［关键词］行政公开；民主；廉政
行政公开原则，目前在中国行政法理论界论及不多，但在行政立法实践中却已作为各单行法的原则被《行政复议法》（第四条）、《行政处罚法》（第四条）所采纳。但究竟行政公开原则的法律地位如何，是仅作为单行法的基本原则，还是可以上升为行政法基本原则，这一问题值得探讨。笔者拟就其上升为行政法基本原则的可能性和必要性展开粗浅的论述。
一、行政公开的定义
行政公开的概念至今没有通说规定，仅有个别学者根据行政立法中具体制度作了简略的描述。一般认为，行政公开原则是指“对行政机关作出的重要行政行为和与公民权利义务直接相关的行政行为”实行公开原则，是行政活动公开化在行政程序上的体现。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则，也是行政程序法区别于行政实体法的根本标志。笔者认为此概念的内涵和外延均过于狭小，不能够满足现代行政民主化发展趋势对行政活动公开化的要求。
一般说来，行政活动公开是指政府行政机关及行政机关工作人员依照法律、法规、规章的规定，通过各种媒介和手段向社会公开自己的行政职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和结果、奖惩办法、监督手段以及工作纪律等，以自觉接受别的行政机关或者社会各界的监督，达到公正、廉洁、法治、民主的目的。因而，从外延来看，行政公开不只是适用于外部行政行为领域，而且应广泛适用于行政法各领域，包括行政组织法、行政行为法、行政程序法、广义的行政监督法及行政救济法领域。
二、行政法基本原则的地位
行政法的基本原则贯穿于全部行政法之中，对各具体行政法律规范起指导和统帅的作用，要求一切行政法主体在行政管理活动中必须遵循的基本准则，是该部门法本质、特点、目的、规律等的高度概括和集中体现。若想论证行政公开原则上升为行政法的基本原则的必要性及可能性，则首先应该明确行政法基本原则的地位。论述我国行政法基本原则的地位，需要从分析构成部门法基本原则的条件入手，论证其作为基本原则的必要性。
1.部门法基本原则应对部门法律运作过程（包括立法、执法、司法）具有宏观（价值理念上）的指导意义，并且昭示着该部门法的发展方向。故而基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。随着20世纪以来传统的机械、静态法治主义向机动、动态的法治主义的发展，行政法的发展也发生了观念上的重大变化，服务行政、给付行政在观念上渐渐取代管理行政，行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展，行政合同、行政指导在实践中的大量出现表明行政主体日益采用软性的偏私法化的手段以达到行政目的。从权力义务的服从关系到日益保障民权的权利义务统一关系，行政机关在行政法律关系中绝对权威的地位也因保障民权的需要而发生了根本的动摇。这种行政法基础理念的变迁为行政公开原则提供了理论依据。故而行政公开原则也因其在保障民权中的重要作用成为现代政法民主化发展的基本趋势之一。同时，行政活动过程的公开化已在近期不断的被各国行政立法实践所证明，成为立法的基本出发点之一。当然，公开化的立法趋势转变为行政法实践中权力运作的公开尚需艰苦努力。唯其如此，才更应将行政公开作为行政法的基本原则以借鉴其指导意义。
2.基本原则应具有较宽的覆盖面，它必须抽象于部门法各个领域，具有宽泛的基础公开原则运用于行政法各个领域，是行政法各个领域的基本指导原则。
3.基本原则应有利于完善部门法法律体系的构建，我国行政法法律体系极为不健全，行政行为法领域的立法尤为欠缺。鉴于公开原则在行政法各领域中的重要地位，应当正视它对行政立法的重要指导意义。
4.行政公开原则上升为我国行政法基本原则应与学界所公认的现有原则（依法行政原则）具有同等的法律地位，并在内容上互不重复，互相补充，共同构建行政法治理论体系，共同引导现代行政法健康发展。
三、行政活动公开在我国行政建设中发挥着重要作用
党的十五大对行政活动公开提出了明确要求：“坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”这些年来，理论界和实践界逐渐达成了这样的共识：行政活动公开不仅是机关工作方式、方法的调整或者改变，而且是加强廉政建设、民主建设、法治建设、党和政府的一项方向性、战略性的治本之策。特别是随着社会主义市场经济的发展和我国行政体制改革的推进，行政活动公开的重要性日益突显出来。
（一）行政活动公开是廉政建设的关键
改革开放二十多年来，我国的党风、政风问题成为广大群众至为关注的焦点。少数党员干部在享受主义的驱使下，、收受贿赂、设租寻租、买官卖官、腐化堕落，败坏了党风和政风，使社会运行规则受到破坏，令老百姓极为不满和反感。尽管这些问题不是精神文明的主流，但是它不仅严重损害了党和政府的形象和领导威信，而且由于其作为精神文明建设的一部分，会直接反作用于经济基础和生产力。鉴于腐败问题给社会带来的巨大危害，党和政府一直在探索行之有效的措施。在80年代，主要采取教育和惩治的办法来对待行政机关及其工作人员的腐败。接着，80年代中期，在一些地方采取了“两公开一监督”的形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及其办事人员。随后，行政活动公开的范围不断扩大，内容不断增多。2000年朱基总理在《政府工作报告》中指出：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。”至此，行政活动公开作为反腐倡廉的一项基本建设在全国各级行政机关普遍推行。
行政活动公开对于廉政建设的作用在很早以前就被我国的古代官吏所认识。我国古人很早就明白了政是否“廉洁”，是与行政活动是否“明”（公开透明）密切相关的。《尚书》中就有“举烛尚明”的论述。没有制约的权力必然要导致腐败，我们知道，行政公开与行政监督是密切联系的。行政公开是监督行政的基本前提，没有行政公开就没有监督行政。行政公开不充分，监督行政也不会完整。这正是孟德斯鸠在《论法的精神》中论述到的：“一切有权力的人容易滥用权力，是万古不变的经验”，“防止滥用权力的办法，就是以权力约束权力。”贪污腐化是在黑暗之处发生的，在一个封闭的体系内，必然会产生混乱和无序，滋生腐败和不正之风。一旦行政管理活动公开暴露，使之真正置于社会各界和各种专门监督机构的监控之下，这样会给贪污腐化企图者以巨大的威慑，稍有不慎便会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下，这样才能铲除腐败的土壤，纠正不正之风。即变“暗箱操作”为“阳光工程”，让权力在阳光下运行，各种腐败即如冰雪遇阳光而融化。
（二）行政活动公开是行政管理民主化的基础
民主化是世界各国政治发展的潮流，我国20年来行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我国是人民当家作主的人民民主国家，人民拥有最广泛的民利。人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。社会主义愈发展，民主也愈发展。所谓民主，就其本意讲，就是指“多数人的统治”、“人民的权力”。因而说行政管理的民主最主要的是体现在公民的参政上，而参政的前提是“知政”即公民的知情权的运用，但是没有行政活动公开就没有公民的知情权。所以说，行政机关应该推行行政听政制、社会服务承诺制、行政公示制等先进的管理方法和、调研、测评等工作制度来实现公民的知情权。就是要在充分相信人民群众的基础上，全心全意依靠人民群众，创造一切条件和机会，最广泛地调动群众的积极性，使其参加对国家事务、对经济和文化事业、对社会事务的管理。对于我国来说，现阶段在政治上最重大的任务就是完善社会主义制度，发扬社会主义民主。发扬社会主义民主，对政府来说就是公开自己的行为。行政公开，为人民群众参与对国家事务管理提供了可能，为发展社会主义民主创造了条件。
（三）行政活动公开是行政管理观念转变的必然要求
市场经济体制的建立以及国家与社会的重新整合，要求政府职能向着“小政府大社会”、“小政府大服务”的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上按照市场经济的原则进行重新配置。即要求改革行政管理，实现行政管理的现代化以适应社会的变迁。而行政管理现代化是行政体系整体上的、全面的现代化，而不是片面的、狭隘的现代化，它应该包括现代化的行政机构、行政体制、行政人员与现代化的行政观念的有机统一。首先，“管理”观念转变为“服务”观念，服务行政在观念上逐渐取代管理行政，随之行政主体与相对人的关系从单一管理关系向多元关系发展。在以前的“管理”观念指导下，公民与政府的关系是被动的权力服从关系，在这种情况下，行政主体和相对人之间是不平等的，行政人员是老百姓的“父母官”，因此，老百姓只是被动的接受管理，而没有获取行政信息的意识。在“服务”观念的指导下，行政主体与相对人之间是平等的关系，这种平等的关系意味着两者之间的信息必须是对称的，不仅行政主体有权获取相对人的信息，而且行政相对人也有权利了解行政管理的情况，即行政活动必须公开以保护公民的知情权。其次，协调的行政管理观念也要求行政活动公开。对于行政管理现代化而言，不仅要求减少机构交叉、重叠设置，部门之间相互扯皮等组织机构上的问题，而且要求改变以前的各自为政和命令式的管理观念，树立协调的意识，在行政管理活动中追求一种动态的平衡，正确处理整体、部门、个体以及同公民之间的关系，为行政活动创造一个良好的社会环境。随着行政权力的扩大，行政管理的范围与以前相比，要广泛得多，渗透到人们生活的各个领域。管理对象和管理范围的扩大，必然会导致行政管理活动的复杂化，只靠以前单一的管理方式已经不能解决行政活动中出现的问题。而无论行政机关之间、行政机关与行政人员之间还是行政机关与公民之间的协调都要求开放行政系统，实现信息间的交流，只有这样，协调的工作才能顺利进行。否则，如果封闭行政系统，公民对行政事务不了解或者政府之间的互相封锁信息，则不能解决出现的矛盾，行政活动中的分歧得不到协调，必然会影响行政管理活动的顺利进行。
四、结论
总之，随着现代行政法治的发展，一切行政活动都必须置于法律监督之下，即使是与相对人权益不直接相关的行政组织法领域的内部行政行为，其作出也必须要有法律、法规依据，也要受行政监察机关的监督。监督的前提是行政活动公开，故民主政治要求行政活动（国家行为除外）应公开。又因为行政活动往往密切联系，协调一致，行政机关内部行政行为是外部行政行为的前提和保障。公民受行政行为侵害可提起行政救济，行政行为违法引起对行政行为的监督。故而行政活动的整体性、连续性、系统性、开放性决定了行政公开是全方位的连续过程的公开。当然，在实践中，由于行政法各领域性质、特点各不相同，行政公开的具体内容和范围因之而异。总体而言，可以认定行政公开是适用于行政法各领域的一般原则。原则总有例外，国家行为（如外交、军事、国防行为）因涉及国家秘密及全社会重大公共利益可以不适用公开原则，特殊情况下经上级机关批准也可以不公开。当然这些例外均须有法律明文规定。
无论从行政公开原则本身的重要地位，还是从其作为行政法基本原则的必要性及可行性分析，行政公开原则均应上升为行政法基本原则，从而为我国行政法治建设服务。从我国实践看，立法既已先行，理论界也必须对之深入思考，结合我国实际构筑行政公开原则理论体系及制度规范，以服务并指导于社会实践。
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首先，审计结果公开是审计工作自身发展的需要。向社会公布审计结果必须保证事实确凿、证据充分，处理、处罚的尺度把握正确，所作的审计评价和结论经得起社会公众的推敲。再则，审计机关同其他经济监督机构一样，在监督别人的同时，自身也需要接受监督，而实行审计结果公开本身也是一种接受监督的方式，而且事实已经证明，这种监督方式是受社会公众欢迎的。可以说，审计结果公开是加强社会各界对审计机关的监督，以及社会认识审计，塑造审计权威形象的有效举措。
其次，审计结果公开是审计整改落实的助推器。审计结果向社会公开，不仅是为了扩大社会影响力，更重要的是扩大社会对审计结果的知情权，便于社会和舆论直接参与监督，将审计监督与社会监督、舆论监督有机结合，形成监督的强大合力。在众目睽睽之下，公开审计结果会给被审计单位产生巨大压力，这种压力将促使被公告单位主动、迅速地去抓好审计整改措施的落实，并促进政府及其部门领导更加重视制度建设，规范管理。通过推动审计决定的执行，促进对违法违纪问题的查处整改，也增强了审计的执法力度和威慑力。
第三，审计结果公开是促进依法行政，增强政府威信的有力手段。审计结果公开能够满足社会公众对政府工作的信息需求，保障公众的知情权。把政府部门管理、分配、使用公共资金、资产、资源的有关信息公布于众，揭露公共财政管理中存在的问题，让公共财政管理暴露在社会公众的“阳光”之下，促进政府不断加强和改进公共财政管理，做到依法行政、公开透明、科学规范。通过审计结果公开，提高行政透明度，借助社会公众监督的力量，促进廉政勤政建设，遏制与惩治腐败，增强政府工作的威望和公众对政府的信任。
二、审计结果公开需要把握的几个方面
一是要坚持严谨细致、客观公正的原则。审计结果公开不仅是对被审计单位存在的问题进行曝光，同样也是对自己审计质量的检验。审计结果公告必须建立在事实清楚、证据确凿、定性准确、评价公正的基础之上，做到内容“铁”，事实“铁”，确保审计结果公开不出半点差错。公开这样的审计结果才能让人心服口服，被审计单位才会接受，社会舆论才会公正评议。因此，要求审计结果公开不应掺杂主观臆断和人情味，否则，公开就有失公正，失正则有失审计本色。
二是要积极稳妥、逐步推进，处理好审计结果公开进程与公开环境之间的关系。审计结果公开从某种程度上说也是一项改革，从当前的环境来看，有三个因素影响着审计结果公开的进程。首先是保密要求对审计结果公开的影响。有关法律法规对保守国家秘密、商业秘密和个人秘密的要求限制了审计结果公开的范围和程度。其次是本级政府是否正确认识审计结果公开的意义，是否敢于自揭其短。审计结果公开将会让政府面临来自社会公众的压力，这种压力让政府在审计结果公开方面总是比较谨慎甚至是非常谨慎。政府是否敢于公开，勇于承担责任，是审计结果公开能否取得突破的重要因素。第三是政府信息公开程度是否与审计结果公开相适应。政府信息公开已经成为政府部门与社会公众信息沟通的重要平台，但审计所涉及的往往又是一些深层次的信息，会超越被审计对象已经主动公开的信息内容和范围，如何协调两者的关系是审计机关在审计结果公开中不得不考虑的因素。
三、审计结果公开的内容、程序和形式
审计结果公开必须以一定的文体为载体，目前在公开实务中基本上采用“审计结果公告”这样一种文书作为文体。从实践来看，审计结果公告不能简单等同于审计报告，应该包括以下几个方面：审计范围，被审计对象的基本情况，审计评价，查出的主要问题，审计处理、处罚意见，被审计对象整改落实情况。通过这七个方面的内容，可以比较清晰的勾画出审计事项的全貌，也能够比较完整的反映其中的过程和结果。审计结果公开应突出重点，社会公众关注的更多的是大方面的、重要的情况以及其中的问题，对于一些过分细节的东西往往不会过多注意。
审计结果公开程序中有三个关键点必须妥善处理好：一是经过本级政府的批准。不管是上级审计机关委托或者授权，还是审计机关自行组织，都是对本级公共财政和国有资产的检查和报告，从职能渊源上说本级政府才是真正的主角，因此，审计结果公开须经本级政府批准，赢得本级政府的重视和支持。二是做好横向的协调沟通工作。审计结果公开不但会涉及到直接的被审计对象和有关单位，而且会在公开后影响到其他政府部门，因此，要与被审计对象和有关部门进行充分的协调与沟通，争取他们的理解。三是正确选择审计结果公开的时点，保证公开结果的时效性。审计结果公开应在审计结论性文书生效后进行，同时还要考虑审计整改的时间。如果涉及行政复议、行政诉讼的情况，还应考虑复议、诉讼，以及相应结果得到执行的时间。
根据审计署《审计机关公布审计结果准则》的规定，审计机关可以通过广播电视、报纸等出版物、互联网、新闻会、公报和公告以及其他形式公布审计结果。社会各界和人民群众普遍关注的审计事项，应当选择公开度较大的媒体公开审计结果，如政府公报、新闻媒体、新闻会和固定设施上予以公告；涉及的问题对外公布可能造成一定的负面影响，但又必须引起重视、迅速解决的，可以选择公开度相对较小的媒体进行公开，如政府网站，政府组织召开的规格较高、规模较大的会议上进行通报，或在人大常委会和人民代表中公开等。
