（中南财经政法大学 湖北·武汉）
摘要：2015年6月24日，国务院法制办公室发布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，再次引爆国库体制是“经理制”还是“代理制”之争。文章详细论述了我国现行的经理国库体制，分析了国库资金主管权的归属，从宏观财政理论、委托代理理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以期调整优化现行央行国库功能定位。
关键词 ：经理；代理；国库体制；预算
1995年版《预算法》修订过程中，修正案（草案）二次审议稿公开征求意见稿删除“中央国库由中国人民银行经理”一条，引发各界关注，国库管理体制问题成为讨论较多、争}义较大的热点问题，焦点集中于是否取消人民银行经理国库制，并由此引发了一场口诛笔伐的大争论，新《预算法》最终确定仍由作为央行的人民银行经理国库，并且第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，这场风波才算平息。新预算法作出了继续实行央行经理国库体制的决策，但各方对“经理”的定义理解不同。“经理”并没有一个法定的解释，也没有对“经理”的权限进行界定。有人认为“经理”是“经手办理”，有人认为是“经营管理”。有人认为，相比“代理”而言，“经理”起到的作用似乎更大一些。央行国库局官员更偏向于“经营管理”，认为经理国库，主要从监督、制衡角度来说，拒绝办理事实上就是一种制衡。经理等于办理加拒绝办理，当然也包含经营管理的含义，经营管理主要体现在国库现金管理方面。在国库现金管理工作中，央行和财政部之间也具有分工合作与制衡的关系。四审中，全国人大常委会部分委员和法工委有关负责人明确表示，“经理”的含义比较抽象，很容易产生理解上的歧义，在《预算法实施条例》修改中应予以明确界定，使社会公众能够准确理解“经理”国库的内在含义。
2015年6月24日，国务院法制办公室发布《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见和建议，导致重燃战火，再次引爆国库体制是“经理制”还是“代理制”之争，新修订的预算法保留了“央行经理国库”的条款，但何谓经理，法律并未作过多解释。预算法实施条例草案一公开征求意见，不少声音认为草案架空了央行“经理国库”的职权，并将有关国库管理主导权的讨论归结为两个部委的权力之争。对此，笔者拟从宏观财政理论、委托代理理论、产权理论、新公共管理理论以及法理的角度进行思考，以供参考。
一、我国现行的经理国库体制
1．混合型国库管理体制
(1)国库体制名称官学有别，代理与经理。世界各国的国库管理体制概括起来主要分为i类，即委托国库制、独立国库制和银行存款制。我国和大多数国家一样，都实行委托国库制，国家不单独设立国库机构，而是委托中央银行代理国库业务。1985年是我国将国库体制划分为央行“经理”与“代理”两种体制的分水岭，2001年又在人民银行经理国库的框架下，辅之以商业银行和信用社代理国库，新《预算法》保留央行经理国库体制规定。尽管我国官方将国库体制区别于“经理”与“代理”两种类型的时日已久，但两者的涵义从未进行明晰的界定，以至于“经理”与“代理”之争也各说各话，莫衷一是。
(2)央行经理制实为委托代理制，而非与代理制对立。央行经理制是我国特有之说。实际上，纵观整个世界经济学理论，新制度经济学成为当今经济学理论发展最新最前沿的理论，考察经济学理论的发展成果，只存在委托代理理论，而且这一理论成为新制度经济学的核心。目前名为央行“经理制”实质上应是“代理制”，近年令人纠结的央行“经”、“代”之争热烈非凡，但似乎成为了一场抠字眼的文字游戏。现代社会中存在多类多层次的委托代理关系，财政管理事务就是其中一种特定类型的委托代理关系，从总体上考察，公民是初始委托人，民意代表在代议机关议定国事，体现公民与立法机关的委托代理关系，即公民委托立法机关代表民众意愿审议批准政府编制的预算草案，确立年度预算，这是财政委托代理理论关系链条中的第一链；之后的第二链是立法机关委托或授权政府执行预算，在立法机关与政府之间形成委托代理关系；前后链条衔接起来就以此递推在公民——立法机关——政府之间分层次形成委托代理关系。政府是一个组织体系，在政府这个系统化的组织体系内部也存在多类、多层次的委托代理关系，以财政管理为视角看，财政部门是受政府委托而成为专门的理财机构。
(3)国库改制厘清财银关系，财政存款计息支拨付费。长期以来，我国财政存款不计利息，支拨资金的结算不付费，财政和银行关系不顺，商业银行受利益驱动往往延压财政资金。为了厘清财银关系，推进财政国库管理制度改革，自2002年起，商业银行代办国库业务手续费标准从0.05元调整为每笔0.1元，从2003年开始央行对国库财政资金存款计付利息，国库存款计付利息利率按现行中国人民银行规定的单位活期存款利率计付。由此，商业银行代理国库业务受到前所未有的重视。商业银行代理国库支库业务既是商业银行代理类中间业务的重要内容，也是国库工作不可分割的重要组成部分。
(4)财政库款拨付共管，实行双重审批制。目前经理制下财政资金拨付流程是，先由财政系统各业务部门，如农业处、经济建设处等，根据预算，提出相应申请，这些申请需要首先在该部门内经过审批；各业务部门的申请，汇总到财政系统的国库处；审批后再到国库支付中心或者国库支付局，经审核，再确认支付；最终，汇总到国库，根据央行具体风险控制标准，走不同的审批程序。一般情况下需要走央行的审批程序，并由央行相关负责的领导签字通过后才能够办理，由此，形成财政和央行的双重审批制。
2．央地国库体制有别，经理与代理并存
我国中央国库业务由中国人民银行经理，地方设置四级国库，实行商业银行代理和人民银行经理两种管理体制，逐步厘清财政和商业银行的关系，但财政和央行国库的职能交叉，关系不顺。
(1)中国人民银行职能调整后，国库由代理转变为经理国库。l985年以前，中国人民银行身兼“中央银行”和“商业银行”双重身份，国务院颁布《中央金库条例》明确中国人民银行“代理”国库，这一时期，国库除办理财政资金收支核算业务、反映报告收支实况之外，还负有督促检查征收机关收纳款项及时准确缴库之责。人民银行专门行使“中央银行”职能后，1985年国务院颁布《中华人民共和国国家金库条例》，明确规定：“中国人民银行具体经理国库。组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。”自此将人民银行“代理”国库改为“经理”国库，并确定了行使6项办理权、6项对不合规业务的拒绝办理权。此后，央行一直负责经理国库，对财政库款运行开展事中监督。据不完全统计，2006-2010年，各级国库堵住违规业务114万笔，涉及金额4441亿元。新《预算法》坚持央行经理国库体制，强调“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”。
(2)地方设四级国库，国库业务工作实行垂直领导。1985年国务院颁布《国家金库条例》明确规定，国库机构按照国家财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库。中央设立总库；省、自治区、直辖市设立分库；省辖市、自治州设立中心支库；县和相当于县的市、区设立支库。国库业务工作实行垂直领导。各省、自治区、直辖市分库及其所属各级支库，既是中央国库的分支机构，也是地方国库。1995年《中华人民共和国预算法实施条例》进一步规定：“地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”。新《预算法》第三条规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算；第五十九条还规定，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。
(3)不设央行机构的地方，国库业务委托专业银行办理。商业银行代理国库支库业务伴随着我国金融财税体制改革的发展而产生，《国家金库条例》规定，支库以下经收处的业务，由专业银行的基层机构代理。“不设人民银行机构的地方，国库业务由人民银行委托当地专业银行办理”，商业银行办理国库代理业务应运而生。1995年《预算法实施条例》规定：“未设中国人民银行分支机构的地区，上级中国人民银行分支机构商有关的地方政府财政部门后，委托有关银行办理”。2001年进一步明确规定了商业银行代理国库机构设置的条件、人员配备和职责权限。商业银行代理国库业务，是指人民银行根据财政管理体制及自身机构设置情况和国库业务管理的需要，将国家金库的部分县、区国库业务和乡（镇）国库业务委托给商业银行代理的行为，具体包括代理国库支库和办理国库经收处业务。
二、国库资金主管权的归属
1．财库间的预算权是主从关系
(1)国库资金动用权实为预算监管权，应由财政主管。从国库资金考察，国库资金运行及其结果包括库款收入、支拨和库底余额，国库资金动用权实为预算监管权，应该由专职理财的财政部门主管；从国库管理体制考察，国库管理体制的核心是财库关系，无论哪一种国库管理体制，政府专职理财部门都应该处于主导地位，这种主导地位在独立国库制和银行存款制两种国库管理体制中表现很突出，委托国库制实际上是政府理财机构委托央行代为办理财政库款的收纳支付等日常结算和清算业务，并没有改变财政对库款的支配权，也没有改变对预算资金监督的主导地位，但委托国库管理体制下，由于组织机构分设，需要财政和央行之间在分工的同时加强协调。任何国库管理体制下，国库的财政资金都应该是由财政主导来进行管理，但同时需要发挥各方面的监督作用，形成财银之间分工协作的监管体制。
