国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出：“鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构。”①我国在工业领域、农业领域，基本上形成了国有经济、民营经济和外资经济都非常活跃的局面，但是，在金融领域民间资本的进入目前还不是很顺畅，仍然存在着一些金融体制上的障碍。
因此，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区，批准实施了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，目的是引导民间融资规范发展，提升金融服务实体经济能力，为全国金融改革提供经验。总体方案提出了“加快发展新型金融组织，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，依法发起设立或参股村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织。符合条件的小额贷款公司可改制为村镇银行。”②这项改革不仅对温州的健康发展至关重要，而且对全国的金融改革和中小企业的发展都具有重要的探索意义。
中小企业在拉动我国经济增长、保证就业、社会稳定和增加税收过程中扮演着相当重要的角色，但金融业对于中小企业的支持力度却一直不够，这导致金融支持实体经济的效果始终不太明显。从经济发展和改善民生的角度而言，中小企业必须成为今后我国金融服务的重要着力点。当前，小企业融资难是我国面临的一大挑战，而发展服务于小企业的小型金融机构（包括农村资金互助社、贷款公司、村镇银行等新型金融组织，下同），将是帮助小企业化解融资难的有效措施。
随着金融综合改革的不断深入，我国民营经济进入金融领域，兴办各类股份制的区域型小型金融机构，将是未来几年中国农村金融领域改革最富有特色的事情。为此，有必要进一步研究探索发展中国家的农村金融理论，为小型金融机构的小额信贷提供理论基础，也为小型金融机构的金融监管与市场准入提供必要的理论依据。
二、农村金融理论的演进
在发展中国家的农村金融领域，农村金融理论经历了农业信贷补贴论、农村金融市场论和不完全竞争市场论三种不同理论流派的演变过程。
（一）农业信贷补贴论：20世纪80年代以前
农业信贷补贴论认为，由于农业的产业特性，农民没有储蓄能力导致农村面临资金不足的问题，因此，有必要从外部注入大量低利的政策性资金，建立专门服务于“三农”的小型金融机构，这样有利于缩小农业与其他产业之间的收入差距，有效遏制非正规金融（如高利贷、民间标会等）影响农业生产的发展。
发展中国家根据农业信贷补贴论，普遍实施相应的农村金融政策，提高了向农业部门的融资力度，从而加快了农业生产的发展，但由于长期依赖低利率信贷政策，根本无法建立自己的储蓄机制，信贷资金无法回收，致使融资偏好向中上层农民集中，许多国家同时陷入了严重的财政负担。总体来看，单纯地从这一理论出发，很难构建一个有效率、自立的农村金融体系。
（二）农村金融市场论：20世纪80年代
农村金融市场论认为，农民是有储蓄能力的，不必由外部注入大量低利的政策性资金，利率必须由市场机制决定，实现储蓄动员和平衡资金供求，并且认为非正规金融具有一定合理性，应同时利用正规金融与非正规金融市场。
但是，农村金融市场论的作用也许并没有想象中的那么大。由于信贷的高成本和缺乏银行所要求的担保，通过利率市场化能否使农民得到正规金融市场所期望的贷款，仍然是一个问题。所以，仍需政府的介入以照顾农民的利益。在一定的情况下，如果有适当的体制结构来管理信贷计划的话，对发展中国家农村金融市场的介入仍然是必要的。
（三）不完全竞争市场论：20世纪90年代以来
1997年7月亚洲金融危机爆发，充分地说明市场机制并不能解决所有问题，对于培育稳定的有效率的金融市场和降低金融风险来说，合理的政府干预是必要的。斯蒂格利茨总结了金融市场中市场失败七个方面的问题：包括对公共品的监控问题；监控、选择和贷款的外部性问题；金融机构破产的外部性问题；市场不完善和缺乏的问题；不完全竞争问题；竞争性市场的帕累托无效率问题；投资者缺乏信息问题。斯蒂格利茨认为，由于存在市场失败，政府应积极介入金融市场。政府在金融市场中的作用十分重要，但是政府不能取代市场，而是应补充市场。政府应采取间接控制机制对金融市场进行监管，监管的范围和标准必须依据一定的原则确立。在农村，仍然不是一个完全竞争的金融市场。由于无法充分了解借贷方的信息，通过市场机制培育出一个农村所需要的金融市场困难重重，所以政府以适当的方式介入金融市场是相当必要的。
不完全竞争市场论的政策主张有：①低通胀率等宏观经济的稳定是金融市场发展的前提条件；②在不损害金融机构储蓄动员动机的同时由政府从外部供给资金；③政策性金融在不损害银行最基本利润的范围内是有效的；④为避免农村金融市场存在的不完全信息而导致的贷款回收率低下的问题，应鼓励并利用借款人联保及互助等；⑤为确保贷款的回收，利用融资与实物买卖（如肥料、作物等）相结合的方法是有效的；⑥政府应给予一定的特殊政策（例如限制新参与者等保护措施）以促进金融机构的发展；⑦政府应适当介入非正规金融市场以提高其效率。
不完全竞争市场论为政府介入农村金融市场提供了理论基础，但显然它不是农业信贷补贴论的翻版。不完全竞争市场论认为，尽管农村金融市场可能存在的市场缺陷要求政府和提供贷款的机构介入其中，但任何形式的介入，如果要能够有效地克服由于市场缺陷所带来的问题，都必须要求具有完善的体制结构。因此，对发展中国家农村金融市场的非市场要素介入，应该关注改革和发展小型金融机构，排除阻碍农村金融市场有效运行的障碍，这包括消除获得政府优惠贷款方面的垄断局面；随着逐步取消补贴而越来越使优惠贷款集中面向小农户、小企业；以及放开利率后使小型金融机构可以完全补偿成本。
三、小型金融机构的市场准入与改革
目前，我国还没有专门适用于小型金融机构的法律，相关法律法规体系还不完善。③对此，温州金融综合改革实验作为重点的民间资本进入金融，开展得并不理想。小额贷款公司普遍不愿转型成村镇银行，截止2012年10月温州只有2家小额贷款公司正在转向村镇银行的审批之中。而温州市民间融资登记服务中心从2012年4月至10月实际成交量只有1.8亿元。成交量较低主要有两方面原因：一是民间借贷阳光化后的利息收入是否要纳税并未明确；二是企业的贷款利息是否计入成本也未明确。归根结底，还是民间借贷利率市场化的问题，并未纳入《浙江省温州市金融综合改革实验区总体方案》中。
为了促进农村村镇小型金融机构的发展，应该降低其市场准入门槛和进行一些配套的改革措施，同时有必要逐步完善适用于小型金融机构的法律法规体系，并制定与之相适应的实施细则和操作规程。
（一）市场准入
1.注册资本限额：根据《中华人民共和国商业银行法（修正）》第十三条规定，设立农村商业银行的注册资本最低限额为5000万元人民币。《村镇银行管理暂行规定》第八条第三款规定，在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。对于小型金融机构的最低限额应当给予下调，即建议在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于150万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于50万元人民币。
2.股权设置和股东资格限制：现有的《村镇银行管理暂行规定》和《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》对于村镇银行的设立仍有很多严格限制，如：发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，最大股东必须是银行业金融机构，且持股比例不得低于股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，以及各种股东资格限制措施等。这些限制措施对民间资本进入银行业造成了很大的阻力，小额贷款公司改制为村镇银行也难以实现。所以，相关规定必须尽快修订给予放宽限制，建议单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的20%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的20%，这将有利于吸纳更多、更大比例的民间资本进入，使村镇银行得到较快发展。
3.变更股份报批：根据《中华人民共和国商业银行法（修正）》和《村镇银行管理暂行规定》的规定，变更持有资本总额或者股份总额5%以上的股东，应当事前报监管部门审批。由于小型金融机构的规模都比较小，变更持有资本总额或者股份总额需要报批的比例建议提高到10%以上。
（二）配套改革
1.推进利率市场化：改革的原则是要发挥市场配置资源的基础性作用。市场配置资源很重要的一条是金融资源要通过金融机构把它配置到最需要资金、效益最好、最有发展前景的企业上来，只有通过利率市场化才能实现这样的目标。那么怎样才能降低利率呢？只有通过竞争，通过利率市场化降低贷款利率，减轻企业还本付息的负担。而消除民间利率与银行利率双轨制的最有效方式，同样也是推进利率市场化。只有推进利率市场化，才能将民间的游资吸引到正规的金融体系中来，引导民间金融从“地下”走上“地上”，从“野蛮成长”走向“理性发展”，同时又在风险相对可控、资金明码标价的情形下，解决小企业融资难、融资贵问题。
2.差异化存款准备金率：大中型金融机构规模大、资金雄厚，吸收存款能力强。相比而言，小型金融机构吸收存款的能力则远不如大中型金融机构。小型金融机构的发展直接受到资金规模的限制，因此，在民间资金进入银行业仍不顺畅的情况下，对于小型金融机构应实施比中型金融机构更低的存款准备金率。2012年5月18日，中国人民银行调整后的存款准备金率是大型金融机构20%，中小型金融机构16.5%，建议将小型金融机构调整到比中型金融机构降低5%的存款准备金率即11.5%。
3.出台财政政策支持：提高财政补贴标准，加大财政政策的扶持力度，在财政性存款给予优惠和倾斜，实施政府资金支持等措施。
4.实行税收减免政策：建议对小型金融机构的营业税和所得税实行减免政策，即从小型金融机构开始营业算起，营业税前5年免征、后3年减半征收；同时，小型金融机构经营利润的所得税税率按50％计入应纳税所得额。
5.存贷比限额管理：由于小型金融机构仍处于发展初期，吸收存款的能力较弱，建议银监会将小型金融机构不纳入存贷比限额管理范围。在经济紧缩的情况下，小企业经营环境恶化时，有助于小型金融机构发放贷款给小企业。
6.设立风险基金：由地方政府出资设立，为小型金融机构的信贷业务提供担保。当小企业贷款的不良率超过一定水平时，则从风险基金中划拨资金，为小型金融机构分担部分贷款坏账。
在政策允许民间资金发起设立小型金融机构的大背景下，进一步放宽市场准入和实施配套改革，使得以服务小企业为主要对象的小型金融机构进入到快速发展期，这样就可以使民间借贷逐步浮出水面。通过加强市场竞争，现在有些地方的高利贷现象就会自然消失，因为广大借款用户能够从正规的金融机构获得利率比较低的借款，高利贷自然就没有了市场，自己就会消失。从这个意义上讲，这是一项重大的改革。
四、小型金融机构的发展与监管
小企业融资难是个世界性的难题，我国小企业融资困局既与小型金融机构发展不足有关，也与小企业本身信用制度不健全有关。所以，应努力建立以正规金融为主导、民间金融为补充的多层次融资体系，同时也要加快建立健全小企业信用征信体系、信用担保体系和信用评级体系建设。在欧美国家，小型金融机构，如美国的社区银行是小企业融资的主渠道。“小对小”——小型金融机构服务于小企业，应当成为小企业融资的新模式。
然而由于刚刚起步，小型金融机构相关的配套政策和措施还没有跟上，利率、信贷、人才等方面的管理基本上直接参照大中型商业银行的模式，忽视了小型金融机构运作的特殊性。在金融体制改革不断深入的今天，如何加快小型金融机构的发展并加强其风险管理已显得至关重要。
在发展小型金融机构的过程中，必须坚持兼顾发展原则与风险可控原则，在发展的基础上根据实践情况逐步完善监管。总体上看，监管应注意掌握尺度，“防止过松”和“防止过紧”，其中主要的是“防止过紧”，毕竟小型金融机构仍处于发展初期，还是要适当放松监管，以支持小企业的发展。
第一，放宽各种限制，吸纳更多的民间资本进入。借鉴美国发展社区银行的做法，放宽市场准入标准，增强民间资本进入银行业的信心，鼓励民间资本成立服务于小企业的小型金融机构。
第二，直面民间借贷，坚持规范与严厉打击相结合的原则。一是健全民间金融相关的法律法规，对能够促进民营经济发展的民间金融形式应规范发展，促使民间资本的阳光化、规范化和合法化；二是对以投机为目的的非法集资等，给予严厉打击；三是严密监控银行贷款资金流向，防止贷款资金流向民间借贷市场，切断民间借贷风险向银行体系扩散的路径。
第三，实施差异管理，坚持有针对性的监管原则。我国小型金融机构的监管没有一整套相对独立的政策，目前的政策大多参照针对大中型金融机构的监管做法。相比大中型金融机构，小型金融机构在经营环境、市场信誉、管理水平、资金来源、资本实力等方面有较大差距，现在执行的监管政策必然使小型金融机构在市场竞争中处于不利地位，不可否认大中型金融机构也必然会挤压小型金融机构正常的发展空间。因此，对于小型金融机构而言，应实行有别于大中型金融机构的监管政策。
第四，理顺上下关系，建立行之有效的监管体系。对区域性的小型金融机构的监管责任交给地方政府，并建立起地方性的针对小型金融机构独立设置的金融监管体系。在业务上可以划归银监会指导，但监管责任由地方政府承担，同时要强化地方政府的监管责任。
第五，借助行业协会，协助地方政府进行有效监管。发展各种行业协会，凭借其专业优势和对市场的敏感度，充分发挥其行业专长协助监管，以填补金融监管的一些空白地带。这种方式主要是通过行业的自律制度来进行监管的。
第六，完善法律法规，建立健全一整套规章制度。风险是金融体系固有的特性，这是银行经营业务的本质所决定的。不管是金融监管还是行业自律，或者其它各方力量的监督，都不可能彻底消除金融体系的内在风险。金融监管体制不论多么的有效和完善，也都无法绝对保证不会有金融机构陷入危机。因此，只有通过建立专门的适用于小型金融机构的法律法规体系，促使小型金融机构审慎经营，杜绝过度冒险行为，将风险控制在合理的可承受的范围之内，并防范系统性风险和金融危机的发生。当然，健全的法律法规体系也为小型金融机构的繁荣发展提供了可靠的法律保证。
从本文的分析来看，主要有几个观点：一是深化金融体制改革最重要的一个方面就是允许民间资本发起设立各类股份制的小型金融机构，同时应进一步放宽市场准入标准，通过加强市场竞争，使得高利贷现象自然消失。二是对区域性的小型金融机构的监管责任交给地方政府，并建立起地方性的针对小型金融机构独立设置的金融监管体系。三是对于小型金融机构，从市场准入和金融监管等方面实行有别于大中型金融机构的差异化政策措施。四是建立专门适用于小型金融机构的法律法规体系，并在今后的实践中不断加以完善。
注释：
①2010年5月7日，国务院了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号文），简称“新36条”。
关键词:应用型；工作内容；工作技能；课程设计
2018年9月10日，习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话，提出要提升教育服务经济社会发展的能力，强调重点培养创新型、复合型、应用型人才。培养社会需要的人才，本质上是培养学生应用知识解决问题的职业能力，这应是教育教学工作的中心目标，偏离了这个目标，所谓高校工作以教学为中心或以学生为中心就失去了实际意义（赵晓明、唐飞、吴亚光，2015）[1]。本文以金融市场与机构课程为例，提出了“教学内容与工作内容、教学目标与职业技能相联系”的课程教学改革方法，探索应如何进行科学设计，激发学生学习兴趣，提升学生自主学习能动性，培养符合社会需求的应用型金融人才。
1当前存在的问题
信息技术的发展为金融业的创新注入了源源不断的动力。随着金融业的快速发展，出现了一些新兴业态，例如互联网金融。但即便是全球知名商科院校普遍使用的教材，互联网金融这一热点并未出现在其中，这说明教材内容更新滞后于现实金融业的发展。培养应用型金融人才，仅依赖于教材进行教学是不行的，会导致学生掌握的专业知识和技能与现实工作需要的职业能力有一定的距离。（1）教师缺乏实践经验。当前，各大商科院校都普遍缺乏“双师型”教师是个不争的事实，教师行业的薪酬与金融机构相比不具备竞争力[2]。大多数商科院校教师没有社会就职经历，课堂教学只能依据教材内容坐而论道，对实操所知甚少，因而课堂上很少涉及应用教学，大大影响了学生的学习兴趣以及对工作能力的培养。（2）教学形式单一。“金融市场与机构”属于专业基础课程，相对于实务性课程来说，内容本身偏理论，略显枯燥，大部分教师采用以讲授为主的传统教学方式，较少组织讨论、研究分析和实操模拟等其他教学模式，对学生自主学习能力、动手能力的培养缺乏有效的载体。（3）考核评定偏差。传统的成绩评定方式和内容存在一定偏差，评价的方法强调笔试，内容过于偏重教材理论知识、忽略了能力考查。学生重期末不重平时，重分数不重能力培养，甚至习惯考前突击也能应对课程考核。考核方式是调动学生积极性的重要手段，引导学生学什么、怎么学、达到什么要求。