审计结果公开尚处于一个逐步规范和完善的过程中，随着打造透明政府的深入，审计结果公开必将推动审计事业的发展。
改革开放初期，在传统计划经济体制的惯性思维下，中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚，国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面，公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在，由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失，普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速，中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁，开始摒弃传统的单方性行政管理的做法，鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动，“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。
1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下，公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。
一个尴尬的事实是，至少在行政机关看来，公众参与意味着会增加财政开支，损及行政效率，于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与，尤其对那些思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说，公众参与更是意味着一束阳光，会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此，如果相应法律规范没有明确规定公众参与，他们会对公众提出的有关参与申请，以没有明确法律依据为由百般推脱；即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务，他们迫于法律的硬性约束，无奈之下在形式上允许相对人参与，但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理，仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定，从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来，公众参与作为相对人极其重要的程序性权力，更像是一种“泡沫权利”，在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人，但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无，仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有，作为影响公众参与有效性的一个基础性因素，客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构，以实现行政机关与公众间信息占有的平衡，保障公众参与实现其预期的价值与理念。
然而客观地说，在《政府信息公开条例》颁布之前，中国确实已经出现政务公开[6]的若干规定与实践：在立法机关方面，有1988年的《全国人大常委会新闻会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》等有关公开的规定；在行政机关方面，1999年公安部《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》92000年国家税务总局《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》，2000年国家工商总局了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等；在检察机关方面，1998年最高人民检察院了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》；同时，2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》，2005年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅又了《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[7]但是政府信息公开与政务公开有所区别，全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范，有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章，法律效力低且过于分散，公众参与仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下，统一规范有关政府信息公开的行政法规—《公开条例》作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应于2007年正式颁布了。
二、互联网与政府信息公开—便捷与安全的逻辑考量
在现代网络社会中，同传统的信息传播途径相比，网络作为新兴的信息处理与信息传播途径，以其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征”[8]逐渐成为一般民众与国家工作人员日常工作与生活不可或缺的信息武器。与此同时，政府也在顺应着社会网络化与信息化的潮流，逐步推进电子政务建设，“根据最新数据，目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2%，96％的国务院部门、97％的省级政府、96.7％的地市级政府、87％的县级政府拥有了自己的网站”，[9]在计算机网络的巨大推动与影响下，传统的商业交易活动与政府管理活动都有了新的面貌与气象，“电子商务”、“电子政务”已在世界各地蔚然成风。
在过去，由于在政府信息公开方面存在着国家机关间的部门分割，束缚了机关间信息的共享，并容易造成信息资源设施的重复建设，于是在现实中，一些国家机关已经尝试着进行部门间信息共享和交流，通过整合相关资源，提升对公众的信息服务水平，推进跨部门合作。尤其对与公众联系密切，其行政活动对公众的权利义务影响也更为直接的行政机关而言，行政机关及它们之间推进使用互联网，为公众参与行政过程提供更多的便捷，提升政府信息公开服务，也慢慢成为网络信息社会的政府加强自身信息化建设的内在要求。互联网为政府信息公开提供便捷、有效的技术式支撑：对属于《公开条例》第9、10、11和12条所规定的政府主动公开的政府信息范围，在采用传统的政府公报、报刊、电视、广播等方式外，使用网络的方式公开该类政府信息也使得政府信息公开更加便捷、覆盖面广且持续时间久远（只要相关网站存在且未遭破坏，相关的政府信息就会存续持久。网络社会中政府公报、报刊的辐射力逐渐减弱，电视、广播更加注重政府信息公开的即时性报道，持续性影响力不足）；对属于《公开条例》第13条所规定的依申请公开的政府信息范围，除电话、信件等传统方式申请外，相对人使用电子邮件等网络方式申请政府信息公开也更加经济与便捷，网络为相对人申请政府信息公开提供了多元化及便捷的选择；还有一个现实的公众参与实践中广泛存在的难题是，许多民众不知晓获取相关政府部门政府信息的具体途径，如联系电话、通信地址、电子信箱等，网络也为这种难题提供了便捷、有效的解决方式，现实生活中流行的“有问题百度一下”，“有问题google一下”，通过互联网中的百度或google等网络搜索网站即可方便获取相关政府信息公开的具体途径。
然而对虚拟计算机网络潜在风险的预估与判断也在时时提醒着敏感的人们：随着网络化、信息化社会的到来，特别是政府机关网络化计算机系统的大规模建立、部门信息基础设施之间及其与国家其他关键信息基础设施之间的进一步融合与交流、公众对网络信息化依赖程度的进一步增强以及民间对政府电子政务建设的更高期待，政府计算机网络面临的各种风险也越来越多，随之而来的政府系统的计算机网络安全问题日益受到关注。于是，一个更为理性的做法似乎是：电子政务建设一方面要扩大网络化政府信息公开的范围，提高透明度和开放力度，保障公民的知情权与参与权，另一方面又要时刻做好各种风险防范与预警工作，警惕并采取切实措施制止对各种政府计算机网络的非法入侵和恶意攻击。部分由于病毒、黑客等人为的有意识破坏，部分由于计算机操作者自身的疏忽过失以及计算机网络软件可能存在的安全漏洞，使得病毒、黑客、国外情报系统等不法攻击有机可乘，政府计算机系统所面临的病毒、黑客等威胁将变得更加严峻和危害巨大。病毒、黑客等在破坏信息基础设施的同时，也将导致信息基础设施与信息基础设施之间的灾难性连锁反应，极大地增加造成信息基础设施瘫痪的“多米诺”骨牌效应以及导致政府计算机所保存的重要的秘密政府信息和属于公开范围的政府信息永久丢失与毁损的危险。病毒、黑客或者会侵入政府计算机网络系统，修改政府信息，使公开的政府信息失真，从而可能会给依赖政府信息的公信力作出相关决定或决策的相对人和其他国家机关造成不可弥补的重大损失；或者会侵入政府计算机网络系统，一些违法的不相关信息或广告，影响网络的正常运行；或者直接破坏整个政府计算机网络系统，使其彻底瘫痪，根本无法运作。于是，互联网在给政府信息公开带来便捷的同时，也带来了信息安全的隐患与威胁，如何既能利用互联网的便捷，又能保证政府计算机网络的信息安全，依然是互联网时代政府信息公开的一个基础性课题。
三、互联网时代的公众参与—形式意义与实质意义的融合
无论是2003年的孙志刚案件，2007年的厦门停建PX石化项目事件，还是新近发生的“躲猫猫”案等一些影响巨大且推动中国民主法治进程的事件，似乎都在诉说着这样一个现象：事件发生后，网络与报纸等媒介第一时间进行了热烈讨论或者报道，将事件抛向社会与公众，形塑着事件的公众影响力与知名度，然后大学的专家学者及其他公共知识分子借助这些媒介或者通过其他场合发表自己的独立意见，提供专业化的智识支持来进行配合式的呐喊，这两种力量结合在一起，便给官方造成了巨大的社会压力与舆论负担，迫使官方需要进一步审视并不断修正着自己的行为，这样便有意无意地形成了社会自下而上影响并推动国家相关的决策或制度的变革与进步。“随着互联网逐步发展，信息交流的扩展，人民的参与意识，特别是对政府的监督和诉求会越来越多。”[10]在中国的民主法治进程中，网络以其特有的虚拟性和广泛的普及性正在成为不可替代的制度进步的助推器，也给公民提供了另一种途径与国家进行非面对面式的互动，网络已经成为新兴而且影响巨大的公众参与方式，以自身特有的方式在推动着公民社会的孕育。
互联网作为新兴的交流沟通工具，给公众参与带来了更加多元化的方式选择，除了传统的面对面、书信式的交流外，互联网上的电子邮件、网络论坛等“中介式互动”[11]方式也成了公众参与的新兴方式，而且相对于传统方式，网络的虚拟性以及参与主体的匿名有其自身独特的优势，因某些原因在传统公众参与方式下不敢或不能表达的独立意见与言论，可借助虚拟网络平台反映至行政机关，给行政决策或行政决定提供更为多样化的选择空间。当然网络的虚拟性以及参与主体匿名的优势同时也可能意味着是它的劣势，正是由于虚拟，正是由于匿名，也极有可能导致行政机关对公众意见的不予理睬，导致相应意见的回应或反馈的缺乏，于是公众对行政参与的满心欢喜与极大热情极有可能被行政机关的冷漠与无情所亵读，网络化的公众参与也可能仅仅是一种摆设而已。因此，建立某种形式的网络意见的回应和反馈机制以及相应的监督制度则应该是网络化公众参与的必要制度铺垫与逻辑前奏。不管怎样，在网络化、信息化已经成为不可阻挡的世界发展潮流时，加快电子政务（或称电子政府）建设也成了网络化时代背景下政府的一项重要的公共职责。当今世界已经掀起电子政府立法的浪潮，美国、芬兰、澳大利亚、欧盟等都已经制定了统一的、专门的电子政府法，有些国家虽没有制定专门的电子政府法，但通过制定许多相关单行法律或者通过修改行政程序法，也为电子政务扫清法律障碍。[12]
然而，本文在探讨互联网与公众参与时，其着眼点并不仅仅在于分析互联网作为公众参与的一种形式以及两者之间形式意义上的联系，还试图通过首先分析政府信息公开与公众参与之间的密切联系，并借助政府信息公开这一沟通媒介或者桥梁来进一步分析互联网与公众参与在更深层次意义上的微妙关系—网络提供了政府信息公开的便捷，而政府信息公开又是保证公众参与有效性的制度基石，于是基于政府信息公开的媒介，新兴的网络也在另一个实质意义的层面上促进了公众参与有效性的实现。
在中国公众参与图景的解读与分析中，已经看到了蓬勃发展的公众参与民主实践，也看到了公众参与的另一尴尬面—公众参与的虚置与形式化。作为对行政法传统模式的“传送带理论”[13]危机的一种回应以及对宪法上人民原则的坚守，目前“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”[14]行政过程更多地被视为是一个政治过程，是对各个不同利益的平衡与调和，通过各个与行政活动有利害关系的主体对行政过程的有效参与，来增加行政行为的公信力与可接受性，寻求行政过程与结果的合法性支撑。如前所述，中国的多个法律文件对公众参与行政立法、行政决策与行政决定过程作了明文规定的法律保障，遗憾的是“虽然在规则层面上存在多种民意表达可能性，但在现实中，信息的不对称占有，利益组织化的不均衡，程序公正的缺位，回应和规则机制的虚无，都构成真实、有效民意表达的障碍。”[15]在行政过程中，行政机关和行政相对人之间，尤其是和分散的未经组织化的相对人之间存在着信息占有的不对称，双方信息量不平等，何以能保证双方对最后行政决定的影响亦是平等的？特别是那些专业性、技术性强的行政活动，相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。在有行政机关、行政机关的管制团体和分散的未组织化的利益代表三者参与的行政过程中，信息同样起了关键性的作用，“受管制的利益在行政决定的所有阶段都有优势，因为行政机关最终作出决定所必须依赖的信息，在很大程度上来自管制团体”，[16]同时在行政机关对管制团体长期的行政管理中，它们易于形成一定程度上的利益同盟，导致行政机关被管制团体所俘获，形成“管制俘获”，于是一般的、未经组织化的以及信息占有量少的公众在整个三者参与的行政过程中的“花瓶地位”不可避免。行政机关在履行公务职责过程中制作信息以及向其他个人和组织获取信息，它们是社会中最主要的信息拥有者，行政机关基于纳税人的钱所制作和获取的信息属于公共物品，这种公共物品除法律规定必须保密外，都应向全社会公开，否则不仅与政府信息的“公共性”相违背，公众参与的有效性也难以保障。缺少政府信息公开法律制度对公众参与的基础性支撑，公众参与的现实困境似乎是一个死胡同，始终无法绕出来。作为解决公众参与有效性现实困境的一个可行性出路，政府信息公开法律制度的建构似乎也在暗示着公众参与的春天的到来，尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持。
前已述及，互联网对于政府信息公开的便捷，既有行政机关公布相应政府信息方面的便捷，亦有行政相对人申请获取政府信息方面的便捷。尽管我们或许还未充分意识到网络对政府信息公开制度的潜在革命性影响，但是在网络越来越普及的今天，电子化、网络化政府信息的及时便捷的获得，弥补了政府信息公开申请传统方式的不足，给公众配备了强有力的“信息武器”，一定程度上实现了行政过程中行政机关与行政相对人至少在某个具体行政决定所涉及的相关信息方面尽可能的均衡，增强了公众在行政过程中与行政机关辩论、谈判与协商的筹码，给公众参与的有效性提供了强有力的“信息支撑”。在一定意义上，或许正是新兴的网络使政府信息公开制度价值更加现实与真实。在承认政府信息公开制度是保障公众参与实质有效性的必要基础的前提下，网络亦使得这一制度基础更为稳固与扎实。
