根据国家现金结算制度的规定，企业收支的各种款项，必须按照国务院颁布的《现金管理暂行条例》的规定办理，在规定的范围内使用现金。
（一）规定现金的使用范围。
1、职工工资，津贴，这里所说的职工工资指企业，事业单位和机关，团体，部队支付给职工的工资和工资性津贴。
2、个人劳务报酬，指由于个人向企业，事业单位和机关，团体，部队等提供劳务而由企业，事业单位和机关，团体，部队等向个人支付的劳务报酬，包括新闻出版单位支付给作者的稿费，各种学校，培训机构支付给外聘教师的讲课费，以及设计费，装潢费，安装费，制图费，化验费，测试费，咨询费，医疗费，技术服务费，介绍服务理由，经纪服务费，代办服务费，各种演出与表演费，以及其他劳务费用。
3、根据国家制度条例的规定，颁发给个人的科学技术，文化艺术，体育等方面的各种奖金。
4、各种劳保，福利费用以及国家规定的对个人的其他支出，如退休金，抚恤金，学生助学金，职工困难生活补助。
5、收购单位向个人收购农副产品和其他物资的价款，如金银，工艺品，废旧物资的价款。
6、出差人员必须随身携带的差旅费。
7、结算起点（1000元）以下的零星支出。超过结算起点的应实行银行转账结算，结算起点的调整由中国人民银行确定报国务院备案。
8、中同人民银行确定需要现金支付的其他支出。如同采购地点不确定，交换不便，抢险救灾以及其他特殊情况，办理转账结算不够方便，必须使用现金的支出。对于这类支出，现金支取单位应向开户银行提出书面申请，由本单位财会部门负责人签字盖章，开户银行审查批准后予以支付现金。
除上述5、6两项外，其他各项在支付给个人的款项中，支付现金每人不得超过1000元，超过限额的部分根据提款人的要求，在指定的银行转存为储蓄存款或以支票，银行本票予以支付。企业与其他单位的经济往来除规定的范围可以使用现金外，应通过开户银行进行转账结算。
（二）规定企、事业单位的库存现金限额。
各开户单位的库存现金都要核定限额。
1、库存现金限额概念，是指国家规定由开户银行给各单位核定一个保留现金的最高额度。核定单位库存限额的原则是，既要保证日常零星现金支付的合理需要，又要尽量减少现金的使用。开户单位由于经济业务发展需要增加或减少库存现金限额，应按必要手续向开户银行提出申请。
2、库存现金限额的核定管理。为了保证现金的安全，规范现金管理，同时又能保证开户单位的现金正常使用，按照《现金管理暂行条例》及实施细则规定，库存现金限额由开户银行和开户单位根据具体情况商定，凡在银行开户的单位，银行根据实际需要核定3-5天的日常零星开支数额作为该单位的库存现金限额。边远地区和交通不便地区的开户单位，其库存现金限额的核定天数可以适当放宽在5天以上，但最多不得超过15天的日常零星开支的需要量。
库存现金限额每年核定一次，经核定的库存现金限额，开户单位必须严格遵守。其核定具体程序为：
（1）开户单位与开户银行协商核定库存现金限额。
库存现金限额=每日零星支出额×核定天数
每日零星支出额=月（或季）平均现金支出额（不包括定期性的大额现金支出和不定期的大额现金支出）／月（或季）平均天数
（2）出开户单位填制“库存现金限额申请批准书”。
（3）开户单位将申请批准书报送单位主管部门，经主管部门签署意见，再报开户银行审查批准，开户单位凭开户银行批准的限额数作为库存现金限额。
3、各单位实行收支两条线，不准“坐支”现金。所谓“坐支”现金是指企业事业单位和机关，团体，部队从本单位的现金收入中自接用于现金支出。各单位现金收入应于当日送存银行，如当日确有困难，由开户单位确定送存时间，如遇特殊情况需要坐支现金，应该在现金日记账上如实反映坐支情况，并同时报告开户银行，便于银行对坐支金额进行监督和管理。
4、企业送存现金和提取现金，必须注明送存现金的来源和支取的用途，且不得私设“小金库”。
5、现金管理“八不准”。按照《现金管理暂行条例》及其实施细则规定，企业事业单位和机关团体部队现金管理应遵循“八不准”即：
（1）不准用不符合财务制度的凭证顶替库存现金；
（2）不准单位之间互相借用现金；
（3）不准谎报用途套取现金；
（4）不准利用银行账户代其他单位和个人存入或支取现金；
（5）不准将单位收入的现金以个人名义存入储蓄；
（6）不准保留账外公款；
科研事业单位资金来源是国家财政，主要是以服务社会的公益性事业为主，不以盈利为主要目的，更不以取得最大经济效益为目标，但要做好以服务社会公益事业或者公共事业的财务管理并不是简单的收支而已，从资金与资产的合理化利用来看，如何实现政府财政支持、拨付资金、项目经费以及国有资产的有效管理与充分使用，科研事业单位都有着与行政部门和企业不同的财务管理特点。出纳作用的发挥，对于做好科研事业单位的财务管理工作必不可少。总的来说，要做好科研事业单位的出纳工作，需要满足以下条件：
1、掌握并严格遵守国家财务管理的政策法规及相关要求
出纳工作涉及的“规矩”很多，因此必须具有高度的责任感，在办理现金收付、银行结算业务时要分别按照国家现金管理规定和国家银行结算方法严格执行；严格遵循国家《会计法》和《会计基础工作规范》要求，结合单位实际和财务管理规定对出纳及出纳工作提出的具体规定开展工作。通过认真学习、熟悉并掌握相关财经制度、法律法规才能提高自己的政策及业务水平，才知道自己该干什么，应该抵制那些不合规的，又有哪些是该创新的，工作起来才会灵活机动，才能得心应手，才会减少工作失误，避免给单位带来不必要的经济损失。
2、具备从事财务管理的相关专业技能
科研事业单位财务人员首先必须具有会计从业资格证书，熟练地掌握和运用会计电算化，对一般会计事项具备独立处理的财会专业基本知识，有较强的数字运算能力，并且应了解本单位的实际情况，在实践中不断更新和积累经验，掌握工作要领，通过经常参加与出纳工作紧密相关的财务管理知识学习和培训，如计算机运用、凭证填写、账簿记账甚至保险柜有效使用等相关业务知识，不断提高综合业务技能。
3、具有必备的职业道德操守
国家财政部制定的《会计基础工作规范》中明确规定了会计从业人员的职业道德主要包括：敬业爱岗、熟悉法规、依法办事、客观公正、保证服务质量和保守秘密这六个方面。在科研事业单位财务管理服务的主要对象是科研工作者，作为出纳，首先要热爱和重视本职工作，要有严谨细致的工作作风和较强的服务意识，还要经得起钱欲物欲的考验，具有较强的自我保护意识和必备的职业道德操守，遵循“精力集中、有条不紊、严谨细致、沉着冷静”的工作原则，只有这样才能成为合格的出纳。
4、熟悉并严格遵守工作规范
货币资金核算、往来结算、工资核算等三方面的内容是出纳的主要日常工作，在具体的操作过程中都应严格遵守各项规章制度。在货币资金核算时办理好现金收付业务，按规定规范使用支票；每天认真登记日记账，做到日清月结；在库存现金和有价证券管理时认真细致，按规定金额存放现金，不做“背包”出纳；负责保管和使用好自己该管的印章，认真复核收付凭证。
二、出纳的职责权限及机构设置
出纳工作是财务管理工作中的一个重要组成部分，收付、反映、监督、管理是其四个方面的主要职能。其中收付职能是最基本的职能，包含现金的收付、往来款项的收付等日常业务工作；通过现金与银行存款日记账的详细记录与核算，又将单位经济信息完整、真实、系统地反映出来；出纳作为单位财务管理部门的一员也就相应具备了管理的职能，同时对单位各种经济业务的合法性、有效性和合理性进行全程监督，发挥其监督职能。根据《中华人民共和国会计法》等财经制度，出纳人员具有办理现金收支业务、银行结算业务、逐笔顺序登记现金日记账和银行存款日记账；按规定办理外汇出纳业务；保管有关印章、空白收据和空白支票，实行单位财务公章和法人章分管制度等等职责。出纳的权限，则是严格执行《会计法》、《会计基础工作规范》等相关法规，维护财经制度，抵制不合法规的收支和弄虚作假行为，发挥出纳的“关卡”、“前哨”作用；参与现金管理和银行结算的权利，发挥“管家婆”的作用；出纳人员也可以承担一部分记账工作，只要所记的账目不是收入、费用、债券和债务方面的账目就可以，严格遵循不相容职务相互分离的原则。在科研事业单位财务管理部门设置的出纳机构一般为计划财务科、财务处、资金往来结算中心等。没有对各单位会计、出纳机构与人员的设置做出硬性规定，只是要求根据《会计法》按需设定。作为科研事业单位则根据单位规模大小及货币资金管理的要求，结合出纳实际工作来设置出纳机构。实现会计信息化工作的科研事业单位，还应按照财政部相关会计信息化工作规范执行。一般具有独立法人，实行独立核算的科研事业单位内，都配备专职的会计，出纳工作可由专职或兼职人员来承担。财会人员配备的多少，是以业务需要为原则，业务量的多少来决定，避免徒具形式、人浮于事的现象。
三、出纳与会计之间的关系
论文关键词：税收管理理念人本服务法治诚信论文摘要：随着现代管理理论和理念的不断更新，传统税收管理理念已不再适应现代化的税收管理形势和变化的需要。加强税收管理，实现高效征管，必须运用先进的管理科学思想，创新税收管理理念，并采取切实可行的有效措施，构筑高效征管的平台，迭到税收遵从度高，征纳成本低，征管质量好，纳税人满意的最终目的。
一、现代税收管理理念的理论基础(一)现代管理理念现代管理理论认为，一定的管理理念总是基于一定人性假设之上的，管理者总是根据这些人性假设来确定他们的管理理念、管理模式和管理手段的。西方关于人性的传统基本假设为“经济人”假设，认为：人是理性的，每个人都能通过成本收益或趋利避害的原则来对其所面临的一切机会和目标及实现目标的手段进行优化选择；人是“自私自利”的，总是在一定的约束条件下追求个人利益最大化。根据这一传统的人性假设。管理学家麦格雷戈于1957年在其《企业中人的因素》一文中提出了X理论。X理论认为人天生是好逸恶劳，没有雄心壮志的。宁愿受到指挥，要求安全高于一切。因此，必须对大多数人实行强制的监督指挥和用惩罚作为威胁，迫使他们为实现组织目标做出适当的努力。在此基础上，x理论认为多数人不能自我管理，需要另外的少数人从外部施加压力。在管理实践上，x理论强调强硬管理的权威性和服从性。在管理方法和措施上，X理论强调：管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，基本上不考虑人的感情和道义上的责任；管理工作只是管理者的责任，是少数人的事情，被管理者的任务是听从管理者的指挥，服从管理，而无权参与管理；为了加强管理，需要制订各种严格的规章制度。实行严格的奖惩制度；通常的激励措施是金钱刺激加严厉惩罚。传统的管理组织结构、管理政策、措施和计划都反映了上述假设。然而基于X理论的管理理念在实践过程中的效果并不尽如人意，这使麦格雷戈认识到，传统的指挥和控制的管理理念已不再适用于现代管理实践，因此，需要一种对人进行管理的不同的理论，从而提出他的新理论——Y理论。Y理论认为：人并非天生就厌恶工作，因为在工作中消耗体力和智力就像游戏、娱乐或休息一样自然；人们在自己对目标负有责任的工作中能够实现自我指挥和自我控制，而外部控制和惩罚只是迫使人们努力实现组织目标的各种手段之一；绝大多数人都具备做出正确决策的能力，而不仅仅管理者才具备这一能力；在一定条件下。人不仅能够学会接受责任，而且能够学会主动承担责任，而逃避责任、缺乏进取心、强调安全感一般只是经验的结果；在现代工业社会，许多人对组织具有相当高的想像力，人的智力潜力仅仅利用了一部分。在这些假设下，Y理论认为人的自我成长和发展是完全可能的。通过组织一体化原则，创造一种条件，使组织成员通过努力争取组织的和自我的成功，以最好地实现个人目标。因此，Y理论主张的管理方法和措施有：管理者的工作重点，要从控制人转移到创造一种适宜的条件和环境，使人们在这种环境下能充分发挥自己的潜能，以充分实现自我；管理者的职能和任务应当从单纯的指挥者，转移到成为帮助人们实现自我的良师益友，为发挥人们的才干创造良好的条件，减少人们在实现自我中的障碍；奖励方式从强调来自外部的奖励转变到强调内部的奖励。Y理论与X理论的主要区别在于，X理论强调外来的控制，而Y理论则侧重强调被管理者的自我控制和自我管理。由于X理论把人们的行为过分一般化、简单化了。因此，Y理论的贡献在于提出了能提高管理者目标和被管理者目标一体化的管理理念，并体现了人性的发展。同时，他把尊重被管理者人格当作管理目的本身，而在X理论指导下的管理根本无法实现管理者和被管理者之间利益的统一。因此，Y理论为人性化的人本管理提供了理论指导。现实中，虽然管理层很少会承认他们信奉x理论，但他们的实际做法与口头所宣称的相悖。如果实事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那么大多数组织的管理方式都反映出这样一种理念，即：若没有严格的监督机制，被管理者是不能很好地服从的。