国家发展规划、全面建设小康社会的必然选择城乡统筹是针对城乡分割提出的,而城乡分割并不是中国的特色。马克思早就指出:“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工,就是城市和乡村的分离。”同样,城乡统筹也是世界多数国家特别是发展中国家发展到一定阶段(人均GDP达到800~1000美元)普遍遵循的规律。但对我国来说,城乡统筹又有着特殊的必然性和紧迫性。
(一)农民大国和小农大国的国情决定了必须产业齐全、工农互促、城乡统筹
农村人口占绝大多数和分散经营的小农大国,这样的国家在世界上只有中国和印度。前者要求我国革命和建设的首要任务是解决农民问题,特别是要实现全面建设小康社会的目标,必须把重点放在农村;后者要求我国的工业化、现代化必然建立在自身产业齐全并协调发展的基础上,不可能像一些中小国家放弃一些产业而靠另一些产业独立发展,而且各大部类之间、各产业之间、城乡之间应该保持相互联系、相互依存、相互支持、相互促进的良性循环的关系。这两个特殊性要求我国必须确立工农业协调发展、城乡协调发展的战略。从世界看,一般规律是人均GDP达到3000美元时才出现买方市场,而我国人均GDP刚达到800美元就出现了低水平的买方市场,出现了持续多年的内需不足,成为国民经济的突出问题。其根本原因是十六大首次确认的“城乡二元经济结构还没有改变”,这种二元结构导致城乡产业分割、发展失衡、差距拉大,占国民大多数的农民缺少现实购买力。有关资料显示,我国农村人口占全国人口的近70%,而金融资产占全国的比重不到30%,社会购买力2002年只占36.7%,农村消费不旺正是近些年内需难以启动的最大问题。只有统筹城乡经济社会发展,建立平等和谐的城乡关系,才能保证国民经济持续、快速、健康、稳定地发展,才能全面建成小康社会。
(二)减少农民与发展现代农业并进是解决“三农”问题的关键,决定了城乡统筹是其根本出路
中国“三农”问题之复杂艰巨,堪称世界级难题。怎样解决这一难题?目前较为主流的观点是,必须着眼于在“三农”之外做文章,必须减少农民。但是,基于这种观点,随之而来的两个问题是:要放弃农业吗?怎样减少农民?对第一个问题,有人提出放弃农业来最终解决“三农”问题,这一思路看似正确,实不可行。因为它超越了我国小农大国的国情。世界产业发展规律表明,产业的升级是一个自然发展的过程,只有低级产业发展到一定水平才能自然转化为高级产业。世界上绝大多数工业发达国家同时也是农业发达国家,是农业发展到一定水平才能自然实现工业化。有学者指出,以放弃和牺牲农业来换取更高级产业的发展只能导致城乡产业畸型发展,农业和农村进一步边缘化。对第二个问题,看法比较统一,那就是要“第三次解放农民”,促进农民向城镇第二、第三产业转移就业。对这两个问题的回答表明,解决中国的“三农”问题,一方面,要大力发展现代农业,彻底改变几千年来中国农业“一家一户搞单干、自给自足小生产”的基本形象;另一方面,又要加速工业化特别是城镇化进程,逐步把大部分农民从土地上、从农村中永久性地解放出来,变为非农业人口。而二者的结合,就是统筹城乡经济社会发展。统筹城乡经济社会发展,就是站在国民经济的大背景中通盘考虑工农关系、城乡关系,着力打破二元结构,解决制约“三农”问题的体制性矛盾,在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向工业反哺农业的根本转变。无疑,这是解决“三农”问题的根本出路。
(三)“城乡差别发展”战略导致巨大的城乡差距,决定了必须靠市场力量之外的政府行为统筹才能解决
我国的城乡二元结构产生于半殖民地半封建时期,至今逐步扩大。这种结构带来的最突出的社会问题是城乡差距拉大,不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展,而且危及社会稳定乃至国家的长治久安,成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题、社会问题。解决这些问题,必须靠统筹城乡经济社会发展。这是由我国城乡差距的两个特征决定的:一是我国城乡差距,不是城乡之间在自由竞争基础上形成的梯度差距,而是国家通过“城乡差别发展战略”人为形成的,是牺牲农业部门而集中力量实现工业化的结果。二是城乡差距超过了合理限度,导致了市场失灵。按世界银行1997年对36个国家的分析,城乡居民的收入比率一般低于1.5:1。而2002年,我国城市居民人均可支配收入7703元,农民人均纯收入2476元,城乡居民人均收入比率为3.11:1,而且农民收入中相当一部分要用于再生产,再加上城乡之间在住房、物价、医疗、失业等方面的社会福利以及教育、文化事业等公共产品供给上的巨大差距,城乡居民收入差距实际达到4:1,甚至更大,处于两极分化的国际警戒线上。合理的差距有助于刺激、拉动梯度发展和产业升级。但是,正如有些学者所指出的,目前我国城乡的巨大差距已明显超出了合理的范围,导致城乡资源和市场的正常梯级传递链条断裂,产业间互相支持的效应丧失,市场作用大大失灵。这样,弥合差距已不能单靠市场自发的力量,只能通过政府强有力的人为统筹,加强对农业、农村、农民的支持和倾斜,才能将城乡差距缩小到合理的范围,继而形成合理的产业梯度,促进国民经济健康增长。
(四)全面建设小康社会必须坚持“两个统筹”,即城乡统筹和农村经济社会统筹才能实现
第一,全面建设小康社会要求必须统筹城乡经济社会发展。党的十六大指出,我国上世纪末达到的小康是低水平的、不全面的、发展很不平衡的。而其低水平,主要是农村小康建设的低水平;其不全面,主要是农村经济社会发展上的不全面;其不平衡,主要是城乡发展之间的不平衡。地域差距,群体差距,贫富差距,从根本上看都是城乡差距、城市居民和农民之间的差距。我国现在人均GDP达到800美元的小康只是一个平均数的概念,掩盖了较大的城乡差距。城市绝大部分居民早已达到或超过了小康水平,而农村至今尚有3000万未解决温饱的贫困人口,初步解决温饱问题的低收入人口还有6000万,另外还有一部分人口虽然解决了温饱问题但尚未达到小康。而未来的“全面小康”不再是平均数的概念,将“惠及十几亿人口”,使全体人民进入“更高水平的小康社会”。不言而喻,其重点是占人口大多数的农民要达到小康。这就要求国家不能再把发展与建设的重点放在城市,而要统筹城乡协调发展,并把小康建设的重点放在农村,特别是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度。第二,全面建设小康社会要求必须统筹农村经济社会发展。新时期的农村全面小康与现在的农村小康相比,不仅在量的标准上确实比过去大大提高了,更重要的是其内涵更丰富了。现在的小康偏重于物质消费,强调农民生活的水平和状况,是介于温饱到富裕之间的一个发展阶段;而“全面小康”不仅包含了中国特色社会主义经济发展的目标和要求,而且包含了政治、文化、科技、卫生、教育、民主、法制、道德、环境等方面的内容,这就意味着未来农村小康社会所要达到的小康状态,不仅“经济更加发展”,而且“民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。这决定了农村小康建设的过程必然是物质文明、政治文明、精神文明全面建设的过程,是农村社会全面进步的过程。只有把“三个文明”建设有机地统一起来,才能使农村小康建设沿着正确的方向和道路前进。要统筹城乡经济社会发展,在社会大格局中,协调发展农村是重点;在农村内部,协调发展社会事业是重点。“两个统筹”中,城乡统筹是前提,是根本,是关键。只有实现了城乡统筹,农村内部的统筹才能成为有源之水,有本之木。但是,实现了城乡统筹,如果农村内部的经济社会不能协调发展,小康社会的“艳阳”还是不能普照。因此,在城乡统筹的同时,务必抓好农村内部的统筹。城乡统筹是宏观大政,力度的强弱主要在县以上;统筹农村内部,则主要是县及县以下的工作重点,却是城乡统筹的重要落脚点。
二、打破城乡分割的二元社会结构,建立平等和谐、互促共荣的城乡关系是统筹城乡经济社会发展所要完成的历史任务
(一)统筹城乡资源配置,重点是打通城乡市场梗阻,建立统一有序的城乡市场,促进资源和生产要素的城乡互通由于二元结构的障碍,目前在城乡之间,市场还未能真正成为配置城乡资源的主要手段,工农之间、城乡之间的贸易隔阂,制约了物资流、资金流、人力流、信息流等在工农之间、城乡之间的正常循环。为此,必须坚持以市场为取向的改革,取消政府对市场不合理的干预和管制,建立城乡沟通、统一、有序的产品和要素市场,逐步解决城乡市场失灵问题,实现城乡市场对接,使城市和乡村通过市场发挥各自的比较优势,享受市场带来的利润,实现优势互补和协调发展。当前,重点是要做好三大市场的统筹。一是统筹城乡劳动力就业市场。就业是民生之本,平等就业是解决“三农”问题的核心,也是统筹城乡经济社会发展的核心之一。这就要求抓紧建立健全统一、有序的劳动力就业市场,积极完善政府的疏导和调控功能,打破地方保护主义,协调城乡劳动者就业关系,实行城乡劳动力就业公平竞争、同工同酬、同等待遇的制度,保障所有劳动者的合法权益,推动农民进城。二是统筹城乡土地市场。有关研究表明,城乡土地市场价格差已成为改革开放以来“以乡养城”的新形式。有关资料显示,20多年来,国家向农民征用土地补偿少、出让土地价格高的价格差累计达20000亿元!这些资金全部投到了城镇。对于征用农民土地,既要重视土地对农民的社会保障功能,更要重视土地对农民的资本功能,要看到眼前农民得到的补偿是以断了子孙吃饭的后路为代价的,是付出“医得眼前疮,挖却心头肉”的成本的。因此,应城乡并轨,逐步建立市场化的农村集体土地征用机制,切实保护农民应得的土地利益。三是统筹城乡资金市场。目前,城乡资金逆向流动尤为突出。资料显示,1978~2001年,农业各税和乡镇企业税金由54亿元增加到2594亿元,年均增长20.3%;目前,全国邮政储蓄存款约有2/3来自农村,加上各商业银行吸收的农村资金,每年约有7000亿元农村资金流向了城市。农村出现了一方面是资金过剩、大量外流,一方面是没钱发展、投入不足的怪现象。为此,应统筹城乡资金市场,加强政府的调控力度,采取财政、货币等手段,大力扭转这一趋势,引导社会资金投向农村,并逐步按市场机制配置。
(二)统筹城乡产业发展,重点是打破城乡产业分割,加快城乡产业融合,增强城乡产业关联度,促进城乡产业优势互补的一体化发展一是加速城乡第二产业对接。有关专家指出,目前,乡镇工业与城市工业在两个不同的范畴里构筑起两个工业体系,各自相对封闭运行,重复建设、产品同构、资源浪费、低水平竞争愈演愈烈。为此,当前之要是推动城乡工业一体化。在农村,应按社会分工要求,加速推进农业产业结构的战略性调整,大力推行农业产业化经营,用工业理念抓农业,在一个广阔的社会空间和经济领域里,全方位地把贸工农、产供销、种养加、农科教等相关部门联接起来。其中,关键是做大做强农业产业化龙头企业,加速推进农业工业化进程;实施优惠政策,鼓励和引导乡镇企业积极调整发展战略,与城市工业搞好分工协作,把发展农产品加工业、城乡关联产业作为自己的主攻方向。在城市,应把大部分劳动密集型工业、农产品加工业等涉农工业向城乡结合部的县城、小城镇、开发区转移和集中;把中小城镇工业品的市场锁定到农村,开发适销对路的产品;更多地以国内农产品替代国外进口农产品作为消费品和工业原料;特别应积极引导工商资本、民间资本、外商资本进军农村,加深农业与城市工业的关联度和融合度,直接引领农村工业化。二是城市第三产业下乡。目前,农村第三产业发展严重滞后,农民亟需的科技、信息、中介、文化、教育、医疗卫生、农业生产经营服务等明显供给不足,而同时,这些资源管理部门、科研人员、技术人才及成果、信息等大都集中在城市,与农村联系松散,供给不力,第三产业资源大量闲置。应统筹城乡三产业发展,协调配置第三产业资源,大力鼓励和引导城市第三产业下乡,开拓农村市场。三是新建产业要以城乡关联度高的产业为主。在制定产业发展规划时,要着眼于城乡统筹,大力发展城乡关联产业。要制定相关优惠政策,扶持和鼓励社会资金投向城乡关联产业。特别应引导城镇中小企业和乡镇企业在新建产业上,以发展劳动密集型工业、农产品加工业、农用生产资料业、为农村经济社会发展服务的第三产业等城乡关联产业为主。