【论文关键词】政府信息公开公众参与互联网
【论文摘要】随着5月1日《政府信息公开条例》的正式实施，中国现实中方兴未艾的公众参与实践或许会藉此获得强有力的制度性支撑，同时，一个必须正视的事实是，当今世界的信息化与网络化程度不断提高。在互联网时代背景下，对“互联网—政府信息公开—公众参与”三者之间的关系进行一番尝试性解读，或许会有特殊的意义。
注释：
[1]有关具体的政府信息公开与公众参与的紧密关系参见本文第四部分的分析。
[2]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第17页。
[3]张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第122页。
[4]《行政处罚法》在中国首次引入了听证制度，尽管在听证的范围、启动程序、听证笔录的效力等方面与后来的《行政许可法》相比存在着些许的不尽如人意，但《行政处罚法》明文规定公众有权参与到行政机关的具体行政行为在中国法治进程中依然不失为是一个巨大的突破。
[5]有关公众参与制度规范的更具体详细介绍，见姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。
[6]有关政务公开与政府信息公开的区别，可参见张明杰：《开放的政府：政府信息公开法律制度研究》，中国政法大学出版社2003年版，第198页。
[7]同时也有一些非专门规定政务公开但对此有所涉及的法律文件，如《档案法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》、《保守国家秘密法》等法律，同时中国的《入世议定书》也有相关公开的规定。另外一个值得关注的现象是，自2002年广州市出台了中国第一个专门针对政府信息公开的地方政府规章—《广州市政府信息公开规定》后，上海市、北京市、杭州市等地也相继出台了相应的地方政府规章。
[8]李步云主编：《信息公开制度研究》，湖南大学出版社2002年版，第35页。
（一）政府信息公开制度的历史源流
政府信息公开是民主政治之本意，社会历史发展的必然。政府信息公开制度最早起源于十八世纪北欧的瑞典。瑞典曾经也是以保密为原则的国家，议会的所有活动均对外保密，而且1648年的一部法令对出版活动规定了严格的审查程序，极大地限制了人们对政府文件的获取。[1]以后，瑞典陆续出台了《出版自由法》、《表达自由法》、《政府》等确认公民出版自由和政府信息公开的法律。政府信息公开成为潮流是在经济大萧条和第二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。同时，民主思想日益深入人心，公民作为国家权力的主体，无论在形式上还是在实质上，都要求更多地参与国家的各项管理活动，直接表达自己的意愿，政府信息公开制度也就成为现代民主政治和发展的基本要求。在这种背景下，政府信息公开作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。
美国是目前世界上行政公开制度最为系统、最为完善的国家，比其他许多国家享有更为深厚的行政公开的传统。美国国会于1946年通过了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子信息自由法》（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。自二十世纪中叶开始，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势，这段时期建立了行政公开制度的国家主要有法国、加拿大、澳大利亚等。二十世纪九十年代以来，国外行政公开运动呈现迅猛发展态势，行政公开制度冲破地域界限、文化传统界限和经济发展水平界限，在世界许多国家得以建立和推广。
（二）我国政府信息公开制度的历史发展
政府信息公开制度作为保障人权、落实人民的重要措施，在我国有一定传统，并且起到了良好的效果。上世纪80年代初期，我国开始了政府信息公开制度建设，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。[2]随着市场经济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，我国政府信息公开制度逐步得到发展。各部门、各地方在实践中又通过政策推行了“公示制”、“两公开一监督”、“政府采购制”、“窗口式服务”等一系列制度，诸如警务公开、厂务公开、政府上网工程等活动也相继在全国范围内展开。在政府信息公开的具体方式上，各部门、地方公开形式多样，充分利用各种传统和新型媒介向公众有关信息，公开范围也广泛涉及政府机关的各种行政信息，一些地方和部门还设置了配套的监督与救济机制，如政务公开热线、“绿色通道”、政务公开监督员、行政公开责任追究等以保障行政公开的落实，公开手段日趋多样化、公开种类日趋多元化、公开内容日趋扩大化。
随着我国社会民主化、法制化进程的加速发展，专门的政府信息公开立法工作被提上议事日程。2007年4月24日，广受社会各界关注的《条例》公布，已于2008年5月1日起施行。《条例》的制定被评为2007年影响中国进程十大事件之一，在我国政府法制建设进程中具有里程碑的意义，在当今世界的政府信息公开法制建设历史上也具有重要地位和重大影响。该《条例》是规范政府信息公开程序，保障公民知情权的行政法规，是建设“阳光”政府的法律基础，从整体上提高了我国政府工作的透明度和公信力，必将有力推动我国社会主义的发展。
二、政府信息公开对制度建设的意义
（一）政府信息公开的制度价值
公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为。[3]将政府的信息客观、公正以及尽可能充分地公开，是对公民的信任，只有在政府与公众间建立起相互信任的关系，才能唤起广大民众参与政治的热情。同时，也只有公开，公民才能拥有充分的知情权，进而有效地参政议政。
公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。政府信息公开是公民参政与合法权益的保障。[4]当代行政民主化的实质是大力发展直接民主，20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。[5]政府信息公开是服务型政府的应有机制，对于维护和发展公民的参政权利有重要意义。现代行政管理和行政法制运行的一个基本要求—全要素、全过程的公开透明，是法治政府的本质特征之一。政府主动公开信息，让公众了解和参与行政活动的过程，本身就是参与民主的环节和方面。而公民向行政机关申请公开某种信息，也是公民制度化参与的重要表现。建立在人民原则上的国家，都在宪法中明确规定了公民的参政、议政权。行政公开法律制度的建立拓展了行政参与的广度和深度，体现了制度文明的新发展。
政府信息公开对于知情权保障有重要价值。[6]在现代，“广义的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的要求对方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由，狭义的知情权仅指公民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报指导的权利”。[7]信息公开和知情权是基于同一民主开放原则之下的两种不同表现形式，它们的基本内涵和目的是一致的，即都是为了建立一个民主、开放、廉洁而又高效的政府，并保证更广泛的社会民众享有参与权。[8]
政府信息公开能够有效监督和控制政府行政权力。没有监督的权力会被滥用，而监督的前提就是公开，政府信息公开的意义正在于对公权力的监督。实现政府信息公开，以透明的行政取代行政权力的暗箱操作，使行政相对人参与到行政决策和执行过程中去，可以防患行败于未然，这也是我们所倡导的民主行政的内在要求，《条例》正好建立起了公民对公权力监督的平台。行政公开程序能对行政权力的运行起到有效的制约作用，保证行政行为的规范、有序进行，保障制度的良性运转。
（二）政府信息公开对我国构建制度的意义
政府信息公开是建构制度的基础。作为者的人民在任何时候都有权监督政府的行为，同时也有权参与国家的行政管理活动，以防止行政权利的不当或违法运作。[9]现代行政的一个重要特点是行政机关不能再像过去那样采用单纯的行政命令的方式开展工作，而是需要公民的合作参与才能完成，需要公民对政府的充分信赖。秘密行政反而会增加公民对政府的猜疑，政府信息公开制度通过加强行政机关和公民的有效沟通与理解、联系与交流，促进了公民对行政的参与，有助于改善行政机关和公民的关系，有利于提高公民对政府的信赖，建立相互信任的关系，提高行政决定的权威和稳定性,提高行政行为的可接受性。行政公开意味着公民可以更多地参与行政活动过程，在涉及切身利益之时，公众通过相应的行政程序直接参与行政活动，行政公开制度的最重要的特色也就在于向公民提供广泛参与行政活动的机会和权利，公民可以决定政府决策的趋向以及具体行政行为的结果。
《条例》对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。另外，公民知情权的有效实现取决于对违反《条例》行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开，那么必须要有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。宣传和实施好该《条例》，牢固地树立“以公开为原则，以保密为例外”的信息公开理念，从整体上提高我国政府工作的透明度和公信力，必将推动社会主义的健康快速发展。
三、完善我国政府信息公开的制度设想
（一）以实施《政府信息公开条例》为契机，努力打造“阳光”服务型政府
政府信息公开在很大程度上可以积极推进服务型政府的建设。[10]《条例》强调信息公开的全面性和及时性，而且公开的政府信息不仅包括政府在履行职责过程中制作的信息，而且包括政府为决策收集的信息。服务是政府的基本职能，建设服务型政府是构建和谐社会的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是加强政府自身改革和建设的现实需要。从意义上来说，服务型政府是以人为本的政府，是透明政府，是法治政府，是责任政府，而其中最重要的前提是政务公开、透明。经历过非典、四川地震等各类灾难事件后，人们发现，只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、民情的联动，有力保障人民政府全心全意为人民服务。
要以实施《条例》为契机，按照依法行政、科学行政、民主行政的要求，把推进政务公开与转变政府职能结合起来，与深化行政审批制度改革结合起来，与强化行政服务中心功能结合起来，与加快电子政务建设结合起来，努力建设“阳光”服务型政府，不断提升公共服务意识、服务能力和服务效能。[11]在具体工作中，要把握重点，严格规范权力运行。政务要公开，权力是重点。不仅要公开权力行使的最终结果，还要公开权力运行的整个过程；不仅要公开权力运行程序，还要公开权力运行内容；不仅要公开“做什么”，还要公开“为什么这样做”，确保权力行使的每个环节透明运行，创造条件让群众更加有效地监督政府。要健全信息公开工作制度，进一步拓展政务公开的领域和内容，特别要把行政收费、政府重大措施、招标采购、预决算等政府收入和支出作为公开重点，增强财政管理领域的透明度；要关注民生，切实便民利民。继续从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，把政务公开的要求纳入公共服务过程中，推动涉及群众利益的公共企事业单位办事公开，方便群众办事和监督；要创新形式，不断加强载体建设。在充分利用政府公报、电子屏幕、公开栏、触摸屏等已有公开形式的基础上，大力推行社会听证、专家咨询、新闻等适应现代社会发展要求的公开形式，重点抓好政府门户网站、热线电话和行政服务中心建设，扩大网上政务公开，畅通监督投诉渠道，整合公共服务平台，促进政务公开向社会延伸、向基层延伸、向农村延伸。
（二）以审判公开和检务公开为载体，塑造“透明司法”
人们常说“阳光是最好的防腐剂”，实际上，司法的公开透明也是司法独立与公正的最有力同时也最经济的保障。[12]神秘和封闭是封建司法的特征，公正审判和检察则是现代司法的标志。加强审判公开工作是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的迫切需要。司法公正应当是“看得见的公正”，司法高效应当是“能感受到的高效”，司法权威应当是“被认同的权威”。[13]
自1998年以来，最高人民法院和最高人民检察院分别在审判系统和检察系统推行有关审判公开和检务公开的改革，各级司法机关高度重视，采取多种形式扎实、有效、创造性地开展司法公开工作，以公开促公正，取得了显著成绩，使司法公开成为促进司法人员提高政治、业务素质和司法水平的有力举措，成为自觉接受群众监督，依靠广大人民群众做好司法工作的有效途径，成为正确履行司法职能，实践司法为民，维护公平正义，构建社会主义和谐社会的重要保障，开创了司法工作的新局面。但是，司法公开在一些地方还存在不足：思想上重视不够，经常化、制度化不够；内容未及时更新、补充、完善；公开方式和手段单一；工作机制和监督保障机制不健全等。[14]这些问题一定程度上影响了司法公开工作的落实和有效开展。这种状况与十七大提出的“让权力在阳光下运行”的要求还存在一定的差距，司法公开的领域和空间还有待于进一步开拓。
审判公开在我国不仅仅是诉讼法中的一项重要原则,而且上升为一项宪法原则。实践中，人民法院应当加强法官的释明指导，及时告知当事人相关的诉讼信息。妥善安排好旁听工作，可以有计划地通过相关组织安排群众旁听，邀请人大代表、政协委员旁听。建立和公布案件办理情况查询机制，方便当事人及其委托人及时了解与当事人诉讼权利、义务相关的审判和执行信息，做到依法、及时、全面公开审判信息；检察工作是法律监督工作，同时，检察工作也要接受监督，需不断完善公开监督机制。一是要不断充实和完善检务公开的内容，将职务回避、司法程序、办案规则、检察纪律等事项向社会公布，增强检察工作的透明度。二是积极推广电子检务公开，建立检察机关门户网站，为当事人和人民群众行使知情权、监督权提供便利。三是健全主动公开和依当事人申请予以公开的制度。对依法可以公开的诉讼期限、办案流程和法律文书等信息，及时主动公开，提高检务公开的及时性和实效性。
（三）有效发挥传媒作用，营造公民参政议政的良好氛围
在西方，信息公开的主体是政府，大众传媒的利益诉求对象是公众。一方面，传媒和政府是对立的，政府保护机密事务与信息使其远离大众，传媒为了获取那些不必要成为所谓政府机密的信息要付出高昂代价。另一方面，政府和传媒又是统一的，他们都是现代社会系统的重要组成部分。媒体首先应该是一个传达者。及时向公众传达政府的信息，这在出现公共危机时尤为重要。[15]由于大众媒体的广泛渗透，政府通过大众传媒越早信息，越能阻止谣言和猜测的产生和传播，并且同时树立了政府和媒体的公信力。其次，媒体应该是一个解读者。公众需要的不是信息的堆砌，而且由于一些信息的专业性，公众往往无法领会政策涵义。这要求媒体组织专家学者对政府的信息进行深度解读，为公众提供价值判断参考和决策依据。再次，媒体应该是一个了望者。只满足于政府的传声筒角色显然难以赢得公信，媒体还应及时公众急需了解的信息，特别是一些事关公共安全和公众利益的信息，通过公众的知情形成舆论压力，影响公共政策，推动政府信息公开。
实践中，要有效发挥传媒的作用，克服传媒发挥舆论监督作用的制度和机制缺失，继承我们党和国家历史上的成功做法，借鉴国外的先进经验，探索传媒开展舆论监督的保障机制、激励机制和反馈机制。首先，新闻媒体必须具有独立性，必须社会化，不能仅仅是党的耳目喉舌，更主要的应当是人民大众的喉舌。政府不能垄断公民的言论权利，因此，新闻单位也不能完全由官方垄断。新闻界也要明确自己的任务范围，不要把自己置身于政府官员的行列，担当起官员的职责。但这需要国家利用法律来赋予新闻机构信息传播的权利和独立人格，凡是真实的报道和正当的新闻披露，政府的宣传部门不得阻挠和干扰。其次，尽快制定《新闻法》，保障新闻报道自由和批评自由。对于一些地方和部门进行新闻封锁和打击报复批评性报道的行为，应当依法律手段予以追究。要变新闻报道的事前检查为事后追惩制，以保障新闻报道的时效性和客观性。立法机关、行政机关和司法机关共同努力，推进舆论监督的法治化进程，使传媒更好地发挥舆论监督的作用，营造人民群众参政议政的良好氛围。