2课程设计理念及思路
提高职业能力，培养应用型人才，并不是忽视课程的基础理论教学、忽视学生理论素养的培养，而是要进一步提高对理论知识的应用能力，以职业能力训练增强对理论知识的理解。基于本文提到的课程教学所面临的问题，当前教学改革的重点是如何在理论教学基础上融合、增强职业能力培养。“与工作内容、技能相联系”的课程设计是一条有效的途径，这就要求课程教学内容需与典型工作内容相联系，教学目标需与工作技能相联系。将教学内容解构成一个个工作任务，以职业能力要求为目标开展“教、学、做”，注重培养学生解决实际问题和综合应用能力。教学方式需从灌输式教学转化为情境教学、探究式教学、合作式教学，成绩考核需兼顾理论基础与应用能力。简而言之，在传统理论教学的基础上，要进行提升职业能力培养方面的教学改革与创新。
3课程内容设计
以应用型人才培养为导向的教学改革创新，首先需转化教学设计视角，结合金融业发展和金融人才要求，从提升职业能力出发，将工作内容转化为教学内容，将职业能力要求转化为教学目标。本课程将四大部分学习内容依据金融业不同工作内容及要求解构，重构成11个模块，分别为金融体系概况、央行及货币政策、利率与金融资产价值、货币市场、债券市场、股票市场、外汇市场、银行、投行、风投和基金。因双语教学课时关系，有些内容采用课下自主学习的方式完成。针对每一教学内容模块，与“职业技能”相联系进行了具体的教学目标分解。
关键词：美国；住房金融机构；金融衍生品；次贷危机；金融危机
中图分类号：F830.99 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）04-0088-04历史显示，世界上任何一个大国，当其工业化处于迅速将农民转化为产业工人的时期，住房都会成为政府必须要高度重视并事前进行制度设计的重大民生问题，而其中金融制度的支持又是关键。最早的住房金融机构，是1776年左右英国工业之都伯明翰建立的住房合作社，即后来转变为会员合作性的住房储蓄银行。20世纪30年代前的美国，住房金融机构就是这样的会员合作型的储蓄贷款协会（S&Ls）以及一部分按揭银行。按揭银行是美国西部大开发的产物，一些金融机构向东部的金融和保险机构发行债券筹资，到中西部发放住房抵押贷款，这成为后来美国住房金融筹资方式的先驱。
一、政府为支持中低收入居民购房建立住房金融机构与演变过程
美国在长达80年的发展进程中，在政府主导下，建立了完备的住房金融市场主体，包括一级市场的住房储蓄贷款机构、二级市场“两房”（房利美、房地美）等抵押资产证券化的发行机构，以及两级市场的保险机构；同时，也建立了两级市场的监管机构，但对后二级市场监管的缺乏，是次贷危机的重要根源之一。
（一）储贷机构与“两房”等住房金融市场主体
美国住房金融制度化、结构化的里程碑事件，是1932年成立了联邦住房管理局（FHA），来为中低收入居民购房提供信用保险，最高可保险的贷款额度为22万美元。联邦住房管理局在历史上发挥了三大作用：一是稳定经济。在1929年大危机产生的经济大萧条后期，在贷款人信心不足的情况下，利用政府信用，对住房贷款实行全额保险，保护贷款人利益，促其将贷款期限从5~10年延长到30年。二是帮助穷人居有其房。对信用较低、不能达到按常规首付款要20%以上贷款条件的人提供保险，以便获得贷款购房。历史上，通过保险使首付从40%~50%降到20%，最低降到2.25%。三是促进住房抵押贷款市场操作的标准化以防范风险。这个工作后期还有吉利美（Ginnie Mae）、房利美（Fannie Mae）、房地美（Fredbie Mac）等机构的参与。联邦住房管理局认证了1万多家有资格的贷款人，贷款人均必须遵循FHA规定的借款人资格、评估、建筑物标准等工作流程和标准，尽管FHA保险的贷款不到总额的10%，但其管理规范的作用更重要。
1932年，成立了联邦住房贷款银行体系（FHLBanks）。它由12家区域性银行组成，吸纳8 200多家有住房贷款的金融机构为成员，占总数的90%，将原来全国分散的各类信贷机构和储贷协会有效连接并实施监管，同时通过发债融资向其认可的会员单位提供低成本信贷资金。
1938年，美国政府成立了政府机构性质的联邦国民抵押贷款协会即房利美（Fannie Mae），主要职能是收购FHA保险的住房贷款，为FHA保险贷款机构提供充足的资金来源，也从此促进了住房贷款二级市场的发展，为抵押贷款证券化提供了机构准备。
1968年，从房利美分化出一个政府国民抵押贷款协会，即吉利美（Ginnie Mae），专门为FHA保险贷款证劵化提供担保和运作。吉利美于1971年发行了美国第一笔MBS（资产抵押债券）。同时房利美专为政府资助企业，从事贷款额度25万美元以下的非FHA保险的常规贷款收购和证券化。
1970年，为增加住房贷款二级市场的竞争性，美国国会决定成立联邦住房抵押贷款公司即房地美（Fredbie Mac），开拓美国住房抵押贷款证券化第二市场，既增加了住房贷款资金供给又强化了二级市场的竞争。
历史上，房利美与房地美均为私人拥有的上市公司，但它们是基于联邦法律创建的“政府赞助企业”，它们可以享受特殊的权力，可以免交各种联邦和州政府的税收，并且享受来自美国财政部的金额为22.5亿美元的信贷支持。这两家公司上承吉利美这一政府机构，下接一些纯私人机构，对贷款额度25万美元以上的巨型贷款实行证券化，建立了美国房地产贷款二级市场，承担美国住房金融市场的融通功能。在2007年时，其证券化市场份额大概是，吉利美占23%，“两房”占65%，私人机构占12%，总市场规模在7.3万亿美元。
（二）不断变化的住房金融机构监管体系
在美国住房金融体系中，住房金融监管机构也是重要的组成部分。由于住房抵押贷款具有期限长、风险大、数量多等特殊性，美国建立了较为系统的监管机构。一是在1933年设立的联邦存款保险公司（FDIC）中专设联邦储贷协会保险公司（FSLIC），1989年后归联邦存款保险公司，对专事住房贷款发放机构的储贷协会进行监管；二是1932年建立的联邦住房贷款银行体系在一级市场通过融资和二级市场贷款收购发挥监管作用，而在此之上设立了美国联邦住房银行委员会（FHLBB），负责监管12家联邦住房贷款银行体系（FHLBanks），1989年后并入货币监理署的储蓄机构监管局（OTS）；三是20世纪80年代，在大量储贷机构出现危机，为稳定住房金融市场，1989年国会成立了隶属于财政部的联邦储贷机构监管办公室；四是1965年将住房金融局、公共住房管理局和联邦住房管理局合并成立住房和城市发展部，1993年在住房和城市发展部成立了联邦住房企业监管办公室（OFHEO），负责监管房利美和房地美，在此之前房地美由FHLBB监管。
2008年7月，根据《住房和经济复苏法》，撤销了联邦住房企业监管办公室（OFHEO）和联邦住房金融委员会（FHFB），将这两个机构的职能并入新成立的联邦住房金融管理局（FHFA），统一监管12家联邦住房贷款银行和“两房”，从而使“危机”前的两级市场分别监管变为统一监管的新体制；同时FHFA为独立的联邦机构，可以制定和修改监管对象的资本金要求，同时也授权以会员机构发放的住房贷款为抵押，发行不超过1万亿美元的联邦政府信用债券，向FHLBanks的8 000多家会员提供再贷款支持。2010年的《华尔街改革与消费者保护法》促成了消费者金融保护局的成立，保护住房金融体系中的消费者特别是最终投资者免遭金融系统中不公平、欺诈行为的损害。
二、住房抵押贷款二级市场的结构化融资运作过程与规模
美国住房金融市场的显著特点在于其稳定和庞大的住房抵押贷款的二级市场——住房抵押贷款证券化。这一新的金融工具和市场为住房金融筹集资金和化解贷款风险发挥了重要作用，尽管其深化过程引发了2007年的次贷危机和2008年的全球金融危机，但这种市场体系是世界的典范。
（一）政府适时主导市场机构建设并促进贷款标准化
美国政府的主导作用体现为：一是早在1932年就建立了FHA对中低收入居民购房提供保险，促进了一级市场规模的扩大；二是在1968年适应贷款证券化再筹资的需要，又成立了吉利美，对FHA保险的贷款证券化提供担保，通过政府信用担保，增加了MBS的信用度，从而开创抵押证券市场；三是1938年和1970年通过建立政府资助企业房利美和房地美，隐含政府担保，创造了二级市场的发行交易主体，扩大了证券市场，从而形成了从一级市场的贷款机构到二级市场的资产抵押证券的担保、发行机构这一完整的机构体系。
同时，政府主导的住房金融机构还促进了一级市场贷款的标准化。美国住房贷款体制的一个显著特点是贷款机构很多，仅FHLBanks体系就有8 000多家，再加上其他如商业银行、按揭银行就更多了。因此，住房贷款一级市场产品标准化问题就显得格外重要。在美国，正是主导抵押贷款二级市场的三家政府主导机构吉利美、房利美、房地美和一级市场的FHA共同协商制定了统一的贷款标准。实施标准化的方式是通过担保条件和对贷款的购买条件进行约束，即只有符合四家机构制定的标准的贷款，才可能将贷款出售给“两房”或获得FHA的保险及吉利美的担保，引导贷款机构自觉自愿地遵守标准。标准化防止了贷款不规范运作的风险，简化了对贷款和贷款库的信用风险、市场风险的分析，符合标准化的贷款可以互相打包，从而增加了流动性和组合的方便性，这为重组支持证券出售创造了基本的条件。
（二）住房抵押贷款证券化二级市场创生机构的多元性与一级市场的匹配性
资产证券化被称为结构化融资，是因为证券化过程有很多参与主体。在美国证券创生的结构由于参与主体的性质不同和一级市场贷款产品的性质不同，可分为FHA保险、吉利美担保的资产抵押证券，有“两房”担保的常规贷款抵押支持的证券，还有纯私人机构如众多商业银行、投资银行为主体创生的资产抵押证券。
1. 吉利美主导的MBS创生的简单结构。在这种情况下，住房抵押贷款机构本身也是MBS的发行者，这里能否发行的关键因素是能否获得吉利美的担保，所以事先必须经吉利美进行资格认证。在美国有500多家贷款机构符合吉利美的标准要求。其运作过程如图3所示：有资格的发行人，设立抵押贷款库后，需将贷款文件送托管人管理和审查，审查合格再报吉利美确认准予担保后，贷款人就能发行MBS了。在这种结构下，尽管贷款人本身也是发行人，但抵押贷款库的产权已经出售给投资者或吉利美，在贷款机构表外，贷款机构破产抵押贷款库不遭清算，而由吉利美接管另行委托管理。
2. “两房”主导MBS创生的结构化凸显。在“两房”主导的MBS创造结构下，贷款机构先把抵押贷款出售给“两房”，由“两房”将贷款证券化。但“两房”在证券化过程中要先设立一个“特殊目的机构”（SPV），这个SPV的主要功能是“收购”“两房”买进的抵押贷款并以发行者身份发行MBS，反过来“两房”再对SPV发行的MBS提供担保，也可以购买MBS。其结构化过程由图4所示。
3. 私人机构主导的MBS创生结构参与人最多。在美国，私人机构如商业银行或投资银行等也参与MBS的创生，它们创生的MBS特点：一是每个贷款库中每笔贷款的金额比较大，如超过25万美元；二是要采用评级和增级措施，正是这种增级、评级措施，扩大了MBS的市场及其价格变化的“想象”因素，使MBS及其后市场如CDO（债务担保证券）或CDS（信用违约掉期）具有了投机性，其创生结构如图5所示。
在美国的住房抵押贷款证券化过程中，除了SPV这种人造的“虚拟”防火隔离机构外，还有众多信托或服务机构对“收购”后的抵押贷款进行服务管理，对MBS进行服务管理的机构，以及对MBS及之后的CDO的增级和评级机构等等，这已经形成一个完整的产业链，这正是证券化的“结构性”所在，也正是成为一种产业，2007年时，全美12万亿美元住房贷款有60%被证券化，其中由联邦住房企业占5.2万亿元，私人机构占2万亿元，总共有7万亿美元的规模，其产品被国际化，卖到了全球各地，也才有2007年的“次级住房抵押贷款危机”转化为2008年的全球性金融危机，可见美国住房金融市场的强大。
三、住房抵押贷款后二级市场与“次贷危机”及2008年金融危机
在美国住房金融市场中，在二级市场或MBS市场之后还有债务担保债券（CDO）和为了转移分散风险的信用违约掉期（CDS）等保险产品，这构成了住房抵押贷款的后二级市场。这个市场中，住房抵押贷款在2007年底应为12万亿美元，其中70%由按揭银行持有，30%由传统贷款机构所有。如果估计MBS的市场规模为7.3万亿美元，而用于对冲MBS或CDO风险的信用违约掉期的CDS的债务规模则在2007年达到了33万亿美元至47万亿美元，而CDS很少受到监管，2008年AIG（美国国际保险公司）所拥有的CDS投险的住房抵押贷款证券达到4400亿美元。可见住房抵押贷款的后二级市场的规模和杠杆之高，并且CDS本身已经是十足的风险并成为投机而非对冲的工具。
（一）住房抵押贷款二级市场及后二级市场对一级市场的激励与风险放大传递
住房抵押贷款二级市场的MBS第一次将抵押贷款向广泛的投资机构卖出后，向贷款市场“回吐”了资金，在扩大了筹资范围的同时，使贷款机构有更多的资金继续从事放款，扩大了住房市场的需求，使更多的人可以借到款来买房，从而推动房屋价格的上涨。CDO是在MBS担保下又衍生出的债券，它的作用是第二次向住房贷款市场“回吐”资金，进一步完成MBS的循环，由此使美国的住房价格从1997年到2006年的10年增加124%，在2001年前的20年间房价中值是4口之家中产家庭收入的3倍，2004年上升到4倍，而2006年则升至4.6倍。这背后，不少业主透过房价上涨保证的二次贷款为其开销提供再融资，这推动了美国人的借贷消费。时至2007年底，美国家庭债务对年度可支配收入的百分比为127%，而在1990年为77%，可见这种二级市场及后二级市场对一级市场的激励作用。
在后二级市场中，MBS或CDO的持有人亦承担着多种类型的风险，特别是当抵押贷款违约时的信用风险，这时就可用信用违约掉期——CDS来对冲风险，其实质是对违约的一种保险，由此，让MBS或CDO的持有人认为将风险转移掉，这是一种对MBS或CDO市场的激励。但在CDS成为一种标准金融工具后，它便成为了一种投机性而非保险性的工具，在美国自我膨胀成为33万亿~47万亿美元的市场规模，而其对冲风险的基础产品MBS本身也只有7.3万亿美元，可见派生的风险有多大。
其实上述过程也正是将住房抵押贷款的局部的、个别的信用风险向整个金融系统及世界范围传递的过程。第一步，透过MBS或CDO以及CDS将住房贷款的信用风险从存款机构转移到了诸如商业银行、投资银行、各种基金、保险公司等整个金融系统。第二步，透过投资银行特别是美国五大银行，将这些产品卖到了世界各地，如中国持有“两房”MBS就有4 000亿美元，而2007年第一个减计MBS价值105亿美元的就是当时世界第一大银行英国的汇丰银行，第一个因此破产的银行是英国的北岩银行，英国政府用1 500亿美元为其买单，这一传导过程正是“次贷危机”向美国金融系统和世界传导的过程，如图6所示。
（二）“次贷危机”与2008年的世界金融危机
在美国房地产贷款市场中，将借款人分为三类：优级、次优级和次级；相应的贷款也分为优级贷款、次优级贷款和次级贷款。次级贷款就是将贷款发放给那些信用评级、信用记录及其他不符合贷款标准的客户形成的贷款。在美国次级贷款的规模在2007年时估计为1.3万亿美元，占总贷款的比例大约20%。正是这部分贷款在2005—2006年美国房地产价格下降20%后，无法“再融资”还贷，甚至房屋与贷款比成为“负资产”后，被动或主动违约构成了“次贷危机”。这一“次贷危机”通过前述的住房抵押贷款二级市场、后二级市场的传递和放大，转换成了2008年的金融危机。其实也正是这一传导过程逆向对住房贷款一级市场的“激励”——向未来、向别人、向世界借钱“反哺”贷款市场，才使贷款机构敢于做“不查收入、不查工作、不查资产”（No Income、No Job and no Assets）甚至“零首付”的忍者高风险贷款，在“世界”可借之钱借完，在“实体经济”不能支撑购房者收入或就业时，终于引发了“次贷危机”，进而引发了2008年的以雷曼兄弟破产为标志的世界金融危机。
参考文献：
［1］住房和城乡建设部.国外住房金融研究汇编［M］.北京：中国城市出版社，2009.
［2］罗伯特·希勒.终结次贷危机［M］.北京：中信出版社，2008.
［3］彼得·查普曼.最后的财富帝国［M］.北京：中信出版社，2011.
