金融混业的初步尝试。商业银行开设的证券公司积极参与证券市场，产生了较大的市场风险和泡沫。因此，1993年12月国务院出台了《关于金融体制改革的决定》，标志着我国金融业开始走向分业经营。而后颁布的《商业银行法》等则进一步从法律和行政规章上明确了我国现行的金融体制是分业经营模式。然而，综合化经营始终是我国金融业实践中的既有现象，也是金融业发展的现实趋向。早在上世纪九十年代中期，中信、光大集团等就开始控制银行、证券公司等不同领域的金融企业，形成了事实上的金融控股集团。随着全球金融变革浪潮的兴起，综合化经营开始成为国内金融行业的战略目标，形成了五种类型的金融控股集团或者准金融控股集团。
首先是商业银行主导的银行系控股集团。为了应对利率市场化和金融脱媒化的压力，也为了与具有综合营业能力的外资银行竞争，我国的大型商业银行纷纷向信托、基金、保险等领域扩张，并得到了法律的支持。值得注意的是，除了传统的四大国有商业银行以外，交通银行、招商银行、民生银行等中型商业银行也进行了综合化布局。事实上，商业银行也是美国金融综合化转型的主力军。《金融现代化服务法》的主要突破就是对1933年《银行法》以及1956年《银行控股公司法》进行了重大修改，支持组建综合经营的银行控股公司。
其次是保险企业并购商业银行、证券公司等形成的金融控股集团。目前成功的范例仅有平安集团。不过由于没有相关法律的硬性约束，平安集团的综合化布局最为健全，囊括了保险、银行、证券、信托、期货等主要的金融领域。
再次是产业资本介入金融市场而形成的控股集团。其形成路径主要是，一方面借助证券交易市场收购上市金融企业的股份，从而达到控股目的；另一方面借助政府力量创设或者入主地方性金融企业。德隆集团、天津泰达、海尔财务、山东鑫源等就是典型。但由于专业经验不足，套利冲动强烈，产业系金融集团的稳定性和安全性都值得关注。
最后是由地方国有金融资产组合成的金融控股集团。这种组合的线索是股权关系，而在组织架构上却具有一定程度的行政色彩。另外，从现阶段来看，这种地方性金融集团的协同程度并不高，更多的体现为股权和人事上的关联关系，而不是业务以及财务上的资源整合。
综上所述，尽管没有明确系统的立法支撑和确认程序，综合化经营已经逐渐成为我国金融业的基本现实。随着金融期货等衍生性金融产品的来临，市场综合化转型已是毋庸置疑。与变革巨大的金融市场相比较，我国金融监管体制的变化具有相对较大的滞后性。与分业经营的市场格局相适应，我国在上世纪末正式确立了“一行三会”的金融分业监管体制，对银行、证券和保险实施严格的分业监管。为了适应市场变革，2000年9月，中国人民银行、中国证监会和中国保监会建立了监管联席会议制度。然而，由于缺乏授权体系和高阶制度的支撑，金融监管协调会议制度并未取得令人满意的效果。
二、次贷危机暴露的全面市场风险和美国监管改革回应
综合化转型是金融市场的优化选择。从收益的角度来看，综合化经营通过互补性协作和创新性产品开发获取巨大的溢价效益。而从风险的角度来看，也有研究表明，业务多元化赋予了金融企业更多避险保值手段，提高风险管理的效率和效用。例如，由于融资需求的有限性，作为直接融资渠道的证券业务与作为间接融资渠道的银行业务具有成反比的回报率。但是，从更加广泛的意义上来讲，综合化转型增加了金融企业风险暴露的广度和深度，革命性地改变了金融风险的范围和性质，构成了全面市场风险，即由于业务的综合性而可能受到多个金融市场领域风险的直接影响。
次贷危机的爆发就展示了这种全面市场风险。在次贷危机中，以花旗为代表的金融控股集团损失惨重，根源就在于转型为金融控股集团的银行积极介入作为产品综合化转型典范的资产证券化市场，导致本已转移的信贷风险的循环回归。例如，通过长期的证券化过程，花旗集团已经把相当部分的信贷风险转移到了外部市场。但是，在转型为金融控股集团后，花旗又成为美国资产证券化交易市场的重要参与者，主要业务包括基础资产的收购与证券化衍生品的设计、发售、承销业务，二级市场的证券产品交易业务，以及相关信用支持业务，不但回收了间接融资市场的信贷风险，还主动地吸纳了证券市场的投资风险。截至2008年1季度，花旗集团该部分业务的直接损失就达256亿美元，表内存量敞口达291亿美元。