(四)总结实践经验，尽快制定《政府信息公开法》
世界上多数国家都在最近几十年乃至最近十几年、几年开始大力推进政府信息公开及相关立法。据一项专题调查，当今越来越多的国家程度不同地公开行政活动，目前已有70多个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），已有50多个国家出台了信息公开法（包括议会立法或政府立法），不仅包括美国、加拿大、英国、日本等发达国家，许多发展中国家也制定有专门的信息公开法律。[16]可见，建立和完善政府信息公开法律制度已是一个世界潮流，客观上促使我国必须顺应时代潮流尽快建立和完善政府信息公开立法。
政府信息公开法治化有助于树立宪法至高无上的权威，有利于我国建立法治的民主政府，能够使信息资源自由流动，促进经济增长，能够规范行政行为，最大限度地防止腐败，是我国政府信息公开制度改革与发展的必然要求。[17]《条例》倚靠着我国公共政治不断走向透明化、民主化的历史大背景，浓缩着政府自我变革的政治勇气，承载着全体人民对于“阳光政府”的渴望，并使宪法价值层面上的“知情权”，在中国第一次有了落地生根的制度土壤。然而，《条例》仅仅是一部行政法规，如果条例实施与“保密法”等更高层级的法律发生冲突如何解决？相关的保密法律如果不能以开放的新思维及时修订，是否会被一些官员利用，成为剥夺公民合法知情权的“法律依据”？[18]同时，《条例》以行政法规的形式出现，使得其主要适用于行政机关，还无法涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，这些目标的实现，都需要一个更具现代民主性、公共政治性的法制平台。显然，如果信息公开立法能从行政法规尽快“升格”为法律，将会更加有力地推进整个公共领域的信息透明，更加全面地保障公民的知情权。加快我国政府信息公开的步伐，当务之急是在《条例》实践的基础上，尽快制定一部《信息公开法》，对政府信息公开的义务、具体范围、程序以及法律责任等作出明确的规定。
当然，立法模式的选择是政府信息公开制度构建的一个基础，在政府信息公开法制化进程中，同时也需要其他相关具体制度的配套协调。
党的十七大报告提出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这一论断反映了社会主义民主政治发展的时代要求，构成了中国特色社会主义政治理论发展的重要标志。现代政治文明是以人权、民主与法治为核心的，为了更好地保护人权，促进公民利益的实现，一个社会必须有一套健全的民主的自我表达、政治参与和代表机制来保证公民的利益诉求能够及时畅通地到达公权力系统。为了保障人权，实现民主与法治，都要求政府信息公开，这已是现代政治文明的必然要求，也是建设的必然要求。
注释:
[1]刘莘、吕艳滨：《信息公开：保障公众知情权的历史进程－信息公开法律制度发展简介》，载《保密工作》，2007年6月版，第14页。
[2]皮纯协、刘飞宇：《论我国行政公开制度的现状及其走向》，载《法学杂志》，2002年第1期，第8页。
[3]高武平：《公民参与的分析》，2008年6月17日访问。
[4]王三秀、胡霁云：《论我国法治发展中公民参与的价值及其实现》，载《当代法学》，2003年第2期，第34页。
[5]杜钢建：《公民参与：发展的必然趋向》，2008年6月17日。
[6]朱炜：《政府信息公开：立法模式及制度协调》，载《杭州师范学院学报：社会科学版》，2004年第1期，第110页。
[7]皮纯协、刘杰：《知情权与情报公开制度》，山西大学学报（哲社版），2000年第3期，第8页。
[8]武建华：《我国食品安全与公民知情权》，载《人民法院报》，2008年6月5日。
[9]凌代郡：《行政信息公开制度初析》，载皖西学院学报，2006年2月第1期。
[10]王玲：《论服务型政府信息公开化》，载《当代经理人》，2006年第7期。
[11]王悦荣：《公共服务型政府的逻辑框架与建设策略》，载《湖北社会科学》，2004年第8期。
[12]刘晓军：《改革中的司法独立与司法公正》，2008年6月18日。
[13]刘晓鹏：《看得见的公正能感受的高效被认同的权威“司法透明”提速》，载《人民日报》，2007年9月26日，第13版。
[14]谢鹏程：《如何让权力在阳光下运行》，2008年6月18日。
[15]肖燕雄：《西方大众传媒与信息公开》，载《当代传播》，2004年第2期。
[16]莫于川：《迈向服务行政法治行政的制度变革－写在《政府信息公开条例》施行之际》，2008年6月17日。
[17]李超峰：《应尽快制定政府信息公开法》，载《人民法院报》，2004年4月8日，第3版。
[18]展江：《仅仅是一个起点》，载《新京报》，2008年5月1日，第A03版。
（一）践行厂务公开，建立和谐队伍是建立现代企业制度的客观需要
通过厂务公开民主管理，使广大职工真正了解企业改革与发展的重大决策，在现代企业制度中发挥团队精神，形成自我约束、自我监督机制，维护企业及职工群众的权利和利益的要求[1]。推行厂务公开民主是纳入企业管理决策的必经程序。
（二）践行厂务公开，建立和谐队伍是稳定职工队伍，促进社会和谐发展的重要前提
钻井一线的野外施工的特殊环境，信息获得渠道有限，有些政策如不及时公开，职工通过个人交往渠道从别的单位、对站得到的信息，有可能断章取义甚至道听途说，容易造成员工思想波动甚至猜疑、误传，影响队伍稳定。通过厂务公开，加强企业领导干部与职工群众之间的双向沟通，架起相互理解、相互信任、相互支持的桥梁，就能够进一步密切党群、干群关系，有效地调动干部和职工的积极性，同时也有利于企业劳动关系的协调与稳定。
（三）践行厂务公开，建立和谐队伍是保障职工权益，增强职工“爱岗敬业”理念的必要措施。
厂务公开民主管理涉及职工切身利益方面的问题。实行厂务公开民主管理，将企业经营管理情况以及企业改革发展的各项决策，向广大职工公开，让职工了解情况，参与企业的管理和决策，形成充分反映民意，广泛集中民智，从而丰富和完善企业的发展思路，提高企业经营管理水平。同时厂务公开尊重了职工权益、体现了职工群众当家作主，从而促进管理水平提升、提高队伍凝聚力，有利于培养职工对企业的忠诚。厂务公开民主管理是团结动员和依靠广大职工群众加强企业管理的一项成功经验，推行厂务公开民主管理工作，对于促进企业的发展壮大，实现好、维护好、发展好广大职工的切身利益，具有十分重要的作用。
二、当前基层队站在企业管理厂务公开方面存在的问题
当前基层队站在厂务公开方面存在的问题主要表现在以下几个方面：1.认识不到位，思想不重视。有忽视公开的；有认为只有合乎规定纪律，公开不公开都没什么；有的是为了公开而公开，把公开作为目的了，因此重公开形式完成，轻实质效果关注。2.公开内容方面，不具体，不全面（以往存在项目不全，或者只公开结果书目等----厂务公开细则出台后落实有所改观，该公开的项目能够公开，但是公开的程度参差不齐），还有就是有的只重视公开账务，忽视了政务方面公开。3.公开方式方法比较简单。认为公开就是张贴。有的公开了就算完事，少了信息反馈；有的公开范围不够或者过宽，如重要的文件政策，在职工会上传达了，但是轮休或者请假的忽视了；范围宽了不仅存在泄漏企业秘密，也有的引起不稳定等；时间过短或者过长。4.流于形式。有些建立的厂务公开基本框架只是为了应付上级的检查，领导机制不得力、公开机制不正常、监督机制难作为，实际工作质量不高。
三、就当前基层队站有效践行厂务公开的探索
以科学发展观为指导，要明确推行厂务公开的终极目的是什么，这样在落实方面就不会本末倒置、抓不住关键。以效果为目标推行厂务公开，可以在从下方面着手开展。
（一）加强领导，着力于民主化决策
厂务公开工作是一项政策性强，涉及面广的系统工程，要在党组织的领导下，建立有效的领导体制，形成合力，才能保证厂务公开工作有序、健康的进行。建立厂务公开管理工作制度，以制度保障厂务公开工作顺利、有序进行。成立厂务公开廉政监督小组，由工会、团支部与干部职工代表组成，划分监督责任区，对厂务公开工作进行监督。通过以上工作，保证厂务公开工作扎实进行、健康发展，并取得实际成效。
要做到凝心聚力、决策民主、科学，在遇到制度制定和规范、奖励处罚、先进评选等重大决策时，要及时主动召开党员大会或职工大会，党员和职工代表都能畅所欲言，广泛发表意见，以投票等方式形成决议，并及时公布接受监督[3]。如在职工考勤、收入分配等方面，领导班子要求每位员工严格执行请销假、奖金发放制度，核算员汇总后，进行员工、主管领导双重核对，真正做到公开、公正、公平，使每位员工自我认证、相互监督，不断营造阳光和谐氛围，建设高素质班子。
（二）从多方途径入手，做好厂务公开工作
要做好厂务公开工作，必须明确途径，才能保证厂务公开工作顺利、有序进行。在明确途径上，着重做好四方面工作
（1）将厂务公开工作融入职工大会制度
凡涉及的重要经营事项、重要规章制度等，必须提交职工大会审议。涉及劳动、用工、分配、生产布局调整等多项制度的，必须把方案、原则、程序、方法、步骤全部公开，让职工酝酿讨论，发挥民主管理效能，提交职工大会审议通过，保证制定制度的公开、公正、公平地进行，确保职工行使民主监督、民主管理的权利。同时，设立厂务公开栏，凡应公开的厂务都在公开栏上公布，接受职工群众的检查监督。
（2）把厂务公开工作融入生产经营管理中
厂务公开工作向生产经营管理方面发展，有利于扩大职工民主参与，加强科学管理。职工是主人，生产经营管理工作的好坏与职工的民主参与紧紧相连，如果职工没有知情权，就无法谈参与权和管理权，更谈不上当家作主的权利，依靠职工建设就是一句空话。把厂务公开工作融入生产经营管理中，使广大职工真正了解企业的生产经营、建设与发展的重大决策、涉及职工切身利益的重大事项和领导干部廉政勤政等情况，依靠厂务公开加强管理，依靠厂务公开促进生产，依靠厂务公开增加效益。
（3）把厂务公开工作融入时效性中
厂务公开工作必须讲究时效性，做到有计划、有部署、有组织的公开。切实把厂务公开工作融入时效性中，属于常规性的工作，做到定期公开（工资、伙食账务、招待费、五型班组、星级员工评审）；属于阶段性、长期性的工作，做到分阶段公开（党费、会费、五项可控成本、主题活动）；属于短期性、临时性、一事一议的工作，做到随时公开（办公费、招待费、废旧料、外购料、劳动竞赛）；属于事前的工作，做到提前公开（评先选优、党内改选、入党公示、岗位调整、娱乐活动）。通过会议、展板、飞信平台、QQ群、厂务公开栏等形式，及时将厂务公开工作的信息传达下去，彻底保证职工的知情权、参与权、监督权。
（4）把厂务公开工作融入科学性中
在厂务公开工作具体实施过程中，做到全过程、善始善终的公开，以保证其完整性、科学性，使每项厂务公开工作有实施、有结果、有反馈，真正发挥作用，有实效，促进厂务公开工作的推进。
（三）严谨细实，全方位公开厂务
在厂务公开中，职工群众既关心企业的发展，更关心那些看得见、摸得着涉及自身利益的日常具体事务，所以应该切实抓紧抓好日常具体事务的厂务公开工作，做到全方位公开厂务[4]。（1）公开员工出勤情况。每月将员工出勤情况如实予以公布，让员工看到一个月的出勤情况，得到确认后，上报项目部发放每一轮结算回来的工资、奖金，使员工心里明白，能安心工作，促进各项工作的发展。（2）公开伙食账务。食堂伙食统一由会计采购，由专职人员对采购的食品、质量、分量严把关，逐一过秤验收入库，再由炊事班人员分类摆放。伙食账务上公开栏，接受职工的监督，确保了伙食的质量卫生，提高职工对伙食的满意度。（3）公开购置实物与支出费用。油料、化工产品到井严把验收关，仔细对照拉运单与计划单，进行油品质量取样，不符规定标准的一律不得入库，减少损失。处置废旧料，严格按着程序操作，处置废旧料时，廉政监督小组参与处置废旧料，作好记录，做到有据可依。对处置废旧料收入，由廉政监督小组确认后上报项目部财务办审批后，将废旧料处置费用用于每口井购置洗衣粉、毛巾，为员工添置烧水器，搬家时为员工买矿泉水、方便面及现场急需设备设施更换部件购买。所有购置实物与支出费用由廉政监督小组进行监督验收确认签字，然后在公开栏公示，做到员工心中无疑问。（4）公开购置计划。利用工具箱会议，及时收集所需要购置的物品计划，做到废旧料收入资金合理支出，减少不必要的支出，提高废旧料收入资金的使用效率。
（四）强化于公平化选树，培育高素质员工
在员工教育中，以提高素质为目标，强化意识为主旨，主要培养员工的团结协作、积极上进、心胸宽广的高素质、高品格。选树典型先进和“星级”员工等时，班组长及时召集班组人员进行评选，以讨论、投票等方式，坚持准确、公正、公开、公平的原则，使每位员工能够心服和信服，再交由队委会或党支部最后审定。尤其是在收集“安全环保、提速增效、和谐稳定”等方面的合理化建议时，本着为整体队伍科学健康发展的态度，每位员工都能积极参与，结合自己岗位，畅所欲言、集思广益，使我队的经营生产跃上新的台阶，同时也加强了员工们的节约意识和提速观念，营造了阳光和谐的良好氛围，提高了全体员工的素质[5]。
（五）不断完善厂务公开长效机制
（1）认真落实领导责任机制
钻井队建立了由党支部、行政领导、纪律委员、工会等组成的厂务公开领导小组，具体谁主管谁负责提供公开资料，书记、核算员具体实施，工会组织可监督落实，依靠职工建设井队将厂务公开工作推向了纵深。
（2）建立健全厂务公开制度
总公司、项目部制定了《厂务公开实施细则》，建立健全了检查、考核、责任追究制度，使厂务公开制度化、程序化、常态化和规范化，同时公司将厂务公开纳入QHSE一体化管理体系当中，根据运行情况，适时进行修订，持续改进，接受监督审核，逐步使厂务公开步入“人人有责任，事事有程序，时时有控制，环环有考核，奖惩有规定”的良性循环之中。
（3）落实宣传引导和督查机制
总公司、项目部多次召开专题讨论会，就为什么要实行厂务公开、实行厂务公开对公司的发展会产生哪些积极影响、如何推动厂务公开工作等问题展开讨论，并采用多种形式宣传厂务公开，清除各种疑虑和思想障碍，提高推进厂务公开工作的自觉性，营造良好的舆论氛围。
项目部成立了由纪委、工会等部门和职工代表组成的厂务公开监督小组，工会主席任监督小组组长，负责检查了解厂务公开工作开展情况，收集和研究处理职工的意见，定期检查和日常抽查，及时指导督促，选树典型组织厂务公开经验交流和问题探讨，督促厂务公开工作的开展，确保厂务公开工作不断深化并取得实效。
（4）不断完善约束激励机制
把厂务公开工作作为强化建设钻井队管理的主要内容纳入党建工作、创建先进集体和党风廉政建设责任制考核的内容之一，在年底实施考核、检查评比，确保了厂务公开工作有效、有序开展[6]。
推进厂务公开，建立和谐队伍是常提常新的话题，虽然我们积累了丰富的经验，但是，仍需要进一步完善和改进，这是一项任重而道远的系统性工程。新的形势，不同的时期，会提出更高的要求，这将促使我们为此不懈努力，继续探索。
关键词：村务公开民主管理对策
马江镇位于湖南省株州市茶陵县西，2005年底，总人口727917人，共有长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家、井泉、小碧、月岭、麻石、玄武、皋芫、曾虎、等坪、浪滩、联湖19个村委会。1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来，马江镇村务公开制度在政府的大力推动下，走上了蓬勃发展、全面普及的道路，全镇19个村委会都实行了村务公开制度。
一、马江镇村务公开存在的问题分析
（一）公开内容不全面
当前马江镇各地都或多或少地公开了一些村务，但公开的内容大部分是有选择的，在公开过程中避实就虚玩“迷藏”，弄那么几张纸，写了几项就贴了出去。上级要求公开的内容和群众关心的、意见大的热点问题遮遮掩掩，不愿意公开或少公开，只把一些无关紧要、不痛不痒的项目写进公开栏。在公布农民最关心的财务问题时，公布的数字很笼统，只公布收支几大项，具体把钱花到了哪里、怎么花的群众就不知道了。涉及农民负担、扶贫款发放和计划生育等群众敏感应该详细公开的内容，只公开一些“枝节”，对村干部不利的部分则抛之脑后，置之不理。有相当多的内容仍然没有公布，如村集体支付的请客送礼，吃喝招待费，个人消费公款报销等不正当开支。更有甚者，有的村根本就没有实行村务公开。
（二）公开内容不真实