(2)央行经理国库侧重于受托提供金融服务，履行核查职责。各国央行体制无论如何，其基本职能都定位于主理金融货币事宜，而不是财政管理，事实上，许多西方国家都奉行央行相对独立于政府的原则，由于政府和央行归属的序列不同，不太会越界而在政府预算执行过程中就预算管理权限形成政府和央行之间的委托代理关系；即便许多国家实行委托国库体制，这种委托关系也只是理财机构委托央行经办金融服务事宜，而非授权式委托代理关系。我国与许多西方发达国家不同，央行缺乏独立性，归属于政府序列，即便如此，为了保持预算权的完整统一，加强预算权责对称，政府对财政主管权只应单一授予或委托给专职理财机构受理，不应该平行授予两个同级部门；在单一授予的委托代理模式下，为了便于开展理财活动，专职理财机构可以委托央行或商业银行办理国库业务、提供金融服务，在财政和央行（或商业银行）之间构成服务型的委托代理关系，即央行代理制，央行之下通过商业银行将各部门、单位支用资金联系起来，形成多层次、多环节、前后递进、首尾相连、循环往复的完整的委托代理链，即预算循环。
2．财政主导国库管理的成因
(1)国库工作的分离协调，库款管理权归属于财政。财政部门是政府进行集中性分配的专职理财机关，代表政府制定预算政策、编制预算、组织预算执行并开展预算绩效评价管理，监督管理预算运行的全过程。2001年财政推行国库集中收付制度改革后，央行的主要职责是与代理商业银行进行资金清结算，各级财政新增设了内部机构，专司国库管理职能，同时，还另外设置了专门负责国库收支具体业务的经办机构，在财政系统实行政事分离、管办分离。
央行的国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。传统国库的基本职能以“库藏管理”为中心，早期的库藏以实物形式为主，之后成为国家财政资金的出纳机构，成为政府财政资金的聚散地，在日常工作中配合财政机关开展预算执行工作，根据预算管理体制经手办理预算执行每一笔财政资金出入库的相关事务，将机关组织征收的各类财政收入接收纳入国库，根据财政付款凭证支拨财政资金、办理库款的出库。国库面对着遍布全国的各级预算单位，要按照财政分级预算的规定，在各级财政之间进行收入的划分和分成留解；要按照预算收入分类的规定，每天向财政部和地方同级财政机关报告预算收入入库的情况；还要及时办理库款的支拨，定期报告财政库存等等。这些工作，无疑反映着国家主要财力的集中和分配过程，以及余存情况和结果。可见，银行的国库工作是为圆满实现国家预算收支任务提供的服务，实质上成为整个国家预算执行工作的一个重要组成部分。
财政和银行在国库工作方面，会计与出纳分设，形成分离协调机制，库款管理权是财权的重要构成，应该归属于政府专职理财机构，即财政部门。
(2)现代国库功能拓展，要求宏观财政政策将现金与债务管理结合。随着经济发展、经济体制的不断变迁，政府职能从社会管理者拓展到干预经济、维护经济的稳定和增长，由此引出宏观财政政策调控的需要，财政预算政策需要“逆对风向行事”来烫平经济周期性波动，推动经济增长。财政职能的扩大必然要求国库资金管理和策略也随之调整，国库资金流动的数据信息是国家对经济进行宏观调控的最可靠数据之一、最重要的信息源，通过对国库资金流量与存量的调度进行现金管理、实现现金管理与债务管理，财政政策和货币政策的协调，促进经济稳定、健康、可持续发展，实现国家的长治久安。
随着时代的变迁，现代国库功能进一步拓展，但这并没有改变国库的基本定位，国库依然是落实预算、开展预算执行的组成机构之一，国库的现实工作依然是在办理预算执行中库款的收付，落实宏观财政政策的操作，这意味着国库工作在本质属性上依然归属于财政领域。只是因为我国机构分工的安排，模糊了人们对国库工作本质与归属的认识。按政府部门职能划分，财政部门是财政工作的主管机关，国库工作的本质属性既然归属于财政，按逻辑顺推，国库工作理应对财政部门负责。
(3)预算会计体系涉及面广，财政总预算会计居于中心地位。预算会计是以预算执行为中心反映预算收支的专门会计，整个预算会计体系涉及面广，由一系列相对独立的会计构成，在预算会计序列中财政总预算会计居于中心地位。从预算周期各环节的递进关系看，每一年在人大审批确立年度预算后，各有关单位即据此开始进入新年度预算执行。在执行国家预算过程中，国务院领导国家预算的执行工作，财政部门具体部署、组织实施和监督管理预算执行活动，财税库三家成为整个政府预算执行的关键，财税库三家的职责各有分工，税务机关、海关以及其他执收执罚单位组织办理预算收入的征收缴纳工作；国库担负着执行国家预算的繁重任务，主要负责收纳、划分、报解和支拨库款，办理库款清算，核查票据凭证填写要素的合规性、完整性，寓监督于票证核查之中，以保证库款的安全。税款入库后国库每天要编制预算收入日报表、分成收入划分的日报表，并附税收缴款书、非税收入缴款书等原始凭证，报财政总预算会计按入库数记收入账，财政根据预算收入、库底资金以及支出机构（部门和单位）预算及其执行进展等情况，通过国库集中支付体系支拨财政资金，并通过财政总预算会计做相应支拨账务处理，财税库三家各自分别设置财政总预算会计、税收会计和国库会计对有关财政资金的收支及其结果开展会计核算和管理，因此，财税库三家要定期对账，确保一致，实现分工协调。
三、调整优化现行央行国库功能定位
1．取消央行审批制，避免职能交叉、预算权分割
目前的经理制下对财政资金的拨付实行财政和央行的双重审批制。根据产权理论，产权明晰是其精髓，产权明晰则是以产权的完整为前提的，这意味着预算管理权应该具有完整统一性，另一方面，自20世纪80年代以来世界各国兴起的新公共管理运动热潮，其宗旨是再造政府流程，消除繁文缛节，加强政府绩效管理。我国现行经理制实行财政和央行双重审批方式下，多层次多环节的层层审批在财政与央行两大系统之间难免出现职能交叉、重复审批，权责划分不清，手续复杂，往往会减缓财政资金下达的速度，影响预算执行进展，降低效率。
实际上，财政资金的下划，是按照年初审批后确定的预算及其用款计划、预算执行进度等作为资金拨付依据的，中间不应该也无需央行的审批，央行审批是越位，因为按政府职能划分，财政部门是代表政府管理财政资金的专职机构，财政在代表政府管理财政资金过程中需要银行金融服务，央行在此的功能定位应该是接受财政部委托提供这种服务，经手办理财政资金的收缴、支付等具体事务，由此，应该取消现行的央行审批制，避免财政系统与央行的职能交叉，提高财政资金运行的效率。
2.避免央行国库监督权错位，但需要寓核查于服务
有人将央行经理制与代理制的核心归结于国库对财政是否具有平行监督与制衡功能。其实，经理制并非意味着央行与财政部是平行的关系，相互分工，央行直接对政府负责；代理制是委托代理关系的简称，也可简称为委托制，二者只是在委托代理双方所取的参照系不同。代理制或是委托制下，央行与财政部是代理与委托的关系，央行需依财政部指令行事，将国库委托银行办理，财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，国库和财政部门相对独立，这本身就是会计和出纳分设，互不兼融。央行在经手办理财政资金的收缴、支付等具体事务过程中对有关凭据应该填列的要素履行必要的核查手续，将央行的预算监督融入其服务与核查之中，直接对预算主管部门——财政负责。
我国新《预算法》赋予人大和审计对预算的法定监督权，前者对预算进行外部监督，审计署为政府组成部门，属于政府内部的预算监督。为了健全预算监督体系，避免预算监督职能出现交叉重复，任何国家都没有赋予央行法定的预算监督权，发达国家的央行独立于政府序列，如果赋予央行法定的预算监督权，则会导致与人大的外部预算监督权交叉；我国央行属于政府序列，如果赋予央行法定的预算监督权，则会与同为政府序列的审计监督出现职能交叉，因此，央行并不享有法定的预算监督权。在现代社会，公法遵循的原则是法无授权不可为，新《预算法》实施后，央行继续以审批制方式履行所谓的监督权属于过度行权，侵蚀了财政的预算管理权，属于越位行为。当然，央行国库监督具有其优势特征，但其主要角色应该是为政府、财政及其预算执行服务，是寓于服务之中的监督，这与其叫监督，还不如称为核查或核对，后者的表述更加准确一些。
3．清理缩减财政专户，加强库款与货币政策的联动协调
1.对账意识不到位。预算单位的会计在国库集中支付会计核算制度下,认为预算单位零余额账户,不用对账和不需要对账,以前是基本结算账户,账户上天天有金额,月底需要对账,银行会自动给单位对账单,单位会计为了每月的各种报表,也会主动到银行对账。现在是国库集中支付零余额账户,觉得对账是多此一举,对额度对账工作的重要性在思想认识上不到位。