(二)现代税收管理理念税收管理是管理的一部分，关于管理理念的理论同样适用于税收管理。一定的税收管理理念同样是基于对被管理者的人性和行为模式的假设基础上的。在计划经济条件下，传统的税收管理理念认为并且强调：纳税人都不可能如实申报纳税，人人都想少缴税，最好不缴税。因此，税务机关和税务人员必须像警察对付小偷一样，对厂商企业和纳税人实行“上对下”式的强制型管理关系。然而，随着现代管理理念的不断创新，伴随着经济上新自由主义思潮的兴起和信息技术革命的浪潮，西方近年来兴起的“新公共管理”理论，根据现代管理理念的相关理论，对现代税收管理理念提出了新的要求。新公共管理运动缘于对20世纪7O年代以来凯恩斯干预主义经济政策所带来的“滞胀”困境以及西方工业社会向信息社会转型期间传统官僚制政府管理模式弊端丛生的深刻反思，具有明显的市场导向、服务导向和顾客导向的特征，主张把公共管理对象视为顾客。将顾客满意程度作为政府绩效考核的标准。这给谣方乃至世界各国的管理理论与实践带来深刻的影响，促使传统的韦伯官僚制模式向以市场与服务为导向的政府管理模式转变。同时，对传统的税收管理理念和运作方式也产生了深刻的影响，使得税收管理理念从“管理导向”向“服务导向”转变。新公共管理理论以理性经济人的假设前提取代了传统韦伯官僚制人性恶的假设前提，认为以人性恶为基点并试图通过规制导向约束人的行为来维护公众利益的思路是不完备的。应该承认人的经济性特征，通过市场这只“看不见的手”引导并实现个人利益与公众利益的统一。这一点给西方国家税收管理理念带来深刻影响，促使税务机构从过去视纳税人为偷税者处处设防严罚，转变为重视对纳税行为的成本收益分析，通过提供高服务质量，降低税收征收成本，以提高纳税遵从率。有测算表明，一份纳税服务方面的努力，相当于50份税务监督打击方面的收获，成本收益率比较不言自明。鉴于此，一贯以严厉著称的美国联邦税务局也于1998年实施了重组和改革方案，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务，并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供最高质量的服务”。作为美国税收管理现代化的理念和使命，并把为每个纳税人提供一流的办税服务和为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务以及创造高质量的工作环境(为税务人员服务)作为其三个战略性目标。
二、树立现代化的税收管理理念(一)转变传统的税收管理理念我国传统的税收管理理念正是基于前述的X理论。税收管理的重点是计划、组织、指挥、协调和控制，为了加强对纳税人的管理，制订了各种严格的规章制度；管理者与被管理者之间是指挥与服从管理的关系，是一种传统的“上对下”式的强制型管理关系。这种传统税收管理理念是一种任务统帅下的陈旧理念，其直接后果是纳税人与税收管理者形成一种对立甚至敌对的态度，严重影响了税收征纳关系和纳税人的纳税遵从度，从而造成了大量的逃漏税和税收流失。给我国的税收征管工作带来巨大的困难。因此，必须对这种传统的税收管理理念从根本上加以转变：(1)从传统的征税人即税务机关和税务人员对纳税人居高临下的纵向管理，转向征税人对纳税人的横向平等的现代人本管理；(2)从传统的权威管理和服从管理，转向现代的和谐管理和服务管理；(3)从传统封闭式的以税收计划和税收任务为中心的管理转向全面开放的以依法治税为宗旨的现代税收管理；(4)从传统的人治管理、目标管理、承包管理，转向现代系统管理、综合管理、有效管理和法治管理。然而，目前我国尚处于社会主义初级阶段，直接跨越以规制导向为特征的税收计划和任务强制管理模式是不现实的。况且新公共管理运动所体现的税收管理理念于现阶段也不可能在我国全面推行，因此加强制度建设和监管仍是我国当前税收管理的主流。但随着改革开放的进一步深入，新公共管理运动所蕴含的“为纳税人服务”的理念必将成为我国税收管理理念创新中必不可少的重要内容。税务部门应由既是游戏规则的制定者又是参与者的角色逐步向游戏规则的制定者和维护者的角色转换．并根据社会公众的需求，提供优质的公共商品和公共服务。正是基于此，国家税务总局提出了树立“监督管理与服务并重”的税收管理理念，明确地把我国税收管理理念定位为“优质服务科学管理”。这是一种新型的适应税收管理现代化发展方向的税收管理理念，也是适应我国当前社会主义市场经济实际需要的税收管理理念。它把重视服务和加强管理相提并论，是对传统税收管理理念的扬弃和对新形势下税收管理活动的内涵和实质的准确把握，是我国今后税收管理发展的指导思想。(二)现代化税收管理理念的具体内容创新税收管理理念，就是要在扬弃传统税收管理理念的基础上。树立适应现代税收管理实践的现代化的税收管理理念：1．树立“人本”管理理念。现代税收管理强调“以人为本”，首先就是以纳税人为核心，把纳税人服气不服气、满意不满意作为衡罱税务机关执法服务水平的重要标准，要根据纳税人的确切需要，做出正确的税收征管决策，为纳税人提供个性化、贴近式的服务，引导纳税人正确理解国家的税收决策。增强其税收遵从意识；其次，要注意提升税务干部队伍的素质，加强思想品质教育，强调任人唯能和奖优罚劣原则，实行“功绩制”考核；严格把好税务人员“入口”和“出口”关，招聘具有专业知识的优秀人才充实税务公务员队伍，建立全方位、多层次培训机制，培养造就复合型知识人才，承担起知识时代税收征管任务。2．树立服务管理理念，实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念，改变把纳税人放在税务机关对立面的做法，应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务。如成立纳税人服务中心，建立纳税服务专门机构，专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购表格领取或下载等互动式服务；建立公共服务型税务机关，健全纳税服务体系，将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程，使纳税服务制度化，利用信息网络，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供“全天候”优质服务。3．树立信息应用和科技管理理念，实现由传统的手工征管向现代化信息征管的转变。近年来，税务部门通过“金税工程”、“大集中”工程等信息化措施实现了一定范围内的信息集中。集中信息的目的是应用信息，实现对税收工作全过程的分析、监控、改进和完善。各级税务人员既要善于利用信息网络广泛采集信息，并对信息数据进行深入分析，又要增强信息安全意识，使税收管理情报系统的安全性、可靠性得到保障。充分利用各种信息，就要整合现有信息系统，建立依托计算机网络和统一规范的应用系统平台，覆盖所有控管税种和工作环节的税收管理系统；开发全国统一的税收征管信息系统软件，按照全国统一的税收征管工作规程，对纳税流程实现计算机自动监控管理；建立覆盖各部门的税收综合管理体系和信息管理监控系统，实现税务与其他各部门的联网与资源共享。提高税收执法的针对性和有效性。4．树立系统综合管理理念。信息化支持下的专业化税收征管模式，是—个不可分的整体，所有税务人员都应该树立系统综合管理的观念，掌握本岗位工作如何与相关岗位进行配合衔接。尤其是在专业化管理模式下，必须注重征、管、查之间的衔接和协调，注重运用系统整体观念来系统分析，综合解决税收征管工作中存在的具体问题。同时，要树立系统综合管理观念、自觉地把税收管理系统与整个国民经济管理系统有机地结合在一起，提高税收管理系统的运行质量。5．树立法治管理理念，实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。要最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。6．树立效率管理理念，实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。简化办税程序，减少征税成本，将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。减少审批事项和环节，扩大窗口办事权力，谁受理谁负责。谁办理谁承担责任。合理设置人员机构，弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出，并列入中央和地方各级政府年终考核指标，调动全员参与税收成本管理。7．树立社会管理理念，发展中介机构。现代税收管理是一项牵涉颇广，工作量巨大的工作，仅凭税务机关的力量是很难做到完美的。可以借鉴西方国家的成功经验和做法，大力发展税务业，将税务机关的主要精力放在大税源的监控、稽查上，而对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构，这样既节约了成本，又有效提高了征管效率，使税务在为纳税人提供广泛社会化纳税服务的同时，也成为税收管理的重要辅助手段。8．树立文化管理理念。税收文化作为一种文化观念，是先通过一定的载体，凝练在管理上、制度上以及大家共同遵守的行为规范和道德层面的，然后通过学习和观念上的提升来达到提升管理理念的。所以税收文化建设应该更好地与税收征管各方面的实际工作紧密结合起来，通过税收文化建设，营造一种氛围，让征税人和纳税人逐步理解税收本质，形成征纳双方一致认同的精神追求、价值取向和行为准则，把税收意识融入日常管理中，最终增加征纳双方的诚信度、责任感和法律意识。9．树立风险管理理念，实施分类征管。将西方风险分析理论引入税收征管，借鉴日本的“三色”申报机制、美国的“分三级管理模式”，针对不同类型纳税人的收入风险不同的现实，在税务机关资源有限的情况下。根据不同类型纳税人的不同特征，分类管理，做到合理安排税务机构内部资源，将税收征管能力集中在税收收入风险较大的纳税户的监管上。10．树立诚信管理理念，打造良好的诚信氛围。税务机关及其工作人员要留给纳税人和社会各界讲求诚信的深刻印象，要以自身的诚信行为激发纳税人诚信纳税的自觉性。同时，要在税务机关内部形成鼓励诚信的激励机制，在系统上下形成浓厚的诚信氛围。
论文关键词 税收征收管理法 税收征收管理制度 税收征收管理模式
2013年6月7日，我国《税收征收管理法修正案》征求意见稿由国务院法制办公室公布，并公开向社会征求意见。此次的修正稿是经历了近五年的不断完善才最终形成本次修正案版本。此次的修订内容有限，主要从与其他法律制度之间的衔接、其他部门和机构对征税信息的报告义务以及增大对征税管理的内容。对于我国税收征收管理体制和模式，修正案并没有做出具体更改。本文将总结主要境外国家的税收征收管理法和制度模式，在此基础之上进行比较分析和研究，对我国《税收征收管理法修正案》提出相关意见，以及我国税收征收管理制度的体系建设和完善。
一、税收征收管理制度的基本内涵
税收征收管理法的基本内涵可以从其名字上得出，是规定和规范税收征收管理的法律制度和规范总称。对于具体何为税收征收管理，则是一种相应达到税收管理目的和税收征收目标的一种手段。 从法律制度的性质而言，税收征收管理法应当属于税务机关进行税收征收过程中的行政执行法律制度，其内容的依据是我国税收相关法律制度和行政法律制度。法律性质而言，税收征收管理制度能够在一定范围之内确定纳税主体或者执行主体的行为是否合法，是否使用了正常的征总方式。另一方面，税收管理制度更多是对纳税主体的约束，能够对正常纳总主体的纳税行为进行管理，对违规的行为进行定性。这样作的目的，是为了税收和税收法律规范发挥作用，同时也能够节约征税的成本。
从内容上而言，税收征收管理法应当包括哪些内容，在理论上是存在争议的。有学者提出应当将税收行政执法和具体的税收内部管理都纳入到税收征收管理法中来，前者会包括登记、税收执行程序、税收案例处理程序以及稽查管理等。而后者的税收的内部管理，则会涉及到税收整体规划、减免和各税务机关关系等内容。
税收征收管理制度的基本理论包括税收中的信息不对称理论、税收目标的不确定风险理论以及税收遵从理论。这些基本理论从不同税收主体为出发点，得出税收征收管理制度的基本价值，在有效的、降低税收成本的基础上来完成税收目标，提高各主体在税收法律关系中的效率和自身价值。
二、境外主要国家税收征收管理制度研究
（一）美国