(三)统筹城乡国民收入分配,重点是调整国民收入分配结构和财政支出结构,加大对农村的支持和保护力度一是加大对农村投入。城乡差距的源头是投入差距。有关资料显示,1978年国家财政用于农业的支出占全国总财政支出的13.4%。进入20世纪90年代后,由于国家加快国有企业改革,国民收入分配向城市、向国有企业倾斜,支农比重逐步降低,1990年下降到10%,到2001年只有8%。不仅如此,一部分本应由国家财政投资生产、供给的农村公共产品也转由农村集体经济组织或者农民投资生产、供给。要统筹城乡经济社会发展,必须彻底扭转这种农村“失血”的状况,改变现行的城乡发展投入机制,在财政支出上强力向农村倾斜。其重点是加大对农业基本建设、公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展的投资力度。2003年中央3号文件对此制定了一系列硬措施,特别是规定今后新增教育、卫生、文化等社会事业经费主要用于农村,这是一个意义深远的重大举措。二是调整财政支农投资结构和方式。例如,减少对农产品流通环节的补贴,建立对农民的直接补贴制度;用好“绿箱”政策,增加农业科技推广、农产品质量安全体系建设、农民培训等方面的投入。三是统筹城乡税制,减轻农民负担。有关研究表明,我国农民、农业为工业化提供的资金积累,无论是资金之巨还是时间之长,都是世界上其他国家所没有的,农民实际上承担着比城市居民更重的负担。目前的农村税费改革也具有明显的过渡性。下一步,应借鉴国际上通行的统一城乡税制的做法,按照城乡平等的原则,改革农业税收制度,废除专门对农民征收的各种农业税赋,将农民视同个体工商户,征收增值税和个人所得税。
(四)统筹农民和市民待遇,重点是给农民以国民待遇,使农民拥有和城市人口平等的发展机会和享受同等的公民权利加速推进城市化的核心是减少农民,让农民进城。但是,农民进城了,并不等于城市化的任务完成了,更重要的是给农民以国民待遇,使农民真正融入城市社会。其中,最根本的是以民主、法治、人权为原则,还农民以平等的公民权利。一是劳动就业权。即前文提到的统筹城乡就业。二是迁徒和居住权。即还农民以自由迁徒和居住的权利,使农村人口的职业转移与居住变迁、社会地位变迁同步进行。三是受教育权。要完善转移支付制度,把农村义务教育的主要责任从由农民承担转移到由政府承担,保证农村义务教育。同时,消除城市排斥农民工子女入学的限制,使农民工子女充分享受义务教育权。四是生产经营权。要改变计划经济体制下形成的观念和做法,尊重农民的市场主体地位,维护农民的合法权益。要放手让农民进入更多的国家非垄断性行业,尽快改变各行各业的“疏农”倾向。其中,特别要贯彻落实好农村的土地政策,让农民真正拥有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权,积极探索农村土地使用权的流转。五是社会参与权。有关资料显示,农村近百万人产生一名全国人大代表,城市二十多万人产生一名,城市的比例是农村的3倍多。应改变这种不合理的农民参政议政状况,进一步推行农村基层民主,赋予农民更多的政治民利。还要引导和鼓励农民发展各类专业合作经济组织。这些组织应同其它群众组织一样,拥有同等的政治地位和社会作用,代表农民利益。六是社会保障权。要建立和完善农村社会保障制度,逐步在养老、医疗、最低生活保障等方面和城市并轨,最终实现城乡社会保障体系一体化。(五)发挥农村对城市的促进作用,重点是发挥农村在政治、经济体制改革,城市化和启动市场上对城市的推动和促进作用同志明确指出:“统筹城乡经济社会发展,就是要充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用,实现城乡经济社会一体化发展。”在以城市带动农村的同时,决不能忽视农村对城市的促进作用,以实现城乡互动。
一是应继续发挥农村改革对城市的推动作用。中国农民中蕴藏着巨大的创造力,这是中国革命与建设的强大动力源。从家庭联产承包责任制改革,到乡镇企业的异军突起,再到波澜壮阔的“民工潮”,我国的重大改革首先都是从农村发端的,农村改革对城市的改革与发展产生巨大的推动力。要继续深化农村改革,特别是土地使用制度改革、农村金融体制改革、乡镇企业改革等,寻求经济体制上的新突破,为城市的改革与发展探索新的道路,注入新的动力。我国的民主政治体制改革也是在走从农村到城市、从底层到上层的道路。由于身处弱势、低下的政治、经济和社会地位,农民有着比城市居民更强烈的民主政治权利诉求,是推进改革的主要力量。要以加强村级组织配套建设、加强农村法制建设、完善村民自治、推进政务公开和民主选举、深化乡镇机构改革、发展农民专业合作组织等为突破口,积极推进基层民主政治建设,加快农村政治体制改革步伐,借以推动整个社会管理体制和上层建筑的逐步变革。
二是应借助农民进城的推力推动城镇化进程。我国城镇化的根本动力,不是来自城市自身发展的需求,也不是来自政府的需要,而是来自农民跳出土地寻求生存与发展的愿望,这是一场发生在我国经济社会领域的深层革命,它对城市化所产生的推动力之强,是难以估量的。应顺应这一历史大趋势,把我国几亿需要转移的农村剩余劳动力作为城镇化的动力资源,把“民工潮”作为城市化的历史机遇,趋利避害,开源畅流。其中至关重要的是,把劳动力资源开发作为一种战略性、基础性产业,通过投资开发、产业化运作,大力开展对农民的综合素质教育和职业技能培训,对农村劳动力进行“深度加工”和“能力再造”,实现劳动力资源向劳动力资本的转化,进而完成农民对工业化的“实习”过程和对城镇化的“预演”过程。同时,要进一步深化户籍制度改革,消除附着在户籍制度上的诸如子女入学、安置、招工、医疗服务、社会保障等不公平政策,打开城门,降低“门槛”,因势利导,把农民进城的推力化作城镇化的助力。
三应启动农村消费市场,拉动城市经济。启动农村消费市场,是当前我国城市经济乃至整个国民经济发展的重大问题。一方面,要千方百计增加农民收入,增强农民购买力,缓解城市产品市场实现的压力。另一方面,城市要以市场取向调整产品结构,更多地生产符合农村消费水平和农民需求的产品,缩小“城市卖难”与“农村买难”之间的距离。当前,需要特别指出的是,有两股与城乡统筹相悖的潜流在涌动,值得高度关注。一是城乡资源恶性对流。目前,农村的人才、资金等优质资源尽一切可能挤进城市,而城市的污染、伪劣产品、虚假信息等劣质资源见缝就钻地流向农村。这种城乡资源的恶性对流,使得城乡资源占有的不平衡、不对称大大加剧。二是新的二元结构出现。一方面,进城农民工与城市居民泾渭分明,很难互相融合,不少农民工在城里聚乡而居,“河南村”、“安徽村”、“浙江村”等遍布大中城市,形成“城市中的农村”。另一方面,传统意义上的工人阶级队伍中涌进大批农民工,这些人在政治、经济、社会福利等方面享受不到真正意义上的工人待遇,成为“工人中的农民”。在城乡统筹中,对这两股逆流,应尽快在政策、法规的层面上采取措施,加以扭转。
三、对统筹城乡经济社会发展的理论内涵以及在现实形态中有关问题的几点理解
(一)统筹城乡经济社会发展冲决了中国社会最后一道人为的等级壁垒,统筹城乡经济社会发展的核心是人本精神任何社会差别,无不是不同社会利益群体的等级差别;任何革命与改良,无不是不同社会利益群体为消除等级差别、实现利益均衡而进行的斗争。一句话,社会是人的社会,一切都是围绕人与人的差距进行的。统筹城乡经济社会发展亦不例外,其核心是要消除中国社会最后一道人与人之间的社会等级壁垒———以人口出生地为分野的城乡等级差别。回首历史,中国的社会等级分割虽经几千年更迭,但其脉不绝。其表现形式有多种:先秦,人以血缘而分,王侯将相,布衣草民,确有种也。汉魏以降,逐渐形成门第等级,煌煌仕途,“上品无寒门,下品无世族”,社会倾斜到了“朱门酒肉臭,路有冻死骨”的地步。元清时代,人以民族而分,蒙满为贵,轻贱其它民族。民国,人以资产而分,“四大家族”垄断政治经济命脉。中华人民共和国成立后,崭新的政治、经济制度从根本上革除了历史上残存的血缘等级、门第等级、民族等级、财富等级。但在一个时期内,又搞了阶级斗争扩大化,人以阶级而分,出身成份不同,天生的就命运各异,所谓“龙生龙,凤生凤,老鼠生儿会打洞”。后来在特定历史条件下形成的城乡户籍制度(应该承认,这一制度在当时曾起到推进工业化、城镇化进程的积极作用),又人以城乡而分,农民和市民之间等级森严。城乡二元经济制度的本质是按社会等级的高低决定发展的先后顺序,“三农”问题的根源正是这种长期积淀的等级差别思想影响下的社会运行机制和运行方式。改革开放以来,“以经济建设为中心”取代了“以阶级斗争为纲”,在法律面前人人平等,阶级等级烟消云散,中国社会只残留下一道城乡等级的壁垒。统筹城乡经济社会发展的精髓所在,就是顺应社会发展的必然趋势,深刻实践“三个代表”的精神,以人本为核心,冲决中国社会最后一道人为的等级壁垒,打破等级差别的发展观念,统筹城乡关系,统筹农民和市民待遇,建设一个人不分城乡高下、全体公民一律平等的公平社会。就当前而言,统筹城乡经济社会发展的关键应该是在贯彻落实“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”中,改变长期以来“见物不见人”的政策倾向,始终把重视农民,体察农民,尊重农民,关心农民,实现好、维护好、发展好农民的合法权益,充分调动广大农民的积极性、创造性作为政策的根本取向。
(二)城市化进程滞后,决定了统筹城乡经济社会发展的重点是县域突破与发达国家以城市经济为主不同,由于城市化水平较低,我国县域在统筹城乡经济社会发展中占有举足轻重的特殊位置,具有特殊重要的意义。第一,县域是国家经济社会的巨大“底座”。县域占全国国土面积的93%,人口的73%,GDP的56%。“郡县治,天下安”。解决好县域问题,统筹城乡经济社会发展才有一个坚实的基础。第二,县域是城乡融合的联结地带。县域的社会主体是农民,县域的经济主体多为农业经济及其副业,县域发展与建设的核心问题是“三农”问题。同时,县城上通大中城市,下连广阔农村,处于联结、沟通农村与城市的中枢位置。第三,县域是转移农民的主要阵地。我国要把几亿农村劳动力推向大中城市是不可能的,就转移数量而言,还是要以县城为中心的小城镇为主。这是因为,从眼前看,由于居住生活成本和对就业技能要求较低,县城更适合农民定居。从更深层次上看,“叶落归根、衣锦还乡”的传统观念已融入中国农民的血液里。“衣锦不还乡,如锦衣夜游”。在外挣钱后回到家乡的县城居住是绝大多数农民的选择。事实上,近年来,一些地方取消了户籍限制后,大多数进城务工的农民并没有就地定居,而是回到家乡县城或以县城为中心的小城镇定居。因此,统筹城乡经济社会发展的重点,是大力发展县域经济,调整并健全县域社会管理和组织结构,以县域经济的充分发展、县域社会结构的深刻变迁为突破口,推进城乡统筹进程。
(三)城乡发展严重失衡,要求在统筹城乡经济社会发展中切实发挥好城市对农村的带动作用我国长期实行的城乡差距发展战略的突出特征是,农业为工业提供积累,农村为城市提供积累,农民为国家提供积累,重要生产要素配置向城市倾斜,这样导致城乡发展严重失衡,农业成为弱势产业,农村成为弱势区域,农民成为弱势群体,农村自我恢复、自我积累和自我发展的能力已极其微弱。统筹城乡经济社会发展,必须重点发挥城市带动农村的作用。这也是世界经济发展和社会进步的共同规律。但是,过去城乡差距发展的政策还有很强的惯性,这需要国家实施强有力的调控和引导,在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策时,把如何发挥城市的带动作用放在突出位置,通过市场的作用,建立一个城市带动农村、工业反哺农业的机制。另一方面,城市带动农村,外因只是变化的条件,内因才是变化的根本。农村不能仅仅依赖城市的带动,在理顺城乡关系的基础上,农村最终还要通过深化改革,发挥广大农民群众的积极性、创造性,激发自身蕴藏的巨大潜能,加快发展步伐,逐步缩小与城市的差距。