收稿日期：2007-11-05
作者简介：蒋晓全(1976-)，男，四川万县人，经济学博士，上海期货交易所和复旦大学理论经济学博士后流动站联合培养博士后。
摘要：构建市场化金融监管机制是上海建设国际金融中心的重要条件之一。虽然上海已经建立了较完善的金融市场体系，但在构建市场化金融监管机制方面还存在诸多需要完善的地方。本文在借鉴国际金融监管体制发展趋势的基础上，建议充分利用浦东综合配套改革试点有关政策，建立与国际金融中心建设相适应的市场化金融监管体制。
关键词：市场化;金融监管;国际金融中心
中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1006-1428(2007)12-0043-03
构建市场化金融监管机制就是需要拥有“监管+发展”的视角，在借鉴国际金融监管发展趋势的基础上，改变以往政府行政主导型的金融监管体制，建立以法律和制度安排为基础､以市场需求为导向､适合上海金融市场发展的金融监管体制，促进上海国际金融中心建设。
一､金融监管体制的国际比较及启示
(一)金融监管体制的国际比较
国际金融市场的不断发展客观上要求国际金融监管体制的不断变革，要求世界各国依据不同的具体国情来选择适合本国金融市场发展的金融监管体制。目前世界各国金融监管模式主要分为三类：分业监管､集中统一监管和超级统一监管，并呈现出以下几种发展趋势：
1､ 分业监管转向统一监管。
一定程度的统一监管是各国金融监管体制发展的趋势，而统一监管的程度与具体方式，必须根据各国金融市场的发展程度，设计出适合本国市场发展的最优方案。
2､强调发挥交易所和行业协会的自律监管，注重政府监管与自律监管并重。
交易所和协会等自律机构行使一线风险监管作用，是政府监管的有效配合。建立以自律监管为基础､政府监管为指导的金融监管体系，能够使集中监管和自律监管发挥各自的优势。
3､注重建立金融监管协调机制。
无论是分业监管还是统一监管模式，都需要建立金融监管协调机制：分业监管注重不同监管机构之间的外部金融监管协调;统一监管注重同一监管机构下属的不同监管部门之间的内部金融监管协调。
4､ 注重由机构监管转向功能监管和目标监管。
金融控股公司的出现会造成不同监管机构对不同金融机构相类似的金融业务可能采用不同的监管标准和体制，出现过度监管或者监管缺位的问题。
5､ 注重国际金融监管合作。
在国际货币政策趋同化的背景下，世界各国金融监管的标准和准则日益趋同化。银行业监管执行《新巴塞尔协议》，国际证券监管委员会组织和国际保险监管机构协会也制定了一系列协调一致的证券业､保险业国际监管协作标准。
(二)国际金融监管体制发展经验的启示
世界各国金融监管体制改革的根本目的在于更好地适应本国金融市场发展的变化，引导本国金融产业向有利于市场化配置金融资源的方向发展。金融监管体制的有效性应表现为监管效率的提高､监管成本的降低和监管功能的充分发挥，最终服务于金融市场的健康､稳定发展。
因此，上海金融监管体制的发展与改革必须与上海金融市场的发展进程紧密相结合，而不应简单化或一刀切地做调整。要立足于金融监管体制改革适应上海金融市场发展的出发点，构建市场化金融监管机制，强化金融协调监管功能，强化交易所与行业协会的自律监管，赋予市场主体进行金融产品创新的自，与国际金融监管标准逐步接轨。
二､上海金融监管体制的发展现状与存在问题
目前，我国实行“分业监管”的金融监管模式，上海银监局､证监局和保监局分别负责上海市银行业､证券与期货业､保险业的金融监管。
虽然“分业监管”模式符合现阶段中国金融市场发展的形势，但是与国际金融监管体制的发展趋势相比，上海金融监管体制还存在以下问题：
1､上海金融监管机构之间缺乏有效的监管协调机制。
虽然2004年中国银监会､证监会､保监会通过签署《金融监管方面分工合作备忘录》建立“三方协调监管合作机制”，但仅仅是一种对监管各方没有直接管辖权､不具备强制力的非制度安排。上海金融服务办也曾与三家金融监管机构建立起了“3+2”联席会议制度，但主要采取“一事一议”的方式。
2､交易所和金融行业协会的自律监管作用发挥明显不足。
与国外交易所充分发挥自律监管功能不同，我国交易所更多的是充当市场参与者，而不是监管者的角色，这主要源于我国交易所的出资人和监管人的一致性，即主管部门既充当事实上的所有人(多数情况下名义上不是出资人，但行使着出资人的权利)，又充当监管人，导致交易所的自律监管作用发挥明显不足。另一方面，一些本属于交易所一线监管的职能还没有从上级金融监管机构中分离出来，交易所没有足够的市场监管和发展的权限。另外，虽然上海市银行､证券､期货､保险同业工会已经建立，但更多是遵守金融监管当局的各项法律法规，形式大于实质，没有太多话语权。
3､对金融产品创新的审批机制管制过严，期货衍生品的品种上市机制比较落后。
金融机构的金融产品创新都需要中国银监会､证监会､保监会进行审批才能通过，并且审批程序复杂，时间较长，导致金融产品创新十分困难。以期货市场为例，国外期货品种上市实行备案制或试运行制，而我国实行审批制，新品种上市，首先要经过交易所研究审核，然后上报中国证监会，证监会做出审核后，再上报国务院，国务院综合国家相关部委意见后，最后做出是否批准上市的决定。这种落后的品种上市机制，不利于上海争夺石油､钢铁等大宗商品的“定价权”，不利于上海期货市场的进一步发展。金融创新本是金融机构的市场化行为，最终却需要政府行政审批来主导，无形之中提高了金融机构进行金融创新的难度，大大抑制金融机构进行金融创新的积极性。
4､与国际监管标准还没有完全接轨。
为了让更多国际金融机构能够参与上海金融市场，应逐步与国际金融监管标准接轨，按照国际标准对外资金融机构实行监管，对国内外金融机构的监管实行“国民待遇”。否则，就只能游离在国际金融风险防范体系之外，对业务发展迅速､业务范围相对复杂的外资金融机构的监管难以真正起到防范风险的作用。
5､高素质金融监管专业人才的不足。
一方面，上海金融监管机构都比较缺乏对被监管金融机构的产品､业务､风险管理深入了解的高素质金融监管专业人才;另一方面，上海各金融监管机构缺乏独立的人事权，如果一个部门需要增加3名监管人员的配置，需要报国务院审批，周期较长，手续较多。
6､金融企业税收税率偏高。
为了实现金融机构的集聚效应和金融资产交易的规模效应，降低金融企业的经营成本，增强金融企业的国际竞争力，发达国家国际金融中心城市对金融企业和投资者实行营业税､所得税和交易税等税收优惠政策(见表1)。
表1 国内外金融企业主要税收政策对比
注：英国2008年企业所得税将降为28%，香港降为16．5%。
从表1中可以看出，发达国家大部分实行不征收或者免征收营业税，而上海金融企业的营业税虽由8%减为5%，但仍然偏高;在企业所得税方面，国际上呈现逐步降低的趋势，新加坡和香港的企业所得税远低于上海，而深圳实行减半征收的优惠措施;国外对于期货衍生品交易实行免征交易税，鼓励期货衍生品市场的发展。
三､以浦东综合配套改革试点为契机，建立与国际金融中心相适应的金融监管体制
1､强化上海市金融服务办的监管协调职能。
在“分业监管”的模式下，金融监管有效性的一个重要基础就是注重金融监管协调机制的效率，而不在于监管机构的分合。提高上海市金融监管协调机制的有效性关键在于强化上海市金融服务办的监管协调职能。具体而言，由上海市指定一名市级领导牵头负责金融服务办的领导协调工作，上海市金融服务办不仅要在上海银监局､证监局､保监局之间建立制度性安排模式的“监管协调合作机制”，建立“信息共享机制”，建设金融机构监管信息共享系统，定期举办监管联席会议，还要加强与人民银行上海总部､外管局､财政厅､审计署､上海发改委､外经委等有关部门的协调和沟通，形成监管合力，在应对金融突发事件，防范和化解金融风险，维护金融稳定方面发挥应有的作用。
2､鼓励交易所和金融行业协会的自律监管，重点扩大交易所自律监管的权限，建立自律监管与政府监管的良性互动关系。
第一，将上海金融监管机构拥有的“一线监管”和自律监管职能逐步转由交易所承担;第二，发挥上海市银行､证券､期货､保险同业工会等行业组织的自律监管职能，提高行业自律意识与自律水平，形成监管合力;第三，赋予交易所对市场参与者的直接调查监管权限;第四，建立自律监管与政府监管的良性互动关系。一方面，政府应加强对交易所自律监管的行政监督，体现在两个层次：①政府对自律规则内容的行政监督;②政府对自律规则执行状况的行政监督。另一方面，加强交易所对政府行政监管的社会监督，当政府对金融市场的监管存在瑕疵时，交易所应当及时建言献策。
3､积极争取赋予市场主体进行金融产品创新的自，推行期货衍生品的产品试运行机制。
积极争取赋予市场主体进行金融产品创新的自，有利于推动政府主导型创新向市场主导型创新转变，有利于通过市场化手段对市场主体的金融创新行为进行合理引导和有效监管，实质是建立金融创新的长效机制，促进金融创新的可持续性发展。
另一方面，推行期货衍生品的产品试运行机制。交易所根据市场需求､通过专家充分论证推出新的期货产品，上报中国证监会及当地监管部门备案。条件成熟的期货品种可以进行1-3年期的试运行检验，市场运行成功则申请正式上市，不成功就从市场退出，从而建立市场化的新产品上市机制，提高上市效率。
4､加强国际监管合作，与国际监管标准接轨。
一方面，加强国际合作监管体制建设，积极推进与境外金融监管机构之间保持正式的合作与交流机制，积极发展双边和多边监管合作关系，对跨国金融机构实行国际统一监管，并建立监管高层的互访和磋商机制､实行跨境联合现场检查。另一方面，努力与巴塞尔银行管理与监管委员会､国际证券监管委员会组织和国际保险监督官协会所推行的国际监管标准接轨，积极参与国际金融监管标准的研究和制定。具体而言，银行业要与“新巴塞尔协议”监管准则接轨，以原则监管､功能监管和风险监管为导向;证券业要建立有效监管资本框架;保险业要建立顺应国际发展趋势､符合我国国情的偿付能力监管体系。
5､培养高素质金融监管人才，加强金融监管研究。
一方面，要加快金融监管人才集聚，既要争取赋予上海金融监管机构一定的人事自，也要大力培养对金融行业熟悉､了解金融机构运作和金融产品创新的高素质金融监管人才。另一方面，加强金融监管研究，既要深入研究国际金融监管的规则和标准，加强对国际金融创新业务的监管研究，更要研究在现阶段分业监管体制下逐步与国际监管标准接轨的途径。
6､实行金融税收优惠政策。
目前，上海金融机构按照国家统一的金融企业税收制度征收33%的所得税､5%的营业税和0．6%的附加税等，不仅与国际金融中心城市相比，就是与深圳对金融企业实行15%优惠的所得税制度相比，上海的金融税收明显偏高。
因此，上海需要进一步完善金融税收制度，适时取消金融企业营业税;对金融企业实行优惠的企业所得税;本着国民待遇原则，尽快统一中外资金融企业所得税税率;对期货衍生品交易实行免征交易税。
参考文献：
[1]尚福林．证券市场监管体制比较研究．中国金融出版社，2006;8
一、利率市场化的国际经验比较
美国在20世纪80年代，日本、韩国和我国台湾地区在90年代先后实现了利率市场化，对上述国家和地区利率市场化的研究发现，存款利率的市场化一般最先从货币市场开始，大多经历了先大额后小额，先长期后短期的过程。如美国在取消利率管制前，先后已放松了大额可转让存单、货币市场互助基金以及期限5年以上金额1 000万美元以上定期存款利率的管制。贷款利率的市场化，大多数国家都经历了从由央行规定利率上限，过渡到央行只规定贷款利率在资金成本基础上的浮动幅度，到最终实现完全由市场定价的过程。
从利率市场化对金融运行的影响来看，利率市场化后，存贷款利率普遍经历了从上升到回落的过程，存贷款利差减小，信用总量出现不同程度扩张。一些国家和地区中小金融机构经营困难，如美国20世纪80年代有1 000多家总资产超过5千亿美元的储贷机构倒闭，中国台湾地区在放松利率管制后的一段时期，信用合作机构也出现了经营较为困难甚至破产倒闭的情况。利率市场化后，汇率大都出现不同程度上升，除美国外，上述国家和地区本币汇率在利率市场化后均出现较大幅度升值。之后，汇率升值幅度减缓，甚至出现了贬值情况。部分国家和地区还出现了资产价格较快上涨的现象，如日本和中国台湾。
二、我国利率市场化改革进程及需要明确的几个问题
1996年我国以放开同业拆借市场利率为突破口，正式启动了利率市场化改革；1997年放开银行间债券回购利率，逐步建立起一个良好的货币市场与国债市场的利率形成机制。2000―2004年，逐步放开外币存贷款利率。2004年放开本币存款利率下限和贷款利率上限，并将贷款利率浮动区间的下限设为基准利率的09倍。此后，在企业债、金融债、商业票据方面以及货币市场交易中全部实行市场定价，对价格不再设任何限制。2012年进一步扩大金融机构存贷款利率浮动区间，6月将存款利率浮动区间的上限调整为基准利率的11倍，7月将金融机构贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的07倍。目前，利率市场化改革已经取得重大进展，为进一步推进改革，需要明确以下两个问题。
第一，利率市场化的实现条件。实现利率市场化需要具备三方面的条件，一是良好的微观基础，即金融机构需要有较强的财务约束能力、流动性管理能力和抵御外部风险的能力；二是健全的金融市场体系，确立能充分反映市场资金供求水平，在整个利率体系中处于支配地位、关联度强、影响大且具备一定稳定性的市场化利率，作为基准利率；三是稳健的宏观经济环境，即良好的宏观经济状况和稳健的货币政策。
第二，利率市场化进程的衡量标准。利率市场化是一个渐进的过程，也是一个水到渠成的过程。其不仅仅取决于官方的利率改革进程，更重要地取决于社会融资结构和议价方式。目前，我国社会融资规模中，非信贷融资已超过50%，其定价方式是主要由市场供求关系决定的。我国利率市场化改革已经取得实质性进展，金融机构对利率的敏感程度也有所上升。但我国微观经济主体的财务硬约束性和流动性管理水平仍有待提高。随着利率市场化程度的加深，潜在的宏观和微观风险在外部冲击下会逐渐显现和暴露，今年6月以来，由于金融市场流动性结构矛盾所引发的短期利率大幅上升，从某种意义上说，是一次利率市场化的压力测试，这次测试表明我国利率市场化改革还有不少工作要做，还要练好内功。
三、利率市场化对我国中央银行及金融机构的影响和挑战
利率市场化必然带来风险的增加，主要是流动性风险和利率风险。在经济金融全球化背景下，由于资本套利引起的大规模资本流动也会对流动性造成冲击，影响国内利率水平，从而对各类金融机构造成冲击。利率市场化不仅对各类市场主体造成冲击，也对包括央行在内的监管机构提出挑战。
（一）利率市场化对我国中央银行宏观调控的挑战
一是新的调控工具尚不成熟。尚未确立能够发挥主导作用的市场基准利率，相应地中央银行对市场基准利率引导调节模式也处于初级阶段。二是汇率升值压力增大。在放开基准利率前，中央银行还可以通过控制本外币利差来控制境外资本的流入，在一定程度上缓解汇率升值压力。利率完全放开后，如果本币利率上升导致本外币利差过大，境外资本流入增加，则会加剧人民币升值的压力。三是调节信用总量压力增大。在存贷利差缩小的情况下，金融机构可能会通过以量补价的形式增加贷款投放，再加上境外资金流入的冲击，会带来社会信用总量的扩张，也会刺激资产价格的上涨。
自由竞争导致优胜劣汰是现代经济活动的一个外在表现，金融业的发展也始终遵循着这一准则。正如巴塞尔银行监管委员会在2006年10月修订后的《有效银行监管核心原则》中所表述的，“银行业监管不能够，也不应当保证银行不会倒闭。在一个市场经济体中，倒闭就是作为风险承担的一个部分。”[1]过去的三十多年里，中国的金融机构经历了由计划经济体制下扮演国家财务出纳的附属角色向市场经济条件下的风险自主承担者逐步转化的过程。在这一过程中，我国金融机构的数量和种类得以不断地增加和丰富，但与此同时也不乏大量因为违法经营、资不抵债或偿付能力丧失而导致在监管当局的要求下被动退出市场的例子，比如1995年中银信托成为我国首家退出市场的金融机构；[2)1998年海南发展银行成为第一家被关闭的银行；1999年广东国际信托投资公司首开金融机构进入司法破产清算程序的先例；2003年，大连证券成为第一家被取消证券业务许可并责令关闭的证券公司。据统计，从1998年至2006年的时间段内，我国有300多家金融机构因各种原因陷入严重财务困境，被关闭、撤销或宣告破产，政府为救助金融机构而花费的资金约5万亿元。[3]
可以观察到的一个实在现象是：世界各国的金融机构所遵循的市场退出法律程序普遍地有别于本国的非金融类企业；尽管各国之间的金融发达程度不一，但各自的法律制度对金融机构的市场退出问题大多制定了或多或少的特别规范。正如金融机构的市场准入即使在自由化程度最高的那些国家里都不再是依法律准则即可获准登记设立的那样，这类机构的市场退出过程同样是在国家“有形之手”的影响甚至控制之下完成的。
因此，当研究的视角转到金融机构这类特殊企业的市场退出机制时，其中所牵涉到的各项法律制度的“特殊性”就凸显出来了，而要审视这种“特殊性”，不妨就从比较行政权力与司法权力的对比关系开始，或者说通过分析“权力版图”中两者的空间分布状况来观察金融机构市场退出法律问题的特质所在，并据此梳理现象背后的理论逻辑和现实原因。
二、行政权扩张和司法权收缩的现实图景
金融机构的市场准入监管、持续经营监管以及市场退出监管构成了行政监管权力所覆盖的三个主要方面。在金融机构市场退出过程中，监管当局被赋予了维护金融市场整体稳定和控制系统性风险的职能，它不应该也不会愿意放任金融机构通过公司法下的自主清算程序或径直进入司法破产清算程序来完成市场的退出而不作任何的干预。而对于司法部门来说，在金融机构市场退出过程中不可避免会涉及的债权人、债务人以及其他私法主体权利确认和保护也在其固有的职责范围之内，而且只有司法裁判才是解决权利冲突的最终权威手段。因此，法院代表的司法权和监管当局代表的行政权各自扮演什么样的角色，分别承担什么样的功能将是考察一国金融机构市场退出法律体系特点的主要内容之一。
（一）行政权力对启动金融机构市场退出程序的影响
对于非金融类市场主体而言，无论是基于自愿、行政行为、还是司法裁判的原因而启动市场退出程序之后，原则上都应由企业自主组织清算活动，例外情况是当清算组没有按照法律的规定成立或者没有依法及时进行清算活动时，这时债权人可以向法院申请强制清算。而当清算过程中出现资不抵债的情况时，除非各方主体能达成一致协议，否则清算事务应当移交给司法机关，从而启动特别的市场退出程序—司法破产。而对于金融机构来说，情况则要复杂得多，私法上意思自治原则的适用被大大限制了，启动市场退出程序的决定权绝大多数情况下被法律赋予了金融监管机构。
我国《商业银行法》第69条和第70条分别规定了“商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程”以及“商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”。也就是说，无论是商业银行基于自愿还是因为被撤销而导致的市场退出，一个必要的前提条件都是监管当局的许可。我国其他领域的金融立法也同样遵循了这一模式。[4]
2001年颁布的《金融机构撤销条例》明确了“商业银行依法被撤销的，由中国人民银行组织成立清算组，非银行金融机构依法被撤销的，由中国人民银行或者中国人民银行委托的有关地方人民政府组织成立清算组。清算自撤销决定生效之日起开始。清算组向中国人民银行负责并报告工作。”[5] 2008年颁布的《证券公司风险处置条例》则规定了“国务院证券监督管理机构撤销证券公司，应当做出撤销决定，并按照规定程序选择律师事务所、会计师事务所等专业机构成立行政清理组，对该证券公司进行行政清理”。
由上述法律规定可以发现，金融机构市场退出程序的启动存在两个显著特点：一是监管当局的行政许可是启动退出程序的必要条件，这有别于普通企业有权自主决定解散与否；二是金融机构在被动退出市场的情况下，其清算组织应当由监管当局负责成立；即便是金融机构主动退出市场，其清算组的活动还要接受监管机构的“监督”、“指导”，由监管部门“委派”清算组成员，或者清算组成员应当报经监管部门“同意”，这和普通企业有权通过完全自主的清算方式，例外情况下求助于司法机构来实现市场退出是截然不同的。
其他国家的金融立法对金融监管者的授权也同样是延伸到了市场退出的程序启动之后。尽管自愿的清算通常是由银行自身来实施，但仍需要得到监管者的同意，并在其监督之下进行。[6]再以对银行经营许可被撤销而引发的金融机构被动市场退出为例，监管者的行政权力并不因为银行的牌照被取消而立即终止。[7]一般来说，银行监管者的权力会被一直保留，直到清算程序的终结。大多数国家的法律使得银行监管部门能够行使强制清算的监管权力，例如根据瑞士的法律，清算一家并未达到资不抵债程度的银行，应当由瑞士联邦银行委员会（SF-BC）指定清算人并对其清算活动进行监督。[8]