美国是全球税收管理制度最为完善的国家之一，税收征收管理制度有着健全的法律制度作为基础，税收征收管理制度的各方主体：纳税人、征税主体和中介机构，其行为准则和法律地位都由法律进行明确，任何一方在税收征收管理制度中都是具有平等法律地位。在健全法制的基础上，美国税收征收管理制度主要有以下几个特征：
1.税收征收服务的理念深入人心
税收征收过程中，无论对于征税主体还是中介机构而言，都将服务理论贯彻始终。例如充分发挥税收制度对社会收入的再分配功能，对于低收入人群，美国有明确的法律规定保障他们的税收减免权利，同时有中介机构保证这些减免能够最终由相应的人群所享受。
2.个人纳税主体和信息互通
个人纳税主体作为重要组成部分，有完善的信息跟踪制度，完全由其社会安全号来确定每个人的税收信息。利用现代化的征税工具，与银行、工商等部门建立了机构之间互享信息的平台，能够有效监管个人纳税主体的各项日常消费、收入情况，并建立了全国能够共享的数据中心，确保税收的公平和效率。
3.税收征收管理的监管力度非常强
监管力度主要体现在税收征收管理人员的组成结构方面，美国有强有力的税务审计能力，采用严格的审计方式对纳税人进行监管。一般纳税人在这种严格监管之下，漏税行为变得很难逃过处罚，形成了良性的、有效的约束机制。
（二）加拿大
从基本社会背景而言，加拿大具有经济发展较为稳健、人口密度小和社会福利制度完善的特点，由于历史的原因，加拿大的税收征收管理经历过三次较大的税收管理改革。目前所形成的是一种具有混合特征的税收征收管理体制，并且充分发挥纳税主体的税收申报，税务代理为纳税人提供全方位服务的税收管理体制。
1.税收征收管理主体具有多层次性
税收征收管理主体的多层次性是由联邦的制的国家制度所决定的，加拿大同时存在全国级别的税收征收管理主体、州级别主体和市级别管理主体。三者之间相互独立，并将这种独立性延伸到包括税种、征收方式或者纳税人的分类等方面。例如，市级别的就会负责市级别范围内的财产税的征收和管理，而部级别则是整体信息系统的运行和维护。
2.多样的纳税申报和评审体系
多样的纳税申报制度是一种赋予了纳税人更多自由的制度，其中纳税人对税收可以自由进行纳税申报，其中包括比例，只是这种申报最终要由相关征收管理机关进行审核。随着电子信息和互联网技术的发展，网上申报的比重逐年提高，并且税收缴纳的方式也以电子交易为主，例如通过银行电子银行进行扣缴，或者直接通过网络账单进行单向的支付。
评审体系为了实现税收征收的公平性，对不同情况的纳税主体分别采取不同的评审体系，其中最主要的是四种评估方式：一般、快速、再审和文书评审四种。对于海外税收征收管理，主要通过与其也国家签订的双边税收协议进行约定。
3.完善的纳税服务措施
加拿大在税收征收管理制度方面一直致力于能够使纳税人能够在不受其他机构和中介服务机构的干预下能够主动、自由和准确地进行纳税的申报，使其不再成为纳税人的一种负担。因为纳税本身就已经使纳税人具有强制性的国家义务，而税收征收不能够再变相地增加纳税人的时间和精力等成本。
为了达到这种目标，加拿大在税收宣传和咨询服务方面进行了长期、稳定地努力，使民众能够在纳税理念上更进一步，使后续的税收征收管理工作变得简单执行，不需要再执行过程中对民众进行教育和培训。与此同时，还注重对中介机构的服务进行高标准、严要求，增加税收征收管理制度中的志愿者参与度，减轻执行层面纳税主体的负担和民众的基本服务需求。
（三）日本
日本的税收征收管理制度具有大陆法系的基本特点，具有较为完善的成文法基础，对税收征收管理制度的基本原则和理论进行了概括。以此为基础，伴随着经济的高度发达，税收征收管理制度也形成了较为完备和特征显明的体系。
1.针对不同纳税人类别制定不同税收征收管理制度
在这种区别和差异主要源于日本基本的税收征收是由纳税人自由申报的，只是在自由申报过程中，依纳税主体的各项信息分成不同类别。最为特色的是同的纳税主体所使用的纳税申报表格颜色具有差异，蓝色是对于具有较高认知水平的纳税人，目前大多数人使用蓝色申报表。在此背景之下，如果使用白色申报表，则变相成为一种对纳税人的处罚。
2.严格的税收调查制度
调查制度是税收征收管理制度中成本较高的措施，因而为了能够提高效率，日本将调查制度分为三大类：日常调查、书面调查和特别调查。最后一种特别调查，只有出现金额较大和影响较为恶劣的案件进行外，一般不会启动。调查制度本身有着严格的法律程序和限制，在信息互享方面，调查过程中能够经过法院授权获得调查相关信息和数据的权利。日本这种调查制度一方面避免了法律理论中上的不足，另一方面又能够有效提高调查的效率。
3.严格的税收征收管理中介机构制度
从事税收征收管理的中介机构或者服务机构，在日本称之为税理士，如同各国的律师法、税务师法一样，有着严格的考试准入制度和自律体系。
（四）荷兰
荷兰在西欧的人口密度最大，经济发展水平却不落后于其他国家，所仰仗的就是其先进的税收制度和税收征收管理制度。
1.税收征收管理机构依不同纳税主体设立
荷兰将纳税主体依据不同的规模进行分类：个人、大公司、小公司以及进出口纳税主体。针对不同的纳税主体，荷兰专门设立了四类别的税收征收管理机构。这种税收征收管理方式能够有效的提高管理的便捷性，无论是对纳税主体还是征税主体，能够有效节约征税的成本。
2.有效处理征税主体和纳税主体之间的关系
税收征收管理关系的核心是征税主体和纳税主体之间的关系，只有两者之间的关系融洽和达到共赢时才能够实现税收征收管理制度的价值。荷兰当局通过对两个主体进行不同的教育和约束，形成了一种双方合作的良好关系。对于纳税人而言，主要是进行有效纳税理念教育，注重对违规行为的处罚。对于征税实施主体，则是通过提高服务理念，同时接受纳税人的意见等方面实现。
3.建立了有效的信息收集体系
荷兰在很早就建立了有效的信息系统对个人投资者和其他纳税主体的信息进行搜集和整理，形成完备的数据系统。在搜集相关信息时，对税收相关的信息进行广泛搜集，能够对未来纳税人的纳税预期进行有效判断。
三、境外国家税收征收管理制度对我国的启示
我国2013年6月新发布的《税收征收管理法修正案》中对于原法并没有做太多修改，对于税收征收的理念也没有将理论界所讨论的结果纳入进来。在此，以境外主要国家的税收征收管理制度的基本特征为基础，得出我国税收征收管理制度未来发展的主向和路径。目前的修正案仅是对个别条文的修订，未触及基本原则和理念。笔者认为应当对税收征收管理制度的基本理念、制度的基本模式和具体税收征收管理制度三个层面进行完善。
（一）转变税收征收管理制度的基本理念
将服务理念贯彻于税收征收管理制度，本着为纳税人服务的理念完成基本的税收目标。本次修正案中建议将本法的名称中加入“服务”二字，使着重于管理的法向服务法转变。
（二）转变基本的税收征收管理模式
目前我国税收征收管理模式在制度层面已经形成以申报和服务为基础的模式，但实际操作和执行方面由于地区差异和原先粗放型业务模式的影响，并未实际发挥作用。在此，建议能够针对不同的地区和税种，设立操作细则，使征收管理模式的执行上不偏移。
[关键词]税收文化；分层税收文化；税收遵从
一、问题的提出
从我国近年的税收实践来看，税收不遵从现象相当严重，表现为纳税人偷、逃、骗、抗税情况普遍；税务机关在税收执法中屡屡出现违规事件：国家审计署于2008年7月17日公布了16省区市国税部门税收征管情况审计调查结果：11个省(自治区、直辖市)国税部门违规将71户企业的130.92亿元税款延期征收，占企业当期应缴税款的54％；而116户享受高新技术税收优惠的企业，有85户不符合条件，享受的税收优惠达36.31亿元。安徽阜阳耗资千万元建白宫式政府办公楼事件作为政府用税铺张浪费的一个典型案例暴露了我国政府的用税不遵从行为之冰山一角。
毫无疑问，税收不遵从行为将导致税款流失，使国家财政收入减少。对中国税收不遵从行为所导致国家税款的流失。很多专家学者对此进行了不同角度不同方法的测算。有的专家认为。我国每年因逃税而损失的财政收入不少于1000亿元。有的学者认为。我国每年的税收流失规模大约为2500～3000亿元。也有研究者认为20世纪90年代后半期中国每年各类税收流失5700～6800亿元。有些学者曾以“1／3的支出效益大于零，1／3的支出效益等于零，1／3的支出效益小于零”来概括中国公共支出的效益格局，实际上也是用税不遵从行为所造成的后果。
因此，堵塞税收漏洞，减少税款流失，提高税收遵从度，成为我国税收领域里亟需解决的问题。目前理论界对此的研究大多从单纯地依靠税收法律、税收制度、征管水平等强制性手段去思考，这种“法制”思维在一定程度上起到一定的遏制作用。但长远看来，却未能根本解决问题。“一个时代、一个民族、一种宗教、一个利益集团的税收文化观。总是或轻或重地影响到税收制度和税收管理。”因此，笔者认为，要从根本上解决税收不遵从问题有必要引入“税收文化”概念。古人云：“蓬生麻中，不扶而直；白沙在涅，与之俱黑。”良好的税收文化氛围可以营造一种“近朱者赤”的“染缸”效应。可以潜移默化地熏陶和改变税务关系主体的文化观念，为提高税收遵从提供软动力。
二、税收文化与税收遵从的辩证关系
税收遵从是指税收法律、法规所规范的组织和个人对税收法律法规的遵守和服从。“法律、法规所规范的组织和个人”即纳税主体、征税主体和用税主体，“税收遵从”从遵从主体角度则可以相应地区分为纳税主体的纳税遵从、征税主体的征税遵从和用税主体的用税遵从。税收遵从本质上是对涉税主体心理状态及其行为的一种描述，反映了涉税主体对依法征税、诚信纳税、合理用税的感性和理性的认识，它深受一个国家的税收理念、征税思想、国民的纳税意识和纳税心理等因素的影响。而税收文化是在一定的社会经济条件下所构建的税收思想、税收制度、税收管理、税收观念、税收知识、税收道德、税收修养和税收精神的总和。它由正式约束――税收法律法规，非正式约束――税收价值观念，实施机制的构成要素――用税人、纳税人、征税人等构成。征税人文化、用税人文化和纳税人文化作为税收文化的三个分层文化与相应的税收遵从主体之间可以表现为如下的关系：
(一)用税人文化与用税遵从
用税人文化是指用税人即政府具有科学合理的用税意识和行为。公共产品理论认为税收是社会成员因获得社会公共产品。而向该产品的提供者――社会公共权力(国家)支付的成本补偿。政府的任何较大支出都要经过严格的程序，力求做到公开透明并接受纳税人监督以符合社会公众的意愿。政府只有在这一理论所产生的约束下才会建立起用税遵从的观念。
我国两千多年的封建社会在“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”的强权思想之下对税收的理解是作为臣民对皇上无条件地供奉，皇上如何开支，臣民没有说三道四的权利。这样的税收理念与思想使得封建国家的赋税可以不受限制地征收，苛酷的税吏可以趾高气扬地加派。受这种传统的税收文化影响，现在的政府官员“长官”意识浓厚，政府的预算往往变成政府官员的预算；各级政府部门不遵照政府预算使用税款的现象时有发生，税款使用中的铺张浪费、人浮于事、拖拉疲沓等低效率和浪费等用税不遵从行为非常严重。
而西方国家基于“公民思想”产生的“利益赋税说”和“税收价格说”等理论，将税收定义于公民为获取公共产品而支付的价格，公民将个人的部分收入以税收形式让渡给政府。使之能够提供公共产品而服务于公民自身利益，为西方国家政府当局普遍接受和奉行从而为西方国家用税文化打上了强烈的法制色彩。西方国家政府对税款的使用及监督能真正做到依法办事。
(二)征税人文化与征税遵从
征税人文化是以征税人为主体，反映一个国家治税理念、税收制度、管理体系、服务质量等的税收文化。征税机关只有在良性的治税理念之下给税收执法人员树立良好的税收精神，征税人员在征税过程中才能做到秉公执法、忠于职守、清正廉洁、礼貌待人、文明服务。尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。
我国传统的征税文化带有强烈的“官本位”色彩，相当一部分税收执法者认为，权力是国家赋予用来管理民众的，在执法过程中，随意使用征税权。多年来，征税部门税收征管的认识还停留在对纳税人进行制约、监督、处罚的层次上，基于纳税人“非偷即漏税”这样一个基本判断来制定几乎所有的税收法规和征管措施，使得本应是“纳税人权利之法”的税收法律成了“防纳税人之法”、“治纳税之法”。国际税收专家卡路・西尔瓦尼说：“税收征管的目标是培养纳税人自觉依法纳税的习惯。惩罚逃税者，或催促拖欠税收款者按时纳税，这本身并不是税收征管的目的。”这很清楚地说明税收执法的目的不在于威慑或者惩罚纳税人，而在于培养纳税人税收遵从意识以及依法纳税的习惯。