一是统筹发展城乡社会保障是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要举措。目前，我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。在全面建设小康社会中，着力解决“三农”问题，统筹城乡区域发展；在推进社会主义新农村建设中，加强农村基础设施和公共服务建设，不断改善和提高农民的生活质量。同时，加快推进农村社会保障制度建设，统筹发展城乡社会保障。力求形成覆盖城乡全体居民的社会保障体系，以使全体国民共享经济社会发展进步的成果。这既是统筹城乡发展的重要内容，也是贯彻科学发展观和构建和谐社会的必然要求。
二是统筹发展城乡社会保障是扩大居民消费，促进经济持续快速协调发展的重要保证。当前，与强劲的出口和投资需求相比，我国宏观经济面临着国内消费需求相对不足，尤其是农民和低收入群体消费不足的问题，影响经济的长期持续发展。统筹发展城乡社会保障事业，能够减少城乡居民的后顾之忧，改善其消费预期，增强当期消费。这是扩大居民消费特别是挖掘农民消费潜力，形成新的经济增长点，实现内需与外需平衡发展，为国民经济发展提供持久动力的重要保证。
三是统筹发展城乡社会保障是调整收入分配格局，改善民生的有效途径。中国正处在现代化过程中的关键阶段，也是经济社会结构发生深刻变化的重要时期。社会保障作为社会运行的安全网和稳定器，是收入再分配的重要手段。我们的发展不仅要追求效率，也要注重公平；不仅要加快经济发展，也要推动社会进步；不仅要增加物质财富，更要全面提高全体国民的生活质量。统筹发展城乡社会保障事业，对于缩小城乡居民收入差距，提高低收入群体尤其是农民收入，逐步解决其各种生活风险等民生问题具有重要意义。
二、在统筹城乡经济社会发展中，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系
一是加强和改善宏观调控，做好促进国民经济又好又快发展的工作。中国是一个发展中的人口大国，发展始终是第一要务。关键在于，必须以科学发展观为指导，针对我国经济发展中的新情况、新问题，不断加强和改善宏观调控。当前要努力缓解投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大的矛盾，努力扩大居民消费，控制价格总水平过快上涨。积极促进就业，着力解决突出的民生问题。转变经济发展方式，实现经济又好又快地发展，为城乡社会保障事业的发展提供坚实基础。
二是坚持统筹规划，实现城乡社会保障协调发展。要根据我国的经济发展阶段和经济实力，针对城乡社会保障事业的不同特点和薄弱环节，加强对社会保障理论和实践的全局性问题研究，统筹规划社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业的发展。适应社会形势的变化，不断改进和完善社会保障制度，增强其适应性和普惠性，保障不同群体、不同地区的社会保障需求，促进城乡社会保障事业的协调发展。
三是加大政府投入，促进社会保障领域基本公共服务均等化。我们将会同有关部门，不断加大对社会保障领域的投入力度，加强对社会保险和社会救助窗口服务、康复设施、养老设施等建设的支持。合理配置地区、城乡间的社会保障服务资源，改善落后地区的社会保障服务条件，切实提高社会保障领域的公共服务质量。
关键词：统筹城乡发展；城乡一体化；十七届三中全会《决定》
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，这对于推进中国农村经济社会发展具有重大意义。
一、推进城乡经济社会发展一体化的意义
正确处理工农、城乡关系，历来是中国革命和建设的重大问题。目前，中国改革发展进入关键阶段。面对新形势新任务，加快推进城乡经济社会发展一体化，既十分重要，又相当紧迫。
1 加快推进城乡经济社会发展一体化，是从根本上消除城乡二元结构的必然要求。三十年来，中国改革开放不断深入，中国特色工业化、城镇化、现代化加快推进。但由于历史条件的制约，特别是长期形成的城乡分割二元体制没有根本消除，工农关系不协调、城乡关系失衡的局面尚未根本改变。针对这种情况，党的十六大以来，中央科学地把握世界各国现代化发展的一般规律，深刻总结建国以来特别是改革开放后我们党在处理工农、城乡关系问题方面的经验，提出了统筹城乡经济社会发展的重大战略，把解决好三农问题作为全党工作的重中之重，作出了中国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的重要判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，规划了建设社会主义新农村的总体任务，并出台了一系列强农惠农政策，工农、城乡关系出现了积极的变化。在此基础上，党的十七大进一步提出要形成城乡经济社会发展一体化新格局，明确了构建新型工农、城乡关系的方向和目标。实现这一目标，关键在于建立起科学、合理、有效的制度保障，因为制度才具有根本性、全局性、稳定性和长远性。中央在这次《决定》中强调，要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。这是落实加快形成经济社会发展一体化新格局要求的重大举措，也是贯彻统筹城乡经济社会发展战略方针的具体部署。只有从体制改革、制度建设上着手，建立统筹城乡发展、构筑支持农业农村发展的保障体系，才能从全局上、根本上突破城乡分割的体制和结构。只有在统筹城乡改革和发展上取得重大突破，才能给农村发展注入新的动力和活力，促进城乡共同发展和协调发展。这个重大举措和部署充分反映了我们党对中国特色社会主义发展规律的深刻认识和把握，充分彰显了我们党对逐步缩小乃至最终消除工农、城乡差别的信心和决心，充分体现了时代进步的要求和全国人民的愿望。
2 加快推进城乡经济社会发展一体化，是深人贯彻落实科学发展观的必然要求。科学发展观，是党中央立足社会主义初级阶段基本国情，总结中国发展实践，适应新的发展要求提出来的，是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是中国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。当前，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。贯彻落实科学发展观，就必须统筹城乡改革，加快农村经济社会发展，促进城乡基本公共服务均等化，形成城乡良性互动、协调发展。坚持以人为本，要求我们着眼于城乡全体居民，让占人口大多数的农民群众平等参与现代化进程、共享发展改革成果，走共同富裕的道路。实现全面协调可持续发展，要求我们着眼于所有城镇乡村，重视把农村的事情办好，进一步解放和发展农村生产力，促进农村繁荣和全面发展。只有广大农民的生活不断得到改善，农民各项权益得到充分尊重和保障，发展才能真正体现以人为本；只有尽快改变农村经济社会发展严重滞后的状况，发展才能真正做到全面协调可持续。因此，加快推进城乡经济社会发展一体化，是深入贯彻科学发展观的重大举措。全面推进城乡经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，是实现科学发展、又好又快发展的内在要求和重大任务。
3 加快推进城乡经济社会发展一体化，是加快构建社会主义和谐社会的必然要求。促进社会和谐，必须在发展的基础上统筹兼顾各方利益关系，正确处理各种社会矛盾，保障社会公平正义。当前，农村安定和谐面临许多压力，存在一些不稳定因素。农村富余劳动力转移压力加大，农民养老等社会保障不健全，农村基层民主政治和政权建设需要加强，一些农民权益受到侵犯。促进城乡经济社会发展一体化，深化农村改革，加快农村发展，改善农村民生，抓住了维护和实现社会公平正义的关键，抓住了解决经济社会发展不平衡和影响社会和谐稳定问题的关键。我们统筹城乡经济社会发展，必须从法律、制度、政策上努力营造社会公平正义的环境，从收入分配、劳动就业、社会保障、公民权利保障、基本公共服务等方面采取措施，着力解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保障农民的经济、政治、文化、社会权益，使广大农民安居乐业、生活富足，使广大农村安定有序、充满活力。只有这样，才能调动各方面的积极性，激发全社会的创造活力，形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。
4 加快推进城乡经济社会发展一体化，是全面建设小康社会的必然要求。党的十六大以来，中国经济社会发展取得了重要进展，经济实力大幅提升，社会建设全面展开，人民生活显著改善，为实现全面建设小康社会的伟大事业奠定了扎实基础。但应看到，城乡发展很不平衡，农业基础薄弱，生产力水平较低，农民增收的难度很大，农村公共事业发展滞后，公共服务水平较低，城乡面貌反差较大。近年来，随着中国工业化、城镇化的快速推进，农村土地、资金、人才等要素的流失也在加快，城乡二元结构矛盾更加突出。这些矛盾和问题，有的是长期历史发展中积累下来的，有的是在现实发展中形成的，解决起来难度较大。全面建设小康社会，最艰巨最重要的任务在农村；加快推进现代化，必须妥善处理工农、城乡关系。只有统筹城乡改革发展，从制度上构筑经济社会发展一体化新格局，才能不断强化农业基础，加快农村经济发展，保持农民持续增收，促进农村全面进步，也才能确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。
二、推进城乡经济社会发展一体化的战略举措
实现城乡经济社会发展一体化是一项长期艰巨的任务，需要做出不懈努力。
1 深化与农村经济社会发展相应的各项改革。一是要着力于深化行政体制改革。体制改革是城乡经济社会发展一体化的根本动力。从行政管理体制改革来看，一方面，有条件的地方可以探索省直管县的体制，扩大县域发展自主权，增强县域经济活力和实力；另一方面，继续深化乡镇综合改革，探索适合各个地区特点的乡镇机构改革模式。二是要深化教育、就业、医疗卫生、社会保障体制改革。从教育体制来看，主要是均衡城乡教育资源，引导城市优质教育资源向农村配置，大幅度提高农村学生以及农村劳动力素质。同时要改革农村教育内容，逐步构建适合农村特点的教育体制。从就业体制改革来看，要统筹城乡就业，打破城乡分割的就业体制，建立城乡统一的人力资源市场，引导农村剩余劳动力有序地从农业转向农村第二和第三产业，转向城市就业，加强对农民工权益的保护，实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房等方面与城市居民享有同等待遇，特别是取消城市招工的户籍限制。从医疗卫生来看，要建立农村基本医疗卫生服务网络，让农民得了病看得了病、看得起病。从社会保障体制改革来看，要逐步建立覆盖每一个农民的多层次的农村社会保障体系，确保低收入农民的基本生活保障，同时要建立以家庭养老为主要模式，采取集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保障制度。三是要深化金融、财政体制改革。从财政体制来看，要加大对县一般性财政转移支付的力度，特别是建立对产粮大县的利益补偿机制，让为国家粮食安全作出贡献的地方财政不受穷，农民种粮食不受穷，这样才能真正做到农民愿意种粮，地方政府愿意抓粮食生产，种粮大县的农业以及各项社会事业得到更快地发展。从金融体制来看，大力发展适合农村特点的现代农村金融制度，创新农村金融体系，放宽农村金融准入政策，引导更多的资金能够进入农村，服务于农村经济和社会事业的发展，引导更多的生产要素诸如人才、技术流向农村，通过市场盘活农村资源。