2.额度对账形同虚设。额度是各预算单位的月度用款指标,由财政部门于每月25日前将次月增加的按代理银行划分的预算单位用款额度以《财政授权支付额度、清算额度汇总通知书》的方式,并附上《预算单位财政授权支付额度明细单》,分别通知人行国库部门、预算单位和代理银行,预算单位在财政部门批准的用款额度余额内,开具《财政资金支付凭证》,提交代理银行办理授权支付,当预算单位发生了授权支付业务时,额度就转换成了预算单位的可用资金,否则它仅是一个指标数字。财政、代理银行、预算单位、人行国库部门都没有执行额度对账工作,而代理银行在额度对账工作中担负着重要的角色,即要与人行国库部门、财政部门核对财政零余额账户,预算单位零余额账户与国库单一账户之间清算发生额,又要向预算单位核对上月财政授权支付发生额,月底工作量大,时间集中,各自系统工作时间受上级行的控制,代理银行在人员配置和业务管理上都没有达到要求。
3.拨款科目总分额度不相符。拨款过程中经常存在明细科目无额度,该科目有总额度的现象,预算单位、代理银行、地方财政之间相互联网,地方财政在《江西省财政综合业务系统》中给了预算单位额度指标后,预算单位、代理银行在自身的业务系统中就有了相应的额度指标,人行国库业务部门的tbs系统要操作人员手工录入相应的额度指标,在录入明细科目额度的过程中有时会与地方财政在《江西省财政综合业务系统》中给预算单位各明细额度指标不相符,但科目总额度是相符的,造成预算单位在拨款过程中明细科目无额度拨款现象,拨款凭证退来退去,资金不能及时到位,影响了预算单位的用款计划,也增加了金融机构业务操作人员的工作量,对社会也造成了一定的影响。
4.额度通知未能及时到位。市财政局于每月25日前将次月增加的按代理银行划分的预算单位用款额度,以《财政授权支付额度,清算额度汇总通知书》的方式,并附上《预算单位财政授权支付额度明细单》分别通知人行国库部门和代理银行。代理银行须将各预算单位的月度用款额度在一个工作日内通知其分支机构,分支机构须要一个工作日内将月度用款额度通知到相关的预算单位,代理银行的操作系统有数据,但打印不出《财政授权支付额度到账通知书(预算内)》,预算单位不能及时地知道本单位在代理银行的额度是否到位,单位经费的使用可能会滞后。
5.人行国库部门tbs系统未设置数据对接平台。实行国库单一账户体系资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代化财政国库管理体制,取消了中间环节,使财政资金在未支付到收款人之前一直保存在国库。人行国库部门国库业务tbs核算系统自成体系,未设置与地方财政、代理银行、预算单位的相关财政资金业务数据对接平台,授权支付额度,直接支付额度要国库操作人员手工输入到国库业务tbs操作系统。代理银行与地方财政有数据对接平台,不用手工录入额度指标,目前地方财政分别与代理银行、预算单位联网,而未与人行联网对接。
6.会计人员素质参差不齐。各预算单位的经办会计人员,有业务能力强弱之分,经调查发现,有的会计人员只知所以然而不知其所以然,师傅怎么教就怎么做,资金走向一但有变化,就不知如何应对,不能灵活地运用会计专业知识处理相关会计业务。
建议:
1.国库会计业务tbs操作系统应建立数据对接平台。建议人行国库部门国库业务tbs操作系统一是增加与地方财政的数据对接模块,建立数据对接平台,即减少了国库人员录入额度指标的工作量,又减少了国库业务的差错率,拨款资金又能及时到位;二是增加与代理银行、地方财政额度对账模块,包括日对账、月度对账、年度对账,在系统中每月及时核对地方财政国库单一账户的库存余额,每月与代理银行核对市财政零余额账户,预算单位零余额账户与国库单一账户之间清算的发生额。能及时地做好对账工作,切实落实对账责任。
2.建立代理银行与预算单位的数据对接平台。代理银行的会计业务操作系统一是增加《财政授权支付额度到账通知》模块,能及时地将额度通知预算单位;二是增加预算单位零余额对账模块,用于核对代理银行上月财政授权支付发生额,既减少了代理银行工作人员对账工作量,又解决了代理银行与预算单位不能及时对账的问题。
3.严格执行对账制度。国库要及时做好与财税部门、征收机关以及上级国库的对账工作,代理银行要及时做好与国库部门、财政部门、预算单位的额度和清算发生额的对账工作,财政部门、预算单位经办人员要积极地主动地与国库部门和代理银行进行对账,实行责任追究制,切实落实对账责任。
关键词:国库资金;对账核算;财税
中图分类号:F830.44文献标识码:A文章编号:1007-4392(2010)02-0062-02
一、当前国库对账工作中存在的问题
(一)对账方式的不合理,执行力度不够
在对账时间方面。《国库与财政、征收机关对账办法》中规定:各级国库与财政、征收机关,原则上按月、年进行对账,预算收入较多的地方,可按旬、月、年对账。此办法于1998年出台,是基于国库业务手工处理基础上制定的,随着电子化建设进程加快,国库、财政、税务等部门业务操作已实现计算机自动化处理,按旬、月、年对账已明显不适应当前业务发展和防范资金风险的需要。对账办法第九条、十五条要求国库在每月终了五日内编制报表与财税部门对账、财税部门于三日内核对完毕返回国库,对账期长达八天。当前国库业务处理实现了计算机自动化,报表可在当天或次日到达征收机关,办法中所规定的八天对账期明显较长,不利于及早发现问题和防范国库资金风险。
在对账方式方面。按照《国库与财政、征收机关对账办法》要求,国库部门按月编制月度对账单,由财政、征收机关进行核对,发现错误及时更正。这种单方面对账容易造成对账信息不对称,很难保证对账的真实性,缺乏对对账工作的监督。
在对账执行力度方面。一方面是财政、征收机关记账不及时。财政部门与国库对账经常出现余额核对不符的现象,经调查是由于财政部门记账不及时造成的,这为国库资金带来很大风险。另一方面是财政、征收机关对账态度不认真、不负责。比如出现对账不相符的情况时,不如实反映情况,仍然签署“核对相符”;有代征情况的征收机关,不认真履行代征业务的对账义务,对一些如财政监察部门的退库业务终年不对账,黑龙江通河案件就属于这样的情况。
(二)对账标准不同造成对账难的问题
1.财政、税务、国库三个部门统计口径不一致,使得对账难度加大。如收入方面,财政和国库是按行业、系统分类,而税务是按企业性质分类;支出方面,财政执行预算支出通常只到项级,而国库是核算到目。国库预算收入报表的计量单位精确到角、分,而部分征收机关报表以万元为单位。同时征收机关当月开出的税票,不论是否已入库,其在途款项均纳入当月税收反映,而国库部门以正式入库日期和实际收纳数额为准。
2.记账时间不同步。国库部门按照会计制度规定实行序时记账,日清月结。财税机关则是按月记账,月中不按日记账,有时月末结账日提前于国库部门,有时推迟于国库部门,造成账务核对不相符。
3.由于内蒙古地区各支库地域广,国库资金入库时间长,影响了资金入库和对账工作的顺利进行。主要是入库环节多、交通不便,汇划渠道不畅,每笔国库资金上划少则三四天多则七八天。加之国库现在要求商业银行提入税款在九点前,造成当天税款只能于次日入库,无形中造成了税款延后入库,与征收机关当日对账较难。
(三)国库集中支付业务对账工作缺乏制度依据
国库集中支付业务是预算支出的重要组成部分,做好集中支付业务的对账工作是确保财、税、库、银账务数据一致的必要手段,也是强化预算单位财务管理的必须环节。而目前参与清算的银行更注重清算资金,不注重与国库对账。如果国库部门与银行对账不及时,加之安全防范检查力度不够,定会造成支付清算风险隐患。
(四)对账方式落后,存在手工操作、工作量大的问题
目前,内蒙地区财税库银横向联网没有实现,基层国库工作面临着业务人员工作量大、劳动强度高、核算效率低的矛盾,国库与财政、征收机关、银行的对账通过纸质报表进行核对,采取手工方式,方式落后、工作量大、准确性不高、效率较低。
二、加强国库对账工作的几点建议
(一)明确各相关部门的职责,密切财税库的配合
中国人民银行总行、财政部、国家税务总局要尽快修改、完善《国库与财政、征收机关对账办法》,明确对账成员单位的职责、义务及相应的罚则,达到相互约束、相互制约的目的,保证对账工作的及时性,加强国库资金风险的防范力度。一是规定建立自上而下监督考核机制,督促国库与财政、征收机关、银行按日与国库进行对账,应做到每日业务终了的第二个工作日上午及时进行对账工作,并纳入制度化进行考核,确保国库与财、税、银收支数据准确无误;二是建立财、税、库、银部门负责人例会制度,每季度召开一次协调会议,沟通各部门的对账工作情况,交流对账工作经验,分析存在的问题,研究解决的办法,进一步规范对账工作。
(二)进一步明确财、税、库对账内容及对账要求
一是要明确规定财政、税务、银行、国库部门对账内容,以财政部制定的预算收支科目为准,最大限度保证各征收机关科目名称、编码、统计口径与政府收支分类科目一致;财政、征收机关统计数字和入库日期,都以国库实际收纳数额和入库日期为准;对账数据一律计算到角分,确保国库与征收机关预算收入的准确无误;二是进一步规范国库与财税部门的归属标准,税务总局对国税、地税会计核算要求应作相应的统一,核算标准应以财政部门制定的《政府收支分类科目》核算到“目”类,按经济性质分类的报表应单列统计,会计与统计报表应分开。
(三)改变现有对账方式,增加部分对账内容