对比西方国家的征税文化，从其征纳关系就可见一斑。西方国家的征纳关系直接表现为征税人为纳税人服务的关系，“为纳税人服务”作为其税收征管“金字塔”的最底层而深受纳税人的认同，为西方国家良好的征税遵从秩序奠定了基础。
(三)纳税人文化与纳税遵从
纳税人文化是指以纳税人为主的税收文化，它围绕着纳税人的纳税义务和权利展开，包括纳税人意识、纳税意识、奖惩认知、行为习惯等。
，
纳税意识作为纳税文化的核心，对纳税人的税收遵从起着决定性的作用。中国的传统税收文化中。纳税人的纳税意识极其复杂：一方面，老百姓历来对“皇粮国税”认为是天经地义的事；另一方面，又对无常无度的税赋具有天生的逆反心理。而建国以后的“非税论”和“计划经济”观念，以及人们长期生活在没有“明税”的环境中，导致了公民又无法形成自觉纳税意识。
而西方国家的公民普遍具有“纳税人有权享有政府的公共产品和公共服务，公民有权知晓政府财政支出的用途”的权利观和“享有了政府的公共产品和公共服务，必须依法纳税，为国家税收作贡献”的义务观。所以，上至总统下至老百姓，都有自觉纳税的意识，在加拿大这样一个高税负的国家，它的税收体系主要建立在纳税人“自我遵从”、“自我评估”和“自我申报”的基础之上，该缴多少税基本上由纳税人根据税法自行计算、自行缴纳。统计结果显示：超过90％的居民纳税人、超过95％的企业纳税人都能及时、准确地自行申报纳税。
上述通过对分层税收文化与税收遵从的辩证关系的论证可清晰地看到税收文化是影响税收遵从的重要因素之一。征、纳、用税人文化影响着征、纳、用税人的遵从行为，同时，征税人和用税人的税收遵从行为还会对纳税遵从产生示范效应。因为政府提供公共产品和公民纳税之间是契约型的交换关系，政府若用税不遵从，实际上是违背了公众与政府之间的财政契约，进而构成纳税人选择偷逃税等不遵从行为的一大诱因。而征税机关作为政府委派的代表政府组织收入的机构，其在税收执法过程中对税法表现出不遵从。则导致纳税人对纳税产生抵触情绪。
三、税收文化视角下提升税收遵从的对策建议
在新一轮的税制改革中，应提炼出中国税收文化的精华，研究税收文化。从纳税人、用税人、征税人的角度重新思考和审视现代税收文化，要形成税收文化的价值观念，并作为一种理念来引导社会公众，发挥税收文化的导向功能、凝聚功能、约束功能、激励功能和促进经济发展功能，通过加强先进的税收文化建设，提升税收遵从。借鉴比格・纳瑞的税收文化观，就是要避免落后或消极税收文化对现行税制的冲击、扯动和阻碍等文化混乱现象，必须有一套足够进取、足够积极、足够人文的税收理念、税收伦理、税收游戏规则发生作用。可以从征、纳、用税文化三方面加强税收文化建设以提升税收遵从。
(一)更新纳税人的税收理念，强调纳税人的权利，提升纳税遵从
从我国税收理论历来强调税收“三性”来看，我国税收文化中对纳税人的义务强调得过多，负担的沉重使人们自然缺乏纳税的自觉性和主动性。因此。要将原来根植于人们头脑中的税收理念改变过来，引入税收价格论，形成公共财政观。瑞典学者林达尔提出的“税收价格论”将税收定义为公共产品的价格，它能清楚地解释人们必须纳税的原因：纳税的过程是等价交换的过程，是纳税人依据等价交换的原则。为购买公共产品而支付的价格。人们纳税是为自己纳税，是符合自己根本利益的。而不是为政府纳税。该理论同时从另一个角度肯定了政府征税的正当性与合理性，有利于克服人们对税收的抵触心理。正如孟德斯鸠说：“因为国民相信赋税是缴纳给自己的，因此愿意纳税”。
在更新纳税人的税收理念的同时，强调纳税人的权利保护是保障纳税人对税法遵从的一个重要手段。
根据国家税务总局2009年11月30日在官方网站上关于纳税人权利与义务的公告，将纳税人权利概括为：知’隋权、保密权、税收监督权、纳税申报方式选择权、申请延期申报权、申请延期缴纳税款权、申请退还多缴税款权、依法享受税收优惠权、委托税务权、陈述与申辩权、对未出示税务检查证和税务检查通知书的拒绝检查权、税收法律救济权、依法要求听证的权利、索取有关税收凭证的权利十四项。笔者认为，这些权利大都界定在征纳过程中，属于征管领域里的权利，显然过于狭隘。而完整意义上的纳税人权利应从宪法层面上的纳税人权利和税法层面上的纳税人权利两个方面予以体现。宪法层面上的纳税人权利即“赞同纳税权”，它是指纳税人缴纳税款必须经过社会公众自己同意，没有纳税人的同意，政府是不能课税的。在纳税人真正享有了“赞同纳税权”后。就会明白依法纳税从根本上是为自己的利益，也会认识到政府依法征税和用税是为了维护全体纳税人的利益，于是其对税收的厌恶感和排斥感自然就会减轻许多，甚至是基本消除，纳税人的忠诚性遵从度将大大提高。强调纳税人在宪法层面上的权利从另一个方面构成了对政府用税遵从的一种约束，“赞同纳税权”引申出来的“政府服务权”和“税款节约权”将提高政府部门运作的透明度、确保税务机关的高效和廉洁，更有利于遏制政府腐败和官员腐败。
而税法层面上的纳税人权利包括税收立法和税收征管方面的权利，应制定《税收基本法》作为纳税人权利保护的纲领，并提高税收立法的效力层次，改变税收法律少而税收行政法规、规章多的现状。
(二)更新征税人的税收管理理念，规范征税行为，提升征税遵从
征税人是税收征纳关系中的另一主体，征税文化的建设直接决定征税人的行为意识和税收遵从行为。要培养征税人“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”的“新三民主义”的观念，逐步由过去税收管理的“管理导向”理念转变为“服务导向”理念。借鉴西方近年来兴起的“新公共管理”理论对现代税收管理理念提出的新要求即将客户服务理念引入税收领域。建立纳税人洞察体系。紧紧围绕“顾客满意”，以顾客需求为起点，坚持顾客导向，深入分析、研究，以达到顾客满意为目标。树立“以服务为中心”的现代税收管理理念是时展的趋势。
同时，规范税务人员执法行为。确保税收管理与服务工作的效率和质量。
通过强化对各级税务部门和税务执法人员的法制观念教育和思想监督检查力度，提高税收执法人员的职业道德、专业水平、法制意识，规范执法人员工作规程，塑税务机关与税务人员公正廉洁的新形象，消除公民纳税上的心理误区，促使其自觉自愿地向国家缴税。
(三)建立用税人与纳税人之问的税收契约文化。提升用税遵从
税收是政府与纳税人之间的“契约”。“税收契约”体现的是一种平等关系，体现政府与纳税人之间平等的权利义务关系。税收契约包含政府文明、诚信征税和诚信用税等内容。政府作为公共产品和公共服务的提供者，只有依法行政，才能保障征税人的依法征税和财政部门的依法用税。依法征税和依法用税将对依法纳税起到良好的导向作用。
关键词：国家治理；税收征管；国家行政管理；流程再造
中图分类号：F81242 文献标识码：A
文章编号：1000176X（2016）01007807
一、引 言
国家治理理论是当前国际学术界有关政治改革的最具代表性和影响力的理论，其核心内容是要求政府进行机构改革和政府职能的发展。其以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标，通过重塑管理理念，调整管理目标，整合管理资源，再造管理流程，优化管理手段，培育管理文化，试图将政府管理活动改造成一种建立在多数人认可和参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。其不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求，代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，而且对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。国家治理理论已成为研究国家行政管理制度及其改革的一种新的理论范式，被许多国家用于指导本国的行政管理改革。正因如此，党在十八届三中全会公报中也明确提出中国要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着实行国家治理、完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为中国当前政治改革与发展的重要内容。
在政府管理的诸多领域中，税收活动不仅承担着为国家筹集财政资金的重任，而且还承担着配置社会经济资源、调节社会收入分配、促进市场经济发展等重要职能。因此，税收治理与国家治理密切相关。一方面，税收治理是国家治理的重要组成部分，因而税收治理必须符合国家治理的一般原则和要求；另一方面，税收治理又制约着国家治理的实施与成效，如果税收治理不能取得理想的效果，则国家治理也就难以取得理想的成效。故如何运用国家治理理论来指导中国正在进行的新一轮税收征管改革，就成为当前中国税收治理面临的重要问题。鉴于此，本文在对国家治理理论和中国税收征管改革的进程与现状进行分析梳理的基础上，针对中国当前税收征管的实际状况，试图对中国税收征管改革的目标和路径进行必要的研究，并提出一系列政策性建议。
二、文献综述
1国家治理理论的研究
国家治理理论是西方国家在20世纪70、80年代出现“政府失灵”的背景下，于20世纪90年代才发展起来的一种关于政府管理与改革的理论。按照治理理论的著名代表学者林登[1]的观点，国家治理应该建立无缝隙政府，以打破政府传统的部门界线和功能分割的局面，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务。他认为，无缝隙政府理论的核心是政府流程的再造，在此过程中，应坚持顾客导向，把服务对象看做顾客，将顾客满意度作为评价政府工作的标准；应把政府内部的工作人员亦看做顾客，努力调动其工作积极性，为政府治理创造新的、内在的动力；应坚持结果导向，在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织体系，加强全面质量管理、绩效管理和团队自我管理，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制；应强调竞争导向，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，以向社会提供更加有效的公共服务。奥斯本和普拉斯特里克[2]等也认为，政府再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创造新的能力，并能变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型的过程”。其在论著中从战略高度系统地提出了政府再造的路线图。他们认为，再造政府的关键是寻求能够引起政府组织变革的“基本杠杆”DD即政府体制的DNA。政府再造的过程就是改变政府体制的DNA，从而触发整体体制的变革过程。其将这些基本杠杆分为五种类型，并称之为五个不同的战略，简称5C战略，即核心战略（Core Strategy）、后果战略（Consequences Strategy）、顾客战略（Customer Strategy）、控制战略（Control Strategy）和文化战略（Culture Strategy）。其认为，核心战略的功能主要在于描述政府的主要职能或目标，其他战略的功能则在于描述政府实现核心战略的手段或方法。如果说核心战略的功能在于明确政府的掌舵职能的话，那么其他四种战略的功能则在于提高政府划浆的职能，其中，后果战略的功能在于确定公共组织构建以绩效为基础的激励机制，顾客战略的功能在于确定公共组织的责任机制，控制战略的功能在于确定公共组织的决策权力，文化战略的功能在于创造一种企业家文化。
近年来，国内学者对治理理论的研究也取得了较多的成果。俞可平[3]认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，其特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。他认为，作为一种政治管理方式，治理与统治有着根本的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次，统治的权力运行方向总是自上而下的，其通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，其通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。易承志[4]则认为，国家治理作为一种治理体系、方式和过程，不仅强调主体的多元性，而且还强调公私合作与相互信赖，强调参与和自组织发展，强调公共产品的供给等。孙洪敏[5]则从国家治理现代化的角度提出了国家治理应该由国家―政府治理框架、国家―企业治理框架、国家―社会治理框架三个部分组成。