（二）作为金融机构市场退出中间环节的行政处置程序
和非金融企业不同的是，金融机构的市场退出程序启动后，往往还需要经历一道行政处置程序，[9]其后才能终结退市程序或者转入司法破产程序。我国监管部门对问题金融机构的行政处置手段包括：责令整顿、指定同业托管、监管部门单独或者与其他行政主体共同接管、关闭或者撤销经营许可、促成机构重组等。
最早的例子是中国人民银行于1995年10月6日宣布对中银信托进行接管。而从1997年12月1日至1998年8月31日，中国人民银行陕西省分行受中国人民银行总行委托对永安财产保险股份有限公司依法实施了接管。1998年，中国人民银行先后决定关闭（解散）中国农村发展信托投资公司、海南发展银行和广东国际信托投资公司。而最多的行政处置程序是发生在证券公司身上，比如2002年大连证券被停业整顿；2004年南方证券被责令关闭，同时被证监会和深圳市政府接管；其余绝大多数的问题券商则被监管机构指定由其他证券公司、资产管理公司或者社会中介机构托管。[10]
但是，上述行政处置程序的适用在理论上并不必然导致金融机构的市场退出。这里应当区分两种情况。
关闭或者撤销的决定可以看作是监管部门针对金融机构的严重违法行为而作出的行政处罚行为，是导致被监管的金融机构退出市场的一种具体行政行为。例如《证券法》第211条和第219条分别规定的对证券公司挪用客户资金或者证券以及超出业务许可范围经营证券业务这两种违法行为在一定条件下可以作出关闭的决定。一旦监管机构作出关闭或者撤销的决定，之后继续由监管部门主导的行政清算程序则是行政权力基于之前行政处罚行为的自然延伸，目的是在不影响整体金融稳定的前提下促使金融机构完成市场退出。
而责令整顿、指定其他机构托管或者接管在行政法上都可归入行政强制措施的范畴，行政重组行为在理论上则是行政指导的一种具体体现。监管当局使用这些行政处置措施的最初目的应当是针对问题金融机构存在风险隐患、资本状况不符合监管要求或者违法经营的行为，而要求其通过一定的手段或者方法重新达到合规经营的状态，例如《证券公司风险处置条例》第16条规定的“证券公司经停业整顿、托管、接管或者行政重组在规定期限内达到正常经营条件的，经国务院证券监督管理机构批准，可以恢复正常经营”。
由此可见，监管机构的行政处置并不能和金融机构市场退出简单地划等号，实践中也出现过问题金融机构进入行政处置程序之后，通过各利益相关方面的努力而通过重组恢复了正常经营状态，比如永安保险和大通证券。但是在我国，绝大多数情况下，一旦金融机构被托管或者接管，那就“开弓没有回头箭”，离最终的市场退出也就只是时间问题了。通常情况下，监管机构会在作出托管或者接管决定的同时宣布关闭或撤销金融机构；另一种情形则是托管或接管期限届满之后再由监管部门作出关闭、撤销的决定或者向法院提出破产申请。
比较发达国家的金融立法，可以发现类似接管这样的监管措施也并非中国独有。在不少国家，监管者有权为一家银行指定临时接管人，比如法国、荷兰、葡萄牙和美国；或者由监管者直接接管银行，比如澳大利亚和加拿大；也有的国家法律规定由法院指定这样的临时接管人，比如奥地利和瑞士。[11]美国法下的银行财务管理人制度（conservatorship）不同于破产程序中的接管制度（receivership)，尽管两项制度都是授权联邦存款保险公司（FDIC)对相关问题银行进行控制和干预，但破产程序中接管的最终目的是为了最小化存款保险基金付出的代价，并最大化处置该银行资产的收益，在此基础上对银行进行清算；而财务管理人制度是为了保全银行资产和保护存款人利益而由FDIC充当银行的临时保护人并对其实施控制，这项制度的目的是为了使银行恢复稳健经营。[12]
除了接管，我国还有另一项独特的制度：托管。实践中，这主要适用于证监会在对高风险券商进行行政处置时，“委托”其他证券公司对其进行管理和接收。监管业内人士认为，托管制度的目的在于所托管证券公司获得可持续存在的可能，降低破产的社会风险，实现债务人资产的增值与优化，具有保障债权人利益和降低破产风险的双重作用。[13]
和司法破产程序不同的是，行政处置程序体现的是监管机构对于存在较大经营风险的金融机构的一种特殊监管手段，司法权在这一阶段只可能在司法审查程序中被动地介入。无论是定性为行政处罚，还是行政强制，监管机构的行为自然要受到司法的监督和审查，比如我国的行政诉讼程序就为利益相关人向法院提出对监管机构的诉讼提供了制度的可能。然而，由于我国的法律制度对于金融监管部门的行政处置阶段中行政权力的约束非常有限，法律规则基本上都是原则性规定，而且给公权力的行使留下了许多弹性的空间，再加上金融行业的专业技术特性以及在我国法律之内或者法律之外的原因，通过法院来对监管机构的行政处置过程中的权力行使加以制约和监督，即使不是不可能的任务，那也是有很大的实践难度。即使在特别强调程序正义的美国，监管机构在关闭银行之前并没有事先通知和组织听证的义务。[14]此外，在审查货币监理署为国民银行指定财务管理人命令时，只有当法庭认定货币监理署的决定是武断的、任意的，是对裁量权的滥用或者与法律相冲突时，它才可以取消该项指定。[15]
在对我国的金融机构进行行政处置过程中，司法权力还出现了主动收缩的现象，主要表现为各级法院发布的“三中止”通知。[16]“三中止”措施在我国第一个金融机构市场退出案例中就已经有了雏形，最高人民法院于1995年12月21日发布了《关于中银信托投资公司作为被执行人的案件应中止执行的通知》，要求凡涉及中银信托作为被执行人的案件，在接管、清理期间，各级法院应裁定中止执行。之后，法院这种“司法权力自我限制”的做法逐步扩展到民事案件的受理和审理，并在清理整顿信托投资公司和证券公司综合治理活动中得到大规模的使用。2006年《企业破产法》中规定了“国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序”。
类似我国在非司法破产程序中“三中止”措施的做法在其他国家也并不鲜见。比如，瑞士联邦银行委员会（SFBC)在关闭问题银行之后，可以向法院申请一个延期偿付（moratorium）的司法决定。[17]而在有些国家，法律规定监管者对银行的临时接管本身就包括了延期偿付的内容，比如澳大利亚、奥地利和葡萄牙。[18]在美国，FDIC一旦成为问题银行的财务管理人（con-servator)，它可以向法院申请最长期限为45天的未决诉讼中止（stay）命令。[19]对于证券经纪商的处理过程中，当证券投资者保护公司（SIPC)认定任何会员有对客户违约或者存在违约的危险，并且当债务人符合一定条件时，SIPC可以向有管辖权的法院申请客户保护令（protectivedecree)。和依据破产法提起的破产请求一样，保护令申请具有暂缓或中止任何将要或已经发生的针对债务人的司法、行政或其他诉讼，以及中止任何对债务人财产进行占有或设定利益的行为的效力。[20]
（三）行政权力在金融机构司法破产程序启动阶段的介入
金融机构市场退出过程中，当法律要求的破产原因得到满足时，针对金融机构的破产清算或者破产重整程序将有可能得以启动。通常，破产程序是在司法权力的支持和监督下进行的，然而在金融机构的破产法律程序中，行政权的深度介入是普遍存在的，甚至在某种程度上分享了大量本属于司法机关的权力或者对司法权的行使施加了限制条件。
首先就表现在申请金融机构破产的主体资格上。破产法的一般原则是债权人或者债务人自身可以向法院申请破产，例外情况就是金融监管部门也被赋予了申请金融机构破产的权力。我国《企业破产法》第134条“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请”的这一规定在以往的金融立法中并无先例。既往实践中，监管机构若有意促成某家金融机构进入破产程序，一般情况下是授意某个债权人向法院提出申请，而新法实施后，金融监管部门可自行要求法院启动司法破产程序。
其他国家的金融立法也普遍地支持这一特别授权。英国银行法允许银行监管当局、银行以及银行的债权人向法院提出破产申请。[21]1996年日本通过了《金融机构重组特别方式法》，授权监管当局提出对金融机构的重组和破产申请。在一些国家，法律授予监管当局排他的申请金融机构破产的权力，比如德国和丹麦；当银行处于被临时接管的状态时，法律则授权临时接管人向法院申请金融机构破产的权力，比如奥地利和瑞士。[22]
依据我国《企业破产法》的规定，金融监管部门有权向法院提出关于金融机构的破产申请，但其所享有的申请权并非是排他的，金融机构本身及其债权人仍然可以依法提出破产申请。[23]但这只是提供了一种理论上的可能性，在当下的中国金融法律体系内，任何金融机构及其债权人抑或是其他当事人若要提起破产申请，都必须事先得到监管当局的首肯。从这个意义上来说，在我国监管部门垄断了启动金融机构破产程序的权力，司法机关的权力行使也必须以行政权的许可为必要前提。
除了法律规则的明文规定，实践中我国对于金融机构进入破产程序还设置了诸多的“法外”限制条件。近年来，随着监管部门对证券公司实施综合治理，一大批券商将以破产的方式退出市场，最高人民法院对于各级法院受理申请证券公司破产的案件共设置了八项前提性条件，只有当这些条件全部满足时，法院才可受理相关破产申请。[24]显然，要成就以上条件，很大程度上要视行政部门的“前期工作”是否已经到位，换句话说，法院介入证券公司退市程序的时间点被往后挪了，司法权力行使的空间被主动压缩了，相反使得行政权力的实施效率和效果成为了证券公司破产过程中最为关键的因素。
从上述分析的法律规则和法律实践来看，行政权力在金融机构司法破产程序启动阶段的介入使得破产程序的门槛被抬高了，使得我国金融机构的破产较之一般企业更不容易发生。
（四）破产程序全过程中监管部门的影响力体现
除了对破产程序的启动拥有决定性的权力之外，监管机构的影响力还将持续体现在破产程序的全过程之中。
以商业银行为例，如果划分一下各国的金融机构破产法律制度的体例，大致有以下这么几种类型。一种是以美国和加拿大为代表的，由行政监管机构负责主持金融机构的破产程序，排除普通破产法的适用或者规定优先适用特别行政程序法，因此司法权的介入极其有限；第二种体例是立法规定了金融机构破产所适用的特别程序，但是这种程序还是在法院的主持下适用，代表国家有荷兰、奥地利、瑞士和卢森堡；第三种情况则是规定适用普通的破产司法程序，比如英国。
美国是典型的行政权力独大模式。在银行破产领域，普通破产法的适用一概停止，美国联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation， FDIC）被赋予了相当宽泛的权力，它不仅具有完全排他的启动破产程序的权力，而且在破产程序中它既作为银行的接管人（receiver)，同时在向存款人偿付了保险金之后，它又成为银行最大的债权人。FDIC在接管银行之后，承担了该银行及其股东、成员、存款人、管理人员和董事所有关于银行及其资产的权利 ( rights )、头衔（titles )、权力（powers）和特权（privileges)。 [25]FDIC还被授予广泛的权力去处置银行的资产以使其恢复经营能力，例如可以促成与其它银行合并，出售资产和债务，或者设立一家过桥银行（bridge bank)去承担这家失败银行的资产和债务……FDIC所主导的这些交易无需任何其它机构、法院、合同权利当事方或者银行股东的同意，从而便于其以最快的速度和最低的成本处置失败银行。FDIC在行使这些职权过程中，并不接受任何机构或者法院的指导和监管，它的决定只在很小的范围内受到司法审查，除非基于FDIC理事会主席的请求，法院是不能采取任何限制或者影响FDIC作为破产接管人职责的行动的。[26]
在证券经纪人破产法律制度方面，美国的做法是将1970年《证券投资者保护法案》(Secu-rities Investor Protection Act， SIPA)[27]规定的证券经纪人破产程序作为普通破产法的特别法来予以适用，[28]并且明确规定《破产法》第十一章关于公司重整（reorganization)的内容不适用于证券经纪人。和银行类似，美国保险公司的破产处理也被明确排除在破产法典之外。美国保险业主要受各州的保险监督官管制，适用的是各州《保险法》以及由全国保险监督官协会(NAIC）制定的《保险重整和清算法案》。州保险监管部门在保险破产程序启动方面拥有排他性权力，破产程序的行政主导色彩也较浓。
可以看出，在美国金融机构的破产程序中，行政权被扩张到了极致，而与之对应的是司法权力的空间被极大地抑制了。在其他国家，尽管司法程序仍然适用于金融机构的破产，但是监管当局的影响力也是不容小觑的。对于适用特别司法程序，由法院来主持处理银行破产案件的国家来说，监管机构和司法部门之间一般来说建立起了一种紧密的联系，这种联系可能是正式的，表现为法院正式地依照监管机构的申请或者建议行事；也可能是非正式的，表现为法院在采取行动之前咨询有关监管当局。
即使是在适用普通破产司法程序的国家，行政权力的影响力也并不是可以忽略的。在英国，金融服务管理局（FSA）会全程参与银行的司法破产程序，对于银行的重组它也能起到至关重要的作用。[29]《日本国普通银行法》第46条则规定了“法院对银行的清算、破产、和解、整顿、改进等手段，得征求大藏大臣的意见，或委托其检查或调查”。
在我国，《企业破产法》第134条对金融机构的破产问题作了特别规定，事实上明确了《企业破产法》对金融机构的适用性，换句话说，确立了由法院主持金融机构程序的模式。在该程序启动之前，监管当局只是作为申请人或者批准人的角色出现，至于破产程序启动之后，为了适应金融机构这类特殊的企业，在哪些制度安排方面要作出例外性的或者补充性的规定，《企业破产法》并没有直接涉及，而是授权国务院制定实施办法。目前，《金融机构破产条例》正在制定过程之中，[30]未来我国金融机构破产程序中行政权力与司法权力的关系目前还不甚明朗，但可以肯定的是，由于我国历来的行政权较之司法权强势的格局，再加上《金融机构破产条例》的立法主导权归于监管部门，所以可以想见的是，未来我国金融机构司法破产程序中行政权力发挥较大影响力的可能性很大。
三、对现实权力分配格局的理论解释
从前文的分析来看，在金融机构市场退出过程中，尽管各国的情况并不完全相同，但就行政权与司法权两者之间的关系，我们还是很容易地观察到前者的强势地位，而司法机构的功能及其权力的运作空间则被压缩了。这种制度的逐渐形成一定有其背后的机理，或者说有某种主张、观念、理论甚至是意识形态作为支撑。尽管笔者不能简单地认同“存在即合理”这一观念，但认为对于客观存在的制度现象，只要不是仅仅在个别国家里或者在个别时点上偶然出现的，那么挖掘这项制度在发生和演变过程之中的背景因素，并分析其中的逻辑联系，就一定是有普遍性学术价值的。金融机构的市场退出所牵涉到的行政权力与司法权力之间的关系，就是基于各国法律制定和法律实践中的共同之处而使之具有理论上的普遍意义，当然对于中国这样一个正处于金融市场转型阶段的国家，普遍性的理论探讨之余，发掘其中的“个性”也是研究的一个重要方面。
（一）金融机构的特殊性及其市场退出法律制度安排
对于金融机构市场退出法律制度的构造迥然有别于普通公司企业的现象，我们很自然地会从金融机构自身的属性开始分析。就银行来说，因为其承担了对于一个有效的金融经济体系来说必不可少的，且又具有特定性和独特性的功能，所以理论研究倾向于把其定位为一个“特殊的存在”，[31]除了日常经营状况之下的特殊性体现之外，[32]银行在面对公众信息丧失状况之下具有极端脆弱性，即便是经营状况良好的银行也可能因为同业或者外部经济金融环境的变化而遭到“挤提”，[33]更为严重的是个别银行的危机会因为民众理性或非理性的判断而“传染”到整个银行业，有可能导致整个经济体的系统性风险突然升高，进而直接损害实体经济的稳定。既然如此，银行的市场退出过程就不再是简单的个体行为，而势必要转化为一个公共事件。同样，高负债经营的保险公司也存在类似的问题。人们认为保险市场的可能失效导致保险公司破产或丧失偿付能力，有损广大被保险人的利益的观点，成为保险实施法定监管重要的理论基础。基于此，对保险公司的法定监管已被推动为维护和确保公众利益的一项实践。1914年美国联邦最高法院审理德国安联保险公司诉刘易斯一案时判定，保险是一个“影响公众利益”( affected with the public interest）的行业。[34]金融机构的特殊性是其市场退出环节受到法律特别对待的重要原因，因为这种“特殊性”恰恰是在金融机构经营失败出现危机的时候才得到了最集中的体现，所以才会引出对金融机构退市过程中行政权与司法权关系的理论探讨。
然而，对金融机构特殊性的分析还不足以完全解释为什么会出现行政权与司法权的“此消彼长”，更不能解释为什么在不同的国家出现了差异较大的制度安排，例如美国的银行破产完全不适用破产法典，而英国的普通破产法仍然适用金融机构，只不过监管当局可以进行正式或者非正式地介入。正如同罗纳德·科斯对福利经济学家的批评那样，负外部性并不足以构成国家干预经济生活的全部理由，问题的关键在于社会成本，即交易费用（transaction cost )(6·的）大小，[35]上述关于金融机构特殊性的论证也不构成对体现作为国家积极干预手段的行政权扩张的充分解释。如果以交易费用为零作为理论前提的科斯定理所描述的假设情景在现实中成立的话，[36]那也就意味着金融机构市场退出过程中只需司法权力的行使即可，而无需金融监管机构的介入，因为金融市场的主体可以通过谈判和缔约的方式明确界定产权归属来解决所谓外部性问题。因此，对金融机构退市过程中行政权力的扩张及其扩张程度的解释其实就是对现实金融市场契约不完全所导致的“交易费用”为正的一种解读，它包括但不限于这样几个方面：司法权和行政权各自固有的属性；一国政治权力结构和社会环境；利益集团对法律规则形成的影响；以及特定国家金融体系的历史沿革和现实特点。
（二）司法权、行政权的固有属性差异与系统性金融风险的预防和控制
金融机构退市过程之中很有可能甚至必然会触及如何预防、控制和消除金融市场的系统性风险以及避免个别金融机构的问题演变为整个金融市场的灾难，因此一国涉及金融机构退市规制的公共政策的首要目标自然就是减少系统性金融风险发生的概率或者是降低系统性风险发生之后对市场和社会造成的损害。这同针对普通企业市场退出的公共政策目标不同，因为在常态下法律制度的设计和执行多是基于维护债权人利益以实现清算中的公平受偿，并保持债权人和债务人之间的利益平衡，解决私人主体之间的权利冲突。
正是公共政策目标的差异在一定程度上导致了行政权力在金融机构退市过程中的扩张取得了合法地位，而根本的原因就在于行政权和司法权这两类国家公共权力拥有的不同特性以及被赋予的不同责任。
通常来说，行政权具有主动性的特征，而司法机构奉行“不告不理”的被动原则；行政权力的行使具有相当的灵活性，而法官的能动性很大程度上是受到限制的；行政机关可以基于社会整体利益的考虑而进行相机抉择，甚至可以在限度范围内以事后补偿来牺牲特定社会成员的利益，而司法被要求扮演居间中立的角色，以适用法律规则为其使命。此外，司法权力的正当行使被天然地赋予更多程序正义的价值，比如自己不做自己的法官，避免单方接触，听取双方意见，给予充分的权利救济途径以及在事实问题认定上的较高标准等等；行政权力行使尽管也要受到程序的控制，但这种控制的程度是远远不及司法程序的。
因此，总的来说司法权力的行使是以维护社会成员个体权利为基本出发点的，并以此来保证法律规则得到良好的执行。作为一个裁判者，在成文法律越来越精细化的今天，它越来越少地有机会去创造性地提出关于协调公益与私利之间的关系的解决方案。而行政部门则不然，尽管法治原则的一项基本要求就是行政权力的行使者必须在代议机关制定的法律范围内行事，但行政事务的复杂性也使得法律不可能事先为它准备好了一切，因此更多的时候“依法行政”最终是以“依法律原则和法律精神行政”作为最终的归宿，对其行为合理性的判断更多的时候是在审查权力行使者是否已经超出了自由裁量的空间，这时候行政部门就有更多的机会在群己边界的划分上扮演重要的角色，而不仅仅是作为单个社会成员权利的维护者。
这一点在金融机构退市问题上表现得十分明显。一家金融机构的关闭、清算或者重整固然会涉及私权利之间的冲突问题，但正如前文所分析的，公共政策目标这时候首先是定位于整体金融市场的稳定，在这种情况下，行政权力的固有属性在理论上使其较之司法权力能以更小社会成本来实现上述的公共政策目标，毕竟金融体系的稳定、系统性风险的防范和控制、市场信心的维护等重要价值是很难用法院惯用的“权利一义务”式语言来表述的。
例如，对问题金融机构的处置是否及时有效，这会是控制系统性风险发生的关键所在，在这个过程中涉及的危机救助、临时接管、存款保险、客户转移、促成兼并重组等，都是为了控制个别问题金融机构风险对外转移而必须要做的重要工作。显然，将这些工作交由“主动出击”的行政部门来做的效果应该是好过交给理论上以被动性为标志的司法部门；更何况，行政程序的相对灵活性为降低金融机构退市的社会成本提供了前提条件。可以想见的是，如果过高地追求程序正义的目标，保证所有的当事人在退市过程中的充分参与，那结果就有可能是系统性金融危机的爆发。
