（2） “职责合法论”是在回避道交法第四条第二款的规定的情况下提出的，没有反映地方政府履行其职责的法定界限， 遗漏了行使职责的法定依据。
如前所述，道交法第四条共有两款规定，其中第二款的规定是，“县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”。上海市府法制办对第四条的解释，只字未提法定依据，根本没有反映第二款的要求。
第二款规定的主要内容之一是要求地方政府在制定和实施道路交通安全管理规划时， 必须以有关道路交通安全的法律、法规和国家有关政策为依据。也就是说，这种规划必须依法， 而不能无法、更不能违法， 必须按照国家的政策， 而不能脱离或违反国家的政策， 自行其事、各搞一套。该款共列举了三项依据。第一项是有关道路交通安全的“法律”。这里当然包括“道交法”（及其他涉及道路交通安全问题的法律， 如果有的话）。第二项是有关道路交通安全的“法规”。根据我国的立法分类，这里所说的法规可以被理解为包括两类，其一是行政法规， 比如，国务院制定发布的“道交法实施条例”（ 公安部根据“道交法”及其“实施条例”制定的《机动车登记规定》虽非行政法规，但与 “道交法实施条例” 一样，属于有关道路交通安全的国家立法的一部分）；其二是指有法规制定权的地方人大制定的地方性法规。上海道交条例就是其例。不过，如前面已经论证的那样，该条例并不能成为上海市府搞私车额度限制和拍卖的合格的法律依据。第三项是“国家的有关政策”。这里当然包括本文前面引述过的国务院同意转发、财政部等制定的“2001税费改革方案”中关于车辆管理环节的行政收费改革的政策规定和国务院批准、发改委制定的“2004汽车产业政策”中关于涉及汽车的行政性收费、城市政府的交通设施建设义务、建立统一的登记管理制度的政策规定。请注意，该条款没有提到“地方政策”。据此， 在解释论上应当推定，在赋予地方政府道交管理职权方面，道交法的有关规定与国家的有关政策具有协调性，道交法不允许地方政府制定没有国家统一政策依据的地方政策（比如上海市交通白皮书所规定的控制私人小轿车数量增长的政策）。
第二款的上述规定反映了依法行政的要求。在此必须指出， 依法行政的原则，不仅适用于该条第二款所规定的道交管理规划的制定和实施，而且应当被理解为适用于道交法所规定的地方政府的其他职权或职责的行使或履行。上海市府法制办对第四条所作的解释，遗漏了依法行政这一同条第二款所规定的政府义务，从而使其所理解的地方政府职责变成了可以通过任何方式或手段（只要地方政府自己认为“符合当地的特殊情况，具有合理性”） 来履行的职责。毫无疑问，这样的法解释根本不符合道交法第四条的原意。
4. 目的合法手段就合法是根本违反法治行政原则的命题
市府所主张的手段合法论，如前所述，其大前提是法制办专家虽然没有说出口但在其推论的逻辑构造中一定存在的一个假定，即手段的目的如果是合法的，手段本身就是合法的。换言之，手段本身未必需要法律依据。
这个命题显然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原则的最低限度的要求（即所谓侵害保留）。市府法制办专家仅仅满足于论证私车额度限制和拍卖的目的有其所谓的法律依据（不过，如本文前面所论证的那样，即使所谓的目的合法论本身在法律上也是根本站不住脚的），并不认为这一措施本身需要国家立法上的依据。这种程度的法律根据论显然大大落后于我国法治行政发展的现状。
目的合法手段就合法这一命题如果真的可以被政府拿来作为支持其所作出的行政决定的正当性的理论根据的话，那么，人民的权利和自由就可能会陷于被政府行为肆意侵犯而得不到法律的保障和救济的危险境地。仅就交通行政而言， 如果私车额度限制和拍卖这一措施仅仅因有利于实现排堵保畅这一目的（假定确实符合此目的），其本身的合法性就能够成立的话，那么，地方政府如果以同样的理由， 采取诸如禁止居民购车、强制收购居民私车、禁止私车在任何可能发生拥堵的道路上通行、或者对私人购车行为征收高额特别附加税之类的措施，也都可以被认为是合法的。毫无疑问，这一命题不仅在理论上是极其荒谬的，在实践中也是非常有害的。
如前所述，道交法第四条第二款明确规定了地方政府依法制定和实施道交管理规划的义务。据此，地方政府所采取的涉及私人权利的任何道交管理措施，不仅必须以实现道交法规定的政策目标为目的，而且其本身必须有国家立法上的授权根据。上海市府法制办的手段合法论由于在客观上根本否定了该条款所明文规定的地方政府义务，因而是违法的。
至此，笔者按时间顺序分析了私车限额拍卖措施到底是否有合格的法律根据的问题，论证了上海市府新闻发言人和法制办专家的观点在法律上的错误之所在。其基本结论是，上海市府实施了多年的私车限额拍卖，自始至今，没有国家立法的授权根据，没有合格的地方立法的授权根据。市府所提出的法律根据论是完全没有说服力的，在法律上是根本站不住脚的。
（六）其他值得讨论的几个问题
1. 法制办专家答记者问的特色和留下的重大悬念
除了存在上述严重问题之外，法制办专家的答记者问还带有两个值得注意的特色，或许还给人们留下了一个重大的悬念。
（1） 两个值得注意的特色
1.坚持规范性文件备案审查制度、重大行政处罚备案审查制度和行政执法情况统计报告制度。根据形势变化，年内修订完成《区交通局行政执法职责汇编》、《区交通局行政执法职权和责任分解》及有关行政执法监督制度，健全法制工作制度。
2.建立健全行政执法责任制。认真做好行政执法评议考核各项工作，按照市对我局行政执法评议考核的要求，加强执法监督，落实行政执法责任制，不断提高依法行政水平。
3、积极做好行政复议应诉工作。
二、做好规范执法工作
1.全面落实行政处罚裁量基准制度。认真贯彻落实《市交通行政处罚裁量基准制度》，实施行政处罚要充分考虑违法行为的法定从重、从轻或减轻情节，依法确定相应的处罚基准，坚持在事实和法律面前人人平等原则，在行政处罚文书中说明裁量理由，做到处罚合法适当。
2.认真落实重大行政处罚案件集体讨论研究制度。认真贯彻落实《关于进一步规范执法活动的通知》，坚持重大行政处罚案件分级审签研究制度。同时针对疑难复杂案件在决定做出前邀请有关专家进行研究论证，促进对法律知识的理解和运用，保证依法行政落到实处。
3.规范执法文书。根据市行政处罚和行政许可案卷评查标准，进一步完善我局执法文书，规范执法文书制作归档。年内在全局开展一次行政许可、行政处罚文书案卷评查活动，不断提高文书制作水平。
三、严格依法行政，加强交通运输环境综合整治
严格依照《中华人民共和国道路运输条例》、《市出租汽车客运管理条例》规定，继续查处未取得经营许可从事道路运输经营的“黑出租”、“黑班车”、“黑线路”和“黑摩的”，规范执法行为，严格依法行政，建立长效治理机制。认真贯彻落实新颁布的《省治理超限和超载运输办法》，加强货运源头治理力度，严格执行超限车辆有关检测、卸货规定，定期开展超限车辆集中整治，保持公路运输安全有序。
四、加强执法培训，夯实执法队伍基础
贯彻执行区政府《关于进一步加强依法行政的实施意见》，认真落实《交通行政执法十条禁令》，提高执法人员的综合素质，做到规范执法、文明执法、廉洁执法、安全执法。
1.建立健全执法人员法制教育培训考核长效机制，坚持法律知识培训制度、季度考试考核制度、岗前学法和岗位学法制度等。坚持学用结合，提高学习效果。分层次举办各类执法人员培训班，开展执法技能比赛、案卷评查、案例研讨等活动，全面提升执法人员的执法能力。年内拟举办3次行政执法培训班或岗位技能竞赛。
2.做好执法证件胸牌管理工作。规范执法证件、胸牌号码的发放、审验等工作，建立行政执法人员证件、胸牌管理动态档案，认真做好执法证的换发、审验和新增执法人员岗前培训、考试发证工作。根据上级统一部署，年内做好ic卡式执法证件换发、审验工作。
3.积极开展依法治理调研活动。通过开展交通依法行政论文征集活动，探讨新形势下依法行政存在的突出问题，面临的困难，寻求解决的对策，推动全局依法行政工作上新台阶。
目前行政法学界关于行政法基本原则的研究，主要有三种研究进路。第一种研究进路是，首先确立行政法的基本理念，然后通过法理分析、价值分析、比较分析、功能分析、历史考察、哲学解释等研究方法，研究确立行政法的基本原则。这种研究进路，在行政法学界是颇受欢迎的，但其研究的思路并不是规范实证的研究进路。之所以这样认定，是由于这一研究进路，主要是借鉴西方法治国家的行政法治的基本理念，并在此基础上分析研究中国行政法的基本原则。上述研究进路的最大问题是，片面地借鉴国外行政法治的基本理念和价值预设，导致研究出现非本土化的倾向，不利于目前中国的法制统一与行政法治实践。第二种研究进路是，不是进行宏观的理论架构，而是借鉴国外的某个行政法基本原则，要么移植法国行政法的某个原则，要么移植英国行政法的某个原则，要么移植德国行政法的某个原则等。但在引入这些原则时，以西方法治国家当下的宪法精神或原则作为立论的基础，且在应用西方的宪法理念或原则作为立论依据时，对我国的宪法精神和宪法原则视而不见。这种研究进路的最大缺陷是，不能客观地把握行政法的基本原则，导致基本原则内容空洞化、基本原则提法多样化的困境，而这也是为什么目前行政法基本原则在学理上过多过滥的主要原因。第三种研究进路是，研究确定行政法基本原则的确立标准，然后通过考察目前行政法的基本原则，并用涵摄的方法进行进行甄别。有时，这种研究进路还可能借鉴其他的一些研究方法，比如实证分析的方法、价值分析的方法、比较分析的方法，等等。这种研究方法，归根结底是通过抽象出一个行政法基本原则的确立标准来，而这个标准的确立，多数情况下是从行政法基本原则的概念出发，结合行政法的核心理念(行政权论、行政行为论、行政法律关系论)进行的。其最大缺陷是完全割裂了行政法与宪法的关系，使得指导我国行政法治的行政法基本原则部分地脱离了宪法的轨道，甚至有走上形而上学的嫌疑。上述研究进路在方法论层面上都是与我国宪法文本和实践脱节的，个别行政法的基本原则甚至与我国宪法规范出现了不协调的现象。这种状况不利于中国宪法变迁是肯定无疑的，甚至会让人产生这样的感觉:中国的行政法可以脱离宪法而“自在自为”。但问题是，我们的宪法规范难道真的不能为行政法的基本原则提供规范依据吗?答案显然是否定的。因为，行政法的基本原则虽然不能完全照搬宪法原则，但将宪法和行政法基本原则机械地割裂开来是错误的。行政法是在近现代的宪法基础上生长起来的，其存在的目的是为了将宪法精神和宪法原则在行政领域的具体化。恰如陈新民教授所言:“人民与行政法的关系，远比宪法来的密切;行政法既是人民切身利害的法，那么行政法学者加重了行政法的“宪法拘束力”之重量;行政法具体实践宪法”。因而，作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪法精神。退一步来说，从宪法规范层面上来看，与西方发达国家相比，虽然我们国家的宪法制度还存在一定的差距，具体的制度设计还存在一些不合理之处，但一个宪制国家，就必须有一个宪法统领下的行政法，这是至关重要的，也是建设法治国家和依法行政的必然要求。也就是说，行政法必须接受宪法规范的约束和指导。而对于行政法基本原则的研究来说，则必须重视宪法规范分析方法的运用。因为这是行政法回归宪法的一个不二选择。
二域外行政法基本原则的宪法基础考察