综上，治理理论以提升政府公共管理和公共服务的能力和水平为目标，试图通过改变政府管理的理念、方式、手段和过程，从而实现再造政府的目的。它代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。
2税收征管改革的研究
在国外，税收征管被大多数人认为是税务机构实际从事税收征收管理的一系列具体活动或流程，故鲜有学者对其进行专门研究。征管改革也主要是由政府税收征管的职能机构具体负责和实施，故有关改革的内容也主要体现在中央政府税务管理机构公布的相关文件和实际征管的过程之中，鲜有专门的学术论著。尽管如此，但从西方国家税收征管改革的战略规划或工作规划中，笔者还是可以比较清楚地看到国家治理理论对于这些国家税收征管改革所产生的影响。例如，《加拿大税务局的总体工作规划》中明确提出，加拿大税务局将继续与政府客户发展合作伙伴关系，以提高效率和继续减少加拿大税务管理部门的总体费用[6]。
在国内，近年来有学者对中国的税收征管改革进行了诸多研究，提出了一些意见和建议。刘奇超[7]认为中国的税收征管改革应该在中央“五位一体”总布局、总要求的基础上，按照中央《深化财税体制改革总体方案》中关于深化税收制度改革、稳定宏观税负、推进依法治税的目标展开。重点应该包括以《中华人民共和国税收征收管理法》为基础的税收征管制度制定以中长期税收战略为目标的工作规划，进一步推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，强化以专业化和集约化为特征的征管组织机构建设，深化以信息管税为主导的信息化支撑体系，不断提高国际税收征管合作及国际税收竞争力。王化敏[8]根据中国税收征管改革的历程与现状，认为中国税收征管改革应该确立税收征管体系的目标，规范税收征管体系的基本内容。姜敏[9]根据国家税务总局2011年印发的《“十二五”时期税收发展规划纲要》，认为中国的税收征管改革应该践行继承式创新，创建稳定持续良好的征纳环境；强化税收监管职能，确保为政府决策提供真实的财政数据；完善报表数据采集功能，满足信息管税的数据分析需求；以税收管理为本提供税源专业管理人力保障；运用身份识别功能识别纳税人并提升其纳税遵从度。综上，学者们的研究主要侧重于两个方面：一是侧重于对国外税收征管改革实践经验的学习和借鉴。通过对西方国家特别是西方发达国家税收征管改革历程及经验的学习和研究，为中国的税收征管改革提出可资借鉴的意见和建议。二是侧重于对中国税收征管现实问题的研究。通过对中国税收征管实践中所存在的问题进行挖掘与分析，试图提出解决问题的对策。应该说，这两方面的研究对于促进中国税收征管改革的深化，都起到了一定的促进作用，但这些研究也都存在着共同的缺陷与不足，即由于缺乏系统科学的理论支持，有些研究成果不免显得零乱和细碎，有些研究结论或对策显得比较勉强和武断，甚至有些研究成果本身存在矛盾，导致对实践的指导意义有限。基于此，本文将从国家治理理论的视角，通过对中国税收征管改革问题进行深入的研究，以期能够得出有说服力的研究结论及政策建议。
三、中国税收征管的演进脉络及新形势下面临的问题
1950年，根据建国初期中国税收工作的实际需要，政务院颁布了《全国税政实施要则》，对中国的税收制度进行了统一和规范，这也标志着新中国税收制度的正式建立。60多年来，随着社会主义建设事业的发展，中国的税收征管也发生了很大的变化。根据笔者的研究，这一历史发展过程可以分为五个不同的阶段或五种不同的模式，即1950―1987年的专管员模式、1988―1993年的三分离或两分离模式、1994―1996年的三位一体模式、1997―2002年的新模式以及2003年以来的修正的新模式。应该说，每一个发展阶段或每一种征管模式都是由当时的社会经济和税收征管现实决定的，这些模式也基本满足了当时国内税收征管的实际需要。但毋庸讳言，每一个征管模式即使在当时的历史条件下，也都存在着比较大的缺陷和不足。根据笔者的整理，这五种模式及其主要内容与不足如表1所示。
从表1可以看出，中国的税收征管模式经过多次的改革，其运行机制越来越科学化、合理化，不仅有效强化了税收征管机构的征管能力和服务能力，而且有力提升了纳税人的遵从度和满意度。但是，尽管如此，由于这五种模式都是在国家管理论的背景下产生的，都重在强调对纳税人的控制与强制，因此，在税收征管实践中就一直无法得到很好地运行。特别是近年来，随着中国经济改革的不断深化和中国在行政管理领域内由政府管理向政府治理的转型，现行的税收征管模式就越来越不适应税收征管的实际需要。这主要表现为以下三个方面：
第一，强调控制与强制的税收征管模式背离了国家治理的内在要求。一般而言，在国家管理论的背景下，政府被认为是一个从事政治和社会事务管理的机构，其主要职能是政治统治和社会管理，主要运行方式是控制与强制。而在国家治理论的背景下，政府不再被认为是一个单一的政治统治机构，而更多被认为是一个公共服务机构。其主要职能是解决公共物品的供给，主要运行方式是服务。因此，在国家治理的时代，政府的强制性权力在明显弱化而服务性职能在显著增加。“更少的统治，更多的治理”就是这一转变的直观体现。在此背景下，税收征管改革也应顺应这种时代的变化，转变税收观念，在保持必要强制力的前提下，强化服务功能。否则，过分强调税务机关的控制与强制，就会使税收征管改革背离国家治理的内在要求。
第二，强调控制与强制不符合现代税收征纳关系的实质要求。尽管从表面来看，税务机关与纳税人之间是一种行政管理关系，但在本质上，二者之间更多地体现为一种博弈与合作的关系。这是因为，虽然税收会减少纳税人的财产和收入而导致税务机关与纳税人之间存着一种天然的张力，但对于大多数纳税人而言，他们都会慑于税法的强制性并对不申报纳税后果进行理性权衡后选择与税务机关合作，主动履行纳税义务。故对于这些纳税人而言，税务机关的主要工作是为其履行纳税义务提供必要的配合、帮助与服务；而对于极少数选择与税务机关对抗、拒绝履行纳税义务的纳税人，税务机关的工作才是控制与强制，因而控制与强制并非税收征管的主要内容。故以强调控制与强制为主要特征的税收模式就不符合税收征纳关系的实质和税收征管的现实。
第三，强调控制与强制必然会使税收征纳关系更趋紧张，从而为税收征管工作带来更大的阻力。近年来，中国税收收入增长速度远高于经济增长速度，这一事实虽然表明中国的税收征管水平和征管能力有了明显的提高，但同时也表明中国纳税人的税收负担在大大增加，这无疑会使征纳双方之间的关系变得更加紧张。在此条件下，如果继续强化税务机关对纳税人的控制与强制，势必会进一步加剧这种紧张关系，导致纳税人与税务机关的进一步对抗，使税收征管工作面临更大的困难。
综上所述，在国家治理的大背景下，强调控制与强制的税收征管模式难以取得良好的效果。中国的税收征管及其改革必须要寻求更为科学合理的理论支持。虽然当前国内外政治理论与税收理论的发展为中国的税收征管改革提供了多种理论支持，但相较而言，治理理论的基本观点和核心内容与中国目前税收征管改革的实际需求之间存在着更高的契合度。因此，以治理理论来指导中国的税收征管改革，不失为一种上佳的选择。
四、治理理论视角下中国税收征管改革的路径导向
税收征管制度的改革与发展，必须与国家职能发展的需要和国家治理模式的转变相适应。换而言之，国家职能与国家治理方式的发展，为税收征管制度的发展与改革提供了可行的理论范式。因此，中国的税收征管改革，应在国家治理理论的指导下，确定改革的路径导向。
第一，以目标为导向，校正税收征管的目标和职能。按照国家职能的分工，税务机关是代表国家专门从事税收征收管理的职能部门，其主要职能在于维护税收征管秩序和完成国家的税收任务[10]，与此相比，其他的目标或职能都只能处于次要的和附随的地位。因此，税收征管行为从管理学角度讲就是一种目标导向行为。在中国当前的税收征管改革过程中，必须首先依据国家职能的分工和税收征管的内在逻辑来校正税收征管的目标和职能，一方面，要突出和强化保障国家税收收入这一目标；另一方面，要弱化或减少加诸于其上的其他目标和职能。只有这样，才能使中国的税收征管目标简单明确并具有更大的指导性，否则，如果继续给税收征管改革强加许多其他的目标和职能，就会使中国的税收征管改革因目标模糊不清而失去了指导意义。
第二，以合作为导向，促进税收征纳关系的融合与发展。虽然税收征纳关系本质上是一种行政管理关系，但与一般的行政管理关系不同的是，如果在税收征纳过程中没有纳税人的遵从与配合，那么，即使税务机关再强大，要想完成庞大的税收任务也只能是一种空想。因此，税务机关只有强化与纳税人之间的合作与博弈的关系，才有可能完成税收征管的任务。正是基于这种认识上的转变，当代西方国家的税务管理者们开始借鉴企业营销管理中发展起来的客户理论，并将其用于对纳税人的管理中。例如，加拿大、澳大利亚、英国和新加坡等许多国家在很多场合下都把纳税人改称为Client或Customers，即客户。美国、加拿大和意大利等国把税务机构称为Service，即服务（机构）。如此，把纳税人当成客户，不仅能弱化税务机关与纳税人之间的张力，而且使税务机关与纳税人之间的关系更加自然和谐，有利于重建税务机关与纳税人之间的合作关系，提升纳税人的税收遵从意识，提高税收征管效率。鉴于此，笔者认为，在中国当前的税收征管改革过程中，应借鉴西方客户理论的合理内核，以合作为导向，通过采取有效的手段与措施，密切税务机关与纳税人之间的合作关系，消除税收征管中的制度，为更有效地完成征管任务创造更好的条件。
第三，以激励为导向，完善内部激励机制，创建具有现代企业精神的税收文化。虽然近年来国家花费了大量的人力、物力和财力用于对税务人员的教育培训和改善税务人员的工作条件和生活条件，但由于过去一直把税务人员作为税务机关的内部管理对象和管理工具看待，从而在现实中经常出现“激励失灵”的情况，难以达到预期的目标。因此，引入治理理论指导对税务人员的管理与激励是十分必要的。笔者认为，应充分认识到税务人员在税收征管过程中的重要作用，并在此基础上，以满足税务人员的正当需求和价值实现为目标，对税务人员实行激励性管理。在借鉴现代心理学研究成果的基础上
根据心理学的研究，在人的五大需求（即生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求）中，虽然每一个需求的价值都与其满足程度有关，但前三项需求的价值相对我较低，而后两项需求的价值相对较高。同时，虽然受条件限制，在无法满足价值相对较高的需求时，也应该在相对较低的价值需要中寻找相对较高的价值点。，应该重点满足税务人员的某些高端价值需求（例如，尊重和自我实现等），通过建立尊重人才、鼓励创新、提倡奉献、促进竞争、奖惩有力的制度，在税务机关内部形成一种充满活力的税收管理文化，对税务人员产生稳定的、持久的促进作用，使其能够高度忠诚、高度负责、高度热情地投身于税收征管工作之中，从而推动税收征管工作目标的实现。
第四，以服务为导向，重塑征管流程，为纳税人提供全方位的服务。近年来，许多西方发达国家和发展中国家都把税收征管的工作内容归纳为，“服务+执法=遵从”，即税收征管工作的主要目的就是通过服务和执法来提高纳税人的遵从水平。其中，服务不仅位居执法之前，而且是税收征管的主要内容。因此，税务机关纳税服务水平的高低，就直接决定着税务机关的税收征管状况和纳税人的税收遵从情况。特别是在当代，由于科学技术日新月异的发展和现代生产经营方式的急剧变化，使纳税人的生产经营活动更加快速、灵活和多变。在此情况下，税务机关必须顺应这种时代的变化，根据国家治理理论的要求，重新调整内部机构设置，再造税收征管流程，将工作重心前移，给纳税人提供无缝隙的服务，降低纳税人的纳税成本。只有这样，才能克服税务机构作为政府机构所固有的分工僵化、各自为政、本位主义、无效率和分工过细等的缺陷，也才能真正提高征管效率，降低征管成本。
第五，以监督制约为导向，将税务人员的审计监督与纳税人的检查相结合。在现实中，虽然逃税者是少数，但却会造成严重的经济后果和社会后果。因此，加大对逃税行为的治理，一直是税收征管工作的另一个重要内容。虽然学者们将逃税的主要原因归结于征纳双方的信息不对称，税务机关难以掌握纳税人的相关信息所致，但事实上，个别税务人员与不法纳税人内外勾结也是导致税收流失的另一个重要原因。因此，在税收征管的过程中，必须改变过去的思路，将对纳税人违法行为的稽查与对税务管理人员的内部调查结合起来。除要完善对税务人员的日常监督和业务审计外，应在对涉嫌逃税的纳税人进行稽查时，应同时对相应的税收征管人员进行内部调查；反之，在对税务人员的贪污、渎职行为进行内部调查时，应同时对其税收征管业务进行专项检查。