2 建立科学的政府绩效考评体制和机制。引导各级政府在继续搞好城市经济和社会发展的同时，更加关注农村经济和社会发展。一个时期以来，农村经济社会发展之所以相对滞后，一个重要原因就是对政府的绩效考核体系不科学，更多地看重gdp，过多地注重城市面貌和功能的改善。而城市具有资本聚集的功能，自然成为gdp的最大贡献者，城市无疑就成为各级政府工作的重点，而且由于城市区域面积相对比较小，可以集中力量搞市容市貌建设、短期内就可以看到政绩。而农村面广量大，投资在短期内不容易见效，政府自然就不愿意将更多投资放在农村。要解决这一问题，真正地实现城乡经济社会发展一体化，需要转变政府绩效考核体系，把农村经济社会发展指标作为考核的主要内容，必然会引导各级政府把更大的物力、财力和注意力转向农村经济和社会发展，促进城乡经济社会发展一体化。
[关键词]科学发展；城乡一体化；统筹发展；战略对策
[中图分类号]F291.3 [文献标识码]A [文章编号]1007－5801(2007)06－0023－07
党的十六届四中全会提出，我国总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。这是我们党在新形势下对工农关系、城乡关系作出的重大判断。在前不久召开的党的第十七次全国代表大会上，总书记进一步提出了“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的发展战略，指出：“要加强农业基础地位。走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”这充分说明，统筹城乡发展、推进城乡经济社会一体化发展是新形势下解决“三农”问题的根本途径。是走中国特色农业现代化道路的必然选择，对深入贯彻落实科学发展观有重要的现实意义。
一、城乡一体化问题的提出
(一)进入工业化中期是推进城乡一体化发展的实践依据
世界各国经济发展规律表明，当人均GDP达到1000美元工业化进入中期阶段以后，国民经济增长的动力将主要来自于非农业。经济的二元结构特征逐渐减弱。农业利润不再作为积累流向工业部门，农业获得利用自身积累寻求与工业平等发展的机会与权利，成为接受“补助”的部门。也就是说。工业化中期阶段是二元经济结构向一元经济结构转换，也是工农关系、城乡关系开始改善的阶段。从我国的现实情况看，我国人均GDP已经超过1700美元，城镇化率超过43％，2005年财政收入突破3万亿元。这清楚地表明，中国已进入工业化中期阶段，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力，完全有条件通过调整国民收入分配格局，实现城乡协调发展。因此，推进城乡一体化、统筹城乡经济社会发展，已经成为我国经济发展的必然选择。
(二)“两个趋向”的论断是推进城乡一体化的理论依据
总书记在党的十六届四中全会上。明确提出了“两个趋向”的重要论断。他说：“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向：但工业化达到相当程度以后。工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”在随后召开的中央经济工作会议上。总书记再次强调：“我国现在总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持‘三农’发展。”总书记提出的“两个趋向”的重要论断，是深入考察各国工农城乡关系发展史后对工业化发展普遍规律做出的科学总结，是深入分析我国经济社会发展现阶段的基本特征后做出的科学判断，也是总结我国过去几十年工业化的经验和教训后做出的科学论断，这为我国推进城乡一体化战略提供了思想理论依据。
(三)科学发展观为城乡一体化战略提供了科学的世界观和方法论
党的十七大报告指出：科学发展观“是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现”。“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”推进城乡一体化，就是坚持用发展的办法解决前进中的问题，大力解放和发展社会生产力，不断缩小工农差别，缓解城乡矛盾。兼顾各阶层利益，建立社会新秩序；推进城乡一体化，就是坚持以人为本的发展观，为城乡居民创造程序公平、机会均等的环境，让发展的成果惠及全体人民，调动最广大人民群众的积极性和创造性；推进城乡一体化，就是坚持全面、协调、可持续的发展观，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，充分调动城乡两个积极性，开发利用城乡两种资源。推进经济发展和人口、资源、环境相协调，按照十七大的要求，真正形成城乡经济社会发展一体化新格局。
二、我国城乡关系的发展历程和主要矛盾
(一)我国城乡关系的发展历程
我国城乡关系的发展大体上经历了三个阶段。
第一阶段，城乡隔离发展阶段(20世纪80年代以前)。受国家超前发展重工业的工业化发展模式的影响，以及严格的城乡户籍管理制度的限制，我国正常的城乡关系发展通道被隔绝。这一时期，全国多数城市的发展目标是建设“工矿基地”和“生产性城市”，农村不但要承担对工业化的投入，还要负责供应城市人口的粮食、蔬菜和副食品。城市建设和工业发展难以顾及农村和农业的需求，甚至还有城市剥夺农村和工业剥夺农业的现象，这一时期的城乡关系处于分离甚至对立状态。
第二阶段，城乡自主发展阶段(20世纪80年代至90年代初)。在改革开放政策的影响带动下，农村实行了家庭联产承包责任制，而后又兴办了大量的乡镇企业，极大地刺激了农村经济的发展，农村依靠自身力量，积聚发展的能量。这一时期，城市建设快速发展，对地方经济的带动作用和辐射作用有限。因此，这一阶段，城乡之间形成了自主发展、相对独立的关系。不仅城乡之间的产业关联性弱，而且还存在着资源、土地、环境、市场和其他经济要素的不良竞争。这种城乡二元发展的状态。既不利于资源的整合与高效使用，也不利于城乡整体经济实力的提高和产业发展层次的提升，妨碍了城市和乡村的协调发展。
第三阶段，城乡关系调整发展阶段(20世纪90年代至今)。进入上世纪90年代后，随着社会主义市场经济体制的确立。城市发展的制度趋于弱化，我国逐步告别了短缺经济，能源、原材料供应紧张的时代基本结束。以增加供给为主导的传统发展模式被以区域经济利益为导向的经济发展模式所代替。城市发展空间不足，城乡发展层次不够，城市化滞后于工业化，城市化质量不高等问题严重影响着城市的可持续发展；乡村发展则面临着技术层次低、规模不经济、环境恶化、增长乏力等一系列问题。城乡二元结构越来越明显地制约着区域经济的发展。因此，重新认识和调整城乡关系，使两者由对立、分离逐步走向协调、融合，成为这一阶段的首要任务。经过十多年的发展，城乡关系得到一定改善，经济联系逐步加强。城乡发展开始呈现出扩散的特征，城市化地域扩张明显。以大中城市为核心的都市圈逐步形成，城乡关系正在由隔离转向融合。
(二)城乡关系的主要矛盾
现阶段我国城乡矛盾比较突出，城乡发展不协调。城乡收入差距有扩大的趋势。城乡关系的主要矛
盾表现在以下几个方面。
1、城乡公共品供给失衡。农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距较大。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家提供的，而农业、农村的同类公共基础设施要由农民自己解决，国家只给予适当补助。1988－2002年国家连续发行国债6600多亿元，其中用于农业和农村的资金1897亿元，只占28.7％。就是这些投资，还包括了全社会受益的大江大河工程治理、生态环境建设投资等，对拉动农村经济发展的直接作用有限。农村基础设施建设暴露出来的问题越来越突出。从2004年的统计数字看，全国农村有184个乡镇、5万多个行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也有45万个不通沥青(水泥)路，是典型的“晴通雨阻”路；还有33％的村庄没有喝到饮用水，自来水通村率也不到50％，农民上学难、行路难、就医难等问题依然存在。
2、城乡经济发展失衡。城乡社会经济发展差距还反映在民间投资方面。从1997－2005年，农村固定资产投资增长率连续9年低于城镇；农村与城市投资比连年递减，从1996年的0.30：1下降到2005年的0.18:1：农村投资占总投资的份额连年递减，从1996年的23.3％下降到2005年的15.2％。
3、资源要素流动和农村劳动力转移失衡。20世纪90年代以后，随着我国工业化和城市化进程的加快，乡村资源要素加速向城市流动。与此同时，农业、农村剩余劳动力向城市转移却受到了结构和制度两方面的限制。一方面是工业乃至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，由此造成农村剩余劳动力进入非农产业领域就业难；另一方面是受城乡二元结构体制约束，大量的农民被排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，工农关系、城乡关系也就变得越来越尖锐。
4、城乡居民收入增长失衡。1990年到2002年，农民人均纯收入增长了69.67％，年均增长4.5％，比80年代增长速度几乎慢了一倍。同期，城市居民人均可支配收入增长由慢变快，12年里居民收入增长了138.3％，年均增长7.5％，比80年代增长快67％。在这种情况下，城乡收入差距越来越大。受收入增长的制约。农民的消费增长也放缓。同城市居民的差距也在拉大。
5、城乡经济体制改革失衡。自20世纪80年代中期以后，我国经济体制改革的重心由农村转到城市，农村的改革进展缓慢，导致农村新产生和积压了很多矛盾，农民的权益受到侵害，城乡关系进一步复杂化。比如。农村金融制度改革滞后，民间金融发育受阻，造成金融组织结构单一，资金供给总量偏少，引起农民贷款难；土地征用制度落后，农民的土地权益得不到充分体现。集体所有的土地既不能进入一级市场，也不能进入二级市场，造成大量农民失地、失业又失利：粮食流通体制市场化改革滞后。造成财政补贴资金大量增加，农民的种粮收益得不到有效保障等等。
6、城乡社会事业发展失衡。与城市相比，农村的社会事业发展尤为落后。与城市相比，农村师资力量薄弱，教育结构单一，教育经费不足，农民教育负担重，受教育的积极性不高，学生入学率低辍学率高。人均受教育的年限大大低于城市居民，全国800万文盲中90％在农村。农村的医疗卫生条件更不能和城市相比，农民看病难，因病致贫、因病返贫的问题在一些地方相当突出。有4亿农村人口尚未饮用自来水。农村精神文明建设投入少，农民文化生活贫乏，民主法制观念淡薄，致使一些带有迷信、愚昧、庸俗色彩的落后文化占据一部分农村文化市场。
三、城乡一体化的战略要点、目标体系和基本原则
针对我国城乡关系现状，打破城乡二元结构是现阶段的首要任务，最终实现城乡关系的融合和整体协调发展则是长期的奋斗目标。
(一)城乡经济社会发展一体化的战略要点
根据城乡关系演变的阶段，我国目前正处在城乡关系由隔离走向融合的调整时期。城乡二元特征仍然十分突出，实现城乡一体化还需要做出相当大的努力。针对经济发展现状，城乡一体化的战略要点应当是：平等、协调、融合、发展。
“平等”主要是指地位平等和机会平等。获得平等的发展机会是城乡一体化的基本内容，也是针对重工业化过程中出现的城乡不平等现象提出的。要改变旧的城乡关系，将城市和乡村放到同等重要的地位，充分发挥城乡各自的优势，实现经济要素在城乡之间的自由、快捷流动，进而提高资源配置效率。