在德国，宪法所规定的法治国原则、议会民主原则和基本权利保障原则不仅决定着德国行政法上的依法行政原则，还要求行政活动符合比例原则、遵循信赖保护原则。可以说，“德国行政法，很大程度上是相当近期的来自宪法激励的产物”。当然，德国上述行政法基本原则的形成并不是一蹴而就的，其发展形成的历程因应了德国宪法精神和宪法原则的发展变迁。比如，法治国思想在德国就经历了一个曲折的发展过程，发端于18世纪末的实质上的自由法治国思想，在19世纪专制时代创立后逐步走向了极端形式化，直到20世纪40年代中期，波恩政权才使之复生，即恢复“实质法治国”并走向公正法治国。与法治国原则的发展变迁相应，德国行政法基本原则也在法治主义由机械走向机动，行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善，即由作为形式主义的依法行政原则过渡到实质主义的比例、信赖保护原则。正如M．P．赛夫所言:“实质上的法治要求实现公正的法律秩序，这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从实质性的基本价值;而形式的法治要求，国家的一切活动都应当以宪法规定的各种法律为依据”。在英国，越权无效原则作为行政法的基本原则，来自于英国不成文宪法的重要原则———议会原则和法治原则。议会原则被戴雪称为英国宪法的重要原则，是17世纪英国资产阶级宪法斗争胜利的结果。按照该原则，议会制定法位于英国法律体系的顶端，不存在优越于议会制定法的法律，而且也不可能有审查议会制定法的机关。越权无效原则之所以是英国行政法的基本原则，也是由英国宪法所确立的法治原则与议会至上的宪法体制所决定的。“在行政法上，议会原则与法治原则同样重要，共同构成行政法的基础，并由此产生行政法的一个中心原则。”除越权无效原则外，英国行政法的另外一个重要的原则———合理原则———则来自于英国的法治原则的宪法实践与发展，并最终由法院通过判例建立并发展起来。英国著名学者威廉•韦德认为，“过去，人民通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”。同样，英国的程序公正原则也来自于其自然正义的宪法原则。在法国，行政法治之所以是法国行政法的基本原则，是由法国宪法所确立的法治原则决定的。而行政均衡原则(ThePrincipleofProportionality)是法国宪法权力分立与制衡原则的重要体现，是司法机关基于平衡公共利益与个人利益、公共权力与个人权益之需要，而由司法机关在司法判例中逐步形成的对行政争议案件进行司法审查的原则。该原则的运用直接影响行政机关的行政行为，并进而成为行政法基本原则。同时，行政均衡原则也是法国宪法实践和发展的产物，是作为控制行政裁量权而出现的，是法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物。但是，“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据具体情况审查行政行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。在美国，作为美国宪法原则的“正当法律程序”原则直接形成为美国行政法上的“正当法律程序”原则———行政正当程序原则。1946年根据美国宪法的“正当法律程序”条款而制定的《联邦行政程序法》，从行政程序和司法程序上对庞大的行政权加以控制，从而使美国行政法得以迅猛发展。行政公开原则是美国行政法发展的又一重要方向，是行政正当程序伴随着美国的宪法实践的进一步深化。在20世纪60－70年代这段时期，由于越战失利、总统选举舞弊及种族歧视扩大，公众对行政机关越来越不满，从而导致行政机关的威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年联邦行政程序法在这段时期经过几次修改，其主要的宗旨是实现行政公开。由此可先，美国的行政正当程序原则首先源自于其宪法的正当法律程序原则，并进而在其后的宪法实践中不断加以发展和完善。通过上述对英、法、德、美等国家的行政法法基本原则的考察分析，我们可以得出以下基本结论:第一，法治国家的行政法基本原则的确立，是由其宪法规范以及实践而确立的，通常发挥着规范国家权力运作和保障人权的重要功能;第二，虽然宪法与行政法之间的关系不一定表现为单纯的线性关系，但仍然不能否认一国之宪法精神和宪法原则是行政法治的基础这一事实，从而不能否认行政法具有“属宪性”的事实;第三，通过考察世界主要法治国家的行政法基本原则发现，由于行政法并不是宪法的组成部分，因而在具有“属宪性”的同时，还受其所在时代的社会、政治、经济、技术和文化状况的影响，其具体内容因各国宪法体制的不同而不同。如法律保留原则和法律优先原则是德国依法行政原则的内容，而不是英国越权无效原则的具体内容，尽管两者都是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。
三宪法规范分析方法的运用
以依法行政原则为例行政法基本原则研究的首要方法是，通过宪法规范来“具体化”或“发现”行政法的基本原则，以及通过规范分析的方法确定该原则的内涵。这种研究方法，我将其称之为“宪法规范分析方法”，即通过对宪法规范的分析来研究确立行政法基本原则及其内涵的方法。以下选取行政法的“依法行政原则”进行例示分析。目前，“依法行政原则”被普遍认为是我国行政法首要的基本原则，但行政法学者在论述该原则时，较少从宪法那里获得其规范依据，对其内涵的界定更是如此。以下通过宪法规范分析的方法说明，为什么“依法行政原则”而非“行政法治原则”是我国行政法的一项基本原则，以及依法行政原则的内涵包括哪些及其宪法规范依据问题。首先来分析一下，为什么行政法治原则不是我国行政法的一项基本原则。我国1954年、1975年、1978年宪法中均未出现“法制”或“法治”一词。在82年宪法中，在序言第七段中出现了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的表述，虽然在其后的第五条(1999年宪法修正案)规定了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，但从整部宪法的基本精神和基本原则来看，是无法从宪法文本中出现“法治国”的用语导出宪法上的“法治国原则”的，因为，从现行宪法典第五条第一款的文字表述来看，在“社会主义法治国家”之前有一个极为重要的定语“建设”，如果连同前半句“中华人民共和国实行依法治国”来看的话，我们还是能够清晰地看出在现行宪法文本中的表述体现了某种与“法治国原则”相关联的、体现出某种法治进程渐进逻辑的“依法治国”的基本国策。既然宪法所确立的是“依法治国”而不是“法治国”，那么，从宪法规范分析的视角来看，是不能推导出一个行政法上的“行政法治原则”的。况且，法治原则即便是宪法的一项基本原则，直接将其挪用到行政法上，也是极为不妥当的事。其次分析依法行政原则或合法行政原则的内涵。由于“依法行政”是“依法治国”的一个内在逻辑一致的宪法要求，且“依法行政”的基本内涵是“依法范政”，那么其核心就是要透过宪法和法律的规定来对行政权进行控制。从宪法文本规范来看，对行政权的制度控制主要体现在四个方面:一是权力机关的政治控制。从宪法第八十五条和第九十二条的规定来看，行政机关对权力机关负责并报告工作，强调了权力机关即人民代表大会政治控制的制度功能。需要特别说明的一点是，我国行政法学界传统上一般将依法行政原则建立在“行政行为形式论”的基础上，导致在依法行政的内涵的认识上发生了偏差，使之几近等同于“合法行政原则”或“行政合法性原则”。如此一来，就将依法行政的内涵等同于狭义上的“法律优先”;二是除了权力机关的政治控制以外，还在制度层面通过第五条第六款的规定，强调了法律优先或法律的统制。在当今世界各法治国家，一改过去仅承认民主代议机关为唯一的法律制定机关，几乎无一例外地承认行政机关具有制定行政法律规范的权限。为维护国家的法制统一和法的安定性之价值，大陆法系国家一般都将法律优先作为控制行政执法的一项基本制度要求;三是确立了司法机关的救济制度控制。1982年宪法规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;四是监督制度的控制。现行宪法规定了人民检察院的监督，即“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时还规定了人民的监督，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”可见，现行宪法确立了依法行政的上述四项制度要求和基本内涵，是有说服力的。也可以从日本学者对依法行政基本内涵的认识中获得某种确认。如日本学者和田英夫认为，依法行政在具体制度上体现为三项要求:(1)国会对行政进行政治控制;(2)法律的统制;(3)司法的救济。我国宪法基于人民代表大会制的宪法架构，依法行政在具体制度上体现为上述四项要求而非和田英夫所言的三项要求。但是，目前我能查到的行政法教材或者论著，在论及依法行政的基本内涵时，往往偏离了宪法的规范要求。
四结语
目前行政法学界关于行政法基本原则的研究，主要有三种研究进路。第一种研究进路是，首先确立行政法的基本理念，然后通过法理分析、价值分析、比较分析、功能分析、历史考察、哲学解释等研究方法，研究确立行政法的基本原则。这种研究进路，在行政法学界是颇受欢迎的，但其研究的思路并不是规范实证的研究进路。之所以这样认定，是由于这一研究进路，主要是借鉴西方法治国家的行政法治的基本理念，并在此基础上分析研究中国行政法的基本原则。上述研究进路的最大问题是，片面地借鉴国外行政法治的基本理念和价值预设，导致研究出现非本土化的倾向，不利于目前中国的法制统一与行政法治实践。第二种研究进路是，不是进行宏观的理论架构，而是借鉴国外的某个行政法基本原则，要么移植法国行政法的某个原则，要么移植英国行政法的某个原则，要么移植德国行政法的某个原则等。但在引入这些原则时，以西方法治国家当下的宪法精神或原则作为立论的基础，且在应用西方的宪法理念或原则作为立论依据时，对我国的宪法精神和宪法原则视而不见。这种研究进路的最大缺陷是，不能客观地把握行政法的基本原则，导致基本原则内容空洞化、基本原则提法多样化的困境，而这也是为什么目前行政法基本原则在学理上过多过滥的主要原因。第三种研究进路是，研究确定行政法基本原则的确立标准，然后通过考察目前行政法的基本原则，并用涵摄的方法进行进行甄别。有时，这种研究进路还可能借鉴其他的一些研究方法，比如实证分析的方法、价值分析的方法、比较分析的方法，等等。这种研究方法，归根结底是通过抽象出一个行政法基本原则的确立标准来，而这个标准的确立，多数情况下是从行政法基本原则的概念出发，结合行政法的核心理念(行政权论、行政行为论、行政法律关系论)进行的。其最大缺陷是完全割裂了行政法与宪法的关系，使得指导我国行政法治的行政法基本原则部分地脱离了宪法的轨道，甚至有走上形而上学的嫌疑。上述研究进路在方法论层面上都是与我国宪法文本和实践脱节的，个别行政法的基本原则甚至与我国宪法规范出现了不协调的现象。这种状况不利于中国宪法变迁是肯定无疑的，甚至会让人产生这样的感觉:中国的行政法可以脱离宪法而“自在自为”。但问题是，我们的宪法规范难道真的不能为行政法的基本原则提供规范依据吗?答案显然是否定的。因为，行政法的基本原则虽然不能完全照搬宪法原则，但将宪法和行政法基本原则机械地割裂开来是错误的。行政法是在近现代的宪法基础上生长起来的，其存在的目的是为了将宪法精神和宪法原则在行政领域的具体化。恰如陈新民教授所言:“人民与行政法的关系，远比宪法来的密切;行政法既是人民切身利害的法，那么行政法学者加重了行政法的“宪法拘束力”之重量;行政法具体实践宪法”。因而，作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪法精神。退一步来说，从宪法规范层面上来看，与西方发达国家相比，虽然我们国家的宪法制度还存在一定的差距，具体的制度设计还存在一些不合理之处，但一个宪制国家，就必须有一个宪法统领下的行政法，这是至关重要的，也是建设法治国家和依法行政的必然要求。也就是说，行政法必须接受宪法规范的约束和指导。而对于行政法基本原则的研究来说，则必须重视宪法规范分析方法的运用。因为这是行政法回归宪法的一个不二选择。