五、中国税收征管改革的政策建议
近年来，随着中国市场经济的发展和国家治理水平的提高，中国现行的税收征管制度也面临着越来越大的挑战。进行税收征管制度改革不仅成为全社会的共识，而且也成为当前中国税收征管的当务之急。为了使中国的税收征管改革能够取得良好的效果，本文在上述研究的基础上提出以下政策建议，供改革者参考：
第一，在税务管理资源的配置上，应该根据不同管理岗位的工作特点和内在需求，调整人力资源和其他管理资源的配置。具体而言，就是在人力资源的配置上，要根据“服务+执法=遵从”的税收管理理念，重点加大对纳税申报前的税务登记、票证管理、纳税辅导等服务岗位人力资源的配置，将更多的管理资源用于基层和一线的管理和服务上。通过对这些岗位的工作人员进行专门的业务培训和公共关系方面的培训，使管理人员与纳税人实现无缝对接，从而使税务机关在为纳税人提供全方位服务的同时，能够最大限度地掌握纳税人的生产经营状况，并督促纳税人依法履行纳税义务，提高税收征管的效率。同时，应该充实纳税后检查岗位的人力资源。通过配置更强的稽查力量，加大对税收违法犯罪的打击力度，减少税收违法案件的发生。而对于纳税申报和税款征收岗位，由于税款申报缴纳方式的多样化和现代化电子技术的发展，已使这些岗位的工作量大大减少，因此，应该减少征收岗位的人力资源。在经济资源的配置上，除了应该加大对税务管理人员业务配置的投入外，还应该加大对税收征管信息系统的开发应用等的投入，以保障管理技术和管理手段的科学性和先进性。
第二，在税务管理的方式上，变按税种管理为按纳税人管理。在中国现行的税制体系下，除个人所得税等少数税种外，大多数的税收都是由企业或其他的社会组织承担的，同时每一个企业都要同时承担多个税种，且这些税种之间都具有内在的联系[11]。因此，将现行的按税种管理改为按纳税人管理，有利于提高税收征管的效率。事实上，这也是目前世界各国税收征管的普遍趋势，例如，澳大利亚将纳税人群体分成个人、微型企业、中小型企业、大型企业、非赢利性组织和政府部门等六个不同对象分别进行管理。美国国内收入署从2000年9月起按纳税人的不同将其管理机构分为四个执行部门，即工资和投资收入部、小型企业和独立劳动者部、大中型企业部、免税和政府机关部，每个部门负责向相应的纳税人提供点对点的服务。南非税务局将纳税人分为三类，即少数的大企业和有高平均纳税额的个人、不断增长的中小企业和中产阶级、大量具有较低平均纳税额的微型和非正式实体，并在此基础上实施差异化的业务模式。这些改革措施在现实中都带来了非常大的变化，因而笔者建议，中国的税务管理可以借鉴上述国家的改革经验，根据纳税人的生产经营或收入情况，对其进行分类登记、分类管理、分类征收和分类检查。
第三，在管理手段上，大规模引入现代电子技术，实现大规模、数字化的管理。现代化的税收征管离不开大规模的电子高新技术和网络信息系统的支持，因此，优化税收征管系统，实现大规模、数字化的管理是当代世界各国税收征管改革的另一个重要内容[12]。例如，澳大利亚以“大规模就是数字化”的思想为指导，希望税收申报和税收核查均能通过信息网络技术来进行。加拿大税务局实施开发新的GSH/HST系统，通过在线工具为纳税人提供服务。美国则希望在最近几年中用现代化信息系统来代替主申报程序，从而实现将业务流程与技术策略融为一体，强化业务系统现代化（BSM）项目的管理。笔者建议，中国应汲取上述国家的先进理念和技术手段，根据中国税收征管的实际情况，在优化现有管理系统的基础上，组织开发具有更强大功能的税收征管信息系统，以实现技术手段与管理流程的高度融合。
第四，在执法手段上，实行集中执法，加大处罚力度，提高税务行政执法的水平。虽然中国目前的税收违法现象较为普遍，但一般而言，税收违法犯罪及由此导致的税收流失自有其分布的规律，且不同纳税人群体的税收违法犯罪与税收流失的规模和后果也各不相同，针对不同群体进行治理的效果也并不相同。因此，应借鉴法律经济学的研究成果，集中主要的执法力量，一方面，加强对税收违法犯罪的重点税种（如个人所得税）、重点纳税群体（如非工资收入的高收入群体）和重点经济领域（如金融、房地产等）的检查与处罚；另一方面，要加大查处的力度，使违法犯罪者为其税收违法犯罪行为付出更高昂的经济代价、法律代价和政治代价，从而使其不致再犯，并对他人产生警示和教育的作用。
六、小 结
近年来，中国已经进入了国家治理的新时代。随着中国经济改革的不断深化，中国行政管理领域也正经历由政府管理向政府治理的转型和变革，中国现行的以社会管理模式为背景的税收征管制度已经难以适应税收征管的实际需要。在新的历史条件下，中国各级税务机关只有在中国进行国家治理的大背景下，以国家治理理论为指导，以提高纳税人的税收遵从度和税务机关的征管效率为目标，通过对中国税收征管的现状和存在问题进行深入分析，科学规划税收征管改革的总体蓝图。同时，有针对性地确定税收征管改革的路径导向和改革的具体手段与措施。在具体实践中，应持续优化税收管理人力资源配置，逐步转变为按纳税人管理的税务管理方式，借力互联网与大数据技术助推税收征管的大规模数据化管理，在依法治税的同时不断提升税务机关执法能力，只有这样，中国的税收征管改革才能取得预期的效果。
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论文摘要：纳税遵从度直接影响着税收征收率的高低。较高的纳税遵从度有利于减少税收流失、优化资源配置、降低税收成本、平衡税收负担、净化社会风气。因此，研究和探讨提高纳税遵从度的对策路径，已成为税收理论和实践中的重要课题之一。
本文在充分吸纳关于纳税遵从研究成果的基础上，通过探讨影响纳税遵从度的意义和分析我国纳税遵从的现状，提出了进一步提高我国纳税遵从度的对策建议。论文从税收制度、税收征管、用税机制、税收环境等方面分析了我国纳税遵从度偏低的主要成因。最后，从提高立法质量、减少纳税负担、加强税法宣传、优化纳税服务、强化税收管理等四个方面研究探讨了提高我国纳税遵从度的对策和建议。
1纳税遵从研究意义及现状
1．1纳税遵从的含义
所谓纳税遵从是指作为法律上的权利与义务主体的纳税人，基于对国家税法价值的认同以及对成本和收益的权衡而表现出的主动遵守服从税法，自觉履行纳税义务的行为。
1．2研究纳税遵从的意义
纳税人遵从有着非常久远的历史，可以说自有了税收本身，就产生了纳税遵从问题。但是对纳税遵从问题系统的研究只是近几年以来兴起的。在当前我国“诚信纳税”基础比较薄弱的情况下，进一步研究和应用纳税遵从理论，对提高我国的税收征管水平具有重要意义。主要体现在以下三个方面：
(1)有利于丰富和发展纳税遵从理论。通过对纳税遵从的理论研究和实证研究，界定纳税遵从的内涵外延，揭示影响纳税遵从度的影响因素，对纳税遵从进行分类梳理，探讨衡量纳税遵从度的方法体系，有助于发展和丰富纳税遵从理(2)有利于提高税收征管质量和效率。通过研究纳税遵从相关问题，找出存在的主要矛盾和问题，提出提高纳税遵从度的对策建议，可以为提高纳税遵从度提供理论指导，从而对税收制度和管理方式做出更加科学合理的安排，达到提高纳税人遵从度，减少管理成本和税收流失，提高征管效能的目的。
(3)有利于构建和谐的税收征纳关系。纳税遵从研究以纳税人的行为为重要研究对象，有利于准确把握其行为选择，增强纳税人与税务机关的互动，减少征纳双方不必要的矛盾和对立，建立和谐互信的征纳关系。
1．3纳税遵从的现状
1998年我国推进深化税收征管改革以来，基本建立起了。以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的征管模式。各级税务部门在提高公民的纳税遵从度方面进行了大量有益探索，全国税收收人持续快速增长，征管质量和效率不断提高，纳税遵从度也有了大幅度提高。
但是，总体上来说，我国的纳税遵从度仍然偏低。据相关部门测算，我国纳税遵从度仅为66％左右，与发达国家(如美国为86％)相比存在较大的差距。从近几年全国税务稽查部门对纳税人检查情况看，税收违法问题、偷逃税案件始终保持在较高水平。大量涉税违法违规行为的存在，充分表明我国纳税遵从度仍有很大的提升空间。
2纳税遵从度偏低的主要成因
2．1税收法律法规不符合确定性准则
确定性准则意味着正常的公民都能够清晰无歧义地看懂制度安排所传递的信号，清楚地知道违规的后果，并能够恰当地使自己的行为符合制度安排的要求。长期以来，在我国的法律体系中，纳税人与税务机关的法律地位和相应权利义务不够明确，在实际工作中往往处于一种不对等的状态。在实际工作中，过多的“义务”宣传与被淡化的权利意识形成鲜明对比。我国税收宣传一向以应尽义务论为主调，着重宣传公民应如何纳税、纳好税、不纳税应该承担哪些不利后果等，而对纳税人享有哪些权利以及如何行使这些权利却强调得不够。
2．2税收征管乏力制约了公民纳税遵从度的提高
一是征税观念滞后。使得税收征收管理领域多年以来都以“监督、处罚、打击”基本理念为出发点，征税主体形成思维定式，对税收征管的认识停留在对纳税人进行制约、监督、处罚的层次上，总是先把纳税人设定成偷、漏、逃税者，然后基于这样一个基本判断来制定税收法规征管措施，使得本应是“纳税人权利之法”的税收法律成了“防纳税人之法”、“治纳税人之法”。税务机关在执法过程中，并没有真正意识到纳税人既是管理对象，又是服务对象，税务部门服务观念滞后，服务人才缺乏，总体服务水平不够，制约了税收管理水平的提高。二是申报方式方法有待进一步改进。纳税申报程序设置不科学，手续繁复，也成为纳税人遵从度低的一个重要原因。
出于税务部门内部管理的需要，目前的纳税申报流程设置比较复杂，很多手续都由纳税人完成。同时，纳税环节多，程序复杂易使纳税人出现懒惰性不遵从现象。三是激励机制有待建立。税收管理制度中缺乏对纳税人依法诚信纳税的正面激励。
2．3纳税风气不佳制约了公民纳税遵从度的提高
我国对纳税不遵从进行抵制和鄙视的社会风气还未形成，对纳税不遵从形成的社会压力还不够。改革开放以来，尽管我国的国家税收逐步恢复了它在经济生活中应有的地位和作用，但“厌税晴绪的阴影在人们的心中依然存在。申报的应税收人越高，心理满足感越低，也就是说隐瞒不报的收人越低从而偷税额越低，心理满足感越低。
2．4用税机制的缺陷制约了公民纳税遵从度的提高
我国用税机制尚不健全、不完善。一方面，纳税人无法感受到履行纳税义务后的获益激励；另一方面，用税机制存在的缺陷不可避免地使纳人产生纳税对立情绪和对税收取向的不信任感，进而刺激了情感性纳税不遵从。一是国家财政支出结构不尽合理。目前，国家财政支出结构不尽合理，存在既“越位”又“缺位”现象。二是财政缺乏透明度。从纳税投资论的角度看，公众向政府纳税如同对政府进行投资，作为投资方的纳税人，有权知道自己的钱是怎么花的，为什么要这么花，纳税人有权监督资金的运用。三是财政支出决策缺少民众参与。目前，我国尚未建立起科学的决策机制，在缺乏财政民主化和财政透明度的情况下，财政支出这种公共决策行为就很容易演变为个别领导的“随意”安排，政府预算支出不是以纳税人的偏好来进行，而是取决于领导的个人偏好，领导的偏好未必与纳税人的偏好保持一致。如此种种，均对公民纳税遵从度造成影响。
3提高纳税遵从度的对策建议
3．1完善立法，提高立法质量
立法的质量是税法有效实施的基础，一方面我国应继续完善现行的税法体系，优化法规的内容，减少税法各法规中的弹性。税务部门还需会同司法部门及时对偷税界定、偷税情节的轻重和相应的处罚标准作出具体的司法解释，以法律规范限制税务行政处罚和惩治犯罪的随意性，以此引导征税人和纳税人依据法律行为或限定非法律行为。另一方面则应尽快研究并制定出纳税人权利保护法，以明确纳税人在涉税事务中的法律地位和应享有的各项权利，使纳税人行使权利有法可依。
3．2减少纳税人负担，降低税收遵从成本
降低和优化税收负担，一要取消不合理的收费，规范非税形式的收费，实行费改税；二要深化税制改革，完善税制；三要合理扩大部分税种的税基，如扩大消费税、资源税、个人所得税的征税范围，适当调整一些税种和征税项目的征收标准，结合实际情况适时地开征一些新税种，以改变目前税负偏重的情况，让纳税人在可承受的范围内主动纳税。
3．3加强税收宣传
税收宣传是一项长期的工作，具有持久性，应持续、稳定、系统地开展下去，要注重多样性和灵活性。应充分发挥媒体的优势，通过电视、广播、报纸、宣传海报等媒介，将正确的税收理念制作成生动形象的口号向社会传播，使公民能够在潜移默化中逐渐接受并形成一种自然而然的观念。税收宣传的重点应逐渐转到纳税人权利义务和税务公开上来。