内容失真是指公布账目与实际不符，含有水分，可信度低。“明白墙”变成了村官们不廉洁的挡箭牌，成为弄虚作假的护身符。马江镇长远、红旗、长联、末头、塘富、东冲、西冲、麻芫、毛家等地村民对村务公开内容的真实性持怀疑态度的较多，特别是涉及财务方面的内容，部分村民认为虚假的东西较多，属欺骗村民，应付上级检查。
（三）公开流于形式
村务公开工作存在走过场，敷衍了事的现象。公开不及时，随意性大，不少村没有定期公开。公开方式单一，有的地方会议不讲、广播不响，仅有的一块“公开栏”也被各类广告所充斥。
第一，村干部一手定公开。在什么地方公开、由谁公开根本就不征求群众意见，对公开什么，怎么公开完全由领导自己说了算，领导认为可以公开的就公开。手脚“不干净”的不敢公开也就不公开了。有的村民代表议事会、村民理财小组没有发挥作用，个别领导干部一点头，就定了公开的内容，会计弄张纸往墙上一粘就完事。
第二，拖延公开的时间。对公开的时间没有一个明确的规定，三个月一次、半年一次的，甚至于一年一次的也有，时间长短由个人定。还有的公开不及时，把6月份应该公开的内容拖到了12月才公开，这里就失去了便于老百姓监督的作用。有的地方看着老百姓脸色来公开，老百姓要是不问，村里就像没事一样，一年也不公开一次，一拖再拖，日积月累，成了一本说不清道不明的“糊涂账”。
第三，公开栏形同虚设。上面部署的很多很细，可是具体指导监督的却很少，有些村的村务公开栏，样子做得挺好看，也花了不少钱，可是仔细看看里面公开的内容，却让人有些糊涂，在年末看公开栏，里面的内容竟然是年初的，还有的公开栏变成了“空白栏”，一年四季在这里都很难看到几个字，马江镇不好群众笑称是:“远看栏有样，近看字无踪”。还有的村就根本没有公开栏。
第四，审核不及时，账目不公开。有的村频繁更换财会人员，出现了“一茬干部一茬会计”，甚至“一茬干部几茬会计”的现象。且人换账不交，多数不进行账目核算和审计，对群众更是秘而不宣。乡村民主理财流于形式，给一些干部违法乱纪留下可乘之机。
（四）监督不严格
有的不按程序要求进行，而是随心所欲，必然影响公开的质量；有的不敢大胆监督村务公开执行情况，审核把关不严，展开经常、有效的监督流于形式；有的以种种借口，采取种种行为，阻挠公开、搞假公开的人，却能大事化小、小事化无，平安过关；有的对暴露出的经济问题不查处，极大地损害了法律的权威和政府的形象，使群众对村务公开失去了信心。
二、完善马江镇村务公开的对策
（一）加大政府的推动力度
只有在政府推动和外在压力下，才能催生高质量的村务公开。从村务公开的推行到对村务公开的监督，都离不开上级部门的重视。所以村务公开制度的落实，同样有赖于各级地方政府，特别是乡镇政府的工作。对于公开中暴露出来的问题，马江镇镇政府都必须下大功夫、花大力气给予解决，对问题比较严重、群众反映强烈、干群矛盾突出的村，可以采取派出工作组的办法，专门进行解决。同时，要在解决问题的基础上，建立健全有关制度，堵塞漏洞。
（二）努力提高村民的文化和政治素质
知识与文化水平决定着公民的民主能力，文化水平低使农民在掌握政治信息、利用参政渠道时遇到许多技术上的困难，难以把自己的利益要求转变为政策要求。一般说来，文化水平越高的公民，也就拥有越多的民主意识和精神，民主能力也就越高。只有现代的村民才能有现代的民主政治。文化素质作为民主政治的基础，它的高低主要通过教育程度来衡量。目前在马江镇文盲半文盲仍占很大的比重，这种状况严重制约着农民群众参与政治的能力，致使相当部分村民不可能形成正确的政治认知。在此种情况下，村务公开制度若没有外部强有力的推动，便会被农民传统的政治认知所扭曲，并可能造成村务公开的失范。同时，由于种种原因，马江镇村民的政治素质较低，缺乏作为民主政治主体的主体意识、平等意识、权利意识和竞争意识，政治责任感不强。相反却存在崇官、怕官的“顺民”思想，总是寄希望于“清官”、“好官”，不敢或不愿为实现自己利益和意愿而主动行使民利，更不知道自己也有权力监督干部。虽然有时也萌生一些政治要求，却又不知是否应该表达和如何表达，这种顺民意识使得农民只是被动地接受村干部的命令，盲目听从村干部的安排，而不论村务处理是否得当。这些都无疑会影响村务公开制度的贯彻执行。
（三）增强乡村干部的民主法制意识
增强乡村干部的民主法制意识是村务公开制度化的关键所在。乡村干部的行为和形象直接影响着党和政府在农民群众中的威信。乡村干部作为基层政权的执政者和农村经济社会的管理者，对解决农村各种矛盾负有不可推卸的责任。马江镇一些地方干群矛盾紧张，从干部方面来看，主要是思想观念陈旧，工作方法简单粗暴，同广大农民群众日益增强的民主要求不相适应。因此，要想真正推行村务公开，就必须提高乡村干部的民主意识和法制观念。注重加强马江镇基层干部的思想政治工作，提高他们的政策水平和工作能力，增强他们的民主法制意识。
（四）建立完善的制度体系
经过较长时间的实践，我国村务公开已经初步建立起配套的制度体系，有了村务公开的规范，使工作有序，办事有据，为村务公开有章可循、有法可依奠定了基础。当然.这一制度体系的建立还仅仅是一个开端，还有待于随着实践的发展不断地健全与完善。
第一，村务公开责任制度。把村务公开作为村民委员会成员年度岗位目标管理责任制的重要内容，把村务公开责任目标的落实情况作为民主评议干部、考核干部政绩的重要内容，并将评议、考核结果记入本人档案，作为评选先进和实施奖惩的依据。
第二，村民委员会村务公开制度和与之配套的相关村务的办事制度。建立村务公开方面的村民自治章程、村规民约或者具体实施制度，财务管理方面的民主理财、干部亲属回避、会计员凭证上岗、承包项目公开招标等制度，减轻农民负担方面的预算审批审核、集资管理、农民负担明白卡、专项审计、举报查处制度，宅基地审批方面的民主评议、群众监督、收费审核制度，计划生育方面的准生证报批发放、超生罚款审核、计生款返还账目审查制度，电费收缴方面的群众代表参与抄电表制度等。
第三，村民组织的办事制度。主要是村民会议或村民代表会议制度、村民民主议政日制度、民主理财制度以及村民委员会所属工作委员会工作制度等。
（五）建立和完善外部监督机制
外部监督机制是村务公开制度化的必要条件。来自内部的群众监督，是村务公开制度化的基础或首要条件。但是，至少在现阶段，如果没有外部的监督机制，村务公开同样难以推行。因为村务公开的推行及其制度化不可能是一帆风顺的，那些利用村务不公开而的人，肯定会千方百计地加以阻挠。一些地方之所以村务公开难以推行，一个重要原因就是由于村庄外部缺乏一套强有力的监督机制，因而主观性较大，容易受人为因素所左右。另外，从长远来看，如果在“自治权”和“制衡权”之间没有建立对等的平衡关系，“自治权”就有可能无节制地膨胀，而难以健康地延续下去。
第一，加强外部监管。健全以马江镇人大、纪委为主的监督体系，每季度对各村公开内容进行审核，经常组织有关职能部门到各村进行检查督促，促使各村的村务公开工作真正落实。
第二，强化舆论监督。各新闻媒体要充分发挥舆论宣传优势，加大宣传力度，广泛宣传村务公开、民主管理的方针政策和搞得好的典型经验、先进个人，营造良好的环境。对那些领导不重视、措施不力、行动迟缓、搞得不好的反面典型，要公开曝光。
第三，建立责任追究机制。要层层落实责任制，各级纪检、纠风、村务公开办要加强经常性的监督，定期全面检查。各级各部门要把责任追究贯穿于村务公开工作的全过程，对无动于衷、敷衍应付、弄虚作假、欺瞒群众、公开不全面不及时等行为，群众有权向上级政府及其有关主管部门反映、举报，并负责调查核实并做出答复，要通报批评或责令其限期改正，半数以上的群众对村务公开的事项不同意的，应当依法予以纠正，并重新公布；对于批评后仍不抓不管、不见起色的要追究纪律责任；对于工作不力、不负责任，发现问题不及时处理解决，由此引发群众屡次上访告状或发生重大恶性案件的，纪检监察机关要严肃查处，按照党风廉政建设责任制的规定，追究有关领导的责任；对拒不改正或者情节严重以及有打击报复行为的，可以建议村民会议对村民委员会有关责任人员依法予以罢免；对村务公开中发现有挥霍、侵占、挪用、贪污集体财物及其他违法行为的，应当及时处理，对其中构成犯罪的，移交司法机关依法处理。村民委员会应当建立村务公开档案，做到真实、完整、规范，保存期限与村财务账簿相同。
参考文献：
[1]周汉华:《我国政务公开的实践与探索》，中国法制出版社，2003年版。
[2]贺雪峰：《乡村治理的社会基础》，中国社会科学出版社，2003年版。
[3]徐勇、项继权：《村民自治进程中的乡村关系》，华中师范大学出版社，2003年版。
[4]仇保兴:《让权力在阳光下运行》—“政务公开”随谈，红旗出版社，2000年版。
[5]民政部基层政权建设司农村处编:《农村村务公开工作资料汇编》，1997年版。
[6]孙立国：《村务公开与农村小康建设问题的思考》载《农民致富之友》,2007年第3期。
[7]毛永忠：《村务公开:实行农村民主管理的关键环节》载《政策瞭望》，2006年第12期。
[8]庄海舟：《村务公开的监督机制探讨》载《嘉兴学院学报》，2006年第1期。
[9]胡序杭：《关于加强村务公开制度建设的思考》载《四川行政学院学报》,2006年第3期。
（一）行政资讯公开界说
行政资讯是行政主体在行使职权过程中所形成的各种“记录”，它包括笔录、书信、书籍、图片、刻印、照片、微缩影片、录音带、可以机器读出的记录与其他非具有固定形式或特征的文件资料及记录影印或复制的各种信息。行政资讯公开是行政主体根据职权或者行政相对人请求，将行政资讯向行政相对人或者社会公开展示，并允许查阅、摘抄和复制。
专制政府的习惯于秘密行政的各种制度显然排斥了公民对国家事务有知的权利，相应地，行政资讯公开也就无从谈起。凡是民主制度比较发达的国家，一般都承认公民有要求政府公开资讯的权利。从历史上看，瑞典于1766年通过《新闻自由法》（FreedomofPressAct）承认公民有请求政府公开资讯的权利。美国在1946年行政程序法中也作出相应的规定。但因该法规定，行政机关为了“公共利益”或者有“正当理由”，可以拒绝提供行政资讯，所以它受到了社会民众的强烈指责。在这样的背景下，美国于1966年制定了“资讯自由法”（FreedomofInformationAct,简称FOIA）。即便如此，“美国在行政公开方面的立法比其它西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]至今，法国、日本、加拿大、澳大利亚、中国台湾等国家和地区实施了有关行政资讯公开的立法。[2]
行政资讯公开之所以成为20世纪行政法发展的一个重要主题，成为法治社会普遍关注的一个话题，至少与下列几个方面的因素有关：
1．公民知情权获得了宪法确认。20世纪50年代之前，公民知情权在宪法上没有获得应有的地位，被排除在基本权利之外。1946年联合国大会通过的第59号决议宣布知情权为基本人权之一。1948年联合国通过的《世界人权宣言》第19条进一步规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传递消息的自由。而当时的西德基本法则在第5条第1项以“自由地从一般可允许的来源获得消息的权利”之表述，确立了知情权为公民基本权利之一。且西德基本法第1条第3项的规定：“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机关承担义务。”之后，许多国家的宪法也直接或者间接地确认了作为公民基本权利之一的知情权。“二战之后，宪法基本权利具有直接效力即可以作为司法判断的依据在发达国家已少有例外，且许多第三世界国家也群起效法。时至今日，基本权利的直接效力已成为世界性的一项惯例。”[3]在这样的背景下，行政机关公开资讯成了法律上的义务，成为公民可以直接请求的权利。
2．WTO对各国政府经济管制的冲击。WTO以贸易自由化为理念，以克服贸易壁垒为目标，实现全球贸易自由化。为此，WTO要求各成员方必须将有关贸易的法律、法规、政策及司法判决和行政裁决等必须迅速加以公开，以确保各成员方之间贸易行为的可预测性、稳定性，从而确立了透明度原则。“WTO透明度原则与行政法上的信息公开原则异曲同工。透明度原则虽然只是一项程序性要求，直接促成了各国外贸行政法共同朝着程序公开的方面发展，但透明度原则对于各国外贸行政法趋同的推动意义却不限于程序，还包括实体。因为无论外贸行政法的实体部分还是程序部分都要符合透明度要求。这就使得各国既有的未公布的作为‘秘密武器’使用的大量内部规则失去正当性，并因不便于公布从而不再能够一如既往地影响国际贸易。”[1]
3．政府丑闻迭出引发民众资讯公开的强烈要求。20世纪以来，在西方法治相对发达的国家中，涉及到政府腐败的各种丑闻不断曝光，从而引发了社会民众对行政资讯公开的强烈要求。如日本1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件。以此为契机引发了对国民“知的权利”的议论。同年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年铁路集团等特殊法人公费不当支出问题等，是引发日本行政资讯公开法制定的社会原因。在美国，虽然其法制相对比较完善，但政治丑闻依然时有发生。因此，“美国人有一种特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段。阳光是最好的消毒剂，一切见不得人的事情都是在阴暗的角落里干出来的。”[2]
作为公民宪法基本权利的具体化，行政资讯公开制度承载了这一重任。虽然行政资讯公开具体制度上的安排因域而异，但其所蕴含的法律意义是不言而喻的：
1．落实公民宪法的基本权利。宪法虽然具有最高的法律效力，但它是否具有直接的法律效力呢？这仍然是宪法学上有争议的问题。“直接的法律效力”意味着它可以如民法、刑法、行政法那样作为处理个案的依据，而不需要通过部门转换。虽然这样的做法可以拉近宪法与公民的距离，但是也存在着宪法丧失其最高法律效力的危险。因此，在相关法律制度并不完善的情况下（如未设立），那么，通过行政法将公民宪法上的基本权利具体化应是一种较好的保障路径。正如王名扬教授所说：“宪法是关于国家机构的组织的法律，是静态的法；行政法是关于国家机构的活动的法律，是动态的法。这个定义虽然有缺点，但基本上正确。”[3]这充分说明了行政法对宪法实施的重要地位。就知情权与行政资讯公开法之间的关系而言，行政资讯公开表达了它对公民知情权的保障。澳大利亚墨尔本大学法学院教授迈克尔•克罗姆林对此有如下恰如其分的认识：“情报自由法并不是达到政府公开和责任政府、传播情报和保护隐私的目的的唯一办法。它的重要性在于：它提供了一项有执行力的获得政府情报的权利。它使得公众根据法律可以接触到那些以前只能依从政府的自由裁量决定的情报。”[4]通观我国法制建设的现状，以行政资讯公开法将公民宪法上的知情权加以细则化、程序化，是符合我国法制建设的具体国情的。
2．提升政府整合社会的能力。政府整合社会的能力并不必然取决于法律授予其权力的大小，在许多情况下，政府的社会形象与亲和力是具有决定性的。而这样的政府必须能公开其行政权力行使所依赖的资讯，让公民有参与其行政权行使过程的机会。行政资讯公开可以“用一个更具有现代意义的术语来替代，即透明度，它是作为真正的行政公正的先决条件；没有它真正参与行政决定的作出过程，或者纠正基于公共利益而作出的专横决定几乎是不可能的。”[5]然而，“在传统社会，政策参与对公众来说是一种奢侈品，他们很多时候是被排除在外的。在中国，‘民可使由之，不可使知之’成为千代古训。在这种情况下，民众的参与充其量经过君臣的私访来实现，而这又是官方惧怕‘水可覆舟’之后果而采取的预应措施。”[6]历史也证明，传统社会中的政府虽然拥有可以支配个人一切的巨大权力，但其整合社会的能力却是很弱的。这一点麦迪逊早已看到：“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出悲剧----也可能两者都是。”[7]因此，一个没有社会民众支持的政府是没有足够的能力整合社会的，而要获得民众的支持必须开放政府。1967年6月美国司法部就《情报自由法》发表的一份说明书中，司法部部长克拉克说“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓民治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[1]