二域外行政法基本原则的宪法
基础考察在德国，宪法所规定的法治国原则、议会民主原则和基本权利保障原则不仅决定着德国行政法上的依法行政原则，还要求行政活动符合比例原则、遵循信赖保护原则。可以说，“德国行政法，很大程度上是相当近期的来自宪法激励的产物”。当然，德国上述行政法基本原则的形成并不是一蹴而就的，其发展形成的历程因应了德国宪法精神和宪法原则的发展变迁。比如，法治国思想在德国就经历了一个曲折的发展过程，发端于18世纪末的实质上的自由法治国思想，在19世纪专制时代创立后逐步走向了极端形式化，直到20世纪40年代中期，波恩政权才使之复生，即恢复“实质法治国”并走向公正法治国。与法治国原则的发展变迁相应，德国行政法基本原则也在法治主义由机械走向机动，行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善，即由作为形式主义的依法行政原则过渡到实质主义的比例、信赖保护原则。正如M．P．赛夫所言:“实质上的法治要求实现公正的法律秩序，这一原则要求国家的权力应当服从于各种确定的、不可变更的宪法原则，服从实质性的基本价值;而形式的法治要求，国家的一切活动都应当以宪法规定的各种法律为依据”。在英国，越权无效原则作为行政法的基本原则，来自于英国不成文宪法的重要原则———议会原则和法治原则。议会原则被戴雪称为英国宪法的重要原则，是17世纪英国资产阶级宪法斗争胜利的结果。按照该原则，议会制定法位于英国法律体系的顶端，不存在优越于议会制定法的法律，而且也不可能有审查议会制定法的机关。越权无效原则之所以是英国行政法的基本原则，也是由英国宪法所确立的法治原则与议会至上的宪法体制所决定的。“在行政法上，议会原则与法治原则同样重要，共同构成行政法的基础，并由此产生行政法的一个中心原则。”除越权无效原则外，英国行政法的另外一个重要的原则———合理原则———则来自于英国的法治原则的宪法实践与发展，并最终由法院通过判例建立并发展起来。英国著名学者威廉•韦德认为，“过去，人民通常认为，广泛的自由裁量权与法不相容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使”。同样，英国的程序公正原则也来自于其自然正义的宪法原则。在法国，行政法治之所以是法国行政法的基本原则，是由法国宪法所确立的法治原则决定的。而行政均衡原则(ThePrincipleofProportionality)是法国宪法权力分立与制衡原则的重要体现，是司法机关基于平衡公共利益与个人利益、公共权力与个人权益之需要，而由司法机关在司法判例中逐步形成的对行政争议案件进行司法审查的原则。该原则的运用直接影响行政机关的行政行为，并进而成为行政法基本原则。同时，行政均衡原则也是法国宪法实践和发展的产物，是作为控制行政裁量权而出现的，是法国行政法院对具体行政行为的监督逐渐强化的产物。但是，“均衡性”作为行政法院对于行政机关的具体行政行为进行司法监督或审查的原则，其含义目前仍没有一致的解释。大体说来，它是行政法院在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，在无法依据法律条文或其他原则对行政行为进行裁决的情况下，监督、审查、决定是否撤销一定行政行为的法律手段。它根据具体情况审查行政行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。在美国，作为美国宪法原则的“正当法律程序”原则直接形成为美国行政法上的“正当法律程序”原则———行政正当程序原则。1946年根据美国宪法的“正当法律程序”条款而制定的《联邦行政程序法》，从行政程序和司法程序上对庞大的行政权加以控制，从而使美国行政法得以迅猛发展。行政公开原则是美国行政法发展的又一重要方向，是行政正当程序伴随着美国的宪法实践的进一步深化。在20世纪60－70年代这段时期，由于越战失利、总统选举舞弊及种族歧视扩大，公众对行政机关越来越不满，从而导致行政机关的威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年联邦行政程序法在这段时期经过几次修改，其主要的宗旨是实现行政公开。由此可先，美国的行政正当程序原则首先源自于其宪法的正当法律程序原则，并进而在其后的宪法实践中不断加以发展和完善。通过上述对英、法、德、美等国家的行政法法基本原则的考察分析，我们可以得出以下基本结论:第一，法治国家的行政法基本原则的确立，是由其宪法规范以及实践而确立的，通常发挥着规范国家权力运作和保障人权的重要功能;第二，虽然宪法与行政法之间的关系不一定表现为单纯的线性关系，但仍然不能否认一国之宪法精神和宪法原则是行政法治的基础这一事实，从而不能否认行政法具有“属宪性”的事实;第三，通过考察世界主要法治国家的行政法基本原则发现，由于行政法并不是宪法的组成部分，因而在具有“属宪性”的同时，还受其所在时代的社会、政治、经济、技术和文化状况的影响，其具体内容因各国宪法体制的不同而不同。如法律保留原则和法律优先原则是德国依法行政原则的内容，而不是英国越权无效原则的具体内容，尽管两者都是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。
三宪法规范分析方法的运用
以依法行政原则为例行政法基本原则研究的首要方法是，通过宪法规范来“具体化”或“发现”行政法的基本原则，以及通过规范分析的方法确定该原则的内涵。这种研究方法，我将其称之为“宪法规范分析方法”，即通过对宪法规范的分析来研究确立行政法基本原则及其内涵的方法。以下选取行政法的“依法行政原则”进行例示分析。目前，“依法行政原则”被普遍认为是我国行政法首要的基本原则，但行政法学者在论述该原则时，较少从宪法那里获得其规范依据，对其内涵的界定更是如此。以下通过宪法规范分析的方法说明，为什么“依法行政原则”而非“行政法治原则”是我国行政法的一项基本原则，以及依法行政原则的内涵包括哪些及其宪法规范依据问题。首先来分析一下，为什么行政法治原则不是我国行政法的一项基本原则。我国1954年、1975年、1978年宪法中均未出现“法制”或“法治”一词。在82年宪法中，在序言第七段中出现了“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的表述，虽然在其后的第五条(1999年宪法修正案)规定了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，但从整部宪法的基本精神和基本原则来看，是无法从宪法文本中出现“法治国”的用语导出宪法上的“法治国原则”的，因为，从现行宪法典第五条第一款的文字表述来看，在“社会主义法治国家”之前有一个极为重要的定语“建设”，如果连同前半句“中华人民共和国实行依法治国”来看的话，我们还是能够清晰地看出在现行宪法文本中的表述体现了某种与“法治国原则”相关联的、体现出某种法治进程渐进逻辑的“依法治国”的基本国策。既然宪法所确立的是“依法治国”而不是“法治国”，那么，从宪法规范分析的视角来看，是不能推导出一个行政法上的“行政法治原则”的。况且，法治原则即便是宪法的一项基本原则，直接将其挪用到行政法上，也是极为不妥当的事。其次分析依法行政原则或合法行政原则的内涵。由于“依法行政”是“依法治国”的一个内在逻辑一致的宪法要求，且“依法行政”的基本内涵是“依法范政”，那么其核心就是要透过宪法和法律的规定来对行政权进行控制。从宪法文本规范来看，对行政权的制度控制主要体现在四个方面:一是权力机关的政治控制。从宪法第八十五条和第九十二条的规定来看，行政机关对权力机关负责并报告工作，强调了权力机关即人民代表大会政治控制的制度功能。需要特别说明的一点是，我国行政法学界传统上一般将依法行政原则建立在“行政行为形式论”的基础上，导致在依法行政的内涵的认识上发生了偏差，使之几近等同于“合法行政原则”或“行政合法性原则”。如此一来，就将依法行政的内涵等同于狭义上的“法律优先”;二是除了权力机关的政治控制以外，还在制度层面通过第五条第六款的规定，强调了法律优先或法律的统制。在当今世界各法治国家，一改过去仅承认民主代议机关为唯一的法律制定机关，几乎无一例外地承认行政机关具有制定行政法律规范的权限。为维护国家的法制统一和法的安定性之价值，大陆法系国家一般都将法律优先作为控制行政执法的一项基本制度要求;三是确立了司法机关的救济制度控制。1982年宪法规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”;四是监督制度的控制。现行宪法规定了人民检察院的监督，即“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。同时还规定了人民的监督，即“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”可见，现行宪法确立了依法行政的上述四项制度要求和基本内涵，是有说服力的。也可以从日本学者对依法行政基本内涵的认识中获得某种确认。如日本学者和田英夫认为，依法行政在具体制度上体现为三项要求:(1)国会对行政进行政治控制;(2)法律的统制;(3)司法的救济。我国宪法基于人民代表大会制的宪法架构，依法行政在具体制度上体现为上述四项要求而非和田英夫所言的三项要求。但是，目前我能查到的行政法教材或者论著，在论及依法行政的基本内涵时，往往偏离了宪法的规范要求。
四结语
一、问题的提出
（一）概念界定
新公共管理，也叫“管理主义”（Pollitt，1990）、“以市场为基础的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，产生于20世纪80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及传统行政的缺陷，将私部门管理的方法与标准应用于公共机构的管理，重视3E（经济、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括专业化管理、私有化、合同外包、竞争、绩效测量等。路径依赖（Path－Dependence）是由W•BrianAr－thur首先提出。他指出，新技术的采用具有报酬递增的性质。著名经济学家道格拉斯•诺思（DouglassC．North）丰富完善了路径依赖理论，他将制度变量引进经济增长的分析中，指出国家发展与其所实行的制度具有密切关系，导致国家长期贫穷的重要因素之一在于制度低效并且长期依赖，即制度变迁也具有类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径（无论是“好”还是“坏”），就可能对这种路径产生依赖，并且强化。因此，低效制度很难走出路径依赖自我强化的怪圈。［2］
（二）问题：发展突破与路径依赖
路径依赖理论对解释不同社会体系中行政改革的成效提供了一个新的视角，也为经验借鉴提供了有价值的对策建议。新公共管理运动的本质是一场突破路径依赖，但同时又受制于路径依赖的行政改革。各国政府所进行的以“新公共管理”为主旨的行政改革都面临着这一“突破与依赖”的矛盾。新公共管理运动在克服古典公共行政缺陷的同时，也是对传统官僚制的脱离与改革。新公共管理运动以市场化的方式提升了公共服务的质量与效率，帮助克服困扰资本主义社会的滞胀和福利危机，帮助社会主义国家克服过度追求公平造成的社会效率低下。但是，当代中西方国家在新公共管理运动中，也面临着诸多困难与障碍，英美国家的改革中先后都遭到反对派的大力阻挠，我国的公共行政改革也步履维艰。历史的限定与新理念的突破象一对天敌伴生而行，中西方国家共时下实施的“新公共管理运动”因历史的限定而呈现不同的效果与发展趋势。我国的行政改革取得了更为显著的成就，民生状况大幅度改进，经济社会呈跳跃式发展，但面临的“路径依赖与突破发展”的矛盾也更为显著。西方国家的“新公共管理”运动虽广受批评与质疑，但对公共行政效率的提升以及缓解其社会问题都起到了积极的作用。相比较而言，西方国家的行政改革体现了显著的“路径依赖”特征。在“跳跃式发展”与“路径依赖”的矛盾体下，怎样推进我国的行政改革？西方的“新公共管理”运动能够提供哪些经验借鉴？