3．4优化纳税服务
优化纳税服务是提高纳税遵从度的重要措施，应着重在以下几个方面：
(1)优化办税流程。一是缩减办税环节及办税时限。及时把握征管体制改革、税收政策调整、业务流程重组、信息技术进步等方面的重大变化和第三方的税收信息资源，分析纳税人和基层税务人员关注的焦点问题及合理化建议，对具备减轻纳税人负担基础条件的，清除不必要的环节和手续，缩短办税时间，最大限度降低办税成本；以省为单位按照管辖纳税人的特点确定清理次序，分步骤地组织自定办税流程的精简。二是改进工作模式和受理方法。将不同税收业务办税流程中的调查、核批、检查等事项合并办理，合理调配工作时间，避免重复工作；规范各类税收业务的申请受理，涉税文书统一实行税务机关内部流转，一个办税窗口统一受理所有涉税事项的申请，避免纳税人多头找、多次跑。
(2)精简涉税资料。一是修改整合纳税申报表单。修改申报表内容，整合附报报表及资料，减少无效信息报送，提升申报资料综合利用效能。对采取电子申报方式的纳税人延长纸质申报资料报送期限或取消纸质资料报送。二是清理简化办税涉税资料。由纳税服务部门组织，以制定流程的业务部门为主，清理纳税人办理涉税事项时需提供的各类资料，积极推进无纸化审批。三是完善涉税信息共享制度。规范对纳税人报送资料的管理与存储，整合各应用系统数据资源，实现纳税人资料信息共享，避免多部门、多环节、多次数要求纳税人报送相同资料，拓展国、地税局涉税信息合作的领域与方式，增强纳税人电子信息和纸质资料的“一户式”管理与应用。
(3)大力发展社会中介服务。根据涉税中介行业发展和执业标准化的需要，推动姓册税务师条例》的制定和出台，制定涉税鉴证和服务业务准则，完善涉税中介行业制度体系。加大对注册税务师行业的宣传力度，积极开展相关理论研究和交流合作，提升注册税务师的影响和地位。建立注册税务师行业资质等级评定制度，加强行业诚信体系建设。指导行业协会履行自律职能，提高会员服务质量。大力支持税收公益组织参与服务。加强税收公益服务制度建设，引导社会主体参与纳税服务，增强纳税服务社会化的效果，为社会纳税服务的发展提供良好的环境。加强与社区组织、行业协会、商会等组织的合作，组织开展相关的服务措施。同时，探索与工商、邮政、银行等单位的合作，为纳税入提供更加便利的服务。加强与有关科研、咨询机构等的合作，委托开展需求调查及满意度测评、纳税服务课题、项目研究等方面的工作。
摘要：由于长期的观念影响，我国的纳税服务体系一直处于一种监管型，并未向服务型转变。文章通过目前我国纳税服务体系现状的描述，从公共财政理论、新公共管理理论和税收遵从理论三个角度分析了纳税服务存在的必要性，以及如何提供纳税服务和建立一种和谐的税收体系。
关键词：纳税服务新公共管理税收遵从
一、问题的提出
所谓纳税服务是指税务机关在税收征收过程中向所有纳税人提供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权力的服务总称。纳税服务观即树立全心全意为纳税人服务的理念。全心全意为纳税人服务是人本社会的必然要求。如果将整个税收体系比作金字塔，那么纳税服务工作就是整个金字塔的基础，它涉及税收工作的方方面面。我们要改变过去“以我为主”的服务方式，强调以为纳税人服务为中心，以满足纳税人各类办税需求为出发点，通过运用信息化等先进手段，为纳税人提供全方位、系统的、综合的、整体的服务。把纳税人满意度作为评价各项工作实绩和效率最基本和最重要的指标。纳税服务是税务机关根据税收法律、行政法规的规定，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。自1996年税收征管改革以来，以办税服务为基础的纳税服务体系逐步建立，各级税务机关在提高纳税服务方面都下了很大的功夫，从规范纳税服务厅，到相继公开纳税服务厅窗口服务职责，并形成了相应的服务制度体系都促进了纳税服务质量的提高。但从宏观上看，当前纳税服务工作仍存在着一些问题与不足，不能完全满足纳税人的需要。主要表现在纳税服务法律体系不完善、税务干部服务理念亟待提高、税务机关的组织机构及其职责模式缺少深化纳税服务改革、税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制、缺少统一规范的纳税服务考察机制等等，这些问题都使纳税人的权力难以落实。因此研究纳税服务不仅具有理论意义，而且对我国的纳税服务体系深化，使之从监管型向服务型转变具有现实意义。
二、目前我国纳税服务体系的现状
（一）纳税服务理念落后
纳税服务理念落后主要表现在两个方面：
1.税务干部服务理念落后。我国的宪法规定了公民有依法纳税的义务，却忽视了对公民在缴税过程中应当享受的权利，从而导致税务干部服务理念落后，自身定位不准。虽然近年来在改进服务制度，提高服务层次方面有了一定的突破和发展，服务理念逐渐深入人心并得到了长足的发展，但这种服务理念还停留在精神文明和职业道德范畴，缺乏实质性突破，远不能适应新的税收工作形势发展的需要，主要表现在：（1）长期以来，税务机关不同程度地存在着“官本位”意识，一些地方的税务机关和税务干部对征纳税关系的认知局限于管理与被管理，监督与被监督的层面。这种权力意识本位化直接带来的是服务举措“本位化”。在当前的纳税服务体系中，税务机关是纳税服务的主体和主导，服务举措是更多地倾向于便于管理的角度建立的。严格地说，这是一种管理的体系，而不是一种真正意义上的服务体系。（2）过多注重形式，肤浅地照搬了银行等窗口服务部门的做法，服务层次不深。（3）忽视了纳税人的需求，使得纳税服务“供求不对路”，纳税人需要的项目没有被列入服务重点。（4）纳税服务未能遵从纳税人自愿的原则，而以税务机关管理需要为出发点。
2.纳税人理念落后。本身作为处于相对弱势地位的纳税人，由于其自身的文化水平和对纳税人的权利缺乏了解，因此缺乏要求税务机关提供完善的纳税服务的自觉意识，期望值不高。这种期望值的不高，直接导致税务机关在提供纳税服务的过程中缺乏监督。
（二）税务系统内部还未能建立协调高效的运行机制
1.征收、管理、稽查各环节之间衔接不到位。纳税服务机制要求无论是征收、管理、稽查哪个环节，都有征求纳税服务需求并向有关环节反馈的义务，面对纳税人时都是代表税务机关的服务者，而不能因工作分工忽视了税务工作者法定的纳税服务义务。由于缺少纳税服务组织机构，征收、管理、稽查各环节之间信息联系不畅，征收岗位发现的纳税人服务需求不能及时传递到管理岗位，在日常管理中发现的纳税人对税款征收、税务稽查环节的服务需求不能及时传递到征收、稽查环节。税务稽查只管查账，没有担负起相应的纳税服务职能，征、管、查未能有机地结合在一起为纳税人服务。
2.跨地域的税务机关之间缺少必要的联系渠道。随着市场经济的进一步发展，跨国、跨区域的纳税人日益增多，而在现行的属地管辖的原则下，同一企业在不同地区的分公司所接受的税务管理机构不同，不同地区的税务机关缺乏必要的联系渠道，各管各的事。在办理纳税事宜上，本来税务机关相互联系就可以了解的税收信息，却由纳税人到一个税务机关取得信息资料，再送到另一税务机关，加大了纳税成本。
3.税务机关与纳税人之间缺乏畅通高效的沟通联系渠道。纳税人与税务机关之间没有固化、畅通、高效的联系渠道，纳税人对纳税服务的需求不能及时传递到税务机关，税务机关也不能及时了解不同纳税人对纳税服务的不同需求。有的税务机关了解纳税人服务需求信息的主动性差，重税收管理性信息，轻服务需求信息，没有建立长期、固定的模式，对纳税服务信息的了解片面、不完整。
（三）信息化服务形式和渠道相对单一
1.政府对税收信息化服务的支持力度不够，没有制定严密的发展规划，缺少部门之间的协调、配合。目前税收信息化建设已经基本形成了联系各级税务机关、功能齐全、信息共享的税收信息管理系统。但由于政府缺少严密的信息化发展规划，各部门之间信息化发展很不平衡，有的部门才刚刚起步，形成了税务机关一枝独秀开展信息化服务的局面，总体服务效果不理想。
2.信息管理部门技术手段比较落后。从目前的情况看，税务机关信息业务技术部门人员少、技术力量薄弱，基本上仅仅能够负责系统内的网络建设和后台数据库的维护工作，不能对前台操作人员进行有效的技术支持和操作监控；而前台操作人员由于计算机水平低、工作责任心不强等原因，采集数据的准确性不能完全达到要求，形成一些垃圾数据和失真数据，降低了信息数据的利用价值。同时，由于技术维护人员缺乏，对纳税人的技术支持不到位，影响了纳税人的应用。
（四）缺少统一规范的纳税服务考核机制
缺少统一规范的纳税服务考核机制，主要表现在：一是目前的纳税服务只计投入，不计产出不同，不重视政府活动的产出和结果，即不重视成本—效益分析，从而不重视提供公共服务的效率和质量。二是税务机关内部不重视对征管工作质量的考核，没有把服务质量考核摆到相应的位置上。不但没有专门的服务考核机构，而且对于应该开展什么服务，服务是否到位，也没有建立切实可行、易于操作的内部考核制度。即使是行业作风评比，也是以社会各界参与的多，真正纳税人参与的少，真正的服务对象纳税人对税务机关服务水平评价的机会很少，缺乏由纳税人广泛参与的纳税服务评价机制。
（五）税务中介服务有待深化
我国税务中介服务的主要形式为税务服务，我国税务始于1998年，在维护纳税人权益、配合征管改革等方面发挥了十分重要的作用。但是从当前运行情况看，有些地方还不尽完善，主要表现在：一是个别地方税务与当地税务机关未彻底脱钩，人员与税务机构工作人员交叉，服务内容上存在“越位”现象，服务方式上有行政命令的痕迹。二是工作人员的专业素质、职业道德素质亟待提高，服务内容的层次较低，服务质量较差。
（六）纳税服务法律体系不完善
虽然目前新的征管法及其实施细则对税务机关应当为纳税人提供哪些服务做了原则性指导，但与发达国家相比较，我国纳税服务的立法层次仍然较低，至今还没有一部完整反映纳税服务的法律法规。对纳税服务本质、范围等内容缺乏法律层面的界定，缺乏纳税服务统一标准，考核评价机制、监督制约机制、过错追究机制，导致了纳税服务体系的建设缺乏法律支持，纳税服务规范征收行为的作用难以发挥，纳税人权利的保障难以落到实处，这是影响纳税服务质量的根本原因。
三、建设纳税服务体系的理论分析
（一）纳税服务的必要性———公共财政理论
当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。公共财政产生的前提则是市场经济。1776年，英国著名经济学家亚当。斯密所著《国富论》的出版标志着公共财政理论的诞生，亚当。斯密崇尚经济自由主义，反对国家干预，主张自由竞争，极力要求缩小国家活动的范围，提出“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。此后，约翰。穆勒、威克塞尔、林达尔等都进一步发展了他的理论，公共产品理论的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也有所拓宽。上世纪30年代初，西方资本主义爆发了空前严重的经济危机，从而宣告了自由放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主义经济学开始，政府必须干预经济逐步获得了人们的共识，各国政府和财政开始对经济进行大规模干预，以便弥补市场缺陷，充分利用市场的功能作用，促进经济资源的合理配置、收入和财富的合理分配以及经济的稳定运行。
随着经济的发展，政府干预经济在实践中开始暴露出自身的缺陷，70年代的“滞胀”使得人们重新认识“市场失灵”和政府干预的关系，理性预期学派和供给学派为代表的新自由主义对国家干预提出了责难和质疑，开始主张减少国家干预，恢复自由经济。进入90年代以来，又开始重新重视国家干预政策。但是，从大的趋势来看，在市场经济的不断发展和完善过程中，政府干预经济的职能呈现出不断增强的趋势，财政的职能也相应地不断增强。正是由于市场失灵的存在，公共财政作为一种财政模式，政府向个人提供公共安全和公共服务，个人向政府缴纳税款，反映了政府与公民之间在税收与公共物品的等价交换。税收既是政府提供服务的报酬，也是个人购买政府服务的成本，即税务机关提供纳税服务是无偿的，这是对税务机关工作性质的定位。税务机关职能的特殊性，决定了其在整个公共服务体系中的特殊作用，除为公共产品供给提供费用外，“直接以纳税人为调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的方向转移。”建设服务型税务机关的核心，是将税务机关由行政执法机关调整为执法与公共服务并存的机关，其实质是把服务的理念融入税收工作之中，进而调整税收工作思路，达到税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动。因此，为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务措施是其作为政府行政机关的基本要求。我国社会主义市场经济体制的本质决定了广大纳税人的主人翁地位，赋予广大纳税人权利，维护其根本利益，提供各种纳税服务是“公共财政”的必然要求。