“协调”是指在平等的前提下，城乡在经济、社会、生态等各方面分工协作，整合发展，并在空间上有序分布。城市和乡村走向互动发展。
“融合”既是一种过程，又是一种状态，是城乡关系发展的高级阶段，是未来城乡关系发展的方向。融合并不是消除城乡差别，而是指城市与乡村相互渗透，相互依赖，组成关系密切、结构合理、彼此功能互补、利益共享的城市一乡村复合系统。
“发展”是城乡一体化的核心和最终目标。城乡关系的演变历程实际上就是城市和乡村为了寻求自身发展而相互作用的曲折历程。城乡一体化的发展有利于打破城乡经济流通的各种障碍，实现各类经济要素在城乡范围内的合理流动，并以平等、高效的方式推动城乡经济的共同发展。
(二)城乡经济社会发展一体化的目标体系
推进城乡一体化战略，应建立长远而明确的目标体系。
1、城乡空间布局高度融合。即城市与乡村在地域上融合成一个连续统一的、网络状的、多节点的、可渗透的“区域综合体”。
2、城乡功能结构高度互补。在功能上，城市向乡村传输商品、资金、技术与信息，提供生产和生活资料；乡村则分担城市的农副产品供应以及风景旅游基地等部分职能。在产业上，乡村围绕城市的主导产业发展配套工业或第三产业。在市场上，城乡互为资源。互为市场。乡村是城市的生产资料、技术、资金、工业品市场，城市则是乡村农副产品、郊野旅游、建筑材料与劳动力的广阔市场。这种互补性关系。既使乡村可以在市场机制的作用下直接参与城市的经济运转，成为城市经济发展中不可分割的部分。同时也使城乡充分发挥各自优势，避免相互争夺资源。
3、城乡生态环境高度协调。协调城乡环境的保护与整治，在城乡之间构筑良好的生态环境，形成城中有乡，乡中有城，相互渗透，相互协调的“田园城市”。
4、城乡基础设施高度共享。除了建立快速便捷的城乡交通体系外，还要建立高度灵敏的网络信息服务，把现代通信技术普及到乡村的各个角落，实现城乡之间的信息资源共享，促进城乡空间以及人口、经济的融合。
5、城乡人口流动高度通畅。改革传统体制下的户籍管理制度，允许农民向城市转移，实现城乡人口流动的畅通无阻。
6、城乡政治文化高度平等。尽快消除我国工业
化初期所形成的城乡社会分化及伴生的城乡对立状态。通过各种社会扶助活动和义务教育渠道，培养乡村居民参与社会活动的素质与能力。使农村居民和城市居民一样平等地享有政治、文化等各项权利。
7、城乡生活水平共同提高。不断改善乡村生活方式，提高乡村生活的文明程度，使乡村居民接受与城市居民相等的教育。与城市居民一样享有医疗保障、劳动保险与社会保障，拥有充裕的文化娱乐条件。
(三)城乡经济社会发展一体化的基本原则
实现城乡一体化发展，构筑新型的城乡关系，应贯彻以下几项原则。
1、非均衡整体发展战略原则。城乡一体化，就其本质而言，最终目标是实现无差别或最大限度地缩小差别。但是，就其客观进程而言，人们只有通过有差别的发展。才有可能加快实现一体化发展的最终目标。在这里，最重要的是改变计划经济体制下形成的那种均衡发展模式。事实上，在区域发展的政策框架中，如果按照均衡化思想运作，势必导致优势区位因得不到充足资源供给而造成经济效益低下，投资环境较差的地区由于投资回报低下而造成大量资源浪费。其结果是形成总体效益低的发展格局。在城乡一体化进程中，要全面贯彻非均衡整体发展战略：一方面。要从整个区域协调发展的战略高度，谋划区域的发展，全面提高整个区域经济空间的组织化程度；另一方面，必须有区别、有重点和有选择地将有限资源投向优势区域，以期实现高效益的产出，并利用其扩散效应带动落后地区的发展。一般在区域发展的初期阶段，非均衡化发展模式更有实用性，而在区域发展的高级阶段，均衡化发展模式更有一定的意义。今后10年，城乡一体化将处在快速推进的发展阶段，应全面贯彻非均衡化整体发展战略，特别是在战略规划上，要整合好区域开发重点与非重点之间、城市与乡村之间的发展关系。
2、双向演进互动发展原则。从本质上讲，城乡一体化是一种城市与乡村双向互动的发展过程。无论从空间形态上讲，还是从经济社会发展方面讲，都是强调对城乡之间存在的二元结构的现代化改造。只有注重双向演进、城乡互动、以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补，才能真正实现一体化发展。城乡一体化决不单单是解决乡村的问题，也不单单是城市推动乡村发展的问题。而是两者互动的发展过程。要强化中心城市对整个郊区的辐射功能，带动郊区的工业化与城市化；同时也要强化郊区对中心城市、农村对城市的反哺作用，加快现代城市化进程。
3、市场取向与政府有效干预相结合原则。推进城乡一体化要有强大的动力机制。在市场经济条件下。城市与乡村两个板块之间的接合，无论是经济、社会、人口，还是空间、生态等诸要素的一体化，纯粹通过国家规划方式来组织的时代已经一去不复返了。在城乡一体化进程中，市场将扮演着不可替代的重要角色。事实上，市场本身就具有增强城乡联系的组织功能。城乡之间市场联系的强弱本身就是一体化进程的重要标志。但是，仅靠市场的作用，还不可能有效解决城乡一体化发展的组织协调问题。有效推进城乡一体化。还必须强化政府的宏观规划与组织协调功能，实现政府的有效干预，通过各种发展政策手段加快一体化进程。
4、制度创新原则。在我国城乡发展方面，不仅存在着二元经济结构、二元社会结构等一般意义上的二元结构，同样还存在特殊意义上的二元结构，即二元制度结构。而且这种特殊意义上的二元制度结构是造成现实城乡二元经济、社会结构的关键因素。因此，打破现存的二元制度结构。加快城乡一体化进程，必须立足制度创新，尽快建立起一整套有利于促进城乡一体化发展的制度支持系统。
5、系统协同原则。城乡一体化，首先表现为特定地域范围的一种动态发展过程。这个发展过程，实质上是城乡两个系统在经济、社会、人口、空间、生态等基本要素上的交融与协调发展的过程。也就是这些城乡诸要素发展的协同和融合度不断提高的过程。我们必须自始至终把城乡作为一个大系统，统筹考虑系统内部诸要素之间整体优化和协调发展，真正建立起有利于实现一体化发展的新型城乡关系。
四、城乡一体化的实现途径
根据十七大报告提出的精神以及对城乡一体化的历史与现状所做的理论分析，我们在把握城乡一 体化的实现途径方面应当注意以下几个问题。
(一)城乡统筹是推进城乡一体化的关键
统筹城乡发展的内容十分丰富，包括经济和社会两大方面。“统筹”是指各级党委和政府在制订、执行经济社会发展政策的过程中，充分考虑城市和乡村、工业和农业、市民和农民等方面的利益，以保持和促进城乡经济社会协调发展的政府行为。城乡统筹的主体是各级党委和政府；核心是保持和促进城乡经济社会的协调发展：任务是打破城乡分割的“二元经济结构”；目标是推进城乡一体化进程。
1、要统筹城乡物质文明建设。即党委、政府在制订当地经济发展计划、规划过程中，将城市与乡村、工业与农业、市民与农民通盘考虑，统筹发展，最终实现以城带乡，以乡促城，城乡一体，协调发展。
2、要统筹城乡精神文明建设。在加强城市精神文明建设的同时，要重点发展农村科学、教育、卫生和文化事业，不断加强农村义务教育，完善以政府投入为主的经费保障体制，争取全国农村义务教育阶段贫困家庭学生都能享受到免书本费、免杂费，补助寄宿生生活费。切实把医疗卫生工作的重点放在农村，积极推进新型农村合作医疗。加快农村基层文化建设，加大对老少边穷地区和中西部地区文化建设的扶持，提高广播电视“村村通”水平，逐步让农民和市民一样享受精神文明建设的成果。
3、要统筹城乡政治文明建设。当前，统筹城乡政治文明建设的重点和难点都在农村。统筹城乡政治文明建设，就是坚持依法治国和以德治国相结合，在充分发展社会主义民主的基础上，不断完善各种民主政治制度，不仅使城市居民享受各种民利。而且要让广大农民也充分享受各种民利。
(二)发展县域经济是推进城乡一体化的基础
县域经济是涵盖“三农”、联结城乡、解决“三农”问题的主阵地，发展壮大县域经济是全面建设小康社会的重要途径，也是推进城乡一体化的重要基础。
1、加快工业化进程。工业是推进城乡一体化的基础。要按照走新型工业化道路的要求。积极培育富有本地特色的支柱产业和优势产业。加大招商引资力度，通过开放把外部的资金、技术、人才与本地的农产品、矿产品、劳动力等资源要素结合起来，变潜在优势为经济优势，增强经济发展活力。结合实际，科学规划和建设一批基础设施完善、服务功能齐全的工业园区。引导各类企业向园区集中，不断提高产业集中度。使园区成为经济发展的重要支撑点和增长极。
2、加快城镇化步伐。城镇化是推进城乡一体化的有效载体。我国城镇化水平只有40％左右，大量人口滞留在农村，造成农业劳动生产率低，农民收入
增长缓慢。反过来又影响到农村消费市场的扩大，制约了工业和城市经济的发展。要根据城镇的区位、资源和自然历史条件，搞好城镇功能定位，突出特色，合理布局。构建以县城和小城镇为依托的城镇体系。要加强城镇基础设施建设。重点搞好道路、给排水、供电、通信、污水及垃圾处理等基础设施，并加快市政公用行业改革，积极吸引民间资本、境外资本参与城镇基础设施建设和经营。不断提高城镇管理水平，营造健康、文明、安定、有序的人居环境。积极发展第三产业，大力改造提升商贸餐饮、交通运输、房地产等传统服务业，加快发展旅游、物流、文化、金融、保险、信息等现代服务业，强化城镇的产业支撑，引导人口和生产要素向城镇聚集，增强城镇的辐射带动作用。
3、大力推进农业现代化。要转变农业增长方式，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营方式发展农业，积极推进现代农业建设。加大农业结构调整力度，在重视发展粮食生产的同时。大力发展养殖产品、园艺产品、林特产品和健康食品，提高农产品效益和质量安全水平，充分挖掘农业内部增收潜力。大力推进农业科技进步与成果的转化应用。加速农业向注重质量效益、依靠科技进步和提高劳动者素质的根本转变。大力推进农业产业化，加大对农业龙头企业的扶持力度，鼓励龙头企业通过契约建立基地、发展订单农业，与农户建立紧密的利益联结机制和稳定的产销关系；加强农业社会化服务体系建设，发展各种形式的农村专业合作经济组织，提高农业生产经营和农民的市场化、组织化程度。
(三)加强基础设施建设是推进城乡一体化的重要措施
加快城乡一体化基础设施建设，就是要统筹考虑、统一规划，把各项基础设施向农村延伸，形成基础设施和公共服务设施的城乡一体化。
1、加强城乡交通和通讯网络建设。按照城乡一体化要求，搞好城乡公路网和通讯网规划的修编和调整，完善市域高速公路网和通讯网，发挥中心城市对周边城市群的集聚和辐射功能。着力抓好县(市、区)和区域中心镇的公路网建设。拓展县、乡、村公路的通达深度和广度，全面提高通行能力。通过基础设施的一体化建设，实现各类经济要素的顺畅流动，保证城乡关联渠道的畅通。
2、加强城乡水利建设。深化水利体制改革。建立城乡一体的水资源管理体制，健全供水、防洪和水生态环境保障体系，积极探索水资源市场化开发利用的新途径。建立水资源利用的区域协调与整体配置体系，加强水资源统一管理与水源的合理保护。按照水体循环规律和区域内用水系统的特点，统筹水资源的规划、调度、分配、利用和保护。逐步实现水资源的区域性管理和水务一体化管理。
3、加强城乡生态建设。建立城乡一体的污染防治监控管理体系，加大对各类污染源的治理力度：巩固退耕还林成果，搞好天然林保护和水土保持工程建设，着力发展城市林业、近郊林业、远郊林业，进一步改善城乡生态环境，全面提高城乡整体环境质量。
(四)加快农村社会事业发展是推进城乡一体化进程中要解决的突出问题
农村社会事业包括教育、医疗、卫生、文化、体育等内容。近年来国家从财政投入着手，在农村社会发展方面采取了不少措施，农村社会事业发展取得了很大进展。但由于长期以来发展指导思想上存在偏差，农村社会事业总体上发展滞后。已成为农村发展中最薄弱的环节，因此，加快发展农村社会事业成为推进城乡一体化进程要解决的一个突出问题。