二、西方国家的新公共管理运动：路径沿袭与政策修正
从近百年来西方国家频繁的行政改革来看，公共行政一直在“效率—公正”的钟摆下前行。“新公共管理”运动沿袭了“效率与公正”的钟摆路径，因其对效率的重视广受赞誉，同时又因公正问题备受诟病，政策在效率与公正之间不断进行调整。早期的公共行政为摆脱政党分赃、行政效率低下，实施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指导之下，在政治、行政领域开展了一系列改革，追求公共行政的专业化、高效率。然而，过于重视效率导致了20世纪60年代的新公共行政思潮，公共行政逐渐强调公平、公正和民主，许多国家开始实施普遍的福利政策，降低贫富差距，工会权力强化，社会力量增强。普遍的福利政策又带来了新的危机。20世纪70年代，西方资本主义国家遭遇“滞胀”，通货膨胀、经济下滑、失业率居高不下同时并存。在这样的社会背景下，以英、美为代表的西方发达国家实施行政改革，将企业管理的方法应用于政府管理中，提高了公共行政的效率。这场改革被称之为“新公共管理”运动。由于“新公共管理”对效率及结果的的过度重视，相关政策亦在不断的调整中。新公共管理运动是西方国家政府为应对资本主义问题的自我改良方式之一。新公共管理将企业管理的方法应用于公共部门中，实现了行政方法上的创新，但并未突破西方公共行政的理念与价值观。总的来看，新公共管理运动是西方发达国家的一次政策修正，是西方行政改革整体路径非常重要的一环，它沿袭了资本主义社会的发展路径，在“效率—公正”的摇摆中寻求平衡，体现了资本主义发展的路径依赖特征。
三、我国行政改革的路径沿袭与突破
当前我国实施的行政改革是对中国特色社会主义路径的沿袭，同时，在行政管理的具体理念与方法上也实现了一定的突破，尤其是带动我国经济社会跳跃式快速发展。改革开放以后，我国在政治、经济、行政领域开启了大规模、有体系的全面改革。行政领域在经历了十年的瘫痪式运作之后，渐进调适型的改革开启，各项制度重新建构。当代我国的行政改革是公共机构为应对社会问题作出的重大政策调整，它的发展可以追溯至建国时期，先后经历了公平至上到效率至上的路径突破。建国之初，我国实施的是高度计划经济体制，政府全能，行政效率低下、行政机构庞大。无论在政治、经济还是社会领域，都奉行“公平至上”的原则。十一届三中全会以后，我国实施改革开放政策。在经济领域，先后实施的商品经济、市场经济改革，大力进行国有企业改革，下放权力，赋予企业更大自；在行政领域，改革行政机构设置、转变行政职能、实施公务员制度、进行绩效考核等；在社会领域，积极培育社会力量，提升社会参与，鼓励社会组织发展等。这一时期的改革，以“效率至上”为基本准则，社会、政治、经济和文化领域都得到较大改观，生产效率提高，民众生活水平提升。但是，“效率至上”导致中国社会问题频发，社会差距扩大、社会矛盾增多、社会不信任持续增强并引发“塔西佗”陷阱，社会需求更加多元。公共行政需要在更深更广的意义上回应社会需求。十之后，改革更为深入，并将着重点放在“法治”、“公平”上。从我国行政改革的路径来看，在观念、理念上存在一定程度的突破，表现为以更加科学理性的精神进行社会主义建设，并在民生改善上实现了突破性发展。同时也要看到，行政改革旨在建设中国特色的社会主义社会，现行的行政改革是对中国特色社会主义路径的沿袭与发展。
四、当代中西方国家行政改革的路径差异
综上所述，我们发现在中西方几乎同时进行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同点，如对效率的追求，对绩效、竞争的重视，市场化机制的引进等，但是在背景、文化、价值等路径依赖的主要因素方面二者表现出明显差异。
（一）社会文化
西方新公共管理运动依托于西方文化体系，重视个体性，强调个体利益、求异思维，改革的目标是个体福利的增长。我国的行政改革依托于东方文化体系，强调整体性和综合性，重视整体利益、求同思维，行政改革的目标是国家利益与民族利益的整体提升。
（二）社会价值观
18、19世纪，欧洲的启蒙思想家，如洛克、密尔、卢梭、伏尔泰等提出的天赋人权、人人平等、社会契约论等思想奠定了西方社会的价值基础。西方发达国家的新公共管理运动依托于这些价值理念，进行行政方法上的革新。我国的行政改革依托于以儒家文化为核心的中华传统文化，强调“仁、义、礼、德”等。同时，马克思主义的价值观不仅是我国政治文化的主导，也是社会文化的重要组成部分，对当前我国的行政改革来说，起到价值引领的作用。
（三）经济环境
从行政改革所依托的经济环境来看，西方国家的市场经济是在法治基础上的私有制经济，经过200多年的发展，相关制度比较规范，企业更是积累了丰富的管理经验与管理方法，为新公共管理运动提供了具体的管理工具。在我国，党的十四大初次确立社会主义市场经济体制的改革目标，市场经济以公有制为基础，仅有二十多年的发展历程，有关市场经济的法制还不太完善，公共机构的宏观调控、市场监管还面临艰巨的任务。
（四）路径连续性
从路径连续性来看，西方国家的新公共管理运动是连续式路径。西方“新公共管理”未导致公共管理范式的转变。［3］在行政改革的整个路径上，西方国家表现出了目标、价值理念、依托文化上的连续性，政策变化属于框架之内的修正。我国的行政改革在路径上既有沿袭，也有突破，对市场经济、公共部门、社会等的认识不断深化，行政组织的结构、职能亦在不断调整甚至突破。总的来说，当代中西方国家的行政改革沿着各自的历史轨迹前行，阶段性策略的相似性并未改变二者前行的轨迹。但同时应该看到，追求社会物质福利的增长是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的选择上会出现共同点，这也是中西方国家“新公共管理”取向的公共行政改革在路径上偶合的主要原因。
五、路径依赖理论对我国行政改革的启示
十八届三中全会之后，我国进入全面深化改革的关键时刻，改革的未来走向成为社会关注的焦点。中西方新公共管理运动的对比分析表明，每一个国家和社会都有自己存在和发展的特殊环境和条件，不能轻易改变或取代。但是，不同发展路径下的经验可以互相借鉴，西方新公共管理运动的方法，尤其是新公共管理运动在路径上的延续，通过政策微调实现社会改良为我国的行政改革提供了有价值的对策建议。
（一）确立传统文化的根基
哈耶克曾说：“在长期历史上经过筛选的意识形态是真正成功的，这是人类最宝贵的东西，你不能轻易的用另外的东西来代替它。”上下五千年的文明是中华民族繁衍生息的基础，传统文化所确立的价值观念悄无声息的引领着人们对事物的认知、对世界的看法。当前的行政体系是我国文明发展的一部分，行政改革对服务型、责任型政府的追求，对和谐社会的追求也是我国传统文化的集中体现。仅基于行政改革方法、形式上的特征模糊对我国改革路径依赖的价值观的认识是肤浅的。可以说，在我国的行政改革路径中，传统文化从未缺失过，它一直都是那只“看不见的手”。当前的行政改革，需要揭开那只“看不见的手”的面纱，清晰认知传统文化给予行政体系的滋养，明晰行政改革路径依赖的文化与价值基础，借鉴西方的经验，取其精华，使改革适应并回应本土需求。
（二）经验与方法的本土化
新公共管理运动起源于西方国家，行政改革的主要策略、方法与西方国家的政治、经济和文化状况是吻合的。我国的行政改革借鉴西方国家的方法，行政改革的策略与方法面临水土不服的问题。我国改革要取得成效，必须进行经验与方法的本土化。结合我国的政治、经济和文化状况，对西方国家公共管理运动的成功的经验方法进行改造、消化和吸收，使之适合我国国情。
（三）完善社会主义市场经济体制
当前，我国的社会主义市场经济体制还不完善，对行政体制改革既有需求，也是障碍因素。完善社会主义市场经济体制，需以法治为基础，规范市场运行。公共机构对市场经济以宏观监控、政策引导为主，要激励企业创新，促进民营经济发展。完善市场经济体制还要在社会中确立市场中平等、自由的价值观念，以经济发展带动社会发展，为政治、行政体制改革创造更好的环境。
（四）路径延续与突破
“路径依赖的分析并不一定意味着一个特定的选择将永久锁定在自我强化的路径中。”［4］我国的公共管理运动在价值理念、文化基础等方面承袭过往，但是，随着全球化时代的到来，突破原路径的限制性要素是行政改革取得发展的关键。因此，今天的行政改革应正视这些问题，理性分析传统与现代、东方与西方，进行路径设计，明晰继承与发展的问题。另外，行政改革也是利益调整的过程，利益相关者之间的博弈激烈而残酷。因此，一条健康的行政改革路径需要一个强有力的、立于公共利益之上的、独立的改革部门。
局属各单位：
为深入贯彻“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，根据宪法和党的十六大、十六届三中、四中全会精神，按照市委《依法治市决定》及全市依法治市工作会议精神，进一步推进依法治市，保证我市社会稳定、经济发展和改革开放、现代化建设的顺利进行，逐步实现社会主义民主的法制化、制度化，确保我市提出的奋斗目标的实现，树立和落实科学发展观，建设海峡西岸经济区，建设“平安龙岩”、“平安单位”，现结合我局实际，特制定本规划。
一、指导思想、总体目标、工作要求：
（一）依法治路工作指导思想：以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中、四中全会精神为指导，全面实践依法治国基本方略，坚持科学的发展观，坚持党的领导，以宪法和法律为依据，以民主法制健全、社会文明安定为基本目标，认真落实依法行政、法制教育、法律服务等各项任务，全面推进各项事业向依法规范、依法管理和依法运行转变，逐步实现政治生活、经济生活、社会生活的法治化，为改革开放、经济建设和社会全面进步创造良好的法治环境，为闽西公路交通建设的文明法治化奠定坚实的基础。
（二）依法治路工作的总体目标：社会主义民主政治建设稳步推进，基层民主进一步扩大，“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”制度更加落实，人民群众依法管理国家事务和社会事务的民利得到有效保障；法制宣传教育制度化、规范化，全局干部职工特别是各级领导干部和执法人员的法治意识、法律素质明显增强；保障法律、法规实施的执法体制和机制进一步完善，市场经济秩序和社会治安状况明显好转；逐步建立和完善科学、高效的行政决策、行政管理制度，依法行政的水平有较大提高；各行各业和城乡基层依法治理工作全面开展，成效显著，为建设“平安龙岩”，加快推进中心城市建设和海峡西岸经济区营造良好的法治环境。
（三）依法治路工作要求：确立法治先行的观念，坚持做到重依法、重公正、重基层、重领导、重合力、重保障。营造良好的舆论环境、学习环境和守法、遵法、执法的环境，努力做到有法可依，有法必依，执法必公，执法必严，违法必究，违法必惩。结合公路部门的工作实际，依据宪法和法律的规定，以依法办事为工作基础，努力实现观念、职能和管理的根本转变。强化工作人员责任感，提高办事效率，保证服务质量，廉洁奉公，依法管理。加强职工的法制宣传教育，抓好执法队伍的依法行政和队伍作风建设，培养和造就合格的行政执法队伍，为依法行政、依法治路提供可靠保证。抓好基层依法治理工作，全面推进社会主义民主政治建设和“平安龙岩”建设，维护社会安定和稳定，促进生产力和社会全面进步，进一步提高公路部门依法管理水平和职工的法律素质，保障公路建设和养护事业的顺利进行。