（二）如何提供纳税服务———新公共管理理论传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为理论基础。新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理理论认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总而言之，新公共管理理论认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
（三）建立和谐社会———税收遵从理论
税收遵从成本的测量源于1934年，美国学者海格（Haig）首先对税收的遵从成本进行测量，他对美国联邦和州税收的税收遵从成本进行了研究，但是没有明确地对遵从成本进行定义。之后不断有学者对其进行测量，直到20世纪80年代，英国巴斯大学的锡德里克。桑福德（CedricSandford）教授，在税收遵从成本领域取得了大量的研究成果，将许多国家政府的目光都吸引到了这一长期被漠视的领域。西方纳税人遵从理论认为，纳税人会对遵从成本（包括时间成本、货币成本、心理成本等）和不遵从成本（罚款）进行比较，从而做出是遵从税法还是逃税的决定。时间成本是指纳税人搜集、保存必要的资料和收据、填写纳税申报表所耗费的时间价值；货币成本是指纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询所支付的咨询费用或者交由税务等中介机构办理纳税事宜所支付的中介费用及拜访税务机关所花费的交通费用等；心理成本是指纳税人认为自己纳税并没有得到相应报酬而产生不满情绪或担心误解税收规定可能会遭受处罚而产生的焦虑情绪。
我国税收遵从成本存在的问题有：
1.我国税收遵从成本的时间成本较高。首先，纳税人申报纳税，填纳税申报表所需时间较长，如增值税需要填9张表；其次，由于我国现阶段经济发展水平的制约，尤其是对税法宣传力度不够，使我国纳税人了解有关税法规定、收集和保存相关资料的渠道比较少，所花费时间较长；再次，由于受到技术水平等相关因素的限制，我国现在的纳税申报还做不到像美国等发达国家的电子化申报，还需要纳税人去税务机关和银行缴纳税款，需要大量的时间成本。
2.我国税收遵从成本的货币成本高。随着我国市场经济的不断发展，税收法律法规也将不断完善，加之企业不断向规模化发展，纳税人在纳税过程中向税务顾问进行咨询或交由税务等中介机构办理纳税事宜的现象将不断增多，这必将导致货币成本不断提高。
3.我国税收遵从成本的心理成本高。随着经济的不断发展与完善，税收法律法规将变得更加纷繁复杂，纳税人了解税法更加困难，加之一些地区和税务部门的不正之风依然严重，纳税人产生的焦虑及不满情绪就愈发严重，心理成本必然增加。
税收遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税人履行纳税义务的过程。税务管理活动的实施必然产生两方面的费用：征税费用和奉行纳税费用（税收遵从成本）。纳税服务的水平直接关系着纳税人奉行纳税费用的高低以及纳税费用分配的公平，并直接影响征税效率。如税收信息服务有助于减少纳税人的信息搜寻成本；实行限时服务、延时服务则可以节约纳税人的时间成本。税务机关通过提高纳税服务水平，可以极大地减少纳税人的税收遵从成本，提高税收遵从率，降低征税成本，提高征管效率，从而建立一种和谐的税收体系。
四、小结
国家征税与纳税人缴税形式上表现为利益分配关系，但经过法律明确双方的确立和义务之后，这种关系便上升为一种特定的税收法律关系。和其他的法律关系一样，税收法律关系同样是由权利主体、客体和法律关系内容三方面组成的。税收法律关系的权利主题即享受权利和承担义务的当事人，其中，一方面是代表政府行使职责的税务机关，另一方面即纳税人。在税收法律关系中，这二者之间的法律地位是平等的，不仅如此，这两个权利主体之间的关系，应该说，纳税人主体是基础、前提，是征税人主体存在的根据，因为如果没有纳税人，征税人就没有存在的必要，因此征税人应当为纳税人服务。在市场经济条件下，我国正处于由管制型政府向服务型政府转变的过程中。作为政府的一个职能部门，税务部门在税务征收过程中，必须要由“管制型”税收向“服务型”税收转变。
注释：
①万素林。关于纳税服务改革若干问题的探讨。中华财税，2003（10）。
一、值得商榷的地方
许多专家在国内著名税务期刊上公开发表的论文，在关于论述国内税收征管难以全面展开的外部环境时，公开“批评”指出国内国民素质的参差不齐，以及与较发达资本主义国家相比，国民受教育程度偏低导致素质低下的种种论证。
比较典型的譬如厦门大学王刚就在其在“涉外税务”期刊上发表的文章《税收征管环境的比较研究》中用大量的篇幅展开比较中西方公民的文化素质对税收征管的影响：在美国，接受过高等教育的人口占总人口的比重高达40%以上，日本也接近30%。而在西方发达国家，文盲、半文盲的人口极少，通常占不到本国人口总数的1%。同时指出，公民具有较高的文化素质，不仅有利于加深对税法的认识与理解，以做到依法纳税，而且还可以从更深层次去体会税收对国家、社会的重要意义，增强自身对税收的认同感，从而促使自己主动纳税。所以，公民文化素质的提高，大大改善了西方国家的税收征管环境。有了本国广大公民的理解与支持，依法治税自然也就不再成为难事了。
接下来他列出了我国的情况：我国公民文化素质普遍较低且参差不齐，受过高等教育的人口仅占总人口数的3%左右，而文盲、半文盲人口占总人口数的比重竟然高达10%以上。在这样的文化背景条件下，不要说是深入地理解社会主义税收对国家、社会的重大意义，就单单是读懂和领会税法条文，对相当部分的公民来说都还是有一定困难的。许多公民由于理解能力所限，对于社会上的偷逃税现象不以为然，无法意识到损害国家利益归根到底就是在损害公民的整体利益这一深层次的联系。因此，偷逃税可耻、偷逃税者“人人喊打”的社会风气在短时间内还难以形成。相反，大肆地偷逃国家税款甚至是暴力抗税抗法的案件却屡有发生且处于上升趋势。所以，公民整体文化素质的低下，也制约了我国税收征管。而要解决这一问题，就需要国家在“科教兴国”战略的指引下，加大对国民教育的投入力度，早日扫除文盲、半文盲人口；同时，还要大力发展高等教育，扩大高等教育的受益面，切实提高公民的整体文化素质。
持此种观点的学者大有人在，笔者对此种看法不敢苟同。但是，税收征管环境的国民文化素质真的制约税务部门全面开展工作吗？恐怕值得商榷。笔者在乌鲁木齐了解到，在乌市每年约有三千家教服务，每年的收入约六千万的纳税个人收入所得，依据最新税法，须纳个人所得税，但是据税务局的统计，这笔收入的税收收入很少。
笔者认为，能做家政服务的大部分是受过高等教育的，所以学者们以公民文化素质的外部环境导致征纳的难点显然是站不住脚的。其根源在于其制度设计上的缺陷和个人在已有制度下利益最大化趋同的结果。况且要解决国民文化素质的问题不是一朝一夕的事情，难道我国的税务开征的优化真要等到国民素质赶上西方国家国民素质的那天？
众所周知，经济学是研究“理性人”的，笔者认为税务部门和纳税人都是理性人，假定征管工作的寻租成本为零，但纳税是有成本的，同样，征税也存在成本。征税成本，指政府为取得税收收入而支付的各种费用，包括直接成本和间接成本。（1）直接成本是指税务部门的税务设计成本（包括税法及相关政策的设计和宣传等）、税收的征收成本和开展纳税检查并处理违规案件的查处成本这三个部分；（2）间接成本则是指社会各相关部门及团体、组织等为政府组织税收收入而承担的各项费用。纳税成本指纳税人为履行纳税义务所付出的耗费。纳税成本主要包括以下几个方面：（1）按税法要求进行税务登记、建立账册及进行收入与成本记录和核算等的支出；（2）因申报纳税而聘请会计师或税务顾问所花费的时间、精力和货币支出；（3）缴纳税款时所投入的人力、物力、财力及耗费的时间和精力；（4）为合理避税进行税务筹划及发生税务纠纷时聘请律师发生的支出；（5）因了解税制而发生的学习成本。数据显示，一般而言，纳税成本要比政府的征税成本大的多。
所以，作为理性的纳税人避税的做法，笔者认为是一种理性人“理性”的选择。本文指出持上述观点学者的分析方法存在问题。笔者认为，税务征管工作存在征纳税双方的混合策略博弈的纳什均衡。
二、征纳税博弈分析
（一）基本假设
1、理性假设。税收征管中的征纳双方都是理性的，能够自觉谋求自己利益最大化，即征税主体的目标是确保在依法条件下的税收收入最大化，而纳税主体则是在自己能够承受的风险限度内确保自己税后利益最大化。
2、资源有限假设。税务部门的征管资源包括人、财、物等都是有限的，对所辖区域的税收管理不可能做到面面俱到、无一遗漏，更何况税收征管是有时间要求的，在有限的时间内是很不容易做到这一点的。这就使得我们税务机关在特定情况下或特定决策下只能将主要力量用于重点或特意选取的领域。
3、自由裁量假设。税务机关或人员在具体的征管操作上具有执法弹性，也就是有一定的自由裁量权，在依法行为的前提下可以有一定的可探幅度，而不是刻板的、被动的、无自由度的执法人员形象。
4、税收成本假设。主要是指征税主体即税务机关要充分注意“成本收益比”，某种情况下，在不太重要或不太严重的领域内不采取行动是可行的。
（二）税收征纳的基本模型。笔者以税务登记博弈为例：假设纳税人不办税务登记而税务机关未查，则可获得相当于V的预期收益；如被抓获就要受物质和名誉上的损失，其效用为-P；征税人不查，而纳税人正常办理税务登记有S的正效用；不查而纳税人不办税登记，则产生漏管户，其损失为-D；如果纳税人实施检查，而纳税人亦守法，则双方无所得也无所失，不妨设为0。以上V、D、P、S均为大于零的数。在该博弈中，纳税人有“登记”与“不登记”两种可选策略，征税人有“检查”与“不检查”两种可选策略。双方博弈的支付矩阵如下表所示：
该博弈中，如果纳税人选择“不登记”，那么征税人最优策略是选择“检查”，但征税人选择“检查”时，纳税人最优策略是“登记”，既然纳税人守法，征税人选择不检查更合算。而当税务机关放松检查时，纳税人又会蠢蠢欲动。因此，博弈没有纯战略均衡。与猜硬币博弈一样，这是一个混合策略的博弈问题。设纳税人选“不登记”的概率为ρ1，征税人选择“不检查”的概率为γg。根据求解混合策略问题的第二个原则，纳税人选“登记”和“不登记”的概率，一定要使征税人选“不检查”和“检查”的期望支付相等，即：
ρ1×（－D）+（1－ρ1）×S=ρ1×0+（1－ρ1）×0
解得ρ1* =S/（D+S），这就是纳税人应该选择的混合策略。同理，税务机关选择“不检查”与“查”的概率γg和1-γg也应使纳税选择“不登记”与“登记”的期望支付相等，即：
γg×V+（1－γg） ×（－P）=γg×0+（1－γg）×0
解得γg* =P/（P+V）, 这是征税人的混合策略。在此博弈中混合策略为纳税人以（S（D+S），D（D+S））的概率选择“不登记”和“登记”，税务机关以（P（V+P），V（V+P））选择“不检查”与“检查”。该混合策略纳什均衡的期望结果，根据离散随机变量的期望公式可计算出纳税人的期望支付为零。同理，可计算出征税人的期望支付也为零，即多次博弈后，应是无额外损失和所得。
从基本模型可得出一些有用的结论：首先，政府为了减少税务违法现象而加重对违法纳税人的惩罚会产生积极效果。这是因为对其惩罚的加重意味着P的增大，使得纳税人在征税人同样的混合策略下不登记的期望支付变为负值。因此，可在一定时期内抑制纳税人的不法行为，但这会使得税务机关减少其检查的力度，最后使得均衡概率γg* =P（V+P）增大，但纳税人的行动概率只取决于征税人的期望支付，即与S和D有关（ρ1* =S（D+S）），所以加重对纳税人违法行为的查处，在一定时期内会有好的结果，但在长期中却会使征税人产生松懈思想，而对违法不会产生有力效果。其次，政府加重对征税人的惩罚在短期内可能会使征税人真正把精力放在检查上，在长期中起到抑制纳税人违法的作用，但征税人的检查频率取决于P和V（γg*=P（V+P）），只要P和V不改变，征税人的监督力度不会改变。这种现象被称为“激励的悖论”。