在普通企业市场退出的司法程序中，债权人享有的各种实体性和程序性权利得到破产法等法律的充分保护，比如登记债权、召集和参加债权人会议、对管理人的胜任状况和报酬提出异议，对债权人会议的决议进行表决，批准重整计划等。然而，金融机构的退市程序中，由于债权人的人数众多，如果还是要按正常情况下的正当程序标准行事的话，结果很有可能导致危机的蔓延。正是在这种情况下，被认为代表公共利益的行政权力获得了更多的法律授权，可以使它以更加迅速和高效的手段处理相关的问题银行。这也是为什么许多国家将普通破产法不对金融机构适用的一个重要原因。
在美国银行破产程序中，FDIC的介入使得银行的股东、管理者和债权人的权利行使范围被大大压缩了，在存款保险赔付、不良资产处置、兼并重组等事项方面FDIC具有了某种超级权力，不会遭到银行利益相关方在程序方面的牵制，也几乎不受法院的司法审查，使其能够以最小的成本处理好一家问题银行，维护市场的信心，控制风险的传染。实践中，FDIC发展出了一套所谓的“周五周一模式”，即FDIC来接管一家破产银行之后，它可以在星期五进入，在周末两天的时间内完成银行资产的打包、招标和出售，这样星期一中标机构即可进入银行，正式更名开张。显然，这种处理速度是司法机构所不可企及的。
我国对金融机构行政处置过程中的一些做法也反映了特殊制度设计的目的所在。比如，《证券公司风险处置条例》所规定的“被撤销证券公司的股东会或者股东大会、董事会、监事会以及经理、副经理停止履行职责。行政清理期间，被撤销证券公司的股东不得自行组织清算，不得参与行政清理工作。”此外，行政清理组可以不经股东大会批准和债权人的同意即转让问题券商的证券类资产，[37]以保护普通经纪客户的利益。
（三）金融机构市场退出涉及的特有问题
金融机构本身的特性及其对整个经济体的重要影响也会反映在制度安排的一些特殊领域。
一方面，金融机构的市场退出涉及许多专业技术问题，它们可能超出了司法机构的知识和能力范围，因此在这种情况下权力配置给监管当局有可能取得更好的效果。比如，金融机构破产标准的确认是一项专业性较强的工作，尤其是在引进了“监管破产（ regulatory insolvency) ”标准之后。[38]如果由司法机关进行确认，则需要非常高的成本，而且存在相当大的难度，但金融机构监管当局则可以合理成本将其标准化。因为金融机构监管当局作为金融业的日常管理者，他们制定了众多的监管标准和规章制度，同时他们也拥有熟悉金融业务运营的专业人员以及相应的设备和设施，因此对于破产标准的界定、破产管理人的选任和撤换、破产管理人的职责等专业性较强的事项，金融监管机构最有发言权。[39]
另一方面，金融机构的市场退出往往会涉及资产、债务和股权的重组问题，然而在司法重整程序下要完成这项工作难度相当大。除了前面已经提到的司法程序带来的交易成本之外，实践中还会出现行政审批权与司法权力之间的冲突。例如根据《企业破产法》，重整计划经法院批准后即可生效，但是当重整计划中涉及上市公司的诸如发行股票、发行债券、债转股、重大资产转让等原本需要证监会等行政部门审批的事项时，司法权和行政权的关系如何处理？这种不明确导致了实践中的混乱，就重大资产转让和股权出售问题，证监会的意见是其批准须以法院的裁定为前提，而法院则坚持其裁定要以证监会的批准为前提。[40]权力冲突的存在使得通过司法程序完成金融机构重组的成本变得异常昂贵，这也是为什么我们能看到的大量中外金融机构重组案例中，鲜有通过司法重整程序而完成的，多是在监管当局的主导和促成之下而达成的协议，毕竟行政重组的模式避免了权力不协调导致的成本，同时行政部门的资源也可以被充分地调动起来。
（四）转型期中国金融市场与金融机构退市
司法权对行政权的让渡在各国的金融机构市场退出法律制度中都是一个普遍的现象，只不过是程度的不同而已。在我国的金融机构退市过程中，行政权力较之司法权力有更为强势的表现，除了上文分析的原因之外，恐怕处于转型期的中国金融市场也是造就现实权力格局的重要因素。
首先，在金融机构退市方面我国的法律制度体系还很不完善，规定多为原则性内容，且缺乏条理，即使是《企业破产法》对金融机构的破产问题也未作具体规定。在这样的一种缺乏明确法律授权的制度环境下，具有主动性质的行政权在金融监管部门的行使之下很自然地就占据了主导性的地位，而法院更多的时候是扮演了一个配合监管当局处理金融机构退市的角色。
其次，金融机构的市场退出涉及金融监管政策的方方面面，尤其考虑到我国现阶段金融机构的治理状况普遍有待改善，当市场环境的变化导致金融机构经营风险集中爆发的时候，为了维护公众的信心，防止风险的扩散，监管当局不得不使用各种法律的和非法律的手段来处理种种棘手的问题，例如先后五次对信托公司进行清理整顿以及2004年至2007年集中治理高风险证券公司的“运动”。在这种市场的治理模式下，行政权力的极度扩张和司法权力的高度抑制是必然发生的结果。
复次，在金融市场转型期间，我国广大金融市场的普通参与者还没有适应现代市场经济的风险承受能力和心理准备，因此行政部门在处理问题金融机构时，不得不将普通存款人和投资者的安抚以及社会稳定工作作为一项重要的内容。在“稳定压倒一切”的原则下，金融机构的退市也要“讲政治”，而在这方面行政部门比司法机关有更多的资源和应对经验。以银行存款保险制度为核心的金融业风险分担机制在我国还缺乏制度化的安排，往往只能是针对特定问题金融机构采取特定的处理方式，从而导致了金融机构的退市问题的政策性高于法律性，因此行政部门的积极主动和司法机关的“退避三舍”也是这一现实状况的映射。法院也希望对社会稳定负直接政治责任的行政部门能够妥善处理金融机构退市的善后问题，避免自身承受太多的来自社会的压力。
再次，行政部门在我国金融行业中扮演着多重角色。一方面，它是作为监管者的身份；同时，它也代表了国有金融机构的所有权人，即使并非纯粹国有的金融机构，监管者很大程度上也控制了高管人员的人事任命，一个普遍的现象是我国金融监管部门的高级官员和金融机构的高级管理人员经常出现身份互换。不论是监管部门的官员，还是金融机构的高管，他们都有共同的身份，就是“国家干部”，[41]在这种监管者与被监管者身份差异模糊化的体制下，处于执政党体制中枢的行政权力较之司法权力有更多的便利性和可利用的资源，尤其表现在问题金融机构的兼并重组方面。根据制度经济学的制度变迁路径依赖（pathdependence）理论，人们过去的选择决定了现在可能的选择，制度变迁的路径受到初始条件的制约。[42]因此，以计划经济体制下“国家大一统”为起点的我国金融行业制度变迁势必受到历史因素的影响，改革更多的是发生在增量范围，在这一过程中行政权力较之司法权力的强势地位在比例上可能是被相对削弱了，但是行政权力在深度和广度上反而随着金融市场范围的拓广而得到了不断的强化。
最后，在金融机构退市问题上，我国司法机关的权力收缩很大程度上并不是被动的，而是其主动选择的结果。任何一个个体或组织的行为通常情况下均是以最大化其自身利益为目标的，法院亦然。在金融机构市场退出这一问题上，现阶段我国法院明显缺乏介入的积极性。一方面的原因是法律规定十分不完善，导致案件裁判过程中给法官制造了困难；更重要的原因则在于目前我国金融机构退市问题某种程度上已经超越了法律领域，而带有更多的政策性因素，尤其在各国家部门“各管一摊”、“守土有责”的政治思维映照之下，对于有可能因为退市而引发社会不安定的金融机构，并非其主管负责部门，也非地方政府的法院在处理这类案件时显然缺乏足够的激励。
四、我国金融机构退市过程中“强行政、弱司法”带来的问题
行政权力在金融机构市场退出过程中占据主导地位，这在理论上并非不可接受，而且事实上根据之前的分析，我国行政部门在金融机构退市问题上的强势地位和司法部门主动或被动地收缩自身权力的现象具有一定的合理性，一定程度上契合了处于转轨时期的我国金融市场的内在需要。然而，就我国特定的金融制度环境来说，我们还应当看到行政权与司法权的不平衡已经成为实践中金融机构市场退出过程中争议频发的一个重要原因。
（一）法律规则的缺位与行政权力的软约束
行政权力对金融机构市场退出活动的高度介入，目的是为了服务于整体金融稳定的公共政策目标。所以，权力的行使在一定意义上等同于责任的承担，有多大的权力就应当对应多重的责任。要实现这个对应关系，一个必不可少的手段就是通过法律制度来规范和约束行政权力的行使，然而由于我国金融立法相对于实践的滞后，导致了以往在处理问题金融机构的过程中监管部门更多的是借助其本身或者各级政府特有的权威地位，而不是依据法律的明确规定来实施其行为，这极有可能导致行政部门的权力与责任之间的不匹配。
1998年6月22日，中国新技术创业投资公司被中国人民银行下令关闭，并成立了由人民银行牵头、六部委人员参与的清算组进行清算。然而，由于那时《金融机构撤销条例》尚未出台，清算组的行为完全没有法律的指引，对金融机构的资产处理随意性很大，即使根据之后2001年出台的《金融机构撤销条例》，债权人也还是被排除在清算组之外，八年多的清算过程中仅召集过两次债权人大会，这不免使人产生行政部门“暗箱操作”的合理怀疑，进而出现了债权人在2004年因为对监管部门行使权力的方式不满而集体起诉清算组的事件。[43]由于行政处置程序无法像司法破产清算程序那样在法院的支持和监督之下实施强制性的财产分配方案，结果导致了行政清算程序被一再拖延；而当涉及个人债权的优先受偿问题时，[44]由于出现了现实中大量私款公存而引发的法律争议，然而行政部门毕竟不具有法院基于居中裁判功能而产生的社会公信力，一旦清算组的甄别不能令这部分债权人满意时，集体上访就成了他们的选择，而最终中创的行政清算程序直到2005年才告终结。[45]再比如，海南发展银行在1998年被关闭至今已十余年，在历经了四次失败的重组之后，到目前为止还处于行政处置阶段，除个人储户和境外机构以外的国内机构债权人的利益始终处于悬而未决的状态，政府部门出于政治的考虑也没有丝毫的启动司法破产程序的意图。[46]
问题金融机构被关闭之后迟迟不能完成市场退出的程序，一个重要的原因就在于行政权力的行使没有法律的严格约束，不像美国FDIC在接管问题金融机构之后最多向法院申请90天的诉讼禁止令，[47]也就是说必须在很短的时间内处理完毕一切善后事宜。而在我国，这样的刚性约束对行政权力来说是少有的，法院颁布的“三中止”通知往往是没有截止日期的，甚至在行政处置程序完毕之后仍可以得到展期，如人民银行在1996年结束对中银信托的接管之后，为了便于广发银行对其收购工作的开展，向最高人民法院申请继续适用一年前发布的“三中止”决定，且得到了最高院的批准。[48]
（二）行政处置阶段对相关利益主体的权利漠视
在我国金融机构市场退出机制中，行政权力的行使长期以来缺乏法律制度的严格约束，权力行使过程中受到的监督和制衡明显缺乏，甚至产生权力寻租的后果。例如，争议最多的问题就是在行政处置过程中，监管当局及其指派部门的某些行为往往并没有法律具体的授权，相反金融机构的股东和债权人等相关利益主体基于法律所享有的各项权利在处置问题金融机构的特殊时期内被严重漠视了。
在对证券公司的风险处置阶段，参与券商退出过程的除政府部门外，有其他证券公司、资产管理公司、律师事务所、会计师事务所、地方政府、公安司法机关等。券商退出到底涉及哪些参与主体？各类主体的责权利是什么？相互间的关系如何？这些问题大都还不够明确，严重影响了券商退出工作的效率和规范性。[49] 2008年出台的《证券公司风险处置条例》对问题券商的停业整顿、托管、接管、行政重组以及撤销、行政清理、破产清算和重整问题作了较为细致的规定，但法律规则的出台发生在集中清理高风险证券公司之后，是典型的“事后立法”。
证券公司的行政清理过程中，[50]一些做法因为缺少法律依据而引发了争议，比如将股东和债权人排除在清算和重组程序之外。尽管《证券公司风险处置条例》明确规定了行政清理期间，被撤销证券公司的股东不得自行组织清算，不得参与行政清理工作。但是作为上位法的《公司法》规定清算组必须有股东参加，《破产法》则规定清算组成员由人民法院指定，但既往证券公司风险处置过程中成立的清算（理）组，既没有股东参与，其成员也非法院指定，以至于被处置证券公司（如北方证券）的股东以清算组无股东参加违反原《公司法》第192条规定为由，要求清算组停止一切清算工作。[51]
以往的实践中，行政程序中作价处置的证券公司证券类资产的范围仅包括为维护证券经纪业务正常进行所必须的实物资产及相关的交易席位，客户资源及证券营业部许可证等无形资产虽然也随上述实物资产一并转移给受让方，但并不对其进行作价。债权人经常在破产程序中对此提出质疑，认为证券类资产处置价格不合理，有损其利益。对此，监管部门却认为，客户资源具有流动性，无法作价，证券公司的营业许可证则是监管部门颁发的，本身不具有可转让性，而且在证券经营资格被撤销之后，营业许可证的价值也就不复存在了。[52]但事实上，问题券商证券类资产的受让人所希望得到的绝不是那些实物形式的办公设备，而是觊觎能够直接为经济业务带来利润的客户资源以及在现有金融管制体制下具有高度稀缺性的“牌照资源”，如果不顾这一现实，将券商的无形资产“白送”他人，债权人怎会心甘？
在我国证券公司的风险处置过程中，一种常见的处置方式是证监会指定同业托管。即由受托的金融机构组织成立托管经营组来行使被托管的问题券商的经营管理权。在2006年新《证券法》生效之前，这种同业托管的模式不仅在制定法上找不到任何依据，而且在法理上也是说不通的。因为当一家金融机构被证监会指定而享有了“托管权”后，它行使被托管券商经营权的目的是什么？是为了维护金融稳定，实现最大化的公共利益，还是借此机会谋取自身的利润？如果是前者，那并非公共部门的金融企业有何义务去替证监会履行义务呢？而如果是后者，那在接管过程中，被托管券商的股东、债权人以及职工的利益又如何保障呢？[53]实践中一个焦点问题就是，关于问题券商的证券类资产是否被“贱卖”给托管人的争议，为此，汉唐证券第一大股东润达实业控股有限公司还曾经在2007年5月起诉托管人中国信达资产管理公司侵吞汉唐的证券资产，该案被深圳市中级人民法院正式受理，这是第一起证券公司股东状告托管人的案件在法院系统立案。[54]
（三）行政权力介入导致的道德风险的滋生
理论上来讲，金融机构退出机制的公共政策目标可以分解为两个方面，其一是通过让经营失败的金融机构及时有效退出市场，最小化个别金融机构倒闭产生的风险传染和引起的动荡。其二则是通过激励兼容的金融机构退出机制防范金融机构的道德风险，最小化金融机构倒闭的成本。有效的金融机构退出机制既要防止风险传染，又要避免金融机构承担积极风险的道德风险问题、管理者和所有者之间的委托—代理问题和金融机构之间的逆向选择问题。[55]
然而，我国以往的实践表明，监管当局并没有很好地处理这两个目标之间的平衡，对遏制短期内系统性风险爆发的关注程度远远要超过对金融机构道德风险的预防，而通过准入干预降低市场竞争程度来维护金融业安全性的做法更多实现的是短期效应目标。行政权力深度介入金融机构退出机制，积极的来看是充分调动了社会资源，但也绝不可忽视它的消极面：背离优胜劣汰的市场法则，并且变相鼓励了金融机构的高风险行为，为更严重的系统性风险爆发埋下了伏笔。海南发展银行的退市就是最好的例子。1997年，在海南省政府的要求下海南发展银行接收了33家出现危机的城市信用社，这样做的后果就是导致海发行积累了其已经无法承担的风险，最终在1998年人民银行宣布关闭海南发展银行。
道德风险（moral hazard)是合同不完全性的一种特殊形式，可被定义为“从事经济活动人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行动”，引致道德风险的原因有信息不对称以及订立和执行合同时需要的费用。[56]就金融机构市场退出问题来说，道德风险既来自金融机构，也来自金融机构的债权人。
行政部门采取救助行为的不良后果是增大金融机构对于政府救助的依赖性，在金融机构救助方面容易出现政府的机会主义行为（短视行为），可能使金融市场不相信公认的游戏规则，因而诱导所有人的行为都变得非常机会主义，只要对己有利，就可以不顾社会的公共准则，这将会使政府声誉进一步下降和金融机构违规概率上升，从而使金融运行陷入恶性循环。另外，政府监管声誉下降和金融机构违规增加又带来了社会总财富的减少和政府救助成本的加速上升，从而使政府容易陷入无力承担救助成本与市场秩序破坏殆尽的两难困境，[57]这就是金融机构的道德风险。实践中，被监管者往往热衷于向监管者灌输“金融机构特殊性”和“大而不倒（too big to fall)”理论，一旦遇到危机，则视监管机构的救援措施为理所当然。如果监管者没有清醒地看到这一点，甚至反而变相鼓励金融机构的这种态度，那么行政权力的行使空间越大，意味着金融系统的长期不稳定性越高。
金融机构债权人的道德风险也是一个有害的因素，因为金融机构的“放纵行为”某种程度上就是来自于对提供资金的债权人群体的约束不力，而不幸的是，在我国监管者出于社会稳定、国家形象等一些短期目标的考虑，往往对这一来源的道德风险重视不够，具体表现为退市过程中政府为金融机构买单，向债权人清偿债权的做法。例如在对早期的中银信托和中农信的处理中，政府“慷慨地”承担了所有的债务；在广国投案例中，广东省政府对50万元以下的自然人存款本金委托中国银行偿还；在中创公司的清算过程中，对于自然人存款和境外债权的本息则由清算组优先偿付；[58]而在 2004年之后的系列高风险证券公司行政处置过程中，中央银行通过发放再贷款的方式对个人债权进行收购。[59]由于监管部门给金融机构的债权人造成了不恰当的行为预期，行政权力高度介入金融机构市场退出这一事实也就被解读为国家对金融机构的信誉担保了。
显然，行政权力的介入给监管机构和各级政府带来的不仅是利益，还有负担。为处理问题金融机构的善后，财政资金承担了不小压力，央行的再贷款又会影响货币政策的独立性。行政部门未必没有在某些方面缩小自身权力空间的欲望，至少通过立法来限制“政府买单”的做法就是一个例子。2004年四部委颁布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》是我国第一次以法律文件的形式明确了国家不再对一定额度以上的个人债权实施全额担保。另一个替代性的途径就是司法程序。在广东国投破产案件中，境外债权人的债权没有像当初人们预料的那样由中国政府“兜底承担”，而是和其他境内机构债权一样，平等地参加了破产财产的清偿。[60]可以想象的是，如果该案没有进入司法程序，而用行政的手段来进行处理的话，境外债权人为了尽可能多的实现债权利益，很有可能利用现阶段我国财政支出的软约束和货币政策的不独立而通过施加政治压力的方式来与监管当局以及各级政府展开讨价还价。
五、结论与展望
本文所展示的我国金融机构市场退出法律制度中的“权力版图”，其实是综合地反映了特定国家在特定发展阶段的金融市场特点和政治权力格局。而法律制度对于系统性金融风险控制和债权人利益维护这两个在短期内互相矛盾和冲突的价值取向如何进行权衡，则是行政部门和司法部门在“权力版图”上空间划分的直接决定因素。一般来说，更加重视系统性风险控制的制度体系会赋予行政部门以主导地位；相反的是，司法权的优势就在于保护债权人利益。这种利益的权衡贯穿了法律制度产生和演变的全过程。决定金融机构市场退出法律机制的因素包括许多，诸如一国政治权力结构和社会环境；利益集团对法律规则形成的影响；以及特定国家金融体系的历史沿革和现实特点等等。如果动态地考查制度变迁，路径的起点，也就是制度的初始状态和初始环境对其后的制度演变过程和结果来说都是挥之不去的烙印。
我国金融机构市场退出的现有制度安排某种程度上也是各种外部决定性因素和中国金融市场特有的转轨道路所决定的。但是，考虑到各项外围制度的渐进式变迁以及经济金融市场化转轨的加快推进，再加上国家和社会公众法治意识的提升，我们应当可以预计，我国金融机构市场退出法律制度的发展和完善还有非常大的空间，司法权力发挥更大影响力的可能性只会越来越大，与之对应的行政权力的运作会越来越规范，更符合现代市场经济交易模式的需求。
可以预见的是，未来行政权力的行使空间会随着金融自由化的深入而被压缩，监管者与被监管者之间的关系更加法律化，这时候对司法的需求自然而然地就会从各个利益主体身上体现出来，这种情况下，行政权力与司法权力的对比格局将会发生或多或少的变化。对于行政部门来说，通过一定程度的权力压缩来卸下本不应由其承担的各种责任，也未尝不是未来我国金融机构市场退出法律机制向着更高司法化和市场化程度发展的动力所在。
注释:
[1]“Core Pnnciples for Effective Banking Supervision”，Basel Committee on Banking Supervision， October 2006.