从市场发展的角度来看，次贷危机对监管当局提出一个重大的命题：面对日益综合化的金融机构及产品，如何建立和完善全面市场风险管理机制。
1999年《金融现代服务法案》标志着美国金融监管的理念从最早的规范金融交易行为、强调对风险的管理和规范，发展到放松金融管制以促进金融业的跨业经营和竞争。在该法案的体系下，美国实施了所谓的“功能性监管”变革，即基于金融体系基本功能而设计的更具连续性和一致性并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。然而，次贷危机证明，在迅速发展的金融创新产品面前，基于权力分散和组织独立的监管体系并不能有效地实施功能性监管。也可以说，与革命性的市场变革相比，改良性的监管调整并不能相匹配。
在次贷危机的沉重压力下，美国金融监管体制改革已是大势所趋。今年3月31日，美国财政部正式公布了名为《现代化金融监管架构蓝皮书》的改革计
划。从历史的角度来看，该蓝皮书是对1999年金融现代化法案以来，美国金融监管体制改革的继续和深化，是监管体制对于金融市场的机构与产品双重转型趋势的回应。蓝皮书指出，目标性监管模式是未来的最优选择，其三大监管目标为：市场稳定性监管(market stability regulation)，即保障整体金融市场的稳定性。作为中央银行，美联储(Fed)负有稳定宏观经济的传统职能，因此成为市场稳定监管机构。审慎性金融监管(prudential financial regulation)，即对具有政府保证性质的特定金融市场实施监管。为此将专门建立审慎金融监管局。商业行为监管(business conduct regulation)，主要是为市场实务制定行为标准。在商业行为的监管领域，商业行为监管局将取代美国证监会等联邦机构监管者的相应职能。
在实现上述最优化架构之前，将先进行机构改革，主要措施包括：在不改变现有监管权力体制的前提下，增强总统金融市场工作组的协调功能；新设抵押贷款创设委员会，设置抵押贷款业务的最低资格标准；将美国储蓄联合会转型为普通国民银行；美联储代表联邦监管州立银行；建立全国保险监管机构；合并期货与证券监管机构等。
三、危机下的反思：中国金融监管机制优化建议
作为持续发展的全球金融中心，美国金融市场的监管体制随着金融市场的发展而经历了复杂的历史变革进程，具有典型的危机驱动特征。而我国金融市场监管体系的发展历程属于典型的强制性制度变迁，与危机驱动模式下诱致性生成的美国监管体系相比，具有制度变革上的一些优势。汲取次贷危机的教训，考察危机下的变革措施，可以对我国金融监管体制进行一些有益的反思。
要正确认识职能监管机构的利益主体性和竞争性，平衡安全与效率考量。在分业经营的情境下，各职能监管机构的治理目标带有明确的部门性，利益难以协调，甚至可能相互冲突。一种流行的看法是，这种监管竞争可以带来政策优化的效率。但是，在市场综合化的情况下，监管竞争可能诱使一些监管机构纵容本部门的越界行为，并造成各金融企业之间的不公平竞争，甚至只考虑本监管主体的责任而回避所产生的外部效应，从而为金融危机埋下隐患。事实上，各监管机构的割据化治理模式是次贷危机爆发的重要肇因：美联储为了控制通胀而连续加息，导致房贷违约风险攀升，直接动摇了资产证券化市场的信用根基；美国证监会长期疏于关注对冲基金等新兴金融机构；没能有效行使对金融控股集团的综合风险监控，导致商业银行转移的信贷资产风险又通过投资业务循环回归集团内部等等。而次贷危机爆发后，现行体制缺乏有效控制风险扩散的监管手段。主要的监管政策手段和中央银行流动性工具是专门用来应对传统银行危机的，对日益增加的源于银行体系以外的金融市场危机束手无策。因此，在分业监管的现有体制下，尤其要重视对监管政策的组织协调和综合考量。