一是按月核对账务改为按日对账,加强对账的时效性。选择按日核对各单位的核算数据,保证了每日办理业务的准确性,及时防范了国库资金风险;二是现场集中对账和双方互相对账制度,由双方互签对账结果,解决单方对账形式下双方对账信息不对称的问题,能够有效防范国库资金风险,确保国库资金安全;三是增加国库集中支付业务的对账内容。近年来从分库到支库相继开展了国库集中支付业务,每日与银行清算的财政资金不仅笔数很多,金额也很大。国库集中支付业务属国库资金“出口”业务,存在着相当的风险隐患,由国库与银行按月分清算额度和清算资金现场集中对账,发现问题及时处理。
关键词：高校；国库集中支付；存在问题；改进措施
中图分类号：F406.7 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02
一、前言
近年来，我国高校正在大力推行国库集中支付制度，这引发了高校现行财务管理的重大变化。国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。国库集中支付制度是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库单一账户，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库支付机构审核后，将资金直接从单一账户支付给收款人的制度。实行国库集中收付制，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。
二、国库集中支付制度遇到的主要问题
1.国库集中支付制度的覆盖不够全面
国库集中支付制度的实施，使大多数单位的资金使用权和财务自得到了规范，但也有部分部门未能纳入国库集中支付管理。一些人认为国库集中支付使得财政资金使用权和财务自都收归财政部门，预算单位的资金在运用上的随意性受到限制，并且在分散支付条件下，各部门和单位的资金存入银行，可生息，使用资金时自主性强但改革后这些好处将不复存在，因此一些部门有抵触。这是集中支付制度不受支持的主要原因之一。
2.部分财务业务人员素质不过关
国库集中支付要求预算单位每月报出精准的用款计划，正确填写经济科目，因此对报账会计的要求更高，要求会计具备较高的专业水准。目前教育系统还有部分报账会计没有从业资格证书，在报账过程中往往需要核算中心工作人员对其进行指导，导致报账工作不能顺利完成。
3.资金运作方式受到限制
国库集中支付是由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付，将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。高校实行国库集中支付后，财政部门根据已批复的部门预算和用款计划，直接向指定给高校的零余额账户下达用款额度。实际上，财政部门拨给高校的只是一个用款额度，所有的资金都集中在国库单一账户中。因此，高校只有部门预算和用款计划额度的使用权，而没有资金的调度权。如某项支出的经费未纳入预算，或虽有预算但未编用款计划，则该项支出将无法得到经费保障。
4.其他原因
其他原因还有银行工作不够规范；相关法律法规、配套设施不完善；财政部门有待相互更加协调等。
三、改进国库集中支付存在问题的几点措施
国库集中支付制度是对财政资金运行方式的根本变革，但由于部门预算和政府采购预算不够完善，财务人员对相关的业务处理不是很熟悉，以及银行结算制度的限制等等。因此我们必须采取以下措施进一步完善国库集中支付制度。
1.统一思想，转变观念，深化认识
预算单位部门要加大对国库集中支付制度的宣传力度，通过多种途径使预算单位的相关人员特别是单位领导提高认识转变观念，认识到国库集中支付制度的目的和意义，作为财务人员要熟悉具体业务和相关政策、流程。
2.加强对财务人员的业务技能培训
强化财务人员的业务素质，规范操作。让单位的财务人员熟悉国库集中支付政策，了解相关的操作程序，能够按照基本要求正确的进行会计核算。国库集中支付制度实施，与以前相比工作量在很大程度上有所加大，并且是一项业务性很强的工作，在会计核算和账务处理方面都有所变化。这就要求预算单位会计人员不仅要了解国库集中支付制度，还应熟悉其操作流程与工作方法，同时在会计核算中要进行正确的反映，积累经验，不断完善国库支付工作，保证更加规范地使用财政资金，预算执行、收支信息更加透明、完整、准确和及时，从而提高财政资金的运行效率和降低运行成本的投入。
3.在会计集中核算基础上实行国库集中支付制度
国库集中支付制度以财政下达的年度预算和单位月度用款计划为控制中心，单位办理支付业务必须在用款计划指标内进行。单位每月在规定时间向财政厅报送用款计划，经厅内各有关业务处和国库处审定后送会计中心。会计中心资金部及时分单位在预算指标管理软件中登记月度用款计划，由各核算部在单位用款计划指标结余数以内审核，并办理单位支付申请。
会计中心资金部根据当月各单位用款计划总额和集中支付专户实际支出进度，及时向国库处提出集中支付专户用款申请，国库处批准后直接将资金拨入会计中心集中支付专户。国库向会计中心集中支付专户拨款次数不限，每次拨入金额根据实际支出进度确定。
单位发生国库集中支付范围内资金支出或向下属单位拨付经费时，将有关凭证送会计中心核算部，核算部按规定进行审核后，在其用款计划指标以内同时填开零余额账户支付凭证和集中支付专户预算拨款凭证，一起送银行进行资金划转和支款。银行依据集中支付专户预算拨款凭证，先将资金转入单位零余额账户，再依据零余额账户支付凭证，将款付给收款人。
当发生支出退回和退票时，由核算部根据银行回单，于当日下班前填开零余额账户转账支票，将退回资金交回集中支付专户。资金部在收到银行收款通知后，相应冲减单位用款计划使用数。
单位用款计划指标管理和各种银行支付票据的填开全部实行现代化的计算机网络管理，用款计划指标在网上实行实时动态控制，单位随时可以看到本单位的最新用款计划结余情况。对超计划办理的支出，计算机拒绝保存。
四、完善高校国库集中支付制度的几项建议
高校实行国库集中支付制度，有利于规范高校财务管理，降低财务风险，提高财务工作信息化进程。
1.加强高校的预算管理工作
国库集中支付打破了传统依据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理格局，要求财政资金支出须经财政部门进行审批才能支付。因此，为使高校的正常运转得到强有力的资金保障，校内各预算单位在建立明细预算的基础上，根据预算编制用款计划，做到每月用款计划都心中有数，并准确、及时向校财务预算管理部门报送用款计划。校财务部门汇总各预算单位的用款计划，全面、科学、准确地预测全年所可能发生的全部业务情况，并区分财政性资金和非财政性资金、财政直接支付项目和财政授权支付项目，申请充足的财政资金额度，杜绝无预算支出，提高财务预算的管理水平。
2.尽量形成统一的科目代码， 提高工作效率
高校在严格执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的前提下，会计科目及代码的设置应尽量同国库集中支付操作系统相匹配，会计核算指标按国库集中支付的要求进行控制。这样，高校财务管理系统会计科目代码与国库集中支付系统的科目代码达到一致，财务预算指标也能一一对应，最终使这两套系统统一，既可以减少重复工作量，又能提高国库集中支付的效率。另外，高校应加强与财政主管部门的联系与沟通，定期汇总科目编码操作中的问题，并提出改进意见和建议，使国库编码能更科学、更合理地适应会计核算工作的需要。
3.加强会计人员轮岗培训， 提高其业务水平
各高校财务部门应不定期实行会计人员轮岗培训和业务交流，总结工作中碰到的问题，探讨解决方法并达成共识，不断扩大知识面，提高业务水平，适应实际工作需要。改变“一人负责一摊事务”，“自扫门前雪”的工作观念，其他岗位工作人员应主动了解国库集中支付的原理和操作流程，国库集中支付人员也要参与到财务预算和会计核算工作之中。
4.加强网络建设， 提高支付效率
网络建设是国库集中支付工作的技术支撑，高校实行国库集中支付制度，必须建立一个能够与财政支付信息系统和银行日常支付信息系统兼容的现代化管理信息系统。高校在国库集中支付系统中提出支付申请，通过网络及时传输到国库集中支付中心，并能在系统中自动反馈支付中心是否收到信息以及审核意见，缩短网络重复传输信息的时间，提高国库网络支付效率。同时，还要建立和完善现代化银行支付系统和银行清算系统。此外，要加强单位内部控制制度管理，配备专门进行国库集中支付系统操作的宽带网络和电脑，保证网络畅通。
5.加强校银合作， 试行银行垫付资金制度
为解决教职员工报销提取现金不方便这一问题，高校应加强与银行的联系。高校先从有贷款的商业银行基本账户中垫付资金给教职员工，在每日业务结束后，高校凭财政直接（授权）支付凭证由国库银行同商业银行结算，将资金划转至商业银行。这样可以保证财政结算账户的零余额和商业银行基本账户资金的正常运转，为教职员工开展日常经济业务提供方便，增强国库集中支付制度在现实操作中的可行性。
一、国库会计核算概述
（一）国库会计核算的基本内涵 国库会计是国家财政预算管理的重要组成部分，它是指运用银行会计的核算方法，对各级预算收入、支出、退付及划拨、清算等资金运动情况进行真实、及时、完整的记录、反映和监督，确保国库资金安全与完整，提高国库资金运行的效率和效益，保证和促进各级预算的顺利执行。国库会计是人民银行经理国库职能的基础和具体体现，是一种与预算会计密切联系的特殊的银行会计。按照会计的目标理论，会计是一个信息系统。该系统提供的信息既要有助于解脱管理者对资源的经营责任，又要有助于外界信息相关者决策。作为一种特殊的银行会计，国库会计反映和监督的是财政预算资金的收入、支出、退付和划拨、清算等资金运动情况，通过这种会计活动服务各级政府等有关部门，保障和促进各级政府预算的顺利执行。