1、加快建立符合市场经济要求的社会事业管理制度。要合理划分政府与市场的责任，形成以政府为主导，政府、社会和市场多方参与、协同提供农村公共产品和公共服务的局面。一方面，要加快政府职能转变，发挥政府在农村公共产品供给中的主导作用。制定和实施农村社会发展战略，确立农村基本公共服务体系。保障农村社会发展的投入，建立农村社会预警和应急机制等。另一方面，要为社会和市场组织参与农村公共品供给创造良好的政策环境。吸引民间资金和社会资本进入农村社会事业，满足农村对公共产品和服务多层次、多样化的需求。
2、建立健全覆盖农村的公共财政制度。调整国民收入分配结构，落实财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的规定，切实加大公共财政对农村社会事业的投人。各级政府都要认真促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。让每个义务教育阶段的农民子女都能上得起学，让每个患病的农民都能得到治疗。同时，重视教育、卫生资源在城乡之间的合理配置。
3、加快建立城市人才对农村的支持制度。采取有效措施，完善城乡之间、区域之间的对口支援机制。通过行政协调、政策引导，形成城市教育卫生系统对口支援农村、农村教育卫生资源富裕地区对口支援资源匮乏地区的良性关系。鼓励高校毕业生和城市的教育、卫生、文化工作者到农村服务。
(五)深化农村改革是推进城乡一体化的重要途径
1、加快农村土地制度改革。强化农民的土地承包权益，使农户真正享有占有、使用、收益和处置四权统一的承包经营权，让土地承包经营权可以继承、抵押、转租、转让、互换。培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，不断完善土地流转办法，促进规模经营。加快征地制度改革，强化土地利用规划的约束和用途管制。改非公益用地征用为征购；健全和完善补偿机制，依法、合理制定征地综合补偿标准，采取有效措施确保征地补偿款发放到被征地农民手中，依法保护被征地农民合法权益。推行办理保险、土地入股、安排劳力等行之有效的安置方式，切实解决好失地农民的生产、生活问题。
2、建立农村剩余劳动力有效流动和转移的新型制度框架。要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费现象，改变重收费、轻服务的做法。要坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法。解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题。
1．在新的历史起点上推动*科学发展，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。科学发展观的基本要求是全历协调可持续。城乡互动、协调发展和共同繁荣，是科学发展的题中应有之义。尽管*工业化、城市化水平较高，但城乡二元结构仍然是制约我市推动科学发展的最大障碍之一。构建以工促农、以城带乡长效机制，实现城市发展模式转型，促进城乡一体化发展，既是推动*科学发展的必然要求，也是实现城市永续发展的重要保障。
2．把*建成全省“首善之区”，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。建设成为全省建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”，是*继续解放思想、深入贯彻落实科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”科学发展观的新目标、新定位。城市和农村是建设“首善之区”不可或缺的两大板块，没有农业的现代化和农民收入的大幅增加，建立现代产业体系就缺乏牢固的基础;没有农村人居和生态环境的明显改善，建设宜居城市就缺少有效的支撑。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是建设全省“首善之区”的重要任务，也是建成“首善之区”的根本途径。
3．适应农业农村发展的新形势新任务，必须加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。解决好农业、农村、农民问题，始终是全党工作的重中之重。当前制约我市农业农村发展的深层次矛盾和问题仍然突出，农业基础依然薄弱，农业发展方式依然粗放，农村经济社会发展相对滞后，城乡居民收差距继续扩大，农村社会事业和公共服务水平不高，农村体制改革和社会管理任务繁重。从全局和战略高度看，继续深化改革、促进发展，必须在农村改革发展上取得新突破。加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，既是推动农村改革的根本要求，又是带动全面改革、全面发展的关键环节。
二、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的指导思想和目标任务
4．指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，始终把着力构建新型工农关系、城乡关系作为推动*科学发展、建设全省“首善之区”的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，着力推进城乡规划、基础设施、产业布局、市场体系、公共服务、劳动就业、社会保障、社会管理及行政管理的城乡一体化，加快建设健全以工促农、以城带乡的长效机制，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，走全面、协调、可持续的城市化道路，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果，努力把*建成全省农村改革发展的先行区、统筹城乡发展的示范地。
5．目标任务。力争用5到8年的时间，基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制;都市型现代农业体系建设取得显著进展;城乡居民收入差距逐步缩小，力争到2015年，比全国提前5年实现农民人均纯收入比2008年翻一番，农村消费水平大幅提升;城乡基本公共服务均等化明显推进，城乡教育均衡协调发展，城乡居民基本医疗卫生制度更加健全，城乡公共文化服务体系进一步完善，覆盖城乡居民的就业和社会保障体系基本建立;村庄有序发展局面基本形成，农村人居和生态环境明显改善，城市绿色生态屏障有效加强，自然生态资源保护、开发、利用合理有序。到2020年，形成充分体现科学发展、和谐发展、协调发展的城乡经济社会发展一体化新格局。
6．基本原则。坚持解放思想，先行先试;坚持以人为本，民生为重;坚持城乡统筹，功能集聚;坚持制度创新，完善配套;坚持统筹兼顾，分类指导。
三、统筹城乡土地利用，建立严格规范的农村土地管理制度
7．建立健全城乡统一的建设用地市场。规范、促进集体建设用地流转，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，允许采取作价入股、土地租赁、合资合作等多种方式依法流转集体建设用地使用权。加快制定土地流转税费、土地增值收益收缴和使用方面的规范性文件，将农村集体经济组织取得的土地流转收益纳入农村集体资产统一管理。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。新征地项目要同步安排农村集体经济发展留用地及农民安置用地，支持农村发展集体经济。按照“集中留地、统筹利用”的原则，探索建立健全实物留地、物业补偿、货币补偿、参股经营、等价置换、指标抵扣等多种模式的农村集体经济发展留用地制度，多渠道保障被征地农民长久生计。着力解决以往征地项目的留用地问题。
8．促进土地承包经营权流转。稳定和完善农村基本经营制度，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。加快农村土地确权、登记、颁证工作，到2010年基本完成农村土地所有权登记和颁证工作。按照依法、自愿、有偿和“三个不得”的原则(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益)，引导农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，对把土地承包权流转给农业大户、龙头企业、农民专业合作社和种田能手的农户，市、区(县级市)按实际流转面积给予适当的财政补贴。支持现代农业经营主体开展规模经营，妥善解决生产设施建设用地问题。制定实施承包土地流转最低保护价和分区指导价，建立流转价格自然增长机制。探索建立农村土地流转服务中心，加强对农村土地承包经营权流转的组织指导和管理。
9．妥善解决农民建房问题。依据村庄布点规划合理确定农民集中居住点数量、布局、范围和用地规模，引导村民住房建设逐步向城区、集镇和农民集中居住点集中居住。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，盘活宅基地资源，全面梳理宅基地使用权属，依法保障农户宅基地用益物权。简化农民建房审批程序，下放审批权，提高审批效率。开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模相挂钩试点，建立健全建设农民公寓、加快旧村和城中村改造的激励机制。积极探索以宅基地转换城镇住房新路子，推行村民住宅分区控制建设，鼓励农民居住公寓。加快农村危破房改造，加快农村安居建设。
四、统筹城乡规划与管理，建立健全覆盖城乡的规划体系
10．完善城乡发展空间布局。继续发挥城市总体战略规划的引领作用，按照主体功能区规划定位规范开发秩序，探索建立主体功能区规划、土地利用规划与城乡总体规划相互协调、覆盖城乡的“三规合一”新机制，科学合理安排市县域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局，优化国土开发格局，坚持节约集约用地，实现保障发展、保护资源、保持生态的和谐统一。
11．推进镇、村规划。将镇村规划纳入城乡规划体系，加快村庄布点规划，在2009年底前完成全市所有行政村村庄规划编制与审批的基础上，力争3年内编制完成覆盖城乡的控制性详细规划。按照“结构升级、集聚发展、分类引导、节约高效”的原则，规划好村庄住宅建设用地，经济发展用地(含留用地)，道路、给排水等基础设施用地，文化、教育、医疗卫生、体育、社区服务等公共服务设施用地。
12．推进城乡规划管理体制改革。按照权责一致、管理高效、监控有力的原则，进一步明确市、区(县级市)、镇(街)、村的规划管理权责，理顺市、区(县级市)规划管理体制。实施乡村建设规划许可制度，将村庄规划和村民建房管理权下放各区。强化城乡规划实施监管，抓紧建立城乡规划实施评价体系和村镇违建监督处罚制度，明确镇政府作为村民住宅等乡村建设监督检查主体的地位。除国家和市级重大建设项目、跨区域建设项目以及特别地区范围内的建设项目外，县级市所辖镇的一般建设项目由县级市选址并进行方案审批。
五、统筹城乡产业发展，促进生产要素在城乡之间自由流动