二、主要任务：
（一）深入开展法制教育，增强干部职工的法律素质。
1、深入开展“四五”普法教育和“四五”普法验收工作，为开创“五五普法”教育奠定良好基础，继续深入学习邓小平的民主法制理论和依法治国基本方略，学习社会主义法制建设基本知识，注重提高广大干部特别是领导干部的社会主义法制理论水平，提高依法决策、依法行政和依法管理的能力。
2、学习宣传宪法和国家基本法律，学习宣传与交通公路工作密切相关的法律法规知识，努力提高广大职工的法律素质。注重培养职工的权利义务对等的现代法制观念，增强职工遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督意识。
3、要紧紧围绕交通和公路中心工作，积极开展法制宣传教育。着重宣传交通经济管理，特别是整顿规范交通建设和公路养护、建设市场秩序相关的法律法规，宣传加入世贸组织涉及的相关法律知识，宣传维护公路事业单位合法权益与保障职工利益的法律法规，为改革、发展、稳定创造更加良好的法治环境。
4、坚持法制教育与法制实践相结合，继续推进依法治理工作。妥善处理学法与用法的关系，以法制宣传教育为基础，以依法治路为重点，以依法行政和公正执法为核心，以强化监督机制为保障，以法制化管理为目标，进一步加大依法治理力度，积极推进依法治路进程。
5、把法制教育与思想道德教育紧密结合起来，把依法治国与以德治国紧密结合起来，促进民主法制建设和单位精神文明创建建设。
（二）加强机关效能建设，提高机关办事效率。
实行政务（厂务、事务）公开与承诺制度，努力改进机关工作作风，加强效能监督力度，增强公路管理工作的透明度，做到廉洁、高效、文明、依法行政、依法管理，保证政令畅通，促进廉洁从政，增进行政效能，真正提高机关整体办事效率和服务质量。
（三）转变管理方式，树立依法管理理念。
改变过去习惯于主要依靠政策、计划和行政命令管理事业的模式，逐步推进依法办事、依法行政、依法管理的良好办事程序。
一是结合学习《公路法》在全局范围内推行以公路建设、管理、养护为中心，推行养护运行机制改革，达到管养分离，把市场竞争机制引入公路养护管理中，不断提高养护职工的出勤率和劳动工效，激发养路工人的劳动积极性和养护质量，降低养护成本，保障公路的安全与畅通。二是结合《公司法》，组建事企分开的公司制企业运行模式。按照现代企业制度，形成自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。公司坚持依法参与工程项目的招投标，依法订立经济合同，明确权利义务关系，并依靠法律手段维护公司与员工的合法权益。
（四）规范行政执法行为，强化依法行政和公正执法。
公路路政管理是公路部门依法行政、以法治路的行政执法职能的体现，是公路部门的“窗口”岗位。我们将从抓路政执法队伍建设入手，引导路政执法人员强化“以人为本，文明执法”理念，进一步整顿路政队伍作风纪律全面提高路政队伍整体素质，内增素质，外树形象，展示路政队伍优良的社会声誉、执法形象、工作效率和管理水平。今后一段时期的工作重点是：以《公路法》、交通部《路政管理规定》、《福建省公路路政管理规定》等法律法规为准绳，全面开展公路环境综合整治，以法治路，重点清理占道贸易、违法建筑等侵犯路产路权行为。继续加大超限运输治理工作力度，从源头上对超限超载运输进行标本兼治，出重拳、下猛药治理超限超载这一“顽症”，保护路桥，关爱生命，巩固来之不易的公路建设成果，力争通过3年时间的努力，从根本上遏制超限超载运输行为，使龙岩这一全省超限“重灾区”现象得到缓解。全面改善和提高公路为国民经济和社会事业服务的整体功能。扎实推进创建“闽西千里文明风景长廊”活动，营造“畅、洁、绿、美”的闽西公路路容路貌和交通环境。将路政目标管理规范和要求融入行业文明创建活动之中，切实加强县级路政管理所、超限检测站点的规范化管理，完善路政人员绩效考评机制，以民主评议行风活动为契机，广泛接受社会各界和人民群众的监督，形成“依法行政、文明执法、秉公办案、清正廉洁、勤政为民的工作作风。增强路政管理的透明度，做到执法工作的公平、公开、公正，提高路政执法工作水平，摒弃“暗箱操作”，倡导“阳光工程”，使路政管理行为变成服务于人民群众，服务于构建“人、车、路”和谐环境的“服务工程”，使依法行政，依法治市工作部署落到实处。
（五）强化社会治安综合治理，保障社会安定稳定。
坚持“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针，公路系统安全保卫部门要认真贯彻执行《企业事业单位内部治安保卫条例》，积极协助公安机关依法严厉打击各种刑事和经济犯罪活动，深入持久地开展“禁毒扫黄”、“扫黄打非”和查禁“”、“”等非法活动的专项治理。切实加强单位内部重点要害部位和事故易发部位的安全管理，认真做好“防火、防盗、防破坏、防事故”四防工作，全面落实人防、物防、技防、保密措施。充分发挥单位治保会、调委会、治安巡逻队等群防群治组织的治安防范作用，积极排查和调处各类矛盾和纠纷，极力消除集体上访越级上访等不安定因素，力保一方平安。加强组织领导，加强基础建设，全力推进“平安龙岩”、“平安单位”创建目标的顺利完成。
（六）建立干部经常性学法制度，不断增强干部的法制理论水平。
各级干部特别是领导干部要增强学法、用法的自觉性，成为广大职工学法的表率。要把法制教育作为各级干部培训和继续教育的一项重要内容。采取针对实际，个别辅导；普治并举，整体推进；条块结合，齐抓共管；推广典型，分类指导；多种途径，广泛宣传等学习方式，不断提高干部的法制理论水平。建立干部经常性学法制度，领导干部每年参加2--4次法制知识讲座学习，行政执法人员每年至少参加40小时的法律知识学习，并按规定建立干部学法考核登记制度。把干部的学法、用法情况作为干部录用、晋升和考核的一项重要依据，促进干部职工学法、用法、守法的自觉性，为机关干部及工作人员提高依法行政、依法管理能力提供物质保障。
三、实施步骤：
本规划自2005年起到2009年分三个阶段进行。
第一阶段：2005年，主要做好依法治市和依法行政的宣传、发动及充实调整各级依法治理的领导机构和办事机构。局属各单位要根据本规划结合各自的实际情况制定行业依法治理规划。
市公路局依法治路领导小组：
组长：XXX（局长）
副组长：XXX（党委书记）、XXX（副局长、助理调研员）、XXX（党委副书记）、XXX（副局长）
成员：钟XX、张XX、邱XX、刘XX、朱X、陈XX、魏XX、刘XX、吴XX
办公室设在路政分局综合科。
主任：刘XX
副主任：陈XX
成员：戴XX、翁XX、李X、杨XX、徐XX
联络员：刘XX（路政分局综合科科长）电话：xxxxxxx
陈xx（安保科长）电话：xxxxxxx
第二阶段：2006年—2008年。局属各单位要按照本规划和市依法治市领导小组办公室制定的年度工作计划，全面组织实施行业的依法治理工作。
第三阶段：2009年。上半年局属各单位逐步检查、考核依法治理规划的落实情况，查缺补漏。下半年由市依法治市领导小组组织考核、验收，总结全市依法治市规划实施情况，表彰先进，提出新的要求，推动依法治市工作上一个新台阶。
四、保障措施：
（一）加强组织领导。各单位领导要把依法治市工作和行业依法治理工作列入重要议事日程，健全机构，明确分工，规划部署，监督检查。各单位主要领导要切实担负起贯彻执行《规划》第一责任人的责任，做到一级抓一级，逐级抓落实。
（二）建立健全依法治市和行业依法治理工作长效机制。建立健全职责明确、奖惩结合的依法治路工作责任制，把依法治路工作列入领导干部任期目标责任制，量化标准，实行目标管理。健全依法治路领导小组议事规则和领导小组成员工作职责，建立健全依法治路成员联席会议、重大问题请示汇报、信息反馈等制度。完善依法治路工作联系制度。要制定依法治路工作日常检查与年度考核相结合的考评方法，建立科学的考评标准，注重实际效果。
（三）充分发挥各级依法治理机构职能作用。重视和加强依法治理领导小组及其办事机构的建设，促进各级依法治理领导小组办公室进一步履行好组织、协调、指导、检查依法治理工作的职责。
【关键词】中国特色；政治道路；历史考察
【中图分类号】D51 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2012）06—0014—07
中国特色社会主义政治发展道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分。深刻认识中国特色社会主义政治发展道路的概念、内容结构及对政治道路发展探索的历史考察，对坚持中国特色社会主义理论体系，全面建设小康社会，实现中华民族的伟大复兴都具有重要的理论意义。
一、中国特色社会主义政治发展道路概念的提出及形成标志
中国特色社会主义政治发展道路的关键词之一是道路。何谓道路？道路是指达到某种目标任务的途径和模式，或事物发展变化的途径和方式；政治道路，是指达到实现政治领域某种发展目标的途径和模式；中国特色社会主义政治发展道路，是指从中国实际出发，顺应时代潮流，突出中国特色，达到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一，使政治发展民主化、法律化、制度化，政治公权合理配置，公平实现全体人民各方利益的政治模式。
中国特色社会主义政治发展道路概念的提出、发展和完善，经过了反复认识的探索过程。早在民主革命时期，在延安回答民主人士黄炎培政权兴亡“周期率”时第一次讲到政治道路，说“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。”[1]610这是中国政治道路的思想发端。新中国成立后，建立起以人民民主和社会主义基本制度为核心的上层建筑，开辟了中国社会的新纪元。在社会主义建设初期，随着苏联模式弊端的显露，及时提出了以苏为鉴，发表了《论十大关系》和《关于正确处理人民内部矛盾的问题》。指出：“前八年照抄外国的经验。但从一九五六年提出十大关系起，开始找到自己的一条适合中国的路线。”[2]213在这里用了“中国路线”的概念，其实质是在寻找一条适合中国自己的政治发展道路，这个思想是明确的。
1978年改革开放以来，以邓小平为代表的中国共产党人，提出了中国特色社会主义理论，把“什么是社会主义、怎样建设社会主义”作为理论主题，找到了适合中国国情的社会主义道路。邓小平十分关心社会主义初级阶段中国政治发展问题，他强调，“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[3]168还强调，我们的民主是社会主义的民主，“不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。”[4]1951982年党的十二大提出了政治体制、领导体制、领导机构三大政治改革的任务和目标。党的十三大第一次提出“建设有中国特色社会主义民主政治”的命题，为中国特色社会主义政治发展道路概念的确立指明了方向。
以为代表的党的第三代中央领导集体，第一次提出建设社会主义政治文明，实行依法治国基本方略，把中国特色社会主义民主政治建设作为政治体制改革的目标。党的十五大把依法治国、建设社会主义法治国家作为政治发展的重要内容，使我国政治建设上升到现代法制的高度。2002年5月31日，在中央党校省部级干部进修班毕业典礼重要讲话中第一次提出“政治发展道路”的新概念，指出：“推进政治体制改革，要从我国国情出发，坚定不移地走自己的政治发展道路，坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。”[5]党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，走自己选择的政治发展道路确定为全面建设小康社会的一个重要目标。