（二）国库会计核算的主要内容 国库会计核算的内容主要包括两个方面，一方面是运用政府预算科目和银行会计科目、凭证、账簿、报表等会计方法，及时准确地办理预算收入、划分、报解、入库和库款支拨、退付等业务；另一方面是对国库资金的收纳、划分、报解、入库、退库和支拨等进行监督。具体内容包括以下六个方面：（1）预算收入的缴纳，即对缴入国库的预算收入按政府预算收入科目和有关会计科目进行分类核算、汇总；（2）预算收入的划分和留解，即国库根据中央、省、地、县、乡等不同的预算级次和财政体制确定的收入留解比例，按规定的核算方法，对已缴纳的预算收入进行划分、留用和报解；（3）预算收入的退付，即根据规定和授权，将已入库的预算收入款项退还给申请单位或申请人；（4）库款支拨，即对已收纳入库的预算资金根据预算规定的用途和合法支付凭证，向预算单位供应预算资金；（5）国债发行和兑付，即根据国债发行和兑付计划，向发行和兑付银行清算资金；（6）预算外收支，即对预算外资金进行收纳和再分配。
（三）国库会计核算的特点 国库会计核算具有相对独立性，既属于银行会计的范畴，又具有预算会计的特征。从银行会计的角度来看，国库会计是人民银行会计核算业务的一个组成部分，在账户设置、账务平衡、记账方法等方面与银行会计有共同点，但在具体执行国家预算收入的收纳入库和库款拨付的核算、反映和监管上，又不同于一般的银行会计业务，其差异主要体现在三个方面：一是服务主体不同，国库会计服务的特定单位是国家金库，银行会计服务的特定单位是流通领域中从事经营货币的特殊企业即银行。二是核算对象不同，国库会计核算的对象是预算资金的收纳、划分、报解入库与库款的支拨所引起的国库资金运动过程及其结果，银行会计的核算对象是银行信用业务中存款的存入和支取、贷款的发放与收回、业务收入与支出等引起的货币资金的增减变化过程及其结果。三是业务范围不同，国库会计涉及财政、税务、海关和银行结算业务，银行会计涉及的是银行与非银行的金融信用业务。从预算会计的角度来看，国库会计核算与总预算会计、税收会计有着内在的逻辑联系。国库会计每天编制的收入日报表是总预算会计登记收入分类账的唯一合法凭证，是分析掌握预算拨款的可靠依据。因此，国库会计核算在凭证使用、科目设置、核算内容分类、国库报表编制等业务上与预算会计一致。
二、国库会计核算的重要性
国库会计核算作为国库业务管理的基础工作和重要工具，其工作好坏、服务质量高低，直接影响和制约预算收入的及时足额入库及其分配使用，对国家预算执行乃至经济建设有着重要影响。因此，国库会计核算在国家预算收支活动中，发挥着执行、反映、促进、监督以及决策支持作用。自1994年分税分级财政制度改革以来，国库管理制度、预算体制的变化对国库会计核算产生了深远的影响，进一步体现出国库会计核算的重要性。
（一）为分税制改革奠定基础 分税制改革明确了中央和地方政府的收入分配关系，同时调整了政府间资金上划、下拨的约束关系，增强了各级政府当家理财、自收自支、自求平衡的动力。而国库会计核算为各财政部门开设账户，统一办理预算资金结算，集中进行会计核算和会计档案管理，对预算内资金和非税收入等进行管理，使各项收入能够直达国库和财政专户。由此可见，国库会计核算在分税制改革体系下不仅为深化收支管理、细化预算编制、严格预算执行和强化资金调控提供了详实的资料，同时弥补了预算约束软化，增强了财政财力，为强化财政职能、克服财政缺位，增强财政性资金的调控创造了条件。
（二）为国库集中支付制度搭建良好平台 一是国库会计核算通过使用财政账户的集中管理、分户核算，实现了信息集中，完善了财政内部运作机制，简化了工作程序，为国库集中支付制度搭建了良好的操作平台；二是国库会计核算在保证资金规范运作的同时，实现了对资金运动的全程监控，从而完善了政府资金的约束机制，为国库集中支付制度搭建了良好的控制平台；三是国库会计核算保证了各类资金收支项目的统一性和规范性，保证了会计账目的客观真实性，为国库资金的使用和调度提供了真实的信息平台。
（三）为国库现金管理提供有利条件 国库现金管理是在国库会计核算的基础上，通过对财政资金运动的准确预测和严格控制，对财政资金的存量进行有效管理。一方面，国库会计核算对财政预算资金的及时收入和支出，减少了大量资金的闲置，有利于提高国库资金使用效率，控制财政支出增长和债务增长；另一方面，国库会计核算实行收入划分、共享分成、总额分成、税收返还等处理，有利于优化资源有效配置，扩大国库现金管理运作，将财政资金纳入市场运作，促进金融市场创新深度和层次。
三、国库会计核算发展历程
（一）国库会计核算发展历程 自中国人民银行独立行使中央银行职能和《国家金库条例》颁布实施以来，我国国库会计核算体系从建立到不断完善，经过了漫长的过程，随着金融、财税体制改革的逐步深入，目前已经初步形成了具有中国特色的，与社会主义市场经济体制相适应的国库会计核算体系。纵观近30年的发展历程，我国国库会计核算大体经历了三个阶段：
第一阶段是1985～1990年，是我国国库会计核算体系发展的初级阶段。1985年以前，人民银行系统中没有独立的国库部门，国库工作处于会计、国库合署办公的状态。所有国库会计核算业务均是由手工操作完成，无论是记账、算账、报账，还是计算、审核、对账、编制报表，都是在手工条件下由很多人共同完成的，会计人员没有更多的精力从事核算业务以外的工作，更别提进行会计分析、预测、统计和控制。通过几年的建设，国库会计组织体系基本建成，国库会计核算也从人民银行会计中分离出来，实行单独核算，结束了国库账务由银行会计部门代管的局面。
第二阶段是1991～2001年，经历了几次财税体制改革后，国库会计工作摆脱了手工记账的传统核算方式，基本实现了电算化。1993年，中国人民银行了《中国人民银行国库会计核算规程》，1994年分税制实施后，分设了中央金库和地方金库两套账务，2000年了《中国人民银行关于国库会计核算管理与操作的规定》，这些规定的颁布实施使国库会计核算日趋规范。同时，鉴于这一时期的国库会计电算化仍属于初级水平，2001年，中国人民银行开发推广了“国家金库会计核算系统”1.0版，结束了国库会计核算没有全国统一的应用程序的历史，规范了各地在核算操作中的不同做法，提高了国库会计核算的准确性。国库会计电算化建设取得突破性进展，新的国库会计核算体系初步形成。
第三阶段是2002年～2008年，国库会计核算管理步入了一个全新的发展时期，基本实现信息化系统全覆盖。“十一五”期间，国库管理制度改革试点在全国铺开，为适应新形势，中国人民银行完善开发并推广了“国家金库会计核算系统”2.0至4.0版本，进一步提升了国库会计核算电子化水平。至2005年6月，所有地市级以上国库均全部直接参加现代化支付系统，成为国库发展史上一座重要的里程碑。依托新的国库会计核算系统平台，先后建立了国库资金汇划报解新模式、财税库行之间的横向联网系统、国库集中支付等，实现了支付凭证的电子化，进一步加快了各级库款入库速度。从此，国库会计真正拥有了自己独立的结算渠道和结算方式，实现了国库资金的实时清算，提高了财政资金的时间价值和使用效率。同时，中国人民银行先后印发了《国库会计管理规定》、《国库会计核算业务操作规程》等制度文件，为统一国库会计核算体系提供了有力的制度保障。
（二）国库会计核算体系现状 近几年，国库会计核算已步入全新的信息化系统阶段，随着国家金库信息处理系统（TIPS）的全面推广和国库信息管理系统（TMIS）的建设完善，中国人民银行在“国家金库会计核算系统”的基础上开发了“国库会计数据集中系统”（TCBS），逐步实现了国库会计集中核算，国库会计核算内容和手段越来越丰富，表现出来的问题和风险也发生了改变和转移。具体来看，主要有以下几个特点：
（1）国库会计核算网络化。会计电算化应用软件已从最初的单机运行、简单应用逐步发展为联网运行、多层次、多业务、多功能的综合业务应用系统。目前，国库会计网络化实现了国库与财政税务、商业银行与国库、财政税务与商业银行的网络互通、无缝链接，国库会计通过与财、税、库、行的横向联网，实现网络的传输和信息共享，国库会计核算彻底摆脱了人工传递凭证、账单、报表等环节，所有凭证往来、信息传递都通过网络来实现，使得国库会计核算工作效率显著提高，征收部门、经收处延解、占压国库资金的现象从根本上杜绝。至此，国库会计核算信息的集中度、共享度以及灵敏度大大增强，成为顺利推行国库单一账户和集中收付制度改革的重要技术保障。
（2）国库会计核算便捷化。一是业务自动处理。国库会计核算系统依据原始信息和预先设置的参数，对收入划分、共享分成、总额分成、税收返还以及账务处理进行自动业务处理；二是账务实时记载。国库会计核算账务及上下级国库账务能够实时记账，从而实现收入直达入库和调拨款项直接到账；三是信息按需生成。国库会计核算中的记账凭证、账簿、报表等自动生成，可在需要的时候输入筛选要求实时查询，随时打印。真正实现了数据电子化存储、数据共享等现代化管理目标。