13．提高都市型现代农业综合生产能力。加快农田和鱼塘标准化改造，开展农地整理，加快推进农业机械化，大力发展设施农业，提高农业规模经营和集约化经营水平，建立都市型现代农业和健康养殖业示范区。加快完善农田水利基础设施体系，到2010年，完成病险水库除险加固工程。积极发展生态农业、观光休闲农业和出口创汇农业。加强农业科技创新及推广体系建设，发展现代农业信息技术。加快建立以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、社会力量为补充的新型农业社会化服务体系。大力扶持农业龙头企业发展，支持龙头企业跨地区生产经营，切实提高农业产业化水平。延伸现代农业产业链条，大力发展农产品精深加工和品牌经营，落实农业企业生产加工的配套建设用和贴息补助、税收优惠等政策。积极引导民间资本和金融资本投入农产品加工。加强农产品质量安全监管和市场服务，形成标准化、检验检测、安全认证、执法监管、市场服务一条龙的农产品质量安全保障体系。
14．推进农村流通现代化。依托空港、海港、信息特优势，推进大型农副产品批发市场建设改造，建成服务全国、辐射海内外的世界经国际农产品流通中心。到2015年，形成集农产品展贸交易中心、采购中心、结算中心、价格形成中心、行业信息中心和行业信用中心等功能为一体的国际农产品展贸中心。落实农产品批发市场建设用地和经营用水、用电、税收规费优惠政策，鼓励、引导大型农副产品批发市场引入网络交易、仓单经营、电子拍卖等营销方式。重视开发港澳台农产品市场。深入推进“万村千乡”市场工程建设，鼓励连锁企业向城乡接合部和农村延伸。积极发展农业生产资料连锁经营。建立健全农资企业信用管理体系。
15．发展度假式乡村休闲旅游。鼓励和支持农民依托农居和良好生态，大力发展具有岭南特色的乡村旅游业，重点发展度假式“农家乐”乡村休闲旅游。按照农民投资、政府补贴的原则，同步推进村庄改造与乡村旅游区建设，推进农民住房景观化改造，形成“一村一品、一村一景、一村一业”错位互补、协同发展格局。力争用3到5年时间，基本建立起与乡村休闲度假式生态旅游发展相适应的旅游基础设施体系。以《*市特色乡村旅游区(点)服务规范》为指导，培育和建立乡村休闲度假式生态旅游示范区。在法律和国家政策允许范围内，对乡村休闲旅游发展项目下放审批权限、降低准入门槛、简化办证手续、减免办证费用。
16．大力发展农民新型合作组织。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，到2012年实现“一品一合作社”。大力发展农民专业合作经济组织，力争用5年左右时间，在优势农产品产地普遍建立起专业合作经济组织，60%以上的主要农产品由农民专业合作经济组织进行生产、加工和销售。鼓励农民组建农村土地股份合作社。对符合土地利用总体规划，不改变原有土地性质和用途，明确土地承包权益人，合理确定股权价值的土地股份合作组织，可依法进行工商注册登记。深化农村集体经济股份合作制改革，稳步推进经济联社、经济社和社区股份合作社改革。加强集体经济组织管理，完善经营运作机制。按照对地方财政贡献，对各类农村合作组织给予适当奖励。
17．建立现代农村金融制度。鼓励农村地区银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。规范和引导民间借贷健康发展。大力发展农村小额信货，开展村镇银行和小额贷款公司试点，支持农村小型金融组织从金融机构融入资金，支持有条件的农民专业合作社开展信用合作。继续深化农村信用社改革，发挥农村地区网点优势，积极开展各类服务“三农”的金融业务。建立健全农村信贷担保机制，逐步加大农业贷担保资金投入。推动全市农业龙头企业和各类农民专业合作组织出资组建担保有限公司。积极开展农村集体建设用地使用权抵押贷款试点，有效化解农村中小企业融资难问题。加快城乡信用体系建设。建立现代政策性农业保险体系及再保险和巨灾风险分散机制。推动农业龙头企业改制上市做大做强。发展大宗农产品交易市场，积极争取设立期货商品交割库，做优做强农产品现货市场。
六、统筹城乡基础设施建设与管理，实现共建共管共享
18．推动城乡交通设施共建、联网、共享。推动城乡交通“规划、建设、管养、服务”的统筹发展和“路、运、站、车”的协调运转。抓紧规划和启动高速公路、城市快速路和城际快速轨道交通等重点建设项目，重点加快北部和东部交通网络建设，加快推进到从化街口、增城荔城轻轨的规划建设，推动有条件的镇际快速经济干道建设，构建连接城乡的现代化交通网络，扩大市域1小时道路交通圈覆盖范围。全力推进公路主干道市政化改造，实现与沿线农村、转制社区公路风的有效连接。扎实推进农村公路和自然村通水泥路项目建设，力争2012年前完成村庄布点规划保留型、户籍人口在100人以上自然村村道建设。落实以区、县级市为主体的农村公路管理养护体制。逐步取消市域内开放式收费道路项目。加快内河港口建设和航道整治，提高通航标准和水路运输能力。完善市域公交发展体系，健全公交行业管理机制，加快公交服务向农村地区延伸覆盖，逐步形成城乡公交资源相互衔接、方便快捷的客运网络。
19．加快城乡水、电、气等设施一体化建设。统筹推进城乡水务设施建设与管理，鼓励镇村联合投资建设供水工程，支持有条件的区(县级市)实行分片联网，统一供水。加强村镇供水老管网改造，到2012年全部完成镇村供水管网的更新改造。统筹城乡电力设施建设与管理，加快完善高压电网。统筹城乡燃气基础设施建设与管理，逐步完善农村地区燃气供应管网。推广农村可再生能源技术。把农村信息化建设纳入全市信息化建设总体规划，统筹城乡电信设施、有线电视设施、社会治安公共设施建设与管理，推进广电网、电信网、互联网“三网融合”。
七、统筹城乡环境保护和生态建设，建设宜居城乡
20．统筹城乡水环境治理。全力保护饮用水源，科学划定农村集中式饮用水水源保护区，严格对水源保护区和分散水源地的监管。全面开展流溪河、沙湾水道和东江北干流流域污染防治。加快水系改造，形成可控可调循环水系。全力推进河涌整治，2010年前，全面完成121条共计388．52公里河涌整治任务。配套推进调水补水工程，把河涌建设成为城市防洪排涝的主要通道、生态环境的绿色走廊和城市景观的重要节点。加快污水治理，逐步实现供水、雨水、污水三管同步规划、建设、接驳和管理。新建区严格实施雨污分流，分区、分片推进现有合流区的雨污分流改造工作，有条件的地方逐步取消化粪池。适度超前规划建设城乡污水处理设施，强化农村生活污水治理，加快万人以上镇特别是中心镇污水理系统建设，靠近城区、经济发达、人口集中的农村生活污水就近纳入城市生活污水处理系统，远离城区的村和镇采取小型集中处理、分散处理、自然处理等多种方式处理生活污水，力争到2010年全市城市生活污水处理率达到85%以上、农村地区达到30%以上。加强江河防洪安全建设和水土流失生态治理，建立健全防洪和水生态保障体系。
21．统筹城乡生态建设保护。严格监控外源污染，严禁有毒有害污染物流入基本农田保护区，有效控制农业面源污染。加强畜牧养殖废物综合治理、病死禽畜无害化处理和农药化肥污染控制，防止有害物质超标或禁用农资进入农业生产环节。积极培育以非粮油作物为原料的生物质产业，推进农林副产品和废弃物能源化、资源化利用。加强农村工业污染防治和监管，坚决淘汰不符合环保要求、工艺技术落后、高污染高排放的工作企业项目;推进农村工业项目向园区集中，禁止不符合环保要求的一般工业项目在农村零星布点。加强农村生活污染防治，统筹推进城乡环卫设施和再生资源回收利用站点建设与管理，将村镇垃圾收集点、转运站、公厕、回收利用站点等纳入城乡建设规划。调整环境卫生建设经费的城乡分配比例，逐步将城区环卫管理模式延伸到农村地区，建立“村收、镇运、区(县级市)处理”的管理运行机制。继续大力推进城市森林建设，实施城乡生态建设保护工程，推动城乡生态环境由绿化向美化、生态化、艺术化提升，力争到2010年全市绿化覆盖率提高到55%。
22．建立生态环境补偿机制。坚持最严格的耕地、林地保护制度，市、区财政筹集资金用于耕地、林地保护补偿。探索生态廊道控制区补偿机制。按区位和类别进一步明确生态公益林补偿项目，建立与市场相适应的补偿增长机制。改善相对欠发达地区和重要生态功能区投资环境，支持大力发展生态型、环保型产业。研究制定对生态农业、生态工程、生态旅游项目的补偿机制和补偿标准。
八、统筹城乡公共服务，实现基本公共服务均等化
23．促进城乡教育均衡协调发展。大力办好农村教育事业，将农村义务教育经费全部纳入政府公共财政保障范围，落实义务教育免费政策和经费保障机制，逐步提高农村中小学生均公用经费。加快推进义务教育规范化学校建设，加强农村薄弱学校改造，完善农村义务教育阶段校舍维修改造长效机制，缩小城乡之间和校际之间办学条件差距。建立区、县级市城乡义务教育均衡发展监督、评价和公告机制。2010年前全面实施城乡贫困家庭子女接受高中阶段教育免费制度。加强职业教育统筹，探索职业教育规模化、集团化、连锁化、品牌化模式，支持在有条件的地区建设职业教育园区。逐步实行农村中等职业教育全免费。加强农村化技术学校建设。推进城乡教育资源均衡配置，建立城乡教师双向交流制度，实施城市学校支持农村学校工程，鼓励高校毕业生到农村学校工作。改善农村教师工资待遇和工作条件，提高教师素质。加快*“教育e时代”同步教学资源包项目建设，实现城乡教育资源共享。
24．促进农村医疗卫生事业发展。巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高财政补助标准和人均筹资水平，使人均筹资标准与我市经济社会发展水平相适应。积极探索建立保大病、保住院为主，兼顾门诊费用定额报销的合作医疗保障机制。探索建立医疗保险城乡一体化管理体系。健全城乡困难群众重大疾病医疗救助制度。坚持政府主导，加快镇村卫生院(站)标准化建设，推动农村卫生机构向社区卫生服务转型，逐步实施与城市社区卫生服务机构相同的公共卫生服务补助政策。健全镇卫生院人员、经费保障机制，落实对乡村医生的补贴和社会保障政策，稳定镇村卫生医疗队伍。完善城乡医疗机构对口支援的长效机制，支持城市医院在农村卫生站挂钩设点，鼓励镇卫生院举办村卫生站，逐步实施镇村医疗卫生机构一体化管理。在有条件的区(县级市)逐步推行农村卫生站免费门诊。加强农村卫生人才队伍建设，定向免费培养培训农村卫生人才。加强乡村医生执业管理。扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度，建立突发性传染病报送和应急处置机制。加强农村健康教育和爱国卫生工作。加强农村卫生监督工作，推动建立镇级卫生监督分所，加强农村药品配送和监管。加强农村妇幼保健工作，逐步推行住院分娩补助政策。加强计划生育技术服务网络建设，完善和落实计划生育奖励扶持制度。
25．加强农村文化事业建设。坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，提高农民思想道德素质。加快农村公共文化基础设施建设，2009年底前基本建成农村“十里文化圈”。建设农村地区无线覆盖接收与发射塔，实现广播电视“村村通”。全面推进“农家(社区)书屋”、“绿色网园”建设工程。实现农村一村一月放一次电影，加快普及农村数字电影。广泛开展创建文明镇、文明村、文明户活动，引导广大农民群众崇尚科学、诚信守法、抵制迷信、移风易俗。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护以及农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木等保护工作。逐步推行公益性文化场馆免费开放制度，培养扶持基层文化队伍。建立基层文化站考核机制。加快建设农村体育健身设施，广泛开展农民健身活动。
26．以北部山区为重点推进农村扶贫开发。着力增强北部山区“造血”功能。加大产业扶持力度，调整优化产业区域布局，推动北部山区走生态优先新型工业化道路。支持北部山区发展生态旅游业，开发生态经济高端产品，打造珠三角生态旅游示范区。建立健全区域协调机制，支持花都、白云等地区利用空港优势发展本地经济。实行公共财政适度倾斜，加大对山区镇财政转移支付力度，逐步提高扶持资金，到2012年，市、区(县级市)两级财政扶持资金达到每镇每年1500万元。免除山区镇对新型农村合作医疗保险、农村低保、五保供养等社会事业的筹资分担，原由镇承担部分改由市、区(县级市)承担。改进和完善公共财政扶持资金的拨付方式，建立激励型财政扶持政策，加强扶持资金绩效考评。推进扶持工作社会化，充分调动社会力量参与扶贫开发。2009年起，全部免除北部山区镇学生接受中等职业教育费用。