[2]参见《中国人民银行公告（关于接管中银信托投资公司的决定）》(1995年10月5日）。中银信托最后由广东发展银行整体收购。
[3]参见陈颖：《商业银行市场准入与退出问题研究》，中国人民大学出版社2007年版，页258 。
[4]例如《证券法》第129条“证券公司……合并、分立、变更公司形式，停业、解散、破产，必须经国务院证券监督管理机构批准”；《保险法》第89条“保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后解散。经营有人寿保险业务的保险公司，除因分立、合并或者被依法撤销外，不得解散。”
[5]中国人民银行的职能在2003年4月26日之后由中国银行业监督管理委员会承担。
[6]Asser， T.，Legal Aspects of Regulatory Treatment of Banks in Distress， International Monetary fund，2001，p. 147
[7]See， e. g.，United Kingdom: Banking Act of 1987 § 106（1）．
[8]Htipkes， E.，The Legal Aspects of Bank Insolvency: A Comparative Analysis of Western Europe， the U-nited States and Canada， Kluwer Law International， 2000，p. 47.
[9]在我国的语境之下，行政处置在不同的场合也被称为行政处理或者风险处置。
[10] 这些被托管的券商大部分被撤销了经营许可或者被关闭，少数机构在地方政府的支持下得以重组而保留了“牌照”，例如大通证券。
[11] Asser， T.，见前注[6]，p. 124 。
[12] 12 USC§203（a).
[13]参见陆文山：“我国证券公司强制市场退出的思考”，《深交所》2007年3月。
[14] 12 USC§§191，203 (a)＆12 USC §1464(d)(2)（B).
[15] Jonathon R. Macey， Geoffrey P. Miller＆Richard Scott Carrell， Banking Law and Regulation， AspenLaw & Business， 2001，p. 728.
[16]所谓“三中止”，又称“三暂缓”，是指根据国务院的整体部署，金融监管机构或者地方政府的请求，由最高人民法院或者地方法院发布通知，对以进入行政处置阶段的金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对以这类金融机构为被执行人的案件则中止执行。
[17] HUpkes， E.，见前注[8]，p. 70
[18] Asser， T.，见前注[6]，p. 129。
[19] 12 USC§1821（c)（12)（A).
[20] United States: SIPA§5（a) (3）．
[21] Section 92 of the Banking Law 1987.
[22] Asser， T.，见前注[6]，p. 158。
[23]参见《中华人民共和国企业破产法》起草组编：《＜中华人民共和国企业破产法＞释义》，人民出版社2006年版。
[24]这些条件包括：①须经国家证券监管机构的批准；②证券类资产处置完毕；③纳入《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》应当收购的债权收购完毕；④职工已经安置或有切实可行的职工安置方案；⑤在行政处置期间没有对债权人进行个别清偿的情况；⑥公安机关专案组收缴的资产、账簿要移交；⑦地方政府要有维护社会稳定的方案；⑧报经最高法院批准。参见《最高人民法院副院长奚晓明在审理证券公司破产案件座谈会上的讲话》(2005年9月22日）。
[25] 12 USC § 1821（d)．
[26] 12 USC § 1821（J)．
[27] SIPA包括两大部分内容：一是证券投资者保护基金的筹集和使用；二是关于证券投资者保护公司(SIPC)在证券公司破产清算中的特殊地位、权利和作用。
[28]美国《破产法》第七章“清算”之第三节“证券经纪人的清算”是关于证券公司破产清算的专门规定，该节内容在很大程度上来自1970年《证券投资者保护法》。
[29] Hupkes， E.，见前注[8]，p. 74-76。
[30]由于我国目前实行的金融分业监管制度，未来的《金融机构破产条例》很有可能仅仅适用由银监会监管的商业银行和非银行金融机构。2008年出台的《证券公司风险处置条例》涉及了一部分证券公司破产的特殊法律问题、至于保险公司破产的立法，则很有可能待将来《保险法》再次修订时一并推出。
[31] Corrigan，E.，“Are Banks Special?” in Federal Reserve Bank of Minneapolis Annual Report， 1982，see minneapolisfed. org/pubs/ar/ar1982a. efm，最后访问日期：2009年1月15日。
[32] Lindgern，C.，Garcia， G.，＆Saal，M.，“Bank Soundness and Macroeconomic Policy”，InternationalMonetary Fund 1996
[33] Hupkes，E. ， “Insolvency：Why a Special Regime for banks”，Current Development in Monetary and Fi-nancial Lau，2003，Vol. 3，IMF
[34]参见卓志：“保险监管的政治经济理论及其启示”，《金融研究》2001年第5期。
[35] Coase， R.，“The Problem of Social Cost”，Journal of Law and Economics 3，1960.
[36]科斯定理并非由科斯本人提出的，而是由Stigler在1960年做的一个总结性论述。对待科斯定理，正确的态度应当是把假设交易费用为零而推导出的结论作为我们理解并解释现实问题的一个理论出发点，而不是借此来下一个言之凿凿论断的理论终点，否则科斯定理就要沦为和福利经济学理论同样武断的对立学说了。在笔者看来，科斯定理并不是想要下一个结论，即“市场是万能的，国家干预是不必要的”，而是提出了一个关键的概念—交易费用。
[37]依据《证券公司风险处置条例》第29条的规定，证券类资产转让方案应当报中国证监会批准。
[38]依据破产法的一般原理，企业的破产标准〔或称破产原因）通常有两个，一是流动性（liquidity）标准，即以债务人不能清偿到期债务为衡量标准；二是资产负债（balance sheet)标准，即企业资产负债表中资产额小于负债额，或者说是企业的净资产已经为负。我国《企业破产法》也是采取了这两项标准，满足其中之一即可提出破产申请。但是对于金融机构来说，近年来的制度发展状况是除了延续上述两项通用标准之外，立法者还创造出了第三个标准：即所谓的“监管破产（regulatory insolvency) ”。设计这样一个特别的破产标准，目的在于确保监管当局的早期介入，将金融机构的市场退出所导致的社会成本降至最低，不必等到其无力偿债或者资不抵债的情况出现时，即可依据监管标准实施强制的市场退出。具体而言，对于银行来说，监管性标准一般是以资产充足率为基准，只要银行监管者认为银行达不到监管要求，其财务状况不再“安全和稳健”，监管者即可据此判定银行已经失去清偿能力，即使此时银行的财务报表上的所有者权益还是正数。参见张继红：“美国银行破产若干法律问题探究及启示”，《国际金融研究》2006年第3期。
[39]参见刘华、许可：“不完备法律理论框架下的金融机构破产立法模式”，《金融理论与实践》2007年第10期。
[40]参见王欣新、李江鸿：“破产法制中司法权与行政权关系探析”，《政治与法律》2008年第9期。
[41]监管者与被监管之间的特殊人际关系在许多发展中国家都是常态，因为他们都是出自少数受过良好教育，掌握经济权力并且在政治上紧密联系的人群。See Glaessner， T & Mas， I，Incentives and the Resolution of Bank Distress， in The World Bank Research Observer， World Bank，1994，pp. 53-73.
[42] North，D.，Institutions， Institutional Change and Economic Performance， Cambridge University Press1990．p.100.
[43]参见《中创债权人状告央行清算组：金融机构如何关闭》，http ： //finance. sina. corn. cn/g/20040328/1457690940.shtml，最后访问日期：2008年12月16日。
[44]根据《金融机构撤销条例》第23条的规定，被撤销的金融机构清算财产，应当先支付个人储蓄存款的本金和合法利息。
[45]参见赵民：《金融机构市场退出机制研究与案例分析》，知识产权出版社2008年版，页55-76，
[46]参见张超、刘庆：“艰难的退出之路—海南发展银行行政关闭的启示”，载胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告2007》，社会科学文献出版社2007年版，页208-213。
[47] 12 USC § 1821（c）（12)（A)．
[48]参见《中国人民银行关于延长对中银信托投资公司作为被执行人的案件中止执行期限的函》（银函[1996]364号）。
[49]参见郝亚娟：“我国证券公司强制退出的实践评析与制度建议”，《浙江金融》2007年3月。
[50]尽管在我国其他领域的金融立法中都使用“行政清算”一词，但证监会为了区分行政处置和司法程序的差异，为排除证券公司股东的介入提供正当性依据，主张使用“行政清理”一词作为代替。
[51]《证券公司风险处置的投资者保护研究》，深圳证券交易所综合研究所研究报告（深证综研字第0149号），2007年3月12日。
[52]参见邓基联主编：《证券公司破产清算案件审理实务》，人民法院出版社2008年版，页14-15。
[53]参见黄韬：“铺就券商退市的法律通途”，《法人》2005年第7期。
[54]参见李箐、乔晓会：“券商‘翻案风’”，《财经》总第190期，2007年7月23日。
[55]参见王燕、沈雅琴：“激励相容的金融机构退出机制”，《上海金融》2005年第1期。
[56]参见约翰·依特维尔、默里·米尔盖特、彼得·纽曼编：《新帕尔格雷夫经济学大辞典》（第三卷），经济科学出版社1996年版，页588-589。
[57]参见王敏：“关于完善中国金融机构市场退出机制的思考”，载胡滨、全先银主编：《中国金融法治报告2007》，社会科学文献出版社2007年版，页197-207。
[58]赵民，见前注[45]，页73。
关键词：货币国际化；金融市场国际化；金融机构国际化；协调推进
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2009)01-0010-04
随着经济全球化的不断推进，全球金融业日益呈现一体化发展趋势，在此背景下，金融业国际化成为各国(地)扩大本国(地)金融业国际影响从而在金融一体化过程中居于主动地位的一种战略。我国随着经济实力和在全球经济体系中的地位的不断上升，金融实力也不断上升，迫切需要推动金融业国际化。金融业的三个组成部分货币、金融市场和金融机构是一个有机联系的整体，金融业国际化中的货币国际化、金融市场国际化和金融机构国际化之间也具有紧密联系。从文献检索结果看，关于货币国际化、金融市场国际化和金融机构国际化各自都有一些讨论，但关于三个国际化之间的关系的讨论比较鲜见。有鉴于此，本文试图从分析金融业三个国际化的概念入手，探讨三个国际化之间的相互关系，然后提出协调推进人民币国际化、中国金融市场国际化和中资金融机构国际化的政策建议。
一、金融业三个国际化的含义及相互关系
(一)三个国际化的含义
在信用货币制度下，一个货币区的货币国际化，指其由在法定流通区域内被使用到跨出其法定流通区域被使用的过程。一个货币在其法定流通区域以外被接受的程度越高，其国际化程度就越高。金融市场国际化指一国(地)金融市场由为境内市场参与者提供服务到提供跨境服务，为境内外参与者同时提供服务的过程。金融机构国际化指一国(地)金融机构由在本国(地)内从事经营活动到跨国(地)从事经营活动的过程。
(二)金融业三个国际化之间的关系：区别和互促
货币国际化的主体是货币，金融市场国际化的主体是交易场所，金融机构国际化的主体金融机构是货币的经营者和交易场所使用者。这几个主体之间性质不同但又因金融活动具有紧密联系。因此三个国际化之间也既有区别又有联系。下面以人民币国际化、中国金融市场国际化和中资金融机构国际化为例进行论述。
1、人民币国际化与其他两个国际化之间的区别。
人民币国际化是人民币的跨境使用，境外使用者不限于中资金融机构，中资金融机构只是为人民币的其他使用者提供相应的服务；但人民币产品相关服务的提供者也不限于中资金融机构，外资金融机构同样可以提供类似服务。人民币国际化不完全依赖于中资金融机构国际化。人民币国际化以后，人民币标价产品可以在境内交易。也可以在境外交易，因此人民币国际化也不完全依赖于中国金融市场国际化。
2、中国金融市场国际化与其他两个国际化之间的区别。
中国金融市场上交易的产品有人民币标价产品，也有外币标价产品，因此金融市场国际化不限于人民币产品市场的国际化。金融市场的参与者不但有中资金融机构，也有外资金融机构，中资金融机构和外资金融机构都可以成为国内国际金融市场的联结者。因此金融市场国际化不完全依赖于中资金融机构国际化。
3、中资金融机构国际化与其他两个国际化之间的区别。
中资金融机构跨国经营，不但经营人民币产品，而且经营外币产品，因此中资金融机构国际化并不等同于人民币国际化，也不完全依赖于人民币国际化。金融机构实现国际化经营以后，不但经营国内金融市场上的产品，而且经营国外金融市场上的产品，因此金融机构国际化不完全等同于金融市场国际化，也不完全依赖于金融市场国际化。
4、人民币国际化与中资金融机构国际化之间的相互促进关系。
人民币在国际上被接受有利于金融机构跨国经营。中资金融机构在人民币资金取得方面具有先天优势(可以比较方便地在本土取得人民币资金)，因此在跨境经营人民币产品方面具有先天优势。中资金融机构跨境和在境外经营人民币产品，增强人民币产品的可得性、便利性和安全性，也直接促进人民币的跨境和境外使用。
5、人民币国际化与中国金融市场国际化之间的相互促进关系。
中国金融市场国际化后，可以向境外提供市场交易及辅助服务，向境外提供人民币标价产品的交易及辅助服务则直接推动境外市场参与者持有人民币标价产品。人民币在国际上被接受，中国金融市场上的人民币标价产品因其容易转变成人民币现金类资产，因而也易于在国际上被接受，因此货币国际化有助于金融市场国际化。中国金融市场向境外提供人民币标价的产品和服务就是人民币国际化的一个重要内容。
6、中国金融市场国际化与中资金融机构国际化之间的相互促进关系。
中国金融市场实现了国际化以后。中资金融机构可以为境外参与者参与中国金融市场提供服务，中国金融市场国际化拓宽了中资金融机构对外服务的空间。中资金融机构实现了跨国经营，则中资金融机构可以将中国金融市场上的产品销售到境外，有助于中国金融市场的国际化。
二、金融业三个国际化的目标
1、人民币国际化。
人民币国际化指人民币及人民币标价金融产品的跨境使用和境外使用。推动人民币国际化，应从现金形式货币、非现金形式货币、境内外金融产品形式分别着手。在现金形式方面，应建立和完善人民币境外现钞库并建立现钞回流机制；在非现金形式方面。应着手规划建立人民币跨境和境外支付清算体系：在境内金融产品形式方面，应积极稳妥推动境内金融市场对外开放，吸引外部参与者持有境内市场产品；在境外金融产品形式方面，应支持香港全面发展离岸人民币产品市场。当前应加快建立人民币境外现钞库和人民币跨境支付体系，为金融产品的境外持有提供技术保障。
2、中国金融市场国际化。
在近期内将中国金融市场建成初步具有对外提供金融交易服务能力、由境内外参与者共同参与的、具有一定国际或区域影响的市场。当前，要实现国内金融市场参与者的多样化。吸引境外参与者参与国内货币、外汇、股票、债券、商品期货、金融衍生品和黄金市场，吸引境外企业到境内发行人民币标价权益类产品和债务类产品。
中国金融市场国际化的长期战略目标是：中国由国际金融市场的单纯参与者转变为国际金融市场的组织者；由国际金融市场的价格接受者转变为国际金融市场价格形成的参与者和主导者；由国际金融市场上的信息接受者转变为国际金融市场上的信息者：由国际金融市场上金融关联服务的消费者转变为国际金融市场上金融关联服务的生产者；由国际资金流入的吸引者转变为资金流入和流出的媒介者。
中国金融市场国际化必须改善市场参与者结构，一是要吸引境外参与者进来，以活跃交易和提高市场的国际影响：二是要培养一批立足于本土的大型金融
机构充当主流参与者，发挥市场稳定者作用。
3、中资金融机构走出去和国际化。
金融机构实行国际化可以有两种基本战略。第一种是面向国内市场的国际化战略，即国内金融服务在境外的自然延伸，目的在于巩固国内客户资源，为国内客户提供尽可能全面的服务，主要利润来源在国内。第二种是面向国际市场实行全球布局、全球经营的战略，目的在于在全球范围内占领市场，利润来源分散。已经有海外经营经验的大型中资银行应着手进行全球布局，实行第二种战略；其他实力不够强大或海外经营经验不充分的中资金融机构应着眼于现有国内客户的需要开展跨境经营，先实行第一种战略，待积累了充分经验和实力后再实行第二种战略。
中资金融机构在国际化过程中应努力克服来自内部的约束和来自外部的障碍：实施恰当的地域战略，既重视周边国家(地区)及与中国具有紧密经济联系的发展中国家市场的拓展，也要重视巩固并拓展发达国家和地区的业务网络，学习发达地区金融业发展经验；灵活选择扩张形式，探索使用并购等资本运作手段实现快速扩张，统筹境内外上市和境内外布局；与外资银行特别是外资战略投资者合作共同开拓国际市场。