（3）国库会计核算无纸化。无纸化即电子化，是将纸质税票计入系统，使之变为电子税票票据，再借助网络完成票据在各部门之间的传递，实现各部门之间的资金结算。利用电子票据相互传递进行数据、资金的交换，大大缩短了资金在途时间，提高了财政资金的使用效率。目前，国库会计地方横向联网系统主要就是依据这种方式实现了无纸化操作，取消了业务办理中的纸质凭证传递，以加密加签的电子信息为办理业务的依据，使用在了国库集中支付、国库资金实拨、非税收入缴库等业务环节。
四、国库会计核算发展改革路径
随着国库职能的拓展，国库会计核算方式不断更新，国库会计核算的工作范围也在不断延伸和拓展，信息化发展释放了部分人力资源，要求国库会计核算逐步实现由“核算型”向“管理型”的转变，具体是“三项管理”。
（一）外部预算管理，突出国库会计核算的预算概念 一是完善国库会计核算体系，引入预算管理理念。国库会计核算既能核算预算内，又能核算预算外；既有目前的总账、分户账核算体系，又有按照预算单位和预算科目的预算控制体系，使基层国库部门做到相对独立以便行使国库监督职能，发挥国库会计核算的主观能动性。二是预算内外资金合并，完善国库单一账户。将预算外资金逐步纳入国库会计核算范围，取消商业银行为财政和预算单位设立的零余额账户，统一由国库部门从国库单一账户将财政资金直接核算支付给提供商品或服务的供应商，使得每一笔资金支出流向明确。三是加快地方国库现金管理步伐，提高资金收益。尽快出台地方国库现金管理办法，适时开展地方国库现金管理，保证财政资金安全、增值，减少改革阻力。四是逐步尝试债务管理。债务管理在很大程度上影响国库会计核算，逐步也要把各级政府部门债务安排完整体现在国库会计核算中，便于统筹资金。
（二）内部监督管理，突出国库资金安全的风险理念 一是建立国库会计标准化管理体系。在全面总结国库核算管理经验基础上，以提高国库会计核算质量为重点，研究制定国库会计的管理标准化流程，推动国库会计标准化管理示范点建设。二是加大对现有3T系统的升级改造，使之能在较大程度上符合各地的业务需要，并进一步推动3T系统在全国的推广使用。三是采取积极措施，突破现有桎梏，推动银行票据在国库会计核算领域的应用。
（三）会计信息管理，突出国库会计分析的增值服务 一是在思想上重视国库会计分析工作，认识到国库会计分析对加强金融宏观调控的重要作用，要充分发挥国库部门的自身优势，与财政、税务等部门进行信息交流，建立对口的国库会计信息资料库，增强国库会计核算数据的采集能力和加工处理能力，为国库会计信息需求者提供所需要的各种信息。二是提出核算分析服务理念，充分运用计算机技术和规范化的会计管理，实现国库会计信息的实时处理和反馈，建立全方位会计信息分析服务理念，为财政、税务、海关等政府部门，甚至是商业银行提供有用的会计信息。
参考文献：
[1]丁雪晖：《扁平化管理与国库会计核算管理探析》，《现代经济信息》2011年第12期。
[2]王军波：《对我国国库会计理论中几个问题的思考》，《金融发展研究》2008年第11期。
[3]王雍君、 蔡燕青：《以国库会计为重心构造政府会计》，《中央财经大学学报》2003年第5期。
[4]潘景荣：《基层央行会计核算的现状及对策建议》，《内蒙古金融研究》2010年第11期。
关键词：国库集中支付制度；问题；解决办法
中图分类号：F812.2；G647.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）08-0-01
国库集中支付制度是指在国库单一账户体系的基础上将所有财政性资金都纳入其中进行管理，支出直接通过国库单一账户体系支付，收入也直接缴入国库和财政专户的一种国库管理制度。
国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措，它的推行不仅加强了财政对各单位预算支出活动的实时控制，而且使资金的操作变得透明和快捷，更有利于规范资金使用行为，提高资金的使用效益，对于从源头上堵塞支出漏洞和治理腐败也具有重要意义。
目前所有高校都实行了国库集中支付制度，这样有利于规范高校财务管理，降低财务风险，提高财务工作信息化进程。但是，国库集中支付制度作为一项创新的制度，在实施过程中必然会出现一些新情况和新问题。为了更好地探讨和解决这些问题，笔者进行了一系列的调查和研究，对这些已存在的问题提出了相对应的措施，希望能以此解决高校在这项改革措施当中遇到的问题。
一、高校实行国库集中支付制度时存在的问题
1.资金运作方式受到限制。国库集中支付是由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付，将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。高校实行国库集中支付后，财政部门根据已批复的部门预算和用款计划，直接向指定给高校的零余额账户下达用款额度。实际上，财政部门拨给高校的只是一个用款额度，所有的资金都集中在国库单一账户中。因此，高校只有部门预算和用款计划额度的使用权，而没有资金的调度权。
2.两套系统软件科目代码设置不统一。目前，高校的财务管理系统中的会计科目代码设置主要是为了简化日常会计核算中大量凭证的录入工作、方便单位财务核算，与国库集中支付操作系统中的科目编码不一致。由于两套操作系统数据处理口径不一致，大量的支付数据在单位会计核算工作中已经手工录入一次，到国库集中支付操作系统中又要按另一套编码重新分类、计算。这样不但不利于预算控制，而且重复劳动多、工作量大，降低了工作效率。
3.岗位设置不科学。由于岗位设置的原因，预算编制人员与国库支付人员不可能是同一个人。很多高校国库集中支付岗位没有参加高校的财务预算管理，不了解预算编制的过程与具体内容，凭空使用各项预算指标，容易造成预算和支出不一致。国库集中支付制度下，财务预算的执行要通过国库集中支付系统来体现。如果对指标的应用没有按照预算进行，就失去了实行国库集中支付制度的意义和目的。
4.网络有效操作时间短、速度慢。高校国库集中支付系统是在单位的财政内网上进行操作。国库集中支付系统网络启用时间以财政部门的时间为准，还受银行当天票据交付时间的影响，因此高校真正能进行国库集中支付网络操作的时间非常短，有时想利用周末的时间进行加班，但财政局未启用财政内网的服务器，那各学校就不能进行网上操作。再加上网络拥堵（如上班期间通过网络公告通知、传输数据等），导致网络操作速度太慢，使国库集中支付工作不能正常开展，严重影响工作效率。
5.业务模式存在一定的缺陷。由于国库集中支付方式处理每一笔支出均需要由预算单位主动发起，所以对于诸如银行代扣代缴业务（税款、电话费、水电费、物业费）的扣缴等被动扣款业务还难以运用目前的业务模式进行处理，否则委托代收的“零余额”账户就会出现“负余额”，滞纳金的问题随机产生，致使需要保留一些预算单位的基本账户。并且现有的国库集中支付制度规定下一年的经费的拨付指标参照本年度资金的使用情况，这样容易导致预算单位年终大量支取零余额账户资金，把不该财政用款的支出也用财政经费支出或者采用提取现金方式、转储大额定期存单以及向本单位其他账户划拨资金的方式使年终零余额账户不会出现结余，以避免财政会因本年度的资金未用完而减少单位下一年度的经费。
二、如何解决高校在实行集中支付制度上存在的问题
1.尽量形成统一的科目代码，提高工作效率。高校在严格执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的前提下，会计科目及代码的设置应尽量同国库集中支付操作系统相匹配，会计核算指标按国库集中支付的要求进行控制。这样，高校财务管理系统会计科目代码与国库集中支付系统的科目代码达到一致，财务预算指标也能一一对应，最终使这两套系统统一，既可以减少重复工作量，又能提高国库集中支付的效率。
2.加强会计人员轮岗培训，提高其业务水平。各高校财务部门应不定期实行会计人员轮岗培训和业务交流，总结工作中碰到的问题，探讨解决方法并达成共识，不断提高业务水平，适应实际工作需要。
3.加强网络建设，提高支付效率。网络建设是国库集中支付工作的技术支撑，高校实行国库集中支付制度，必须建立一个能够与财政支付信息系统和银行日常支付信息系统兼容的现代化管理信息系统。高校在国库集中支付系统中提出支付申请，通过网络及时传输到国库集中支付中心，并能在系统中自动反馈支付中心是否收到信息以及审核意见，缩短网络重复传输信息的时间，提高国库网络支付效率。同时，还要建立和完善现代化银行支付系统和银行清算系统。此外，要加强单位内部控制制度管理，配备专门进行国库集中支付系统操作的宽带网络和电脑，保证网络畅通。
4.加强校银合作，试行银行垫付资金制度。为解决教职员工报销提取现金不方便这一问题，高校应加强与银行的联系。高校先从有贷款的商业银行基本账户中垫付资金给教职员工，在每日业务结束后，高校凭财政直接（授权）支付凭证由国库银行同商业银行结算，将资金划转至商业银行。这样可以保证财政结算账户的零余额和商业银行基本账户资金的正常运转，为教职员工开展日常经济业务提供方便，增强国库集中支付制度在现实操作中的可行性。
总之，国库集中支付制度作为一种新的制度，要有个适应过程。各高校应该积极探索和积累经验，解决工作中碰到的问题，不断完善这一制度，保证它在高校顺利进行。
参考文献：
[1]财政部.财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见[Z].财政部文告，2007（08）.