3．匹配行政程序立法。行政程序法系一国行政程序的基本法，其基本任务往往是确立有关行政程序的基本原则和基本制度，而这些内容往往需要通过相应的立法加以进一步落实。结果是，一国的行政程序法总是由一部行政程序法典匹配若干单行的行政程序法构成。如美国在制定了行政程序法后，又分别制定了《资讯公开法》(FreedomofInformationAct，1996)、《隐私权法》(PrivacyAct，1974)和《政府阳光法》（GovernmentintheSunshineAct，1976）。日本在1993年制定了《行政程序法》之后，也在1998年制定了《行政资讯公开法》。我国的台湾地区在1998年制定了《行政程序法》之后，在2000年公布了《行政资讯公开办法》。行政资讯公开法是行政程序法所确立的行政公开原则和听证制度的具体化，是行政程序法典之下的一部重要的单行行政程序法。我国虽然没有制定行政程序法典，但可以肯定我们也会步入这一行政程序立法的发展的基本规律。
二、行政资讯公开的范围与方式
（一）行政资讯公开的范围
综观世界各国中已制定的行政资讯公开法，对行政资讯公开的范围基本上都遵循了“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。之所以确立这一基本原则，是“因为行政资讯是由公民交纳的税金而形成，应当属于公共财产，因此应当开放给公民使用，不应当由政府机关封存、废弃或处置。”[2]在这一基本原则的指导下，各国立法首先是以列举的方式确定行政资讯不公开的范围，而将没有列入的行政资讯全部划入可以公开的范围。[3]其次在决定某一行政资讯是否可以公开时，将行政机关的裁量权的自由度尽可能收缩到最小程度，防止行政机关通过自由裁量权裁剪公民的知情权。[4]以下着重讨论行政资讯不公开的范围。
确定行政资讯不公开范围的立法目的不应定位于提升行政机关行使职权的效率，而应当是最大限度地保证公民宪法上知情权的实现，尽可能减少秘密行政。虽然公共利益对于每一个人来说都是必不可少的，但是一味强调个人利益要服从公共利益在道义上也是不具有正当性的。因此，通过立法的技巧平衡行政资讯公开中的个人利益与公共利益是一项极其重要的立法政策。“然而，民主政治的特点是在这种平衡中，尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围。”[5]
根据上述论及的确定行政资讯公开的基本原则和不公开的立法目的，我以为行政资讯不公开的范围可以作如下界定：
1．国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。[6]国家秘密之所以纳入不公开的范围，是因为这类资讯公开可能对国家安全、公共利益产生无法预测的负面影响，从而不利于国家法律、政策的顺利实施。因此，在各国的行政资讯公开立法中，都首先将国家秘密排除在行政资讯公开的范围之外。国家秘密可以进一步细分为如下几个方面的内容：（1）国家事务中的保密资讯；（2）国防、外交事务中的保密资讯；（3）国民经济和社会发展中的保密资讯；（4）科学技术发展中的保密资讯；（5）维护国家安全的保密资讯。（6）其他法律中规定应当保密的资讯。[1]但这里的“法律”应当限于代议制机关制定的规范性文件。
2．个人隐私。现代行政机关因社会发展的需要致使其行政权日益扩大。它在纠正社会和经济的弊病的同时，也进一步深入到了个人的私生活领域，了解和掌握了大量的个人隐私，成为行政机关行政资讯的重要组成部分。而电脑广泛运用于记载、传播个人隐私方面行政资讯，使个人隐私权受到了前所未有的威胁。在Whalenv.Roe案中，联邦最高法院大法官Stevens就隐私权的保护发表了如下判词：“本院不是不知道电脑资料库或其他政府档案中大量累积的个人资料对隐私权的潜在威胁。征收税负、发放社会福利津贴、督导公共健康、指挥军队、以及执行刑法全部需要有秩序地保存大量的个人资料，这些资料多半涉及隐私且于揭露时很可能造成当事人的困窘或伤害。为公共目的而收集或使用这些资料的权利通常伴随着不可非法揭露资讯的法规上的义务。”[2]与此同时，随着社会的不断发展，隐私权（therighttoprivacy）在个人权利谱系中显得越来越重要，诸如个人病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、社会关系，等等，都直接影响到公民其他权利的实现。
在行政法上，当有关个人隐私的行政资讯成为行政机关行使职权的依据之一时，根据行政公开原则的要求，行政机关有义务公开其行使职权的依据。但是，行政机关主动或者经请求对第三人公开了有关个人隐私的行政资讯，虽然满足了行政公开的要求，但个人隐私权已受到侵害。以损害他人利益来满足某人权利的需要，显然不具有法律正当性。任何权利主体都有权禁止他人利用其个人隐私谋取利益。因此，有关个人隐私的行政资讯公开必须受到限制。当然，行政法上有关个人隐私的行政资讯并不是绝对不能公开。我们知道，隐私权是保护公民有权维护自己的私生活秘密不为他人了解，防止任何人非法侵犯。而知情权则在于保障公民知的权利，因此这种权利之间存在不可避免的冲突。解决此冲突的方法是，“在行政机关认定个人的隐私权存在以后，就应当平衡个人隐私的利益与公开后所带来的社会利益孰轻孰重，并不是说任何侵犯个人隐私权的事项都不能公开，只有明显地不正当地侵犯个人隐私权时候，才可以拒绝公开个人隐私。”[3]
3．商业秘密。商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的设计资料、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略等技术信息和经营信息。[4]商业秘密具有经济利益性，私人严守商业秘密是基于维护自身利益的需要，但是，行政机关在对市场进行管制时，依职权可以获取私人拥有的商业秘密。同时，私人请求行政机关提供服务时通过登记报表也会将有关商业秘密报告给行政机关，因此商业秘密成了行政资讯的一部分。
私人固守商业秘密的主要目的是获得市场竞争的有利地位。市场经济是一种竞争性的经济，通过公平竞争实现社会资源的合理配置。然而，只有在法律规范下的竞争才是公平的、有效率的。作为行政资讯的商业秘密如果被公开，那么市场经济公平竞争将不复存在，通过获取他人商业秘密谋取利益的行为必将使市场丧失信用，危及市场秩序的正常发展。因此，当公民请求行政机关公开涉及商业秘密的行政资讯时，“行政机关必须证明，如果公开私人提供的某项商业或金融信息，会导致提供信息的人在商业竞争中处于重大的不利地位，竞争的对手由于从行政机关提供的文件中，知道他本不知道的情况，会得到很大的利益。如果私人向行政机关提供的信息已为社会一般人所知悉，或者已为竞争对手所知悉，行政机关公开这项信息对提供信息的人没有损害时，则行政机关在有人要求得到这项信息时，不能拒绝公开。”[1]
（二）行政资讯公开的方式
1．依职权公开。行政资讯依职权公开是指行政机关在没有任何人的请求下，主动将其所拥有的行政资讯根据法定的方式向社会公开。根据行政资讯的内容不同，依职权公开可分为两种不同的方式。第一种方式是行政机关必须将行政资讯公布于某一法定的、连续公开出版的刊物上，以便让公众便利地了解、知悉。如美国《情报自由法》规定诸如机关组织、职能、工作方法以及实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等，必须公布在联邦登记上。[2]我国国务院制定的行政法规其法定公布的刊物是“国务院公报和在全国范围内发行的报纸”。[3]国务院部门制定的部门规定其法定公布的刊物是“部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸”[4]这一类行政资讯对公民参与国家和社会事务管理具有重大的影响，正如王名扬教授所说：“公布这些文件的目的是让公众知道怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁作出，在什么地方作出，根据什么程序作出，以及行政机关一般性的政策和法规等最基本的问题。”[5]第二种方式是行政机关将行政资讯以其他方式公布于社会。如公众需要了解这方面的行政资讯即可便捷取得。这类行政资讯对于公众的重要性不如前者（如典型案件处理的理由与结论），且数量巨大，用第一种方式公开将给政府增加一定的财政负担。因此，不少国家采用将行政资讯放置公共场所供公众查阅、复制。如上海市人民政府将政府公报放置指定的邮政局、书店和书报亭。[6]20世纪后期英特网的发展与普及，政府已开始通过网站公开行政资讯，产生了良好的社会效果。[7]
WTO规则中的透明度原则要求各成员方必须公布正式实施的与进出口贸易有关的法律、法规、政策、以及普遍适用的司法判例和行政裁决。作为一个法律制度，透明度的主要功能是规定成员方政府的公布和通知义务，使各成员方贸易管理制度具有透明度。因此，WTO规则对国内法上的行政资讯公开制度的完善也会产生积极的推进作用。
2．依申请公开。行政资讯依申请公开是指因行政相对人提出申请，行政机关公开其指定的行政资讯，供行政相对人复印、摘抄、查阅。凡是依职权公开的，且属于法定可以公开的行政资讯，都是依申请公开的行政资讯。如下依申请公开的三个问题必须进一步明确：（1）因这类行政资讯数量巨大，变动频繁，行政相对人在请求公开的申请中应当合理地说明需要的文件，使行政机关尽快知道该文件所在地方，并及时提供给申请人。（2）行政机关可以收取必要的费用。如美国在依请求公开行政资讯中，依法可以向申请人收取检索费、复制费和服务费。但如果申请人是为了公共利益而请求公开行政资讯的，可以提出减免费用的申请。[8]（3）行政机关拒绝行政相对人公开行政资讯的申请，申请人可以请求司法救济，如美国。不过，也有国家如挪威行政公开法规定，此类行政争议是通过行政申诉解决。[9]与依职权公开行政资讯相比，依申请公开的行政资讯对于个人来说更重要。因此，设计一个合理的程序构成了依申请公开行政资讯的重要内容。
三、中国行政资讯公开的相关问题
(一)两则“奇闻”引发的问题
之一：据《南方周未》2000年10月12日报道，中共江西省委农工委机关杂志《农村发展论丛》杂志社，以2000年增刊的形式，出版了书名为《减轻农民负担工作手册》。不到半个月，卖了近12000册，遍布江西省11个地区，购书者几乎全都是农民。8月11日，杂志社突然接到一个通知：停止销售，并收回已售的书。有关部门依据购书农民的登记地址，分头下乡，“不惜一切代价”收回《手册》；而一些地方政府部门包括公安机关也接到指令，要求“挨家挨户”收回《手册》，不可遗留。他们的口号是“书卖到哪里，（不良）影响消除到哪里。”到8月底，有11000余册《减轻农民负担手册》在农村走了一圈后又被送回南昌，存在仓库等待销毁。
之二：据《重庆晚报》2001年5月30日报道，巫溪县通城区通城乡清池村农科社农民马绊银看到《人民日报》刊登的中共中央、国务院“关于切实做好减轻农民负担工作的决定”后，认为当地政府的某些收费显然与“决定”内容背道而驰。于是，马绊银和胡绍银（通城区通城乡天池村剑楼社农民）将报纸拿到巫溪县城去把字号打大，复印8份拿回来分给大家，每人分摊费用6.8元。巫溪县通城区政法书记乔宁看到这份复制件后，称“这文件是假的，是黑传单。”几天后，马绊银被“请”进派出所。之后巫溪县文化局发出2000年001号《文化行政处罚决定书》，称“马绊银、胡绍银未经批准，擅自从事出版物的复制、销售活动，违反有关规定，决定对其处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物。”
刚刚步入21世纪的中国突发的这两起涉及行政资讯公开的案件，至少透露出如下几个信息：
1．作为弱势群体的农民不能平等地获取行政资讯。自古以来，作为农业大国的中国农民一直是弱势群体，即使在新中国建立之后依然如此。虽然在法律上农民、工人、干部、军人、商人等具有平等的地位，但事实上农民始终处于社会的底层，无法与其他身份的公民同享法定的自由和权利。虽然近几年一些政策的出台改善了农民的政治、经济地位，但农民作为弱势群体的生存状态依然没有获得根本性的改变。上述两则“奇闻”中，农民只是想了解国家公开的关于他们税费负担的一些法规政策，却付出了被剥夺人身自由的沉重代价。对如此无法无天的政府行为，农民是没有任何自卫的力量的。这究竟是什么原因使农民这个占了国家人口三分之二的弱势群体那么无助？法国思想家托克维尔在抨击旧制度如何欺压百姓时说道“旧制度的这个政府，如同我说过的那样，在那些高居人民之上的人面前是那样温良恭俭让，当它对下层阶级尤其是对农民下手时，却常常是冷酷无情，并且总是猝不及防。”虽然我们的政府是人民政府，但是有的地方政府官员却早异化为人民的对立面了。[1]
2．专制治理的人治观念从根本上否定了农民获取行政资讯的权利。县、乡（镇）两级政府的行政机关领导和其他工作人员有多少人真正认识到“依法治国”的核心是治官而不是治民？从叫喊遍了神州大地的“依法治县”、“依法治乡”、“依法治林”等口号声中，我们是不难找到这个问题的正确答案。既然农民成为被治的对象，成为行政权任意支配的客体，那么他们还有什么必要了解行政资讯呢？况且，农民了解更多的行政资讯，就可能不再听话了，变成难管的“刁民”。于是对农民封锁行政资讯是防止“刁民”向政府发难的最好途径。这就不难理解有的地方政府竟然动用工具对付农民的正当要求的行动了。
3．现行行政体制上的弊端给农民获取行政资讯设置重重障碍。改革开放极大地促进了经济体制市场化的改革，但现有的行政体制却在民主化改革进程中依然步履艰难。长期以来政府一直是国家和社会信息的垄断者，占有百分之九十以上的信息资源，我们各种制度的设计是为了保密而不是公开。目前政府提出的行政公开基本上还停留在简单的“政务公开”层面，如政府上网工程是当成形象工程展示政府形象，很多时候公开的仅仅是老百姓本来就知道的东西。这与中国历史文化中“法藏官府，威严莫测”的传统显然是有关的。另外，县、乡（镇）两级领导的任用对于广大的农民来说基本上没有发言权，从而形成了事实上的领导干部对上不对下的负责体制。在稳定压倒一切的口号下，在一些地方领导看来，让农民知道更多的行政资讯是自找麻烦。农民知道得越少，他们的“位子”就越稳固。因为他们的“位子”并不是以公众的信赖与忠诚为基础的。因此，在现有的行政体制下农民了解行政资讯的渠道是很少的，即使有也时常梗塞。
作为弱势群体的农民在获取行政资讯上的困难，并不能反证其他社会阶层的公民可以轻松地获取自己需要的行政资讯，《保守秘密法》、《档案法》等法律的规定已成为我国公民获取行政资讯的法律障碍。迄今为止的不少立法在指导思想上仍是强调保守国家秘密。如对互联网络的规制，我们制定了一些限制上网浏览、限制网络信息的法规，但却没有信息公开法。各级政府对行政资讯公开基本上都是多一事不如少一事，不是能公开就公开，而是能不公开就不公开。虽然现在报刊上经常在宣传各种“公开”制度，如政务公开、村务公开，审务公开、检务公开等，但问之何谓“公开”则说不出个所以然。其实静下来认真检视一下这种“公开”制度，实际是一种自我宣传或者是应付上级领导的要求罢了。目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种公开、民主的行政程序制度，其实不然，因为它对违反者并不追究法律责任，更重要的是公民对于违反者的投诉也无法律保障，况且，行政机关随时可以收回这一办事制度。从本质上讲，它仍旧是以维护行政权为核心的一项制度，是民本思想的一种体现，是开明的专制。这样的“公开”完全是一种单方面的行为，而不是公民的一项基本权利。
（二）中国行政资讯公开法的立法
或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种资讯公诸于众的做法，而对保守上述资讯的态度却总是积极有效的。只要读一读现行的《保守国家秘密法》和《档案法》等法律、法规，我们就不难发现蕴含在这些法条中的“防民”思想。1987年1月27日公安部曾专门发文规定，不宜对收容审查进行公开报导。[1]这里不评判这样的文件是否涉嫌违反宪法规定的言论自由权，但是，我们必须承认，我们有关行政资讯公开从观念到制度严重背离的国家性质。20世纪90年代后，我们开始学习外国法治的一些好经验、好制度。如为了反腐败的需要，1995年4月30日中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》的通知。1997年3月24日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项规定》。虽然这两个规定对领导干部产生了一定的约束作用，但是，由于这些资讯仍处于国家控制下，公众无法知情，产生的约束力量必然是有限的，甚至是流于形式。