以为总书记的党中央，十分重视社会主义民主政治建设，2005年2月4日，在中南海召开的党外人士迎春座谈会上，他第一次提出“中国特色社会主义政治发展道路”的完整概念。2007年10月，把中国特色社会主义政治发展道路写进党的十七大报告中，阐明了它的主要内容。指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[6]22
中国特色社会主义政治发展道路是我国发展社会主义民主政治的正确道路，它深刻反映了中国共产党确立的社会主义民主政治建设的战略部署，集中体现了中国共产党对民主政治发展规律性的认识，为我国社会主义民主政治发展和政治文明建设指明了前进方向。中国特色社会主义政治发展道路的确立，是对马克思主义民主政治理论的发展，丰富创新了中国特色社会主义理论体系。
二、中国特色社会主义政治发展道路的内容结构及特色
依据党的十七大政治报告对中国特色社会主义政治发展道路的深刻论述，其主要内容包括如下几个方面：（1）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是党的领导，目标任务是发展民主政治，建设法治国家。（2）坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进民主政治制度化、规范化、程序化，是中国特色社会主义政治发展道路的制度保障。（3）深化政治体制改革，提高政治文明水平，推进政治发展，是中国特色社会主义政治道路的发展动力。（4）壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，支持派和无党派人士更好地履行参政议政、民主监督的职能，是中国特色社会主义政治道路重要的发展条件。（5）加快行政管理体制改革，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
中国特色社会主义政治发展道路科学内涵的逻辑结构可分为三个层次：一是指导思想层面，要求以政治理论包括民主政治论、政治改革论、政治制度论、政治文明论、民主执政论、依法执政论、依法治国论、统一战线论、参政议政论、行政管理论、民主监督论等为指导思想，保证中国特色社会主义政治发展道路的前进方向。二是制度保障层面，要求以“四大政治制度”为依托，从最高权力的人大制度到基层群众自治制度；从多党参政的政党制度到民族区域自治制度四个方面保障中国特色社会主义道路的健康发展。三是政治实践层面，要求由政治理论转化为政治建设的路线、方针和政策，维护好、发展好、实现好政治发展目标、发展战略、发展任务，在实践中又好又快推进社会主义民主政治建设，提高政治文明水平。
中国特色社会主义政治发展道路概念中，最鲜明的特点是“中国特色”，在60多年社会主义建设过程中，中国特色社会主义政治发展道路已突显出“中国特色”。其主要表现是：
1.领导力量的中国特色。中国共产党是中国特色社会主义政治发展道路的坚强领导核心。中国共产党领导和团结全国各族人民，解放和发展生产力，建设和谐的中国特色的社会主义，在国内外形势深刻变化和改革开放面临各种风险考验的历史进程中，始终成为中国特色社会主义政治发展道路的坚强领导。中国共产党始终走在时代前列引领中国发展进步，始终掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验，努力成为科学理论武装、具有世界眼光、善于把握规律、富有创新精神的马克思主义政党。只有坚持党的领导这一特点和优势，中国特色社会主义政治道路发展才有希望。
2.指导思想的中国特色。中国特色社会主义政治发展道路以马克思列宁主义为理论基础，坚持思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，成为凝聚全党全国各族人民意志的共同理想追求。以中国特色社会主义理论体系指引方向，以共同理想凝聚力量，形成共同团结奋斗坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的思想基础。在中国特色社会主义理论体系指导下，中国特色社会主义政治发展道路越走越宽广。
3.本质核心的中国特色。发展社会主义民主政治，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。这是中国特色社会主义政治发展道路的本质和核心，是与其他一切社会政治道路的本质区别所在。其中国特色就在于：党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是民主政治建设的本质要求，是中国特色社会主义政治发展道路的最终目标，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国特色还在于：共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。依法治国、治党，依法办事，任何组织和个人都必须在宪法和法律的范围内活动。
4.发展动力的中国特色。政治体制改革是中国特色社会主义政治发展道路的动力所在，只有稳妥地推进政治体制改革，中国特色政治发展道路才能有不竭动力和方向途径。在深化政治体制改革中保证人民当家作主，增强党和国家的活力，调动人民群众的积极性和创造性，发展社会主义政治文明。在深化政治体制改革中，提高党的执政能力，提高科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党有效治理国家；扩大人民民主，保证国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域有序扩大公民参与政治和管理国家事务的权利；发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利，全面落实依法治国方略，推进社会主义法治国家建设，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。
5.政治体制的中国特色。中国特色的政治体制，集中表现为人民代表大会一院制和符合中国政党实际的政党体制。全国人民代表大会一院制，其特点是能充分发扬社会主义民主，保障人民当家作主的政治地位，实现人民的根本利益。邓小平指出：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”[4]220还指出，我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制，这是中国国情决定的。中国政党体制采取的形式，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这种体制的特色是：一方面，能实现广泛的民主参与、集中各派、各人民团体和各界人士的智慧，促进执政党和各级政府决策的科学化、民主化；另一方面，又能实现集中统一，统筹兼顾各方面群众的利益，是实现人民当家作主的又一重要形式。
6.民主形式的中国特色。中国特色社会主义政治发展道路的民主形式的鲜明特色，集中表现为“两个结合”：第一，党内民主与人民民主相结合，其结合点是“带动”。这就是党内民主带动人民民主，通过发展和扩大党内民主，带动人民民主，达到最终推进整个国家人民民主建设和政治文明发展的战略目标。这种民主的带动和结合是相互作用的，要通过三个途径。一是精神带动。党内民主建设的精神转化为人民民主的精神；二是法制带动。人民民主建设的法制转化为党内民主的行动。如1979年修改《选举法》，人大代表由等额选举改为差额选举，8年后党的十三大第一次引入了党代会，实行差额推选程序。三是制度带动。要求以各种制度把党内民主与人民民主联系起来。如民主集中制，既是党内的组织原则，也是国家的一项具体制度。民主集中制的原则和制度把党内民主建设与人民民主建设有机地结合在一起，有效推动着中国民主政治的发展。
第二，选举民主与协商民主相结合。我国坚持的是中国特色社会主义政治发展道路，在民主形式上采取了选举民主与协商民主相结合。其中国特色集中表现在两个民主相结合基础上，突出了协商民主。凡是重大政策和重大问题在决策之前和决策执行过程中，在各个方面通过各种形式进行充分协商，求大同存小异，尽可能就共同性问题取得一致意见，这样有利于扩大社会各界的有序政治参与，拓宽利益表达渠道，展示了人民当家作主的地位。这种协商民主具有广泛性、包容性和真实性，是创新的民主形式之一。
三、中国特色社会主义政治发展道路的历史考察
中国特色社会主义政治发展道路，是马克思主义民主政治理论与中国实际相结合的产物，是马克思主义中国化的最新成果之一。中华人民共和国成立60多年来，中国特色社会主义政治发展道路在探索中发展，经过三个发展时期。
1.中国特色社会主义政治发展道路的奠基准备时期（1949-1978年）。这个时期是中国特色社会主义政治发展道路的酝酿准备时期。在这29年间，中国共产党坚持把马克思主义民主政治理论与中国实际相结合，以推进民主政治建设为着力点，伴随着新中国的成立，以人民民主的国体和民主政体的确立为标志，“中国的历史进入一个完全新的时代——人民民主时代”，[7]432为构建中国特色社会主义政治发展道路作了充分的奠基和准备。这个奠基和准备集中体现在五件大事上。
第一件大事，1949年3月七届二中全会召开。党的七届二中全会是一个历史转折点，它标志着“党的工作重心的战略转移，即工作重心由乡村转移到城市”。全会指出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。”[8]809党的七届二中全会确定了新民主主义革命胜利后中国共产党在政治、经济、外交等方面的基本政策，由新民主主义社会转变到社会主义社会的总任务、总目标和基本途径。会议还指出，中国的民主革命是伟大的，但是胜利后的路程更长，工作更伟大、更艰巨。提醒全党同志务必继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必继续地保持艰苦奋斗的作风。因此，工人阶级领导的国家政权不是可以削弱，而是必须加强。七届二中全会为新中国的成立作了充分的理论准备。
第二件大事，1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。会议讨论通过了三个重要政治文件，即《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议组织法》，成立了中央人民政府委员会，会议选举为中央人民政府主席。其中《共同纲领》起着临时宪法的作用，是一部建国纲领，规定了新中国的国体和政体，以及国家结构形式，论述了政党制度。“在整个新民主主义建设时期，《共同纲领》成为规范和衡量全国一切党派、团体、个人的行为活动的共同准则。”[9]16
第三件大事，1949年10月中华人民共和国的成立。新中国的成立，标志着中国新民主主义革命已经取得伟大胜利，标志着中国人民受奴役受压迫的半殖民地半封建时代已经过去，中国历史从此进入一个人民当家作主的新时代，中国的民主政治建设从此开始。时隔近三年的1952年，中央政府颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，这是建国后我国民族区域自治制度的一次重大变革。