[2]周爱君.提高国库集中支付制度在高校的管理效率[J].经济师，2007（07）.
【关键词】 国库集中支付制度 高校财务管理 对策措施
高校实行国库集中支付制度，有利于规范高校财务管理，降低财务风险，提高财务工作信息化进程。但是，国库集中支付制度作为一项创新的制度，在实施过程中必然会出现一些新情况和新问题。深入认识这些问题并提出应对措施，有利于高校国库集中支付制度更好地推行。
一、高校实行国库集中支付制度时存在的问题
1、资金运作方式受到限制
国库集中支付是由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付，将财政性资金支付到收款人或用款单位账户。高校实行国库集中支付后，财政部门根据已批复的部门预算和用款计划，直接向指定给高校的零余额账户下达用款额度。实际上，财政部门拨给高校的只是一个用款额度，所有的资金都集中在国库单一账户中。因此，高校只有部门预算和用款计划额度的使用权，而没有资金的调度权。如某项支出的经费未纳入预算，或虽有预算但未编用款计划，则该项支出将无法得到经费保障。
2、两套系统软件科目代码设置不统一
目前，高校的财务管理系统中的会计科目代码设置主要是为了简化日常会计核算中大量凭证的录入工作、方便单位财务核算，与国库集中支付操作系统中的科目编码不一致。由于两套操作系统数据处理口径不一致，大量的支付数据在单位会计核算工作中已经手工录入一次，到国库集中支付操作系统中又要按另一套编码重新分类、计算。这样不但不利于预算控制，而且重复劳动多、工作量大，降低了工作效率。
3、岗位设置不科学
由于岗位设置的原因，预算编制人员与国库支付人员不可能是同一个人。很多高校国库集中支付岗位没有参加高校的财务预算管理，不了解预算编制的过程与具体内容，凭空使用各项预算指标，容易造成预算和支出不一致。国库集中支付制度下，财务预算的执行要通过国库集中支付系统来体现。如果对指标的应用没有按照预算进行，就失去了实行国库集中支付制度的意义和目的。
4、网络有效操作时间短、速度慢
高校国库集中支付系统是在单位的电脑上安装证书和认证信息，通过网络与财政部门和代理银行取得认证联系，进行资金支付的网络系统。国库集中支付系统网络启用时间以财政部门的时间为准，还受银行当天票据交付时间的影响，因此高校真正能进行国库集中支付网络操作的时间非常短。再加上网络拥堵（如上班期间通过网络发布公告通知、传输数据等），导致网络操作速度太慢，使国库集中支付工作不能正常开展，严重影响工作效率。
5、教职员工报销提取现金不方便
实行国库集中支付之前，财政拨款是由财政厅国库处通过有关部门将资金拨到各高校的基本账户上，各项费用报销都是在财务处直接以现金或转账等方式支付给各用款单位。实行国库集中支付后，财政拨款的资金保留在财政结算中心。教职员工报销的各项费用，如属财政直接支付的，应提出支付申请，经财政国库执行机构审核后开具财政直接支付凭证，由代理银行通过单位财政零余额账户或预算外资金支付专户，直接将财政性资金拨给收款人或收款单位。属财政授权支付的，必须在财政批准的用款计划额度内，根据财政授权计划自行开具财政授权支付凭证，由代理银行通过零余额账户，将财政性资金直接拨给收款人或收款单位。因此，教职员工在报销时，并不能直接从财务处领取现金，而要凭财政直接（授权）支付凭证到代理银行领取现金，增加了报销的环节，再加上教职员工对银行地理位置不熟、银行排队等候等，给教职员工资金领取带来很大的麻烦。
二、完善高校国库集中支付制度的几项措施
1、加强高校的预算管理工作
国库集中支付打破了传统依据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理格局，要求财政资金支出须经财政部门进行审批才能支付。因此，为使高校的正常运转得到强有力的资金保障，校内各预算单位在建立明细预算的基础上，根据预算编制用款计划，做到每月用款计划都心中有数，并准确、及时向校财务预算管理部门报送用款计划。校财务部门汇总各预算单位的用款计划，全面、科学、准确地预测全年所可能发生的全部业务情况，并区分财政性资金和非财政性资金、财政直接支付项目和财政授权支付项目，申请充足的财政资金额度，杜绝无预算支出，提高财务预算的管理水平。
2、尽量形成统一的科目代码，提高工作效率
高校在严格执行《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》的前提下，会计科目及代码的设置应尽量同国库集中支付操作系统相匹配，会计核算指标按国库集中支付的要求进行控制。这样，高校财务管理系统会计科目代码与国库集中支付系统的科目代码达到一致，财务预算指标也能一一对应，最终使这两套系统统一，既可以减少重复工作量，又能提高国库集中支付的效率。另外，高校应加强与财政主管部门的联系与沟通，定期汇总科目编码操作中的问题，并提出改进意见和建议，使国库编码能更科学、更合理地适应会计核算工作的需要。
3、加强会计人员轮岗培训，提高其业务水平
各高校财务部门应不定期实行会计人员轮岗培训和业务交流，总结工作中碰到的问题，探讨解决方法并达成共识，不断扩大知识面，提高业务水平，适应实际工作需要。改变“一人负责一摊事务”，“自扫门前雪”的工作观念，其他岗位工作人员应主动了解国库集中支付的原理和操作流程，国库集中支付人员也要参与到财务预算和会计核算工作之中。
4、加强网络建设，提高支付效率
网络建设是国库集中支付工作的技术支撑，高校实行国库集中支付制度，必须建立一个能够与财政支付信息系统和银行日常支付信息系统兼容的现代化管理信息系统。高校在国库集中支付系统中提出支付申请，通过网络及时传输到国库集中支付中心，并能在系统中自动反馈支付中心是否收到信息以及审核意见，缩短网络重复传输信息的时间，提高国库网络支付效率。同时，还要建立和完善现代化银行支付系统和银行清算系统。此外，要加强单位内部控制制度管理，配备专门进行国库集中支付系统操作的宽带网络和电脑，保证网络畅通。
5、加强校银合作，试行银行垫付资金制度
为解决教职员工报销提取现金不方便这一问题，高校应加强与银行的联系。高校先从有贷款的商业银行基本账户中垫付资金给教职员工，在每日业务结束后，高校凭财政直接（授权）支付凭证由国库代理银行同商业银行结算，将资金划转至商业银行。这样可以保证财政结算账户的零余额和商业银行基本账户资金的正常运转，为教职员工开展日常经济业务提供方便，增强国库集中支付制度在现实操作中的可行性。
总之，国库集中支付制度作为一种新的制度，要有个适应过程。各高校应该积极探索和积累经验，解决工作中碰到的问题，不断完善这一制度，保证它在高校顺利进行。
参考文献
[1] 财政部：财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见[Z].财政部文告，2007（8）.
[2] 詹静涛：现代财政国库管理制度理论与实践[J].预算管理与会计，2006（1）.
关键词:内控管理;银行; B/S架构;数据库
中图分类号：TP311文献标识码：A文章编号：1009-3044(2012)13-2935-03
Internal Control Management System for Bank Based on B/S Architecture
GUO Li-peng
(Chemical Engineering, Tianjin Bohai Staff-worker’s Institute, Tianjin 300450, China)
Abstract：With the development of the social economics, the internal control management system for bank has been the essential tool in the running of bank system. This paper discusses the design of the internal control management system for bank based on the B/S architecture, and put forwards the implementation scheme for developing internal control management system for bank based on B/S architecture utilizing technology.