金融机构的规模不同，业务重心不同，对国际业务的倚重程度不同，各自的总体经营战略不同，国际竞争力也不同，实行的国际化战略也应不同。大型金融机构应着重于全球布局，次大型金融机构应执行跟随客户走的战略；以零售业务为主的金融机构应注重全球网点建设，以批发业务为主的金融机构应在国际金融中心或业务密集地设立有限网点。
三、协调推进金融业三个国际化
三个国际化既有区别又有联系，处理好三者之间的关系，可以收到三者互相促进的效果；但如果处理不好，也有彼此构成障碍的可能。例如，在人民币国际化过程中，如果形成境外人民币产品市场的规模和重要性都超过境内人民币市场的局面，则不利于境内市场的繁荣；在中国金融市场国际化过程中，如果产品大量使用外币标价，则不利于人民币地位的巩固，也不利于人民币国际化的推动；人民币国际化和金融市场国际化由外资金融机构主导，则中资金融机构在国际化经营中就难以发挥其依托本土的天然优势，不利于其开展跨国经营。因此，应该充分利用三个国际化之间的相互关系，推动三个国际化良性互动，提升中国金融业的整体竞争力和国际影响力，力戒一个方面不恰当的国际化阻碍其他两方面的国际化的顺利推行。
1、同步推动人民币资本项目可兑换和人民币国际化并促使二者良性互动。
人民币国际化既是中国国际地位的体现，又有利于增强人民币的国际地位。在当前人民币资本项目未完全可兑换条件下，应稳步规划和推动人民币资本项目可兑换和国际化。资本项目可兑换有利于人民币被广泛接受，但在资本项目非完全可兑换条件下，人民币也可以跨境使用，事实上也已经实现了一定量的跨境使用。只要流到境外的人民币资金能用于境内购买商品劳务和支付债务并为境外机构、个人持有，就是在某种程度上实现了国际化。人民币跨境使用规模的逐渐增大，将使人民币资本项目完全可兑换的风险降低。因此，在政策层面上没有必要等到人民币资本项目完全可兑换以后再来规划和推动人民币国际化，而应该同步推动人民币资本项目可兑换和人民币国际化，并促使二者形成良性互动关系。
2、以人民币标价产品为主推动中国金融市场的国际化。
以人民币标价产品为主推动中国金融市场国际化，有利于避免国内货币替代现象严重化。否则，若以外币标价产品为主推动中国金融市场国际化，则短期内可能有利于中国金融市场国际化的推动，但同时也有可能加剧外币对本币的替代，不利于维持人民币的国际地位，也影响人民币的国内地位，不利于人民币国际化的推进。因此应该坚持以人民币标价产品为主推动中国金融市场国际化。
条件成熟时，可允许境外机构在境内发行人民币标价债务产品，允许境外机构参与人民币标价的黄金交易、特定商品期货交易及金融衍生品交易。除外币对手交易外，尽量避免在境内市场向外资推出外币标价金融产品。
3、中资金融机构要在人民币跨境使用和人民币产品的跨境交易及境外交易方面发挥主导性作用。
中资金融机构要在人民币跨境使用和人民币产品的跨境交易及境外交易方面发挥主导性作用，有利于中国货币当局对人民币市场进行调控。因此，要努力维持和发挥中资金融机构在经营人民币产品方面的优势，鼓励其跨境和在境外经营人民币产品，为人民币的境外使用提供全面服务。
鼓励中资金融机构在境外开办人民币负债业务和资产业务，鼓励中资金融机构开办人民币资金的跨境结算和境外结算业务，建立人民币资金的境内外转移机制。
4、发挥中资金融机构在联结国内外金融市场上的作用，将其培养成国内国际市场的主要联结者。
中资金融机构由于熟悉国内市场且具有强大的国内网络，在联结国内和国际市场上也具有其独特的竞争优势。因此，应该充分发挥中资银行的固有优势，努力发挥其在联结国内外市场方面的主导性作用。
5、中资金融机构要在国内金融市场对外提供交易及辅助服务方面发挥主导性作用。
中资金融机构熟悉国内法律和市场运作，在吸引外部客户方面也有其优势。只要加上政策鼓励和引导，中资金融机构一定能在国内金融市场对外提供交易及辅助服务方面发挥主导性作用。中资金融机构由于立足于本土，对本土市场有着天然承诺，它们在本地市场上发挥主导性作用有利于维护大家对市场的信心，有利于维护金融稳定、金融安全和正常金融秩序。
6、重视发展金融关联服务业。
关键词：金融市场；监测指标体系
中图分类号：F830.9文献标识码：A文章编号：1006-1428（2008）01-0009-05
一、我国金融市场监测分析体系框架的现状和特点
1、金融市场监测分析体系现有框架的总体情况。
我国金融市场监测分析体系框架发展到现在，尤其是中国人民银行上海总部建立、行使金融市场监测分析平台的职能以来，已经初步建立起了较为完善的金融市场监测分析体系，搭建了重点监测与全面监测相结合，日常监测与长效监测并重的监测框架和管理模式。
一是重点监测与全面监测相结合。既有对整个金融市场进行全局宏观的监测，也有针对各个金融子市场进行的重点监测。重点监测注重各子市场的发展特点和问题，全面监测侧重金融市场之间的联动以及宏观经济金融环境对金融市场的影响。
二是日常监测与长效监测并重。从监测报告体系看，建立了以金融市场监测日报、月报、季报和快报为载体的金融市场监测体系。既有对金融市场重大决策快速反应的快报，也有日常监测的日报、月报，更有注重长效监测的季报和年报，并将全年的监测报告成果以《中国金融市场发展报告》的形式对外公开和公告。
三是建立监测分析重点联系机制。根据监测工作需要，中国人民银行上海总部先后与中国外汇交易中心、中央国债登记结算有限公司、上海黄金交易所、上海证券交易所、上海期货交易所、中国金融期货交易所、工行票据营业部等机构建立了日常业务联系，实现数据共享、信息互通和业务交流。
四是开发了先进的金融市场监测分析系统。金融市场监测分析系统是人民银行上海总部为了加强对金融市场的监测分析，防范跨市场风险而建立的重要监测分析的技术平台。
2、金融市场监测分析系统的功能和特点。
金融市场监测分析系统主要有数据管理、指标维护、数据分析、快报生成等四个模块组成，并具备系统业务数据的历史性和全面性、数据的权威性和准确性、系统分析功能的多样性和分析系统和交易数据的共享性等四个主要特点。一是市场交易数据的历史性和全面性。由于该系统具备较强大的数据存储功能，因此它存储了多个金融市场长期发展积累所形成的各类历史交易情况数据。二是相关交易数据的权威性和准确性。为确保业务数据的准确性和规范业务数据报送的一致性，上海总部金融市场管理部和多个市场的第一线监管机构，如外汇交易中心、黄金交易所、国债登记结算有限公司等建立了业务联系。这些监管机构主要通过数据专线或者电子邮件的形式直接向该系统提供原始数据。三是系统分析手段的多样性。该系统具备四种不同形式的分析功能。分别为自主分析、时间序列汇总分析、分项分析查询和衍生指标分析。四是分析系统和交易数据的共享性。在经过恰当的网络配置后，人民银行的所有工作人员都可以访问该系统。分析系统和交易数据的共享性极大地提高了该系统的实用性和扩展了系统的使用范围。
3、存在的问题及差距。
一是监测指标还不够完善。没有相关的预警指标、风险识别衡量手段、风险监测模型，也缺乏置信区间等。
二是缺少数据来源且数据滞后。目前系统缺乏宏观数据来源，而即便是金融市场中涵盖的数据也多是交易结束后录入的，系统对于总结过去、说明现在的功能基本可以覆盖，但及时发现异动、预警风险的功能尚不能发挥，预测未来很薄弱，对市场进行有效、实时监督的条件还不成熟，更多的是在履行一种说明的职责。对相关数据进行深入分析、进行深度加工还做得不够。数据背后的前因后果、各市场之间的联动等研究还有待于进一步加强。
三是没有建立相应的组织、制度体系，难以对金融市场运行实行有效的监督。金融市场监测分析小组和专家会议对加强金融市场的监测分析起到了一定作用，但其作用还有待于进一步加强，与相关部门加强联系合作与信息共享等远远不够。
四是缺乏有效的监测手段。一个有效的功能齐全的监测分析系统必须具有强有力的制度保障，同时还应有一定的监测手段作为补充，比如现场检查、非现场监测、专题调查、金融机构定期报表报送以及提交内部报告，甚至还有专家的经验判断等，这些手段可以为及时充分获取各方面信息创造条件。目前我们的监测分析系统尚不具备上述监测分析的辅助手段。
二、发达国家和国际金融机构金融市场监测的特点
国际上对于金融市场的监测分析在20世纪90年代开始逐步强化和重视，这一时期，频繁爆发的国际金融动荡，促使许多国家和国际金融机构开始加强对金融市场监测分析与风险预警指标体系的研究，以提高自身对金融危机的分析和预测能力。综合来看，国际监测分析体系的建立有以下一些主要经验：
1、金融市场监测指标体系涵盖宏观与微观两个层面。
从国外建立金融市场监测指标体系的实践看，各个国家和国际金融机构所设计的指标体系都具有综合性，不仅包括金融市场层面的微观指标，也包括经济与金融层面的宏观指标。如美国现行的金融宏观监测指标便分为“宏观经济指标”和“综合微观金融指标”两类。其原因，一方面是因为微观金融指标仅反映单个金融机构的风险，而不能反映金融体系的整体风险；另一方面，一个国家金融危机的成因主要是宏观经济、金融体系、企业以及国外金融业出现严重问题，通过金融市场产生的联动效应。
2、注重对风险的评估与防范。
金融监测指标体系框架的主体思想就是建立以风险为核心的金融市场监测框架。从发达国家的经验看，对金融风险的识别、衡量、监测和控制始终贯穿于监管工作的始末，并建立一套完整的风险评估和评级体系。一是在伴随从机构型监管模式到功能型模式的转变的同时，完善金融市场监测分析手段和方法，制定金融风险国内、国际预警指标体系，提高防范化解金融风险的预见性和针对性。二是建立了监测信息平台，进行监测分析必须获得充分的信息。从发达国家的经验看，一般是通过金融监管信息系统的网络化建设，建立信息监管共享平台，不但能节省各监管部门的监管信息搜集成本，提高监管效率，而且使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，实现为金融监管提供连续、系统、动态的信息服务功能。
3、注重监管机构之间的协调与配合。
金融监管机构之间的协调与配合，能够增强信息沟通、降低监管成本、提高监管效率，在统一监管的基础上更有效地发挥防范风险化解危机的作用。金融市场监测指标体系涉及各金融子市场和多个金融监管部门，因此各监管机构之间的协调沟通至关重要。在这方面，发达国家都建立了有效的金融监管协调机制。在英国，英格兰银行、金融服务局和财政部之间建立了一种三方会谈机制：英格兰银行提供货币政策的走向，金融服务局提供金融市场的情况，财政部反馈议会和社会的情况，并且当英格兰银行和金融服务局的意见无法统一时，由财政大臣进行裁决。
4、注重为中央银行的货币政策提供服务。
鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，发达国家金融市场监测指标体系通过对资金流量和结构的分析，能够反映货币政策传导效应和宏观经济面的变化，从而为央行的货币政策制定和执行提供服务。从发达国家的经验看，中央银行在监管框架中均发挥着重要作用。在英国，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定英格兰银行与金融服务局（FSA）负责人交叉参加双方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在重大宏观层面上的决策保持较强的互通性和一致性，也有利于通过金融市场监测为央行的货币政策提供服务。
三、进一步完善我国金融市场监测分析体系框架的思考
（一）构建我国金融市场监测分析体系框架的整体架构
根据我国金融市场的发展情况和特点，在现有金融市场监测分析体系框架的基础上，借鉴国内外研究人员对金融市场监测分析体系研究成果，建议按照以下三个主要架构，建立和完善我国金融市场监测分析体系框架：宏观经济审慎监测指标体系、金融子市场审慎监测指标体系（可包括价格风险监测体系、流动性风险监测体系、信用风险监测体系和结构性风险监测体系）和跨市场审慎监测指标体系。
1.宏观经济审慎监测指标。
金融市场是反映宏观经济运行的晴雨表，宏观经济运行也深刻影响着金融市场的运行和发展。宏观经济审慎监测指标的选取要达到两个要求：一是在反映宏观经济的变化中有很强的代表性；二是对金融市场影响巨大，对金融市场变化具有很高的敏感性。宏观经济环境指标可以分为内部环境指标和外部环境指标。
2.金融子市场审慎监测指标体系。
各金融子市场主要包括货币市场、债券市场、股票市场、期货市场、外汇市场和黄金市场。针对各个子市场的监测，可以从以下四个方面构建合理可行的金融市场监测分析指标体系的框架。
①价格监测指标体系。
金融市场工具的价格是宏观经济因素和市场资金供求状况等多种因素相互作用的综合性反映，具有十分强烈的信号作用。金融市场价格监测指标体系包括同业拆借市场价格监测指标体系、债券市场价格监测指标体系、股票市场价格监测指标体系、期货市场价格监测指标体系和汇率风险预警指标等几大类指标体系。
②流动性监测分析指标体系。
金融市场流动性一般是指迅速执行交易且不造成价格大幅变化的能力。当市场流动性出现问题时，单笔交易会对金融市场的价格产生重大影响，容易产生市场价格操纵问题，从而要么给其他的市场参与者带来风险，要么不能以合适合理的价格找到交易对手，使得市场交易无法顺利进行。度量流动性有多个维度，如宽度、深度和弹性等，度量流动性宽度的主要指标是买卖价差，当买卖价差较少时，流动性充裕，某种证券能够连续进行交易，从而使得证券能够以合理价格交易，市场功能得以正常发挥。
③结构性监测分析指标体系。
金融市场结构性风险预警指标主要包括金融市场参与者结构、区域分布结构和金融工具结构风险。金融市场参与者结构风险是由于不同类型市场参与者的分布极端不平衡所引发的风险，例如金融市场中有几个资金规模远远大于其他市场参与者的机构，或者大部分市场参与者的类型相同，就有可能导致价格垄断和操纵，或者因为同质预期而使得市场交易清淡。市场参与者区域分布结构风险是由于市场参与者的地区分布极端不平衡所引发的风险。由于经济发展不平衡，某一区域的市场参与者对资金的需求比较旺盛，一旦这种融资链发生断裂或资金流向发生骤变时，资金需求方缺乏必要的资金来源以维持正常的运转，就可能产生地区性的金融风险。金融工具结构风险主要是工具的类型缺失或者期限分布不平衡。不同期限品种应该保持一定比例，各机构根据自己的现金流获得相同期限的资金，解决自己的资金周转问题；然而，当期限结构过于集中，就会导致一部分机构不能获得自己所需期限的资金，或者因为证券的兑付时间过度集中而引发风险。度量结构性风险的一个关键的指标就是市场的集中度的这指标。
④信用风险监测分析指标体系。
信用风险是指金融市场中各金融机构在开展业务时，由于合同的一方不履行或在其结算过程中交易对手的违约，或由于交易对手的信用等级下降，给金融机构带来损失的风险。它可能导致其他交易者因连锁反应也不能按期履约，引发市场的信用危机，从而危及市场的稳健运行和健康发展。这种情况一旦发生，对市场、市场参与各方危害巨大。今年发生的次贷危机就给我们深刻的教训和反思。我国基于企业信用的债券市场刚刚起步，对于合同履约既缺少历史违约概率的统计，也没有可供参照的相关市场方法，加之评级机构评级结果与真实风险之间的关联尚未得到事实验证，公信力不足，因此信用风险监测指标体系仍然处于摸索阶段。
3.跨市场金融监测分析体系。
在宏观经济审慎监测指标体系和金融子市场审慎监测指标体系的基础上，我们将着力构建起跨市场金融监测分析体系。跨市场金融监测分析体系的核心是资金流动和风险的监测，其主要内容是根据金融机构类型、金融市场类型、跨金融市场类型三种不同的监测数据汇总方式，全面分析金融市场的资金流动和风险状况。
①分金融机构类型的资金流动监测。
分金融机构类型监测市场资金流动情况，就是将基础监测数据以不同类型的金融机构为数据汇总生成点。在基础监测数据库的基础上，可以对银行类1～N家机构在金融市场1（例如货币市场）上的资金流入与流出情况分别进行汇总，形成银行类机构在这一个市场上资金流动的监测模式。依此类推，直至同样可以对银行类1～N家机构在金融市场N（例如黄金市场）上的资金流入与流出情况分别进行汇总，形成银行类机构在各个金融市场上资金流动的监测模式。对银行类机构在不同金融市场上资金流动情况进行总体考察，将最终形成此类机构资金流动情况的监测全貌。证券、保险类机构的监测模式同上。
对每一类金融机构资金流动情况进行监测的主要目的有两个：一是可以深入分析同一类金融机构在同一类金融市场上的差异性融资特征。例如对目前银行类机构在货币市场上的资金流动情况进行监测，可以发现城市商业银行净融入资金与国有商业银行净融出资金的差异性特征。二是可以分析同一类金融机构对不同金融市场的资金配置需求，例如可以监测与分析银行类机构在货币市场、债券市场、外汇市场、黄金市场上的资金配置情况，为整体判断银行类机构的金融市场收益与风险提供依据。
②分金融市场类型的资金流动监测。
分金融市场类型监测市场资金流动情况，就是将基础监测数据以不同类型的金融市场为数据汇总生成点，在基础监测数据库的基础上，首先可以对在金融市场1（例如货币市场）上交易的所有类型每一个机构，分别进行资金流入汇总与流出汇总，形成对这一个金融市场资金流动的监测模式。依此类推，直至可以对在金融市场N上交易的所有类型每一个机构，进行资金流入汇总与流出汇总，最终形成不同金融市场资金流动情况的监测全貌。对每一类金融市场资金流动情况进行监测的主要目的，是可以深入分析不同类型金融机构在同一金融市场上的差异性融资特征。
③跨金融市场之间的资金流动监测。
监测跨金融市场的资金流动情况，就是在筛选出能够参与不同类型金融市场交易的每一个机构的基础上，以参与跨市场资金交易的金融机构为监测数据汇总生成点。筛选出能够同时参与金融市场1与金融市场N交易的每一个机构，对其在金融市场1上的资金流出（或是流入）与在金融市场N上的资金流入（或是流出）分别进行汇总，进而形成金融市场1与金融市场N之间的跨市场资金流动监测模式，揭示资金由金融市场1向金融市场N流动的过程。筛选出参与跨市场交易的每一个机构及工具，并结合不同金融市场之间的资金联动机制与方式进行分析，是进行跨市场资金流动监测的基础。
上表对以上三种不同监测模式的数据生成方式和监测目的进行了归纳与比较，综合利用这三种资金流动监测模式，能够较好地实现监测工作的全面性。
四、完善健全金融市场监测指标体系框架的政策建议
（一）探索建立金融市场监管部门间的协商机制，明确有关各方的信息共享机制及职责，提高金融市场监测分析体系的效率