第四件大事，1954年9月第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开。第一届全国人大召开，标志着人民代表大会制度作为新中国根本政治制度的正式确立。实现了从专制独裁政治到人民民主政治、到社会主义民主政治的根本转变。人民代表大会制度的确立和正式实行，是中国共产党马克思主义中国化的一个伟大创造，为国家的政治民主化进程确定了一种新型政权组织形式和总的民主程序，更重要的是确立了同我国的国体相适应的社会主义根本政治制度。为实现人民当家作主提供了根本保证。第一届全国人民代表大会通过了第一部《中华人民共和国宪法》，为全国人民指明了一条通往包括政治道路在内的社会主义的道路，是中国走向社会主义民主与法制建设的一个良好开端。
第五件大事，1966年5月开始的十年“”。在我国社会主义民主政治发展历史上，这场“大革命”给党、国家和全国各族人民带来沉重的灾难，留下了极其沉痛的教训，为我们找到中国特色社会主义的正确道路提供了历史借鉴。
“”对我们党、国家和民族造成的危害是全面而严重的。在政治思想上，由于“左”倾错误理论的影响，造成人们思想的极大混乱，社会风气、道德水准下降，极左思潮、无政府主义、极端个人主义、个人崇拜及各种错误思想泛滥。在政治生活上，党的组织和政权机关受到空前浩劫和损失，长期陷于瘫痪状态；大鸣、大放、大字报的大民主横行，破坏了民主集中制，阶级斗争为纲统揽一切，玷污了人民民主，严重地影响了社会主义民主政治建设的进程。在党的建设上，在“踢开党委闹革命”的口号引导下，党的机关和广大党员领导干部普遍受到激烈冲击，搞乱了党的指导思想，败坏了党的作风，破坏了党的纪律，降低了党的威信和凝聚力。因此，中国特色社会主义政治发展道路探索中断。
2.中国特色社会主义政治发展道路的探索形成时期（1978年党的十一届三中全会到党的十六大）。中国特色社会主义由中国特色社会主义政治、经济、文化、社会四个方面组成。中国特色社会主义政治，作为实践模式，表现为中国特色社会主义政治发展道路；作为思想模式，表现为中国特色社会主义政治理论。中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义政治理论是一个统一体。其形成过程始于1978年党的十一届三中全会到20世纪80、90年代，以党的十六大为形成确立的标志。在这个探索过程中，经过了三个阶段。
（1）中国特色社会主义政治发展道路探索形成的历史起点。1978年党的十一届三中全会到党的十二大，是中国特色社会主义政治发展道路形成的历史起点。党的十一届三中全会，是新中国历史的一个重要转折点，它从根本上端正了党的指导思想，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，纠正了阶级斗争为纲的错误方针，冲破了长期“左”的错误的严重束缚，开始了改革开放的新时期，这就形成了中国特色社会主义政治发展道路的起点。党的十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，决议第一次把建设高度民主的社会主义政治制度作为社会主义根本任务之一明确提了出来。决议对中国共产党开辟的中国特色社会主义政治发展道路具有深远的影响。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，首次提出了党和国家领导制度和组织制度的改革问题。1982年党的十二大，邓小平在开幕词中第一次提出“建设有中国特色社会主义”的科学命题，从此，中国的社会主义就定名为建设有中国特色社会主义。党的十二大在强调“两大文明”建设要靠社会主义民主来保证支撑的同时，还强调了社会主义民主同社会主义法制建设要密切结合起来，使社会主义民主制度化、法制化。
（2）中国特色社会主义政治发展道路的探索。这个重要的探索实践，集中体现在党的三次重要会议上。一是党的十三大。1987年党的十三大召开，制定了党在社会主义初级阶段的基本路线，把建设高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治制度作为改革的长远目标，进一步推进了中国特色社会主义政治发展道路探索进程。二是党的十四大。1992年党的十四大召开，大会确立了邓小平建设中国特色社会主义理论在全党的指导地位，明确提出了“积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。同经济体制改革和经济发展相适应，按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革”的新任务。三是党的十五大。1997年党的十五大召开，提出了党在社会主义初级阶段的基本政治纲领，第一次提出了“依法治国、建设社会主义法制国家”的政治任务。这一任务要求，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来。这些都为中国特色社会主义政治发展道路的形成奠定了坚实的理论基础。
（3）中国特色社会主义政治发展道路的形成。2002年11月党的十六大召开，标志着中国特色社会主义政治发展道路的形成。2002年5月，在中共中央党校一次讲话中第一次提出“政治发展道路”的科学命题，党的十六大政治报告论述了这条道路的核心内容、发展目标和发展任务等一系列重大政治问题。首先，把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标。其次，把稳妥推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法制国家作为政治建设的重要任务。其三，第一次揭示了“发展社会主义民主政治，最根本的是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，这一中国特色社会主义政治发展道路的核心内容。这个“三者统一”重要思想的提出，标志着中国特色社会主义政治发展道路的形成和确立。
3.中国特色社会主义政治发展道路的发展创新时期（党的十六大以来，以党的十七大为标志）。党的十六大以来，以为总书记的党中央，提出了科学发展观重要战略思想，在科学发展、构建和谐社会、以改革创新精神推进党的建设伟大工程、走和平发展道路等一系列新理论和重大战略决策，为中国特色社会主义理论体系的丰富发展作出了重大贡献。尤其是在社会主义民主政治建设方面、中国特色社会主义政治道路发展上开辟了新的境界。以党的十七大为标志，创造性地提出了一系列民主政治发展的新理论、新观点和新举措，丰富和发展了中国特色社会主义政治发展道路。主要的理论创新有如下几个方面。
（1）政治发展道路命题的创新。党的十七大报告第一次提出了“中国特色社会主义政治发展道路”的科学命题。这一命题的表述是完整的、系统的，它是“社会主义”、“中国特色”、“政治发展道路”的有机统一体。这一科学命题的提出，既丰富和发展了马克思主义民主政治理论，又创新了中国特色社会主义理论体系。（2）政治发展道路基本内容的创新。党的十七大丰富和创新了中国特色社会主义政治发展道路的基本内容。其表现：一是提出了“人民民主是社会主义的生命”的新论断，丰富和创新了邓小平的“没有民主就没有社会主义、就没有社会主义现代化”的思想。二是阐明了中国共产党长期奋斗的新目标。党的十七大报告指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。三是提出了基层群众自治制度是社会主义基本政治制度的新概括。党的十七大强调，必须把基层群众自治制度作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。四是阐明了人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心的新论断，丰富和发展了马克思主义民主政治的理论。
（3）政治发展道路动力的创新。中国特色社会主义政治发展道路的动力是深化政治体制改革，党的十七大作出了深化政治体制改革的新部署。基本要求是在稳妥推进政治体制改革的前提下，要坚持社会主义方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目的，推进民主政治建设制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律保证。
（4）政治发展道路制度框架的创新。党的十七大把坚持人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度作为中国特色社会主义政治发展道路的制度框架和制度基础。在建党90周年讲话中发展了这一制度框架的思想，首次提出了“中国特色社会主义制度”的新概念和“中国特色社会主义制度体系”的新命题。在这个制度体系中突出了根本政治制度、基本政治制度、经济制度以及政治、经济、文化、社会机制的具体制度，尤其是突出了中国特色的社会主义法律体系，创新了中国特色社会主义政治发展道路的理论。
（5）政治发展道路战略举措的创新。党的十七大和在建党90周年讲话中，对中国特色社会主义政治发展道路的战略任务和战略举措全面系统地进行了阐述。归纳起来是：扩大人民民主，保证人民当家作主；发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利；全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家；壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量；加快行政管理体制改革，建设服务型政府；完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
（6）政治发展道路领导力量建设的创新。中国共产党是中国特色社会主义政治发展道路的核心领导力量，党的建设就是关键的关键。为此，党的十七大和在建党90周年讲话中对党的建设提出了一系列新思想。其创新思想集中反映在“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”上。其创新点是：第一，首次提出“一条主线”和“一个要求”。即必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，必须把坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉作为基本要求。第二，首次系统完整提出“五大建设”的重点。即以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。第三，首次提出了32个字的党建新目标。这就是“使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党”。[10]48
参考文献：
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[9]中国共产党历史：第2卷（1949-1978）上册[M]北京：中共党史出版社，2011
[10]十七大报告辅导读本[M]北京：人民出版社，2007
Conceptual Contents and Historical Survey of the Path of Political
Development under Socialism with Chinese Characteristics
HOU Yuanchang
（Zhengzhou Huaxin University， Zhengzhou， Henan 451100）
【关键词】中国共产党 依法行政 党的群众路线