在既有的协调监管安排的基础上，我国金融监管当局有必要进一步厘清权责关系，有效适应综合化转型的市场格局。在我国金融市场混业经营的进行阶段，应当同步进行监管体系的资源整合与架构改造。当务之急是要尽快明确责任主体，控制全面市场风险，落实市场稳定性监管。在市场综合化的背景下，市场稳定性监管成为首要监管目标，也是抵御金融风险的主要屏障。这种协调性安排生效的前提是有明确的制度构建和授权支撑，否则就会形式化。值得吸取的教训是，次贷危机表明，由于规则的模糊化和原则性，美国《金融服务现代化法案》的出台并未改善金融市场的监管状况。例如法案规定，由美联储理事会作为金融控股公司的主要监管人，而金融控股公司的下属子公司依然由各职能监管机构负责。但是，在监管过程中若出现分歧，且分业监管机构认为美联储理事会的监管内容确有不恰当时，优先执行分业监管机关的规定。就我国现有立法而言，《中国人民银行法》第9条规定“建立金融监督管理协调机制。”建议以此为依据加快行政立法，由国务院出台具有效力的实施细则，为以央行为伞式监管人的金融监管协调体制提供法律意义上的制度支撑。
关键词：金融监管 体制改革 中国
一、美国金融监管体系的变革之路
1929年之前，银行业、证券业、保险业是混业经营的。当时美国金融监管法律还不完善，不能对混业经营进行有效约束和控制，导致1929年危机的爆发。危机爆发后，美国政府对金融监管体系大力改革。1933年《格拉斯―斯蒂格尔法》的出台，标志着美国金融业分业监管格局的形成。
随着经济的发展，严格的金融监管对金融机构经营发展的制约越来越明显，迫于竞争压力，银行为规避严格的金融管制，推出各种金融创新。美国政府为摆脱滞涨，放松对金融业的管制，对各种金融创新予以默许。混业经营得到了法律认可，但实质上依然实行分业监管。
然而，不从根本上改变监管理念和监管模式，仅放松管制，是不能够适应美国混业经营的现状的。次贷危机的爆发把分业管制的缺陷暴露无遗。
次贷危机的爆发根本原因在于美国金融业宽松的分业监管体制。分业监管体制导致了严重的监管真空和监管重叠。随着金融业务向复杂化、综合化发展，一项金融业务往往涉及到银行、保险、证券多个行业，监管权限难以明确划分，出现严重的监管真空和监管重叠。在此次次贷危机中，次级抵押贷款证券化行为游离在金融监管之外，使得次级抵押贷款的违约风险沿着金融创新链条不断放大。
宽松的监管导致监管的低效率甚至无效率。此次次贷危机的根源就在于住房抵押贷款公司放松了信贷标准，向不符合贷款条件的居民滥发贷款。
经历次贷危机后，美国政府意识到分业监管体制已经严重制约了金融业的发展，必须彻底改革。2008年3月31日，美国财政部公布《现代金融监管架构改革蓝图》，提出短、中、长期目标。长期目标中，美联储将全面关注市场系统风险；新建审慎金融管理部门，监管获得政府担保的金融机构；新建商业行为管理部门，规范商业活动。
美国的改革意在建立一套统一综合监管体系，尽力填补监管空白，关注系统风险，并由规则导向转向目标导向，使监管更灵活更能及时顺应经济发展而变化。
二、英国金融监管体制变革
20世纪70年代以前，英国的金融监管是放任式的，主要依靠金融机构的自律管理。1973年英国银行挤兑危机的出现使英国金融监管走上规范化、法制化。20世纪90年代，英国发生巴林银行倒闭等重大金融事件，迫使英国政府对金融监管体制进行彻底改革，新成立了金融服务局，监管银行业和投资服务业，实现了金融业统一监管。英格兰银行则负责货币政策的实施及金融环境的稳定，财政部负责金融法规和制度的整体框架建设。金融监管局提出了以原则而非规则为基础的监管理念，重视自律管理，提高公司经营的自主性，同时公司的管理层也要承担更大的责任。
次贷危机爆发后，英国政府更加关注金融体系的稳定，2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》，同年7月，财政大臣公布《改革金融市场》白皮书。这两份文件的重点都在于强化金融稳定的目标，法案要求在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会，白皮书则提出新建一个金融稳定理事会，由英格兰银行、金融监管局、财政部共同组成。此外，法案还建立了特别处理机制来干预和处置问题银行，明确了金融监管局、英国格兰银行、财政部在处置危机银行的权限和程序，以提高应对危机的效率。鉴于此次次贷危机是由美国导入的，而且影响范围涉及到全球，英国政府意识到金融监管的全球合作对于维护英国金融体系稳定非常重要。