进入21世纪之后，行政资讯公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》——中国第一个信息公开的地方政府规章——正式实施。作为行政法规的《政府信息公开条例》也正在起草过程中。作为行政资讯公开法的“母法”的行政程序法立法，已有专家学者提出了多达103条的试拟稿。[1]这都预示着中国行政资讯立法时代的到来，而中国加入WTO的承诺使行政资讯立法更显其迫切性。因此，价值层面上的问题现实已经作了很好的应答，不展开议论也不会妨碍人们对行政资讯公开立法必要性的认识。
然而，我们为行政资讯公开法的实施准备好条件了吗？我以为还没有。因此我们不妨先做以下几件事：
1．将知情权列入公民宪法基本权利之一。迄今为止的宪法修正案没有涉及到公民基本权利，这显然与国家以经济建设为中心有关。但是，随着公民权利意识的觉醒与提升，宪法应当对此及时作出回应。反腐败成为这几年社会的热点正是公民知情权要求的具体表征。将公民知情权列入宪法确认的基本权利可以为行政资讯公开立法提供宪法上的正当性。这一点我们在过去的立法中并不重视，虽然我们的立法照例写上“根据宪法，制定本法”，但细究起来很牵强。尽管这样的表述事后被学者解释得那么玄妙，但仍然让人无法寻找到宪法的踪影。这可能也是宪法长期得不到重视的原因之一。因此，部门法只有扎根于宪法那丰腴的沃土，才能生长出繁枝密叶。
2．修改《保守国家秘密法》和《档案法》。制定行政资讯公开法必须处理好的一个基本关系是行政资讯的公开与保密的关系。与保密有关的《保守国家秘密法》[2]和《档案法》[3]分别制定于上个世纪80年代。就立法指导思想而言，《保守国家秘密法》是为了保密而不是公开资讯，即使是《档案法》也是如此。如该法第19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。”根据此规定，即使不是保密档案，凡是未满30年的，原则上也是不公开的。因此，如果要制定行政资讯公开法，必须先解决这两部法律中不利于行政资讯公开的规定。
3．政府治理社会的观念需作必要的转变。或许是悠久的专制传统，或许是计划经济的内在要求，虽然我们也一直宣传“人民当家作主”的民主思想，通过“治民”来实现对社会的管理一直是政府秘而不宣的施政的基本指导思想。欲“治民”必先“愚民”，只有愚民才能成为“顺民”。这样的认识在县、乡两级的党政领导干部中，如巫溪县通城区政法书记乔宁这样的地方党政领导干部是具有一定普遍性的。如果我们的政府运转仍然是依靠这样的地方党政干部，那么制定最先进的行政资讯公开法也无济于事。
行政资讯公开对于法治行政的形成确实是一个很关健的因素，必要的立法是这一因素充分发挥其作用的前提。而上述三件事能否做好，对能否成功地进行行政资讯立法确实具有决定性的作用。1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第935页。
[2]法国1978年制定了《行政和公众关系法》，日本1998年制定了《资讯公开法》，加拿大1982年制定了《资讯取得法》，澳大利亚1982年制定了《资讯公开法》，中国台湾地区在2000年也公布了《行政资讯公开办法》。
[3]周永坤：《论宪法基本权利的基本效力》，《中国法学》1997年第1期。
[1]袁曙宏、宋功德：《WTO与行政法》，北京大学出版社2002年版，第170—171页。
[2]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第960页。
[3]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第2页。
[4]《东亚行政法研究会第三届年会暨行政程序法国际研讨会论文集》（1998年11月于上海），第76页。
[5]DianeLongley&RhodaJames,AdministrativeJustice,CavendishPublishingLimited,1999,P6.
[6]莫泰基：《公民参与：社会政策的基石》，中华书局（香港）有限公司1995年版，王思斌序。
[7]麦迪逊1822年8月2日致W.T•巴里的信，转引自程洁：《精义：法治下的开放政府》，清华大学出版社2002年版，第147—148页。
[1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第959--560页。
[2]冯国基：《面向WTO的中国行政-----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[3]美国是这种立法模式的典型。美国《情报自由法》在确立公开为原则，不公开为例外的原则之后，明确规定了下列9种资讯属于不公开范围：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部人事规则和习惯；（3）国会在其他法律中规定应当保密的文件；（4）商业和金融资讯；（5）行政机关内部或者行政机关之间相互往来的备忘录或者书信函；（6）个人隐私；（7）为执法目的而收集，且公布会妨碍执法的资讯；（8）有关金融信息；（9）有关地质信息。
[4]如美国1946年行政程序法虽然也规定了“情报公开”，但同时该又规定行政机关为了“公共利益”或者基于“正当理由”拒绝公开资讯。
[5]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第975页。
[6]《中华人民共和国保密法》（1988年9月5日第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过1988年9月5日中华人民共和国主席令第六号公布1989年5月1日起施行）第2条。
[1]《中华人民共和国保密法》第八条第（七）项规定的“其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。”是授予国家保密工作部门在确定资讯保密范围的自由裁量权。为了确保公民的知情权，这一条文表述应改为“其他法律规定的保密资讯”。
[2]施文森编辑：《美国联邦最高法院宪法判决选译》（第三辑），台湾司法院编印2002年，第51页。
[3]冯国基：《面向WTO的中国行政----行政资讯公开法律制度研究》，法律出版社2002年版，第24页。
[4]根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第10条的规定，下列行为属于侵犯他人商业秘密的不正当竞争行为：（1）以盗窃、利诱、胁迫或其它不正当手段获取的权利人的商业秘密；（2）披露、使用或者允许他人使用以前项手段获取的权利人的商业秘密；（3）违反约定或者违反权利人保守商业秘密的要求，披露、使用或者允许他人使用其所掌握的权利人和商业秘密。
一、我国行政公开制度的现状
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的完善，国家领导对行政公开制度给予了高度重视，我国公开制度在各级国家机关中逐步建立起来，如北京市工商行政管理局行政执法公开制度（暂行）中就规定了执法的内容和期限；办事的程序；收费的项目、标准、依据；违反公示行为的处罚规定。公安系统了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》。相关的理论研究也在走向深入。
我国的行政公开制度已经有一定基础，其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心，以《国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法规汇编》、《人民日报》等定期出版物为依托，以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。也存在一定的依申请公开的立法。如《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
实践中的做法主要是通过一些政策对行政公开的内容、形式、监督和评价体系作出规定。政策的共同点主要有：
（1）规定公开的主要内容
法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开、收费收税公开、廉政规定、监督办法和责任追究公开。
（2）公开的形式根据
公开的内容和公开的范围、对象采用不同的公开形式。如向社会公开，公开的内容主要是通过报刊、广播、电视、网络等大众化社会传媒；向相关群众公开的内容主要是通过设立办公大厅、印发办事指南（明白卡）、设置公开栏、咨询服务台等形式；对于向单个对象公开的内容则采用通报、信函、回访等形式；向机关内部人员公开的内容，则采用通报会、文件、谈话、专栏等形式。
（3）公开的程序
公开程序的制定采用了我国政策制定的一贯做法。先让各部门拿出公开方案，方案中除了包括相关的职能规定、法律法规、办事标准、办事程序和期限等内容以外，还要规定违反规定的责任追究和处罚措施，以及负责监督实施的机构和方式。
（4）建立公开的监督和评价体系
一般做法是建立政府内部的监督机构，把政务公开列入干部考核的范畴，同时建立外部评价和监督机制，如设立市民投诉中心，定期进行民意调查。
二、我国行政公开制度存在的主要问题行政处罚法等相关法律、法规的颁布和政策的建立对于推行行政公开制度起到了非常好的作用，对于改善干群关系、提高工作效率、预防和治理腐败有着明显的作用。但是也仍然存在着一些差距和问题：
（1）缺乏对于行政公开理论的深入研究，将行政公开与相关制度混淆使用
实践中公开制度主要有：政务公开、厂务公开、审务公开、村务公开、街居务公开、立法公开、行政公开。有些人对行政公开的内涵和范围界定不清，在研究中和实务中任意扩大或者缩小行政公开制度的范围、方式。如实践中对于行政公开的界定主要有以下几种：最广义说，一切有关公共事项都应该予以公开。广义说，代表性观点有：所谓行政公开，就是指国家权力在其运作过程中，除法律规定的特殊情形外，必须依照法定的程序予以公开，从而使党政机关的所有事物和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。狭义说，代表性观点有：所谓行政公开，是指国家行政机关的法律、法规以及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过一定的形式，依法将有关行政事务的事项向社会公众和特定的人公开，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，对行政权实施监督的原则和制度。最狭义说，代表性观点有：行政公开是指政府机关的除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的内容外，通过多种形式公之于众。
对比上述观点，可以发现对于行政公开的主体范围和形式存在不同认识。如最广义说中行政公开的主体包括了党、政、军、法院、检察院等各级系统，甚至包括了实行自治的村民委员会、居民委员会和企业的厂务公开。而广义说将行政公开的主体范围界定为党政机关，狭义说将行政公开的主体界定为国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，最狭义说将行政公开的主体界定为政府机关。将行政公开等同于政务公开，或者是将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项，或者将行政公开的公开范围仅限于行政机关的公开，而忽视了法律、法规及规章授权组织的公开，这样做不利
于行政公开制度的进一步发展。
（2）行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障
行政公开制度一经推出，立即为各地广泛推行，但因其浓厚的政策性，缺乏相应的制度保障，导致实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性，难以成为稳定的制度。同时，有的地方片面理解中央领导的讲话，将行政公开的范围局限于解决群众最关心的问题，只要群众满意就行，而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的，但是不应成为一种习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义的倾向。同时行政公开的推行存在着任意性和持续性，落实未能法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府中实施，中央还没有明确的法律和法规对行政公开的事项作出明确规定，因此，行政公开的实施具有较强的弹性，行政公开的实施受制于当地领导的认识、权威和创造力，如果领导认识到位，给予高度重视，并有足够的权威推行和协调政务公开，制定有力可行的策略和措施，那么行政公开就能够开展得好，落实得深。反之，行政公开就落实不了，就会流于形式，走过常这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性，具有浓厚的“清官意识”和“不确定性。”
（3）行政公开的主体范围狭窄
由于中央在建立行政公开制度的初期，曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点，所以当前各级政府在实施行政公开的过程中，对基层的注意力较多，行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政府机关，中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究，研究重点主要集中在行政公开的义务主体，对于行政公开的权利主体的研究较少。当然，随着中国加入WTO之后解决透明度问题的需要，相关部级机关也正在拟定相关政策。
（4）行政公开的内容范围狭窄现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善，最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的内容一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事务”，这样的界定实际上是非常不明确的。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心。对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。
因此，在以后的立法中，应该明确何为国家的秘密事项，何为国家机关可以公开的对象，应该确定一个统一的标准，明确公开和秘密的界限。
（5）行政公开的方式简单
行政公开制度中，公开的方式是多种多样的，各种不同的公开方式构成了行政公开的制度多样性。现行制度中多采用主动公开方式和对所有人公开，除此之外，还有依申请公开的方式和对利害关系人的公开。不同的公开方式的公开范围、公开对象、救济途径都是不一样的，应该加以区分。
（6）行政公开的手段落后在现行行政公开制度的手段中，多局限于通过印制小册子、上墙公开、工作流程表等传统媒体方式公开，或者是公开的范围多局限于行政公开主体的组织内部，公众如果需要获得信息，往往需要前往义务主体内部获得信息，这种做法不利于提高行政公开的效率。即使强调了网上政府的概念和网上公开的手段，但网页上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大。如笔者曾经登录某直属局网站，网页公开内容中介绍领导人员的章节竟然是其某前任因贪污被判处有期徒刑的领导，网页公开内容的陈旧可见一斑。
（7）对于不予公开的救济手段规定不足
现行制度中，如果义务主体不予公开，最多只是追究内部责任，缺乏对不予公开的法律救济途径。
三、完善行政公开制度的对策
（一）完善行政公开立法，实现行政公开的法制化