就宪法而言，我国的行政机关是由人民选举产生，受人民的监督，向人民负责。且行政机关的行为必须在法律规定的范围之内，才能行使行政权。即中国共产党是从群众中产生的，发展壮大都离不开人民群众的鼎力支持，广大人民群众是党得以生存和延续的基础，作为执政党的中国共产党，在现阶段最好的推进经济体制改革促进社会发展的最好方式就是构建一个真正的法治社会，而构建法治社会的行为依托必然走依法行政之路。
一、党的群众路线的发展是进行依法行政的群众来源
中国共产党代表的是广大劳动人民的根本利益，她的诞生是依靠广大劳动人民对社会主义思想的信仰，她的强大过程是广大劳动人民的无条件支持。中国共产党就是人民群众的代表，因此人民群众就是中国共产党的血液，中国共产党和我国人民群众是一体的。群众路线是中国共产党长期革命和建设经验的总结，是思想活的灵魂的基本方面之一，是党的科学的领导方法，是历史唯物主义的生动体现。群众路线是党的根本路线，这是由我们党的全心全意为人民服务的宗旨所决定的。全心全意为人民服务，密切联系群众，是我们党区别于其他任何政党的一个显著标志。我们党是在与人民群众密切联系、共同战斗中诞生、发展、壮大、成熟起来的。党离不开人民，人民也离不开党。一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，是我们的事业不断取得胜利的重要法宝，也是我们党始终保持生机与活力的重要源泉。八十年的实践启示我们，党必须始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益，从人民群众中汲取前进的不竭力量。
二、依法行政对落实党的群众路线的重要意义
依法行政的基本原则来源于党的群众路线，法是上层建筑的范畴，而经济基础决定上层建筑，我们的经济基础直接表明我们一切行动的指引在于广大的人民群众根本利益，建设法治政府，依法行政是行之根本，行政法的基本原则是行政的基础，立法的前提。
（一）依法行政是落实党的群众路线保障。所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。
（二）合理行政原则是亲民爱民的基本表现。合理行政原则的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于裁决性行政活动。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的因素，不得考虑不相关内容。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的，但应当避免采用损害当事人权益的方式。
（三）程序正当原则是维护人民心目中公正的基本条件。程序正当在行政活动中的表现为：1.情报公开，指的是行政机关应向社会大众公开其活动的依据、过程以及结果。2.作出行政行为应当说明理由，告知相对人权利；作出影响相对人权益的行为，应当听取相对人的意见；特别是作出对相对人不利的行为时，须听取他们的陈述和申辩。3.行政公务人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
（四）高效便民原则是真正实现群众路线的体现。行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率是在办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。只有高效行政，才能真正做到便民、利民、为民。高效便民是行政管理体制改革的重要目标，当然也是依法行政应当遵循的基本准则。要使群众路线的落实真正达到实际效果，就要以依法行政作为第一出发点，只有从根本上落实了，才能满足人民群众的利益，从根本上得到支持和热爱，才能够利用人民群众的伟大力量，真正实现“中国梦”。因此，依法行政是落实党的群众路线的第一步。
三、依法行政与群众路线的相辅相承
依法行政是党的群众路线的第一步，立法是依法行政的基础，也是建立党和群众平等地位的保证。强化监督和提高行政透明度能够让人民群众充分行使自身权力，使得依法行政能够有效的得到监督和推进。
（一）完善立法。我国出台了的现行的行政法规700余件，地方性行政法规上万件，但是在实施过程中依然是举步维艰，难以取得预期的成效，这与我国的行政法律法规漏洞相对比较多有着比较大的关系，一年一度的人大立法工作，对于保证法律的实效性明显力不从心，因此完善立法制度和行政法律法规是依法治国的源头。
（二）加强行政监督和行政透明度。所谓行政监督，既是狭义上的行政机关内部上下级之间，以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。也是广义上的执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。要强调舆论监督的效果是明显的，但是超过应用范围，就会出现舆论左右法律公正的现象。因此用行政透明来为行政监督保驾护航尤为重要。
（三）加强惩治力度。完善的预防机制，明确而有效的惩罚措施，可以保证在具体司法的过程中有法律整个过程至上而下的统一，确保有法可依，有法必依，执法必严的法制理念，也是走群众路线的要求延伸。
依法行政和党的群众路线相辅相承，实现依法行政是我们的最终目标，强化依法行政理论的研究，推进依法行政理论的创新，从民主政治的角度深入开展依法行政的改革，用不断发展的科学理论指导不断发展的实践，已经成为当前推进依法行政、提高各级政府及工作人员依法行政水平的一项紧迫任务。
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根据市、县08年普法工作文件精神，结合交通系统实际。现提出*县交通局20*年普法依法治理工作计划如下：
一、普法工作指导思想
高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“*”重要思想为指导，全面贯彻党的*精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕县委、县政府中心工作，围绕交通“大交通、大产业、大服务”的中心工作，认真贯彻实施“*”普法规划，不断提高交通系统广大干部职工的法律素质和法治管理水平，为建设平安交通、和谐交通，促进全县交通事业又好又快发展，营造良好的法治环境。
二、突出重点，深入开展法制宣传教育
（一）突出法制宣传教育的重点内容。根据建设社会主义和谐社会的要求，把法制宣传教育与交通行业管理有机结合，面向全社会开展法制宣传教育工作。在内容上，一是要继续突出以宪法为核心的国家基本法律的学习宣传，并把对宪法的学习宣传贯穿于“*”普法教育工作的始终。二是要大力宣传与经济社会发展、群众生产生活、整顿和规范市场经济秩序、维护社会和谐稳定等方面密切相关的法律法规，加强宏观调控、安全生产、劳动用工、资源环保等方面法律法规，提高广大干部职工的法律意识。今年重点组织对《中华人民共和国突发事件应急法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国政府信息公开条例》的学习宣传。三是突出交通法律法规的学习宣传教育。今年重点加强对《*省港口管理条例》、《*省农村公路养护与管理办法》、《*省收费公路管理办法》、《*省出租汽车客运管理办法》等即将颁布实施的交通法规、规章的学习宣传，要充分运用报刊、网站、广播、电视等媒介，以及在车站、机场、码头等人员流动频繁的地方设立法制宣传栏、张贴挂图、发放资料、播放广告等形式，积极开展交通法律法规宣传，使广大人民群众了解交通法律法规的基本内容，自觉遵守交通法律法规，并运用法律法规维护自己的合法权益。通过学习宣传活动，促进新颁布的交通法规、规章的顺利实施。
（二）突出法制宣传教育的重点对象。重点抓好领导干部、公务员、交通行政执法人员、企业经营管理人员的法制宣传教育。要把法制教育纳入领导干部理论学体规划，继续完善和落实领导干部中心组学法、法制讲座制度。要推行干部职工学法制度，加强对公务员、执法人员的法制教育和培训，逐步实现公务员、执法人员法律知识考试考核工作制度化，鼓励和引导公务员、执法人员在管理服务中开展法制宣传教育，促进依法行政。交通行政执法单位法制宣传教育要以行政执法人员为重点，通过学法，使执法人员牢固树立执法为民的理念，进一步提高依法行政的能力，做到严格执法、公正执法和文明、和谐执法。同时要广泛深入开展对交通部《交通行政执法忌语》和《交通行政执法禁令》的学习宣传教育活动，并将其作为执法人员基本功纳入培训范围，采取多种形式，认真组织行政执法人员逐条学习，逐条对照、逐条执行。要深入贯彻落实、国资委、司法部、全国普法办《关于加强企业经营管理人员学法用法工作的意见》，加强交通企业经营管理人员和职工的法制宣传教育，大力开展《劳动合同法》、《就业促进法》等新颁布法律法规的宣传工作，通过学法，提高企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法管理的意识和能力。
（三）突出法制宣传教育的重点活动。交通各单位要继续开展“法律六进”活动，推进交通法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，使交通法制宣传教育深入到社会各个层面、各类人群，提高交通法制宣传教育的覆盖面和渗透力。今年要重点开展以下法制宣传教育活动：一是要深入学习《*省公路路政条例》第58条修改决定，深刻领会其内涵；并利用宣传车、宣传标语、新闻媒体和座谈会等多种形式，开展面向全社会特别是农村地区的宣传教育，努力增强人民群众爱路护路的意识，使路政管理深入人心、家喻户晓，为全面开展村道路政管理工作创造良好的外部环境。二是积极参与“人文奥运•法治同行”主题宣传活动，为迎接20*年北京奥运会胜利召开营造浓厚的法制氛围。
三、扎实推进交通依法治理工作，进一步提升行业管理水平
（一）继续做好国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实工作。健全科学民主决策机制，进一步完善落实重大行政决策调查研究、专家咨询论证、集体讨论决定的科学民主决策机制；建立重大行政决策实行听证制度、合法性论证制度、实施情况反馈制度和决策责任追究制度，做到依法决策、科学决策、民主决策，避免行政决策的随意性。要严格遵循交通行政规范性文件的制定、公布和备案程序，不断提高行政规范性文件的有效性、协调性，努力从源头上预防行政争议的发生。
（二）扎实开展行业依法治理工作。各级交通管理部门要针对群众关注、行业管理中的热点、难点问题，开展专项治理。要继续开展治理车辆超限超载运输、打击非法营运、治理货车外挂、规范驻点经营、养路费专项稽查等专项治理活动，促进行业依法管理。要认真贯彻实施行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步清理和规范行政审批事项，切实削减过多、过滥及缺乏依据的办事项目。对保留的行政审批事项，要规范办事程序，尽量压缩审批时限，进一步简化申报手续，提高办事效率。进一步完善交通行政执法责任制、执法公示、执法过错责任追究制和行政处罚自由裁量管理等制度，加强行政执法监督，规范交通行政执法行为，不断推进交通和谐执法和人性化服务。坚持在管理和服务中开展法制宣传教育，把依法治理与建设“平安交通”，构建“和谐交通”有机结合起来。
四、加强领导，确保普法依法治理各项任务的落实
（一）在普法依法治理工作中贯彻落实党的*精神。要加强对党的*精神的学习，按照*报告中关于社会主义民主政治建设和深化法制宣传教育、建设社会主义法治国家的部署和要求，深入开展社会主义法治理念教育，加强公民意识教育，弘扬法治精神，牢固树立以尊重和保障人权为核心的现代依法行政理念，牢固树立交通行政执法要为经济建设保驾护航的观念，把*精神贯穿到普法依法治理工作的各个方面。