三、中国的金融监管体制和混业经营趋势
早在1993年之前，中国金融业实行的是混业经营，但当时金融监管尚未达到混业经营的水平，致使违规操作猖獗，金融秩序混乱。1993年7月，中国政府大力整顿金融秩序，金融业开始进入分业经营，分业监管。
随着行业竞争的加剧，分业经营业务范围狭窄、利润薄、风险大，迫于生存发展的压力，银行业、保险业、证券业纷纷通过各种形式进行相互渗透。中国金融监管法律在维持分业监管的框架下，渐渐放宽金融机构业务范围的限制。分业监管的逐步放开以及竞争压力使得金融机构由分业经营逐步向混业经营过渡，主要表现在业务综合化和机构集团化两个方面。银行、保险、证券业务日益融合、渗透，业务分界日益模糊，分业监管的难度日益加大。
随着经济的发展和需要，混业经营的趋势在中国已经成为必然，但中国金融业目前实行的仍是“一行三会”的分业监管体制，这对中国金融业的分业监管体制提出了挑战。
分业监管限制了金融机构的经营业务范围，不利于金融机构的发展壮大，牺牲了金融机构的效率。而且容易造成金融业的过度竞争，威胁着整个金融体系的安全。分业监管造成监管真空和监管重叠。混业经营下，银行、证券、保险业务相互融合渗透，难以明确划分业务行业归属，各监管机构处于自身利益出发，可能对某些业务争夺监管权限，对某些业务互相推诿，造成监管重叠和监管真空，使监管不能覆盖整个金融体系。分业监管体制比起统一监管，机构庞杂，监管成本高，监管效率低。应对危机时，各监管部门协调困难，可能会错失拯救危机的最佳时机而导致危机的扩散。
四、中国金融监管体制改革建议
根据美国、英国的金融监管体制变革历史以及对中国实情的分析，混业经营形势下，分业监管是不合适的，必须对金融监管体制进行彻底改革。
（一）改革的短期目标是加强金融监管协调，由机构监管向功能监管转变，加强金融机构自律管理
加强金融监管协调。成立金融监管委员会，由银行、证券、保险业监管人员（独立于银监会、证监会、保监会）组成，应对危机时，由金融监管委员会分析制定危机处理计划，明确银监会、证监会、保监会各方在应对危机中的权限和职责，消除互相推诿的现象，提高危机处理效率。在日常管理中，金融监管委员会要经常收集并交流银监会、证监会、保监会的监管信息，及时发现监管中存在的问题，并提出解决对策。
由机构监管向功能监管转变。功能监管是指按照业务的功能性质对监管机构进行划分，依照业务分类实行跨行业、跨机构监管，能够减少监管真空和监管重叠。
加强金融机构自律管理。按照国际标准规范会计、审计制度，加强对外部审计行业的监管，培育优质评级机构，完善信息披露机制，使公众掌握更多金融机构有关信息，提升对金融机构的市场约束力，以敦促金融机构实行自律管理，完善内控机制。
（二）改革的长期目标是由分业监管向统一监管转变，由规则监管向原则监管转变，并加强国际金融监管合作
由分业监管向统一监管转变。成立独立的金融监管局，负责全面监管金融行业，下设各职能监管部门以及金融控股公司监管处。中国人民银行担任货币政策的制定、实施者，鉴于货币政策与金融监管联系紧密，中国人民银行应与金融监管局实现信息共享，共同协调促进金融业发展。
由规则监管向原则监管转变。原则监管是指监管部门只制定监管的基本原则，原则的执行靠金融机构依据自身经营状况把握，不涉及具体业务的监管。与规则监管相比，原则监管更加灵活，赋予金融机构更大的经营自主性，利于金融机构的发展。当然，原则监管对金融机构的自律性要求较高，需要建立在完善的信息披露机制较强的市场约束机制之上。
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