在社会主义法治国家中，行政应该是法治行政，要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要合法性依据。如前所述，我国的行政公开制度有政策性强的不足之处，政策作为行政公开制度建立初期的主要依据是可以理解的，但是在全国推行行政公开制度并使之更加深入，有必要制定和颁布行政公开方面的法律法规，对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。从世界范围看，行政公开制度的立法模式主要有两种：一种是制定《信息公开法》、《财产申报法》、《政府采购法》等行政公开方面的特别法，其他程序方面的总则性规定适用《行政程序法》。代表国家有美国和日本；第二种是没有特别法的规定，相关问题规定在《行政程序法》中，代表国家为德国。中国应该在吸取外来经验的基础之上根据中国行政公开的现实情况，制定出有中国特色的行政公开立法。在立法安排上，应该先制定《财产申报法》、《政府采购法》、《信息公开法》等特别法、然后在这些法律的基础之上，制定统一的行政程序法。
（二）加强对于行政公开制度内涵的研究
行政公开制度是指国家行政机关、法律、规章授权行使行政职权的企事业组织和公务员依法主动或者依申请将除国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的其他事项予以公开的制度。行政公开制度不同于政务公开制度，政务公开除了包括行政公开制度以外，还包括其他诸如院务公开、检务公开等公开制度。行政公开制度不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治范围内的事情。因此说我国公开制度是由不同层级的制度组成的。
（三）逐步扩大行政公开的义务
主体范围目前行政公开的主体范
围主要集中在各级行政机关中，其中又主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关，而且应该包括行政机关之外的其他行政主体，如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。在实际推行中，对于行政主体的行政公开，可以采用先以行政机关的行政公开为龙头，取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的组织。
（四）深入研究行政公开的公开方式
根据公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开；根据公开对象的不同，行政公开可以分为对所有人公开和对利害关系人的公开；根据公开的地点不同，可以将之分为公报的公开、阅览室的公开、复制的公开；根据收费与否，可以分为免费的公开和收费的公开。在我国，行政公开的主要形式是行政主体主动公开，缺乏对于依申请公开的详细规定和深入研究，从而影响了行政公开的效果，因此，我们应该加强行政公开方式的多样化，增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定。
1、主动公开和依申请公开主动
公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。依申请公开是指权利主体按照一定的程序和条件向负有公开信息义务机关和工作人员请求公开某项情报的方式。
2、对所有人公开和对利害关系人公开
对所有人公开就是公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制。而对利害关系人公开就是公开的对象仅限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。在对所有的人公开的方式中，行政主体公开的对象是国家的全体公民、组织，没有资格上的限制，而对利害关系人公开的对象仅限于与公开的资料、信息、消息有利害关系的人。如《行政处罚法》第31条规定：行政机关在作出行政处罚决定以前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据。这是公开的范围仅限于当事人。《行政复议法》第23条第2款规定：申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。这时的公开范围仅限于申请行政复议的申请人和行政复议第三人。我国澳门地区行政程序法第60条（利害关系人之资讯权）规定：如私人有所请求，有权取得由行政当局提供与其中直接利害关系之行政程序进行情况之资讯，并有权获知对该程序作出之确定性决定。《瑞士行政程序法》第26条规定：当事人或者其人有权就本身之案件，向原处分官署或该官署所指定之邦之官署所在地，请求阅览卷宗。由此可见，前者的范围远大于后者的范围。这也是这两种公开方式最大的区别。
（五）扩大行政公开的范围
行政公开的范围是行政公开中一个最基本的问题。世界各国对于行政公开的范围有两种不同的立法例：一种是列举行政公开的事项；一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开，然后再采用排除式的规定例外事项，例外事项一般为国家秘密、商业秘密和个人隐私。
美国情报自由法采用第一种立法例。具体如下：第一，规定行政机关在原则上应主动积极对任何人公开行政机关所掌握的情报、资料；第二，对免除公开事项（exemptions），规定了具有可行性的标准，取代了旧法中的含糊不清的规定；第三，行政主体对拒绝公开负举证责任，行政主体必须向行政裁判机构或者法院证明拒绝行为符合法定的不予公开标准。同时，还应该注意对于个人隐私或者商业秘密的公开范围问题和不予公开的诉讼。
因此，我国行政公开对于公开内容可以采用概括式和列举式模式：
（1）行政主体应当公开的内容
①行政法规、规章等规范性文件；②行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则；③行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；④行政主体的财产收支要公开；⑤行政执法依据、程序、过程、认定事实、救济途径等；⑥其他重大行政事项以及决策过程。
（2）不予公开的内容
①国家秘密；②商业秘密；③个人隐私。
（3）行政主体对不予公开的事项承担举证责任
（六）建立和完善行政公开制度的救济制度
根据有权利有救济的法律原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。在现代国家的行政公开制度中，普遍建立了行政公开的法律救济原则。申请救济的人一般有两种，要求反对公开的任何反对公开的利害关系人。根据申请人获取救济原则，当申请人的请求权遭到了国家机关的不当否决时①，或者是利害关系人认为申请人的请求构成了对自己的损害②，有权获得救济，可以向行政机关或者法院提起情报公开的诉讼。③对于救济制度的规定，各国有不同的立法情况，有的国家采用“穷尽行政救济”的原则和相对人选择原则。
我国现行的行政公开制度中对于权利主体的救济权利规定得比较粗糙，在大多数的关于行政公开制度的规定中没有规定权利主体有获得救济的权利。因此，在以后的制度中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，课予行政机关及其公务员公布有关资料的义务，而且要赋予当事人就行政公开享有的行政救济权，直到请求司法审查权。
如可以通过扩大解释行政复议法、行政诉讼法的相关规定，将不予公开的行为纳入受案范围。行政复议法第6条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依据行政复议法向行政复议机关提起行政复议。根据此项规定，凡是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯合法权益，即可以向行政机关提起行政复议。因此，现在的关键问题就在于论证相对人向行政机
关键词：北京市；党务公开；实践评价
党的十六届四中全会在《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”[1]这是我党首次把推进党务公开作为民主建设的一项重要任务明确提出来。此后，中国各地在以往民主建设的基础上，开始了党务公开的理论和实践探索。
一、“党务公开”的内涵
自从我党提出推行党务公开以来，广大党务工作者和学者们从许多角度来探讨党务公开的概念。他们形成了许多共识，也存在一些分歧和不足。笔者以为，“党务公开”就其基本字面来看，是“党务”和“公开”的两个基本概念合成。因此，要了解“党务公开”的含义，首先要了解“党务”的概念。
党务学认为，“党务”就是“党务工作”，就是党的工作和党的事务的总称，包含了丰富的内容。从党务工作的任务来看，有工作重点、工作重心、长远目标、近期目标、总任务、总政策、具体任务、具体政策等。从党的工作内容来看，有政治领导和政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等。从党的工作范围来看，有党的总体工作、组织工作、宣传工作、统战工作、纪检工作、群众工作、国际事务工作以及党的自身建设等。从党的工作层次来看，有中央党务工作、地方党务工作、军队党务工作、基层党务工作等[2]。因此，党务工作是一项复杂的社会工作体系，是一项系统工程。
因此，笔者认为，党务公开就是各级党组织依据党的有关规定，除了依纪依法应当保密的事项外，采取多种方式，将党的工作和事务在适当的范围内向党员和群众予以公开，以不断增强党组织工作的开放度和透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。
应该从下列几个方面理解党务公开的内涵。首先，党务公开的主体是各级党组织；其次，党务公开的依据是党的有关规定，是依法依纪公开；第三，党务公开的对象是党员和群众；第四，党务公开的内容是党的工作和事务，内容很丰富；第五，党务公开要有适当的范围；第六，党务公开的目的是增强组织工作的开放度和透明度，以利于党员和群众了解和参与党的事务。第七，党务公开可以采取多种方式。
二、北京市党务公开基本情况
评价一个地区的党务公开状况，可以从党务公开的概念出发，从下列几个方面考察，即党务公开的地区普及范围、党务公开的主体情况、党务公开的依据、党务公开的内容、党务公开的对象普及范围、党务公开的方式、党务公开的反馈情况、党务公开的社会满意度等八个方面。
从北京市党务公开的地区普及范围来看，在北京市属单位中，北京市统计局、和北京市委政法委是最早开始自发实践的两家单位，后来各市属单位逐步推行开来。由于最初北京市并没有进行统一的部署和要求，市属单位党务公开起步较晚，尚处在摸索和积累经验阶段。在北京的18个区县中，早在2003年，门头沟等部分区县就开始探索党务公开，但当时多是自发的，规模、范围也都很小，而真正推开是在2005年开展试点工作以后。截至目前，北京18个区县都采取不同方式积极探索党务公开。除在乡镇、街道、区县属各部门开展党务公开试点外，一些区县还把基层党支部和企事业单位作为试点。如北京市大兴区非常注重在农村党支部实行党务公开；石景山区的126个社区居委会全部实行了党务公开；西城、宣武、丰台、怀柔等区县还在部分国有企事业单位中开展党务公开试点工作。
从党务公开的主体来看，党组织是党务公开的主体。北京市多数区县都成立了由区县委主要领导任组长的党务公开工作领导小组。同时，按照干部岗位目标责任制和党风廉政建设责任制，明确了区县委其他领导在分管部门、单位党务公开中的职责和要求。初步形成了基层党委主抓，纪委或组织部牵头，宣传等有关部门密切配合的党务公开宣传、检查、指导、推动工作机制。在北京18个区县中，纪委牵头党务公开的有11个，组织部门牵头的有7个。由于牵头单位不统一，给市里的工作指导带来一定的难度；加之党务公开工作比较复杂，涉及内容比较宽泛，相关部门的职责分工又局限于某一方面具体工作，往往造成信息沟通不及时，协调配合不够。由于有效协调机制尚未形成，使得各单位推进党务公开的整体合力不能得到充分显现，在很大程度上影响和制约了党务公开工作向纵深发展的势头。
从党务公开的依据来看，北京市推行党务公开的地方和单位都根据自己的实际情况制定了相关规定。目前，由于中国推行党务公开的时间不长，受制于党务工作的复杂性和系统性，中国还没有制定统一的党务公开条例，党务公开的规定散见于党的会议文件和各类廉政制度中，党务公开的制度建设还处于实践探讨阶段。北京市也没有建立统一的党务公开制度，统一的制度建设还有赖于继续实践探索。
从党务公开的内容来看，各单位主要有两种模式：一是按照党务工作固有属性和内在关系，将党务公开的内容分为“党组织自身建设”、“党组织履行职责”和“经常性党务工作”三个方面，每个方面下列若干条目，并要求各级党组织建立详细的公开目录，使公开内容既符合实际、易于操作，又避免交叉重复、残缺漏项。如丰台、昌平等区县就是如此做的。二是突出公开党委重大决策事项、干部人事制度改革情况、领导干部廉洁自律规定执行情况、党组织议事规则和决策程序等五个方面的内容。这是东城、大兴、密云等区县的做法。
从党务公开的对象普及范围来看，在推行党务公开的地方和单位中，党务公开活动受到党员和群众的高度关注和热烈参与。据北京市纪律检查委员会的问卷调查显示，68个单位的1531名党员干部群众中，有96.6%的人表示关注并支持党务公开工作[3]。数据说明，广大党员和群众参与党务公开的热情很高。
从党务公开的方式来看，北京市各区县和单位的党务公开方式广泛通过政府组织、企业组织的网站、报纸、电视、广播、黑板报、宣传栏、党组织会议等方式进行。由于北京的电子政务建设在全国名列前茅，因此，北京市利用网络推行党务公开具有明显的优势。
从党务公开的反馈情况、党务公开的社会满意度两个方面来看，党务公开已经在北京市取得初步成效：一是维护了党员民利，党员群众参与党内事务热情得到了充分调动。二是密切了党群干群关系，一些与群众相关的热点难点问题得到了有效解决。三是加大了源头治腐力度，党政领导干部廉洁自律意识明显加强。据北京市纪检委调查结果显示，91.6％的党员干部表示愿意公开本人的民主测评结果，88.7％的党员干部表示愿意公开个人收入情况。四是提高了党的执政能力，党的决策科学化和民主化程度逐步提高[3]。
三、北京市党务公开经验和评价
就全国而言，北京市的党务公开工作处于先进行列。实践中，北京市按照“先行试点、分类实施、循序渐进、务求实效”的工作思路，稳步推进党务公开，它的一些做法有很强的推广价值。
首先是加强组织领导，建立了工作机制，多数区县都成立了由区县委主要领导任组长的党务公开工作领导小组。同时，按照干部岗位目标责任制和党风廉政建设责任制，明确了区县委其他领导在分管部门、单位党务公开中的职责和要求。初步形成了基层党委主抓，纪委或组织部牵头，宣传等有关部门密切配合的党务公开宣传、检查、指导、推动工作机制。
其次是注重突出工作重点，合理确定内容。各单位推进党务公开的内容不尽相同，但都根据保密原则，做到内外有别；根据层级不同，做到适度有别；同时，坚持做到凡是群众关心的热点问题，容易出现、滋生腐败、引发不公的事项，只要不涉及党内秘密和个人隐私，都最大限度地进行公开。
再次是规范公开流程，有序开展工作。一是依据公开事项的性质和要求，多数单位都合理确定知情人的范围和公开形式。适宜在党内公开的，主要通过会议、文件、局域网和党内活动室等形式，及时向党的各级组织和党员公开；适宜向社会公开的，主要采取广播、电视、报刊杂志和党务公开栏等形式进行公开。二是规范公开程序。根据所公开内容的不同，严格区分事前公开、事中公开、事后公开等具体情况，规定了“审批程序”、“执行程序”、“信息反馈程序”和“再公开程序”，坚持“先党内、后党外”的基本程序，确保党务公开有序进行。三是规范公开时限。依据公开事项的轻重缓急，绝大多数区县都将公开的时机、时段与公开内容相联系，具体情况具体分析，选择合适的公开时机。
最后是落实目标责任，强化监督检查。把推行党务公开作为各级党组织督查工作的一项重要内容，纳入了党风廉政建设和反腐败工作的主要任务进行分解。各级纪检组织及时纠正党务公开中的问题。
当然，由于中国推行党务公开只有几年的时间，一些领导干部和党员对于党务公开还存在认识误区，加上党务工作本身的复杂性，党务公开的制度建设和公开内容规范化等方面还存在许多不足。这些问题在北京市的党务公开中也有所反映，也是各地存在的共性问题。因此，党务公开理论研究和实践探索还需要进一步的努力。正是基于这种情况，十六届四中全会在《决定》中提出“逐步推进党务公开”的主张非常符合中国的实际情况。
参考文献：
[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京:人民出版社，2004.