Key words：internal control management; bank; B/S architecture; database
1概述
银行内部控制体现的是商业银行的自律行为，是商业银行为实现经营目标而对内部各职能部门及其职员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法措施和程序的总和。内部控制就是对组织内部的管理活动及其内容进行衡量和校正，以保证组织目标以及为此而拟定的计划得以实现的过程。内部控制是相对于外部监督管理而言的，它包括制定标准、根据标准衡量工作成效和采取措施纠正偏差三个要素。简单的控制可能只涉及到指出并纠正某一具体问题，而充分的内部控制则可能包括重新修订目标、制订新目标、调整组织机构、改善人员配备以及在领导方法上做出重大改变等。因此，内部控制工作涉及到管理的其他各种职能。
建立银行内控管理系统可以通过网络把信息采集工作整合到工作人员的日常事务处理中；提高内控管理水平、质量、效率；可以解决内控管理的信息量大，信息采集难，信息反馈滞后，信息准确性低及风险应急预案匮乏等瓶颈问题，同时采用分级管理模式，通过对操作人员的权限设定，明确界定各个角色的职权范围与管理职责。从而全面实现内控管理的网络化、自动化、数字化，提高内控管理工作的实时性、可操作性，使内控管理高效有序地进行。
2系统总体需求分析
该系统主要目的是实现及时将业务人员办理业务的流程与标准流程进行比较，并且做出判断是否为违规操作，若是违规操作则及时给出提示，并显示违规的严重程度，同时从预先制定好的处理方案中自动选择相应的处理办法提示给系统管理员或主管领导。此外还需要根据违规操作的具体情况与整改情况与人力资源系统进行挂接，最后还要对管理情况进行定期统计，为后续内控工作打下基础与铺垫，达到总体提高内控管理工作质量的目标。因此，银行内控管理系统主要包括员工及业务管理、业务风险识别管理、业务风险整改管理和综合信息管理。
3系统的技术方案
本系统设计采用B/S（Browser/Server）结构即浏览器/服务器结构。用户工作界面是通过WWW浏览器来实现，极少部分事务逻辑在前端（Browser）实现，主要事务逻辑在服务器端（Server）实现，形成三层结构。这样就大大简化了客户端电脑载荷，减轻了系统维护与升级的成本和工作量，降低了用户的总体成本。以目前的技术看，局域网建立B/S结构的网络应用，并通过Internet/Intranet模式下数据库应用，相对易于把握、成本也是较低的。并采用平台进行系统的设计，采用页面缓存技术能够加速页面的浏览。
在数据库系统总体设计方面，采取在数据库管理系统（Database Management System）外层加密的方式，对现有的数据库管理系统进行了改进，在其中引入数据库加密和密钥管理机制。并采用用户分级管理，不同类型的用户授予不同的数据管理权限。将用户分成多个级别，级别个数根据实际情况而定，将权限分为三类:数据库登录权限类、资源管理权限类和数据库管理员权限类。
4系统设计
4.1系统总体结构设计
系统为了避免了模块间交叉访问数据表，保证系统数据的完整性和安全性，数据交互全部通过底层的数据操作接口来进行。主要用户涉及到管理员、行长、柜员、客户等角色。用户登录后首先进行身份认证，若用户信息通过系统认证后，系统将根据用户的权限赋予其相应的访问权限。系统的总体框架结构主要由以下几个模块组成：权限审核模块、用户管理模块、权限管理模块、日志管理模块、功能管理模块组成。系统框架结构的基本流程如图1所示。
图1系统框架业务流程图
4.2系统功能模块的划分
根据系统需求分析将银行内控管理系统划分为员工及业务管理、业务风险识别、业务风险整改、综合信息管理四个功能模块。银行内控管理系统的功能示意图如图2所示。
图2银行内控管理系统功能模块图
4.3系统数据库设计
在银行内控管理系统开发过程中，要对银行内控管理工作的相关信息进行采集和整理工作。对收集到的信息进行标准化处理，并采用统一的数据库结构和系统的编码方式，从而确立数据内容的准确性、唯一性，使得相关数据信息表达更加准确。以达到对数据库管理的方便性和易操作性。
4.3.1数据库E-R图设计
银行内控管理系统的实体包括部门、员工、业务等。部门信息包括部门编码、部门名称、负责人等，员工信息包括工号、姓名、性别、年龄等，业务包括业务代码、业务名称、业务级别等信息，员工业绩信息包括员工工号、业务代码、成绩等。数据库E-R图如图3所示。
4.3.2数据表结构设计
银行内控管理系统涉及到的主要数据表具体设计如下：
（1）员工信息表：员工信息表主要用于保存员工的注册相关信息，包括工号、户籍号、账号、姓名、部门代码、性别、民族、政治面貌、出生年月、入职年月等信息；
图3数据库E-R图
（2）部门信息表：部门信息表主要用于保存部门相关信息，包括部门编号、部门名称、部门类型、部门成立时间、部门所在地等信息；
（3）员工异动情况表：员工异动情况表主要用于保存员工部门发生异动的信息。包括员工异动编号、工号、姓名、性别等信息；
（4）承担部门信息表：承担部门信息表主要用于业务承担部门的相关信息，包括部门编号、部门名称、负责人、通讯地址、联系电话等信息；
5结论
随着新内控改革的推行，大型国有控股商业银行内控管理体系与理念发生了很大的变化，对商业银行内控管理工作者带来了更大的压力与挑战，而本文所设计的银行内控管理系统的开发和应用可较好地解决了这一问题，缓解了银行内控管理工作的压力与难度，使得银行内控管理工作效率有了很大的提高，工作质量也得到了很大的提升。该系统需要对内控管理系统的数据库做进一步的优化完善工作以提高数据检索速度和效率，同时需要加强数据库安全保护工作，防止其被恶意入侵和修改，以保证系统正常运行。
参考文献:
[1]商业银行内部控制指引[R].中国银行业监督委员会令,2007年第6号.
关键词关键词： 零余额帐户 额度 跨年度帐务处理
财政集中收付管理制度改革是财政资金运作方式的根本性变革，是整个预算执行机制和财政收支管理的制度性创新。某省从2002年11月1日开始在省内部分事业单位试点推行，省内大中专院校从2003年10月开始推行。在这种制度下，财政收支实现了规范化管理，收入不能随意退库，支出得到了事前监督，资金使用效益也明显提高。目前世界上发达的的市场经济国家都普遍实行了这种制度。在各级领导的大力支持和帮助下，经过3年多的实践，该项工作已经全面走上正轨，并取得了很好的成绩。但在使用国库授权支付额度的过程中，还存在一些问题，现就有关问题进行如下探讨。
财政拨款是预算单位在前一个月按照批复的部门预算资金使用计划，向财政国库支付执行机构申请次月的月度用款限额，财政国库执行机构将批准的限额通知代理银行和预算单位。由代理银行从“零余额帐户”给开户单位打出银行盖章的“财政授权支付额度通知书”，预算单位据此做帐务处理：
借：零余额帐户用款额度 1000000元
贷：教育经费拨款—财政授权支付1000000元
预算单位在本月批准的限额内使用额度时，要在国库网上打出财政授权支付凭证和单位开据的银行转帐支票或电汇单一同到银行办理结算业务：
借：教育事业支出—XX 100000元
贷：零余额用款额度 100000元
在实际工作中，有些单位不在银行开据“零余额用款额度通知书”就做帐，这是不正确的。“零余额帐户”与其它银行帐户最大的区别是：不允许该帐户有余额，代理银行每天业务终了需报省人民银行，由省人民银行和财政厅国库处统一结算，再由省人民银行给各代理银行返还代垫资金。
某预算单位在使用“国库授权支付额度”过程中，曾丢失授权额度。年底决算出纳对银行帐时，因不了解“零余额帐户”的特殊性，认为银行存款都是用余额对帐，年底银行和预算单位存款余额都是零就对上帐了。3月份有经办单位称去年转帐支票未拿，后用银行对帐单和单位发生额一笔笔对账后，确实没有开出支票，但经国库网上查实，此笔业务财政授权支出指令上年早已开出，授权指令还在银行（因这一期间出纳换岗造成）。经与财政厅国库处发生额一笔笔核实此笔款，只用了额度国库没有显示银行资金划出，确实钱还在国库。当时上年财务决算工作已经彻底结束，主管部门也已结帐。因国库集中支付年终与各预算单位、上下级之间账务必须一致，还不应有未达账项，造成用款额度丢失。
那么，单位欠经办人上年资金应怎样作帐务处理呢？
某单位作以下帐务处理：
摘要：购设备
借：专用基金—修购基金 50000元
贷：银行存款—XX 50000元
上年度已作账摘要：购设备
借：教育事业支出—设备购置费50000元
固定资产—一般设备 50000元
贷：固定基金 50000元
零余额用款额度 50000元
跨年度帐务处理，此做法欠妥；“高等学校会计制度”中，对修购基金有名确的表述，修购基金的来源，是按事业收入和经营收入的一定比例提取的，提取时在修缮费和设备购置费中各列支50％。如果该项经济业务跨年度再用修购基金购置设备，必须再入固定资产，必然造成重复支出和重复入固定资产。鉴于以上意外原因的发生，根据《高等学校会计制度》规定，年终结帐后如果发生以前年度会计事项的调整和变更，应直接通过事业基金科目进行调整，并在会计报表附加上加以说明。
借：事业基金―般基金 50000元
贷：银行存款—XX 50000元
那么，对于只用了计划，实质上未从国库拿钱，这样的事例我们除了应加强国库集中支付改革工作的宣传力度和业务知识培训工作外，还应对国库集中支付制度不断加以完善，来避免和堵绝此类事情的发生，如年终增设未达账项或在国库软件上增加功能等等，尽量减少基层预算单位不必要的经济损失。
总的来说，财政国库集中支付制度非常适应我国经济形势发展的需要，它体现了发展先进生产力的要求，是对现行制度的创新，是加强财政资金使用监督、防范腐败行为发生的得力措施，它从根本上体现了广大人民群众的利益。目前国库授权集中支付制度正在改革过程中，通过大家共同努力，国库授权集中支付工作会做的越来越好，争取早日实现财政管理和财政资金规范化、制度化、法制化。
参考文献：
[1] 财政部，教育部.高等学校会计制度（试行）［M］．北京：中国财政经济出版社．1998．