一是建立高层金融监管协调机制，由国务院牵头， 建立一个金融监管协调委员会，明确中央银行、 财政部门与金融监管部门在提高金融市场监测分析体系效率，维护金融稳定方面的职责，建立防范和化解风险的长效机制。二是人民银行与各监管部门、各金融机构要定期互递各种信息；三是加强对交叉性金融工具跨市场金融风险的综合分析， 对一些交叉性业务和工具是否存在风险隐患进行跟踪监测分析。
（二）加强金融监管信息系统的网络化建设，建立科学的金融监管信息系统
一是进一步拓展人民银行金融统计的范围，建立全面、开放、集中的金融信息中心，对现有统计网络进行改造，建立全面反映经济金融运行状况的统计指标体系，健全银行信贷咨询系统的功能， 强化其对信贷资金流向和流量的监测的分析，为风险预警提供数据支持。二是加快监管当局的监管信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监管部门与监管对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监管部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监管对象经营活动的合规性和风险情况。同时，加快监管部门之间的监管信息网络建设，以实现金融监管信息共享，降低成本，提高效率。
关键词：金融危机 金融机构 市场退出 金融风险 金融法改革
金融危机引发对金融机构市场退出的关注
源发于美国次级住房抵押贷款危机的金融风暴在演变成为了一场席卷全球的金融危机情形下，大量的金融机构在危机中纷纷倒下，尤其是一些以往的大型和巨型金融机构。无论是金融机构的倒闭还是业务转型，金融机构的市场退出成为了危机对整个金融业带来的最为直接的后果，同时表明长期以来金融业中存在的金融机构“大而不倒”（Too Big To Fall）的神话走向了终结。
市场经济环境下作为市场经营主体的金融机构，面临着各类的经营性风险。金融危机发生时，金融业的系统性风险陡增、金融机构抵御风险的能力下降、金融机构发生市场退出的可能性大增。考虑到金融业与金融机构显著的社会公众性，人们普遍认为金融机构不应也不能倒闭或退出市场，否则所引发的金融风波和经济动荡将导致社会动荡，损害社会整体利益。在此种观念作用下，金融机构的经营风险意识被淡化，金融机构的道德风险不断上升，问题金融机构的各类风险不断积累，为金融危机的发生埋下隐患。在金融危机时期，适时地实施问题金融机构的市场退出能够减小危机损害、切断金融市场风险扩散、保护金融消费。
金融机构市场退出的实质性分析
（一）金融机构市场退出的本质
金融机构的市场退出应是金融业市场中自由与竞争的结果。无论市场退出的原因为何、采取何种的退出方式，其反映了市场经济的本质规律――自由竞争、优胜劣汰。然而现实的金融业市场中，一些发生经营问题的金融机构，尤其大型甚至巨型金融机构应当退出而不退出，即金融业内出现的“大而不倒”现象。金融机构的“大而不倒”一方面有违市场经济的基本规律，另一方面会刺激金融机构的冒险和投机行为，进而威胁到金融稳定。
金融机构的市场退出包括业务退出和机构退出两种类型。业务退出是指金融机构仍然以独立的市场主体身份存在，但其停止了原本从事的部分金融业务,例如对于大型的金融集团公司或者金融控股公司中部分金融业务的剥离，使其退出了某类金融业市场。机构退出则是与业务退出相比，原有的金融机构完全从金融业市场的退出，不再从事金融业务，如机构撤销、破产、兼并等。无论在此次危机中陷入困境的金融机构采取的是何种方式的，当其难以从危机的泥沼中走出时，市场退出成为处置问题金融机构最后的措施。
（二）金融机构市场退出的风险成因
金融机构的市场退出究其原因，是金融机构陷入了经营风险而依靠机构自身的实力难以避免风险带来的不利后果，即无法及时偿还金融产品购买人和投资人的债权。金融业务的快速发展同时，金融机构所面临的债务风险也更高。随着金融业发展和金融混业经营模式深化，银行、证券、保险及各类基金和投资机构相互融合经营，越来越多的金融机构同时经营着多类不同的金融服务产品并不断开发出涉及多种金融业务的金融衍生品。在金融业快速发展、金融混业经营的趋势下，金融机构的业务范围已经远远超出了传统的单一类业务模式，更多地涉及金融业的各个领域，尤其是投资、融资业务以及新型金融衍生品的交易。金融机构的投资亏损、新型衍生品的发行和投资失败等造成金融机构的负债率远远大于单一业务模式下发生的债务比例。
除去金融机构日常的经营风险，金融机构的内控风险也是其市场退出的风险之一。内控风险是指金融机构的管理层在管理程序、管理环节、管理效力和风险控制机制中出现纰漏给金融机构经营效益和机构存续发展带来的风险。然而在金融混业经营模式下，金融机构可能通过内部关联交易转移、隐瞒已经出现的风险，即金融机构的内控风险在此情形下显得非常突出。对于金融机构内控风险，究其缘由最重要的是在金融机构内部缺乏一个有效的内控机制，在其内部对违反市场规则的不道德金融商业行为进行自我约束和监督。金融机构的内部治理结构不完善，对金融机构的决策和经营缺乏有效监督，金融机构容易发生内部关联交易、信息不公开以及金融机构工作人员渎职犯罪等风险。
（三）金融危机加剧金融机构市场退出
现代金融服务业中，金融机构是金融衍生品的主要经营者，相应地金融机构也成为了金融衍生品的各类风险的最主要承担者。回顾这次世界范围内发生的金融危机过程，有许多人把金融危机发生的原因归咎于金融产品的创新，认为是金融衍生品及金融创新的无约束而滋生了危机。但客观分析，金融产品创新本身无可厚非，在金融业的发展进程中，金融产品创新成为金融发展的重要方式和金融机构拓展业务范围的手段。金融产品创新对于金融机构而言，是其发展的一个动力，也是推动金融业发展的一个持续推力。金融危机的发生确与金融产品创新有关，但不可因噎废食地否定金融创新和新型金融衍生品，关键是对这些创新性的产品如何来管理它的风险，即金融创新的风险监管问题。
金融危机加剧了金融机构市场退出的情况发生，在金融危机中一些实力弱、抗风险能力差的金融机构面临着较之金融常态下更大的市场退出风险。金融危机的最大特点是金融业的系统性风险在危机时期不断膨胀和爆发。系统性风险发生，金融机构难以依靠自身的能力克服困难和防范风险，金融机构也无法通过常态下其运用的各种投资渠道和金融产品来分散、对冲金融风险。危机期间金融机构会产生更严重的债务问题，金融机构市场退出现象更加突出。
我国金融机构市场退出的困境
（一）我国金融机构市场退出的现状
近年来伴随着我国金融业的快速发展，金融市场孕育出一批规模大、效益高、经营好的金融企业，但同时也产生了一些违规经营、亏损严重的机构，极大损害了广大金融消费者的利益。中国人民银行已经对存在严重经营风险的金融机构实施市场退出的尝试，经过合并重组、关闭撤销、破产等方式，大幅锐减信托投资公司的数量。此外，证券公司的经营危机也引起更多的关注。
我国现有金融机构的风险处置大多数都采取了关闭、重组、接管、合并等市场退出模式，也就意味着更多利用行政权力和财政资源来化解金融风险，而很少采用破产的方式。比较典型的例子是成立四大资产管理公司剥离了四大国有商业银行的不良贷款以及动用外汇储备向国有商业银行注入大量资本金举措，虽然有效化解了国有商业银行的资产风险，推动股改与上市，但由此导致的巨大的道德风险和政策性差异并不利于金融机构间平等竞争，对建立良性的金融市场秩序带来负面效果。
金融危机后，世界范围内金融业界和金融监管界都在反思金融危机的教训和总结经验。中国的金融业在此次的金融危机中所受的冲击并不强烈，但这并不说明中国的金融业发展水平和监管制度是非常完善的。恰恰相反的是，正因为金融业开放程度不大，国际化程度不高，致使中国的金融业未陷入危机的漩涡当中。
正如前面提到的，金融机构的市场退出是问题金融机构处置的最后选择，完善的金融业制度体系必然要考虑金融机构市场退出问题。对于金融危机后我国的金融法律改革，也应将金融机构市场退出作为一个改革的重点。金融机构的优胜劣汰是市场经济规律作用的必然结果，建立健全的金融机构市场退出机制，有效处置和妥善安排问题金融机构，事关金融业改革、开放、发展和稳定的大局。
（二）我国金融机构市场退出法律制度的不足
1.市场退出方式的市场化程度低。由于我国金融业和金融机构发展的历史局限性，大量金融机构仍没有摆脱国家行政主导的色彩。外国金融机构市场退出中，较为成熟有效的并购、重组方式在我国却实施的并不理想。在我国以往实施的金融机构并购中，政府机关作为组织者，承担了媒介和撮合人的角色，但同时政府又是金融机构的主要出资人或者债权人等利害关系人。角色的重叠必然减弱了这种并购、重组的公平性，金融机构市场退出仍然没有走出市场化道路。因而，我国在金融机构市场退出的制度上要对利害关系人，特别是政府机关在其中的身份和角色进行准确的定位。
2.法律制度缺乏统一的体系。金融机构市场退出的有关各项制度没有形成统一的体系，规则凌乱、分散，缺乏具体的实施和操作细则。以市场退出中的破产方式为例，伴随我国金融业市场改革的日益深入，金融机构破产的制度保障正式提上议事日程，并最终在新颁布的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）中得到体现。新《破产法》在第134条对金融机构的破产问题进行了总体规定，为金融机构破产提供了基本法律依据，同时考虑到金融机构破产问题的复杂性、专业性、特殊性，又赋予国务院就该问题制定具体实施办法的权力。由此可见，虽然我国《破产法》原则性地规定了金融机构适用企业破产程序，但结合《民事诉讼法》中关于金融机构破产的操作程序却没有具体规定的落实，例如破产申请主体、破产清算程序、破产债权与职工报酬债权的清偿等问题都没有具体的规则。
作为金融机构而言，市场退出并不仅限于破产此单一方式，金融机构间的重组、并购和撤销等都是金融机构在应对经营风险、克服经营困境时可以选择的市场退出方式。而对于除破产之外的其他退出方式我国法律制度上并不系统，多以是类似《金融机构撤销条例》等行政性规章为主。金融机构市场退出制度上的不系统，削弱了金融机构在进行市场退出时的合理性与正当性，以及金融机构市场退出时具体问题的处理。
3.缺乏补偿性和保护性的制度。金融业是一个关系国计民生的行业，牵系着普通民众的切身利益。金融机构市场退出之所以难，很重要的原因是市场退出对广大社会成员的影响。一方面由于我国社会保障体系尚不完善，社会成员为了防范个人、家庭意外及生活风险；另一方面，我国当前普通居民的投资渠道有限，民众的大部分财产都主要通过储蓄的方式交于金融机构，两者共同造就了中国这样一个储蓄大国。设想一旦金融机构市场退出，如若对普通储户的损害难以进行及时的补偿，将必定破坏社会安定，届时金融业的波动就将引发社会动荡。目前我国的金融消费者、投资者的保护制度不健全，相应的金融消费者和投资者的利益在金融机构市场退出时难以得到保障。由此造成的结果是，国家为了保障金融机构的稳定，防止金融机构破产退出后的社会影响，拿出大量的财政资金来为问题金融机构“埋单”。
4.金融风险监管制度不完善、责任制度不明确。“在金融机构市场退出的过程中，金融监管当局以各种形式对其进行干预，在市场退出中处于主导地位”。我国的金融监管机构集中对金融的市场准入和日常经营的监管，对于金融业特别是金融机构的经营风险缺乏预警机制和风险防范制度。在金融监管机构内，对于金融业的风险警戒线、金融机构的风险指数没有明确具体的规定，由此对何时应该对金融机构施以救助、采取何种方式进行有效的救助都缺乏统一的决策和操作机制。
此外，对于面临市场退出风险的金融机构的负责人的责任制度不严格。我国相关法律制度中只是对破产、倒闭等机构的负责人日后在担当相关行业高层管理职务时的任职进行了限制，但对问题金融机构和市场退出的金融机构的责任人应当承担的责任没有建立明确的责任追究制度。金融高管人员的违法违规的成本低，其容易形成较高的道德风险。金融机构从业人员，特别是高层管理人员道德风险是造成金融机构内控风险重要原因。
金融机构市场退出的法律制度应对
金融危机的核心是金融消费者和投资者对金融市场信心的崩盘。克服危机和消除危机影响的过程即是对金融业重拾信心的过程，这个过程不仅要靠金融业完成自我的救赎，更需要在法律制度层面上为市场的信心恢复提供有力的保障和足够的支持。我国的《金融业发展和改革“十一五”规划》别提到要加快制定涉及金融机构市场退出的相关法律，要规范金融机构的市场退出机制，选择适合国情的金融机构市场退出模式。市场退出是一个完整的制度体系，只有建立在法律的基础上，才能保障市场退出过程的顺利进行。金融危机即是金融法律改革的契机，通过对我国金融业法律制度的不断完善，为我国金融业的发展创造条件。
（一）“市场化”的金融机构退出理念
我国主要的大型金融机构都是国有性质，随着市场经济的建立和我国经济转型，都改制为公司法人形式，但这类金融机构的独立责任制度还有欠缺。依仗国家的财力支持，此类机构似乎并不存在市场退出的风险，经营出现的各类风险最后都可以通过国家买单的形式得以化解。近些年来，我国政府为了救助金融机构已经花费了至少5万亿的财政资金，这对国家财政造成了巨大的负担。市场经济的自由竞争特性和独立市场主体身份都是不可更改的，出现经营风险，发生问题的金融机构市场退出是市场经济的必然要求。因此，对于我国金融法律的改革和完善而言，建立和完善金融机构的独立法人资格，使其成为真正的独立经营、独立承担责任的市场主体是首要环节。我国金融法律针对金融机构的市场退出风险，在监管上也应当将国有资金对问题金融机构的介入作为监管对象，要严格规范国家财政对问题金融机构的救助。如若放松国有资金对问题金融机构救助和介入的监管，那在我国这种经济转型期的特定环境下，金融机构市场退出对金融业、金融机构和金融法律而言都是毫无意义的。
（二）健全金融机构的法人治理结构
当前我国的主要金融机构改革已经基本完成，金融机构大体都已实现了公司法人化，都具备了现代公司法人的基本特征。然而，由于金融业发展的历史缘故，以现代公司法人为标准，我国金融机构法人主体的各项制度还存有欠缺。金融机构还应有完备的内部法人治理结构，形成金融机构内部的权力制约与制衡。对法人治理结构的要求不仅是要在机构形式上，更重要的是对建立的法人治理机构的运行和作用的发挥要落到实处。金融机构改革和公司法人化建设的目的就是要改变以往金融机构中公司治理机构虚设、权力监督失衡、机构运行效率低下的现象，在完善金融机构公司法人治理结构设置基础上真正发挥其功效。金融法改革首要的就是对金融机构现代法人治理结构的制度化规范，以法律制度保障金融机构法人治理结构，实现金融机构风险内部防范的第一道关。金融危机的教训让我们认识到，一个没有监督和约束的金融机构往往会无视金融风险或者冒着巨大的金融风险博取更大的利益，这正是金融机构内控风险产生的根源。我国的金融法改革应该强化金融机构的法人治理结构完整性的制度规定，形成金融机构内部的“三权分立”、“三会一层”的治理结构模式，从金融机构自身防止内控风险的发生，减少金融机构经营风险的产生。
（三）建立金融机构市场退出的风险补偿制度
金融机构市场退出后对金融消费者利益的补偿制度是保证市场退出顺利实施的重要环节。2010年美国通过的《多德―弗兰克华尔街改革及消费者保护法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）特别强调了对金融消费者的保护。金融业从本质上说是一种服务业，即便有再为新型的金融衍生产品，如若没有了投资者、储蓄人和投保人等各类的金融消费者，金融业必将萎缩和倒退。根据金融业中证券、银行、保险三业经营状况，我国应该在制度上建立其三大保护基金，即证券投资人保护基金、存款保险基金和投保人保护基金。目前我国金融业中仅有的证券投资者保护基金的制度已经收到了一定程度的成效，存款保险基金与投保者保护基金的建立也可按照这一思路来加快制度设计。三大风险保护性制度的建立，能在金融机构市场退出后对相关投资人的利益加以保障。对于金融机构可以通过其缴纳保证金或称保险金，对其经营中可能的风险进行担保，或者缴纳保险金后为其可能的危机情况预存相应的风险救济资金，防止退出风险的发生。
（四）建立统一的金融机构市场退出监管法律体系
目前我国关于金融机构市场退出内容的法律较为分散，包括《银行业监督管理法》、《金融机构撤销条例》、《企业破产法》等法律，没有形成一个体系，这也加大了金融机构市场退出的难度。正如我们分析金融危机的原因一样，危机的发生是由于对很多金融衍生品缺乏有效的监管，多是因为法律制度规定的不统一、监管权的分散而造成了监管的真空，为金融风险的发生留有了余地。我国的金融法律改革，应该在法律制度层面适应世界金融的混业经营大趋势。金融混业经营下的监管并不一定要求建立统一的监管机构，可以在现有金融分业监管体制下构建金融监管的协调机制和出台实施协调监管的法律制度。虽然我国是成文法国家，制定单一的“金融机构市场退出法”成本过高，但仍可以适时地制定“金融机构市场退出条例”等专门的法律法规，作为金融机构市场退出的应对措施之一，及时、有效地规制金融机构市场退出的相关法律问题。
此外，金融机构市场退出的法律制度体系应该是一个多部门法的统一体，金融机构市场退出法律制度应该是一个科学统一的体系，而不仅仅是单一部门的法律法规。例如金融机构的破产就涉及了金融法律、民事诉讼法律；关于金融机构管理人员责任追究制度的法律就可以结合刑事法律中的有关罪名和罪行等法律规定，建立金融机构市场退出的问责制和后评价制度。严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任，打击金融犯罪，防范银行业金融机构经营和市场退出中的道德风险。
（五）深化金融监管法律的国际化合作
随着金融业的国际化程度不断增强，金融监管的国际合作也日益受到重视。加强金融监管的国际化合作，加快促进中国金融监管制度的国际化步伐是促进我国金融法律改革的重要方面。金融监管不应只是事后监管，更应做好事前的监管，防范金融风险的扩大和金融危机的发生。我国的金融业的国际化程度有待进一步提高，而金融监管体系和相应的法律制度也需要赶上国际先进水平。一方面要加强和其他国家之间在金融法律规则和制度上的相互交流，另一方面要将国际间金融机构的相关规则有效地融入我国的具体法律制度中，完善我国的金融法律制度体系。特别在后金融危机时期，国际间金融法律的合作更需要进一步加强。我国金融市场对外资金融机构的逐渐开放，越来越多的国际金融机构进入中国金融市场开展业务，随之而来的对跨国金融机构市场退出的监管需要国际间的合作来加以实施。在金融机构的风险防范、金融机构市场退出方式、金融机构市场退出后的权利保护等各个方面的监管都需要深化国际合作，共同抵御金融风险和克服金融危机的影响。
参考文献：