九、统筹城乡劳动就业和社会保障，实现城乡居民人人享有社会保障
27．促进城乡劳动者平等就业。实施积极就业政策，实现城乡劳动者平等就业、灵活就业、稳定就业。加快农村富余劳动力转移就业，力争到2012年，新增转移本市农村劳动力25万人，全社会非农就业比重达到80%以上。加快建立城乡统一的人力资源市场。提高农村劳动力培训资助标准，放宽培训资助次数限制，健全稳定就业激励机制。提高农村富余劳动力转移就业的组织化程度，制定生态区农民向城镇转移就业计划和措施，引导农民有序外出就业。发展壮大县域、镇域经济和农村集体经济，鼓励农民就近转移就业。制定产业集聚区优先吸纳生态区农民转移就业政策。研究制定农民自主创业项目导向，搭建信息交流平台。
28．加快建立新型农村养老保险制度。建立健全新型农村社会养老保险制度，力争2012年前覆盖全体农民。农村社会养老保险实行市级统筹，增强基金调剂能力。被征地农民社会保障费用纳入征地成本，在土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费外列支。多种形式稳定农村社会保障资金来源渠道。贯通城乡养老保险制度衔接通道，积极创造条件推动城乡养老保险制度并轨工作。完善被征地农民社会保障和安置办法，做到即征即保、先保后征，2010年前基本解决原被征地农民养老保险问题。全面实现进城务工人员基本养老保险关系在本市范围内无障碍转移接续。
29．统筹城乡社会救助、社会福利体系建设。完善农村社会救助体系，逐步将各项城市社会救助政策向农村延伸。加大财政补助力度，完善城乡居民最低生活保障制度，巩固动态管理下的分类救济、应保尽保。建立城乡统筹的最低生活保障标准增长机制，力争到2012年农村低保标准达到城镇低保标准的70%以上。全面落实农村“五保”供养政策，确保供养水平不低于所在区(县级市)农村居民平均生活水平。完善城乡低保家庭准入制度和城乡家庭收入核算制度。制定低保与其它社会保障政策相衔接办法。完善农村社会福利服务制度，改善农村社会福利设施条件。统筹城乡优抚安置政策，逐步缩小城乡待遇差别。大力发展面向农村的慈善事业，鼓励志愿者(义工)参与农村社会救助和社会福利事业。
十、统筹城乡社会管理和行政管理，形成城镇化和新农村互促共建机制
30．推进户籍制度改革。实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民经济居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”。探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制。探索实行按居住地划分的人口统计制度，进一步简化户口办理程序。完善与户籍制度改革相关的各项配套政策，稳定农村土地承包政策，稳定现行计划生育政策，明确农村集体资产产权归属。实施以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策。新出台的政策，不再沿用农业户口、非农业户口城乡二元体制的设计方案，同时预设政策转接办法，逐步消除二元户籍制度的消极影响。
31．推进城乡行政管理体制改革。推进政府社会管理和公共服务职能由城市向农村延伸，建立覆盖城乡的公共财政制度，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。合理界定市、区(县级市)、镇政府及其各部门决策权限，加快管理重心下移、权力下放。完善市级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。研究制定扩大区(县级市)管理权限目录，按照“责权一致、能放则放、能扩则扩、权随责走、费随事转”的原则，将有关审批权依法委托或下放到各区(县级市)。积极推进镇机构改革试点工作，完善区(县级市)、镇财政管理体制和村级财务管理方式。推进镇事业站所改革，规范管理体制和经费供给。加强镇公共服务职能，建立镇级政务服务中心，全面推广“一站式”服务，采取政府购买服务和项目资助等多种形式开展公益性社会服务活动。加快推进“城中村”改造，逐步将“城中村”纳入城区一体化管理体系。
32．加强农村社会管理。健全党和政府主导的维护农民权益机制。大力培育发展农村社会组织，发挥农村社会组织在扩大群众参与和反映群众诉求方面的积极作用。全面加强社会工作人才队伍建设，积极推进社会工作向农村延伸。加快推进农村“六好”，平安和谐社区建设，逐步实现城乡社区建设一体化。了解民情民意，协调民族关系，促进团结和谐。加强农村法制宣传教育，培育新型农民。建立矛盾纠纷联合调处机制，实施社区和农村警务战略，加强群防群治力量和派出所、镇综治工作中心、社区警务室建设，建立健全农村人民调解工作室。反对和制止作用非法宗教活动和宗族势力干预农村公共事务。积极稳妥化解乡村债务。建立农村维稳工作机制，提高农村应急管理水平。
十一、加快中心镇建设，打造统筹城乡发展的重要节点
33．改革中心镇发展扶持办法。进一步加大中心镇政策扶持力度，在资源要素配置上予以倾斜，经济社会管理上进行扩权，管理体制上推进创新，把中心镇建设成为小区域特色经济中心、都市型现代农业发展平台、城乡基本公共服务平台、生态文明示范区、城乡管理体制创新示范区的现代化卫星城。强化中心镇发展的产业支撑，培育各具优势特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇，做强、做大中心镇优势特色产业。改革完善中心镇财政体制，建立与中心镇经济社会发展相适应的稳定增长的财政保障机制。以中心镇行政执法体制改革为突破口，稳步推进中心镇行政管理体制改革。对有一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限。
34．按照梯次发展思路壮大中心镇。对中心镇实施梯次发展思路，划分扶持发展层次，明确发展时序。调整市级统筹建设资金分配政策，形成梯次资金扶持等级。采取竞争性扶持资金方式，扶持奖励发展较快的中心镇，以区域竞争代替平均分配。落实中心镇年度专项用地指标。对于中心镇达成社会资本投资意向的基础设施或公共服务事业项目，财政扶持资金可以给予贷款贴息。
十二、加强和改善党的领导，为促进城乡一体化发展提供坚强政治保证
城乡统筹，即打破城与乡分割的局面，在保留城乡各自特点的基础之上，创造平等统一的新型城乡关系，以实现以城带乡，以乡促城，互为资源，互为市场，互相服务，达到城乡之间的经济、社会、文化、生态协调发展。
2008年初，辽宁省委、省政府和大连市委、市政府做出了加快推进以庄河为重点的北黄海开发开放的战略决策，为做大做强庄河、推进庄河迅速崛起提供了历史机遇和新的契机，在这个背景下，协调好城市与乡村的发展关系是庄河和谐、健康发展的重要任务。
一、国家政策指引
为改变我国城乡二元发展状态，2002年11月，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的战略方针。随后指出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。此后相继出台了“统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，协调推进农村建设；切实加大农业投入，积极推进现代农业建设，强化农村公共服务，深化农村综合改革，促进粮食稳定发展、农民持续增收、农村更加和谐，确保新农村建设取得新的进展；深化户籍制度改革、推进城镇化发展的制度创新”等重要内容，为我国城乡统筹发展提出了可持续的政策指引与要求。
二、大连城乡统筹目标
大连市提出“建立较为完善的制度体系，全面实现社会和谐发展”的城乡统筹总体目标、“初步形成城乡协调发展氛围，重点有所突破，缩小城乡差距”的近期目标和“形成城乡发展格局，全面实现小康社会”的远景目标。结合自身城乡发展概况，目前大连正在积极探索全域城市化的城乡统筹发展模式，并提出着重发展县域经济的重要措施。
三、庄河城乡统筹目标确立
结合国家政策要求，落实大连市城乡统筹的发展目标，将庄河市城乡统筹目标确立为：全面推进庄河市建设“辽宁沿海开发开放示范城市和东北亚经济协作区域平台”的发展进程；加快乡镇与新农村建设步伐；构建庄河市城乡“经济联动、社会和谐、文化繁荣、生态永续”的发展格局。
四、总体战略
依据庄河市城乡统筹发展目标，结合庄河市城乡发展现状，城乡统筹的发展战略是：以人口积聚为重点，加速农村人口向城镇转移，推动城乡人口的合理布局；以市场经济为核心，构建城乡统一的市场，推进城乡经济的联动发展；以空间优化为方式，通过差异化的空间发展方式，促进城乡空间结构的优化，全面推进城乡经济、社会、文化、生态和谐发展。
人口战略
加快城镇化速度，增强城镇的吸纳能力；鼓励农村人口向城镇聚集，促进城乡人口资源的最佳配置。
（一）引导人口合理转移与分布
促进市域协调发展，合理确定集镇和村庄发展规模，引导人口的合理分布。制定完善的人口政策，鼓励农村剩余劳动力向城镇转移。结合生态保育地区的生态建设，探索积极的方式，充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长和分布实行有效引导，鼓励人口的集约化、城镇化。
（二）推进城镇建设
选择条件良好的城镇建设成为分工明确的中心镇。完善中心镇的综合服务职能，带动服务业发展；提高产业集中度，推进工业向规模化、集约化发展。选择基础条件好的乡镇鼓励发展，避免全面开花、低水平重复建设，把小城镇建设同促进产业合理布局有机结合起来，引导人口向城镇合理分布，提高城镇化水平。
统筹考虑中心镇、条件好的城镇与周边乡村的基础设施配套，实现资源共享，同时通过空间管制，加强生态保护，探索适合庄河特色的新型小城镇发展模式。
市场战略
建立统一的城乡市场体系，构建庄河城乡经济发展平台，加速城镇工业化和农村现代化，提高城乡市场化进程，促进城乡资源的合理流动。
（一）构建城乡统一的市场体系
市场是连接产业与产品受益群的纽带，是产品流通、配置、交换的主要途径和载体，产业发展离不开市场，市场是经济建设的重要环节。强调城乡市场的统一，加强城乡市场的一体化建设，促进城乡之间的资本、技术、人才、劳动力和土地等各种市场要素的无障碍流通。
（二）加速城镇工业化和农村现代化
推进城镇工业化、农村现代化，提高城乡市场化进程。工业化是城镇化的基础，也是城镇体系形成的动力源泉。加速庄河市城镇工业化进程，促进城镇化水平的不断地提高，借助工业化对农村廉价劳动力和工业原料等资源的需求，带动农村发展；提高农村现代化，改善农村居民生活水平，促进农村剩余劳动力的转移；加速农业产业化、商品化，为工业化的发展提供充足的原材料来源，带动农村市场的进一步开发，促进庄河城乡经济的融合。
（三）健全资源流通保障体系
增强城乡市场的联系，消除各种要素在城乡之间自由流动的各种体制性政策障碍，建立各种资源在城乡市场和谐流通的保障体系。
空间战略
依据庄河南北地区的不同特征，结合产业发展趋势和生态环境保护要求，确立“差异化的空间发展策略”，采用以“点轴”与“增长极核”相结合的空间发展模式，强化沿海城镇集聚，明确各级城镇和产业区合理规模和特色职能。构建“一带两轴，一核两极四城三镇”的城镇空间结构实现庄河市城乡又好又快发展。
图1市域城镇空间结构规划图
（一）城镇建设
1.优先发展重点城镇
以提升中心城市发展建设为主，发展具有产业积聚效应的城镇建设为辅助，推进产业集聚和农村居民向城镇集中，提高工业集聚程度；引导建设用地指标和相关投资集中，集约化发展，实现城市建设空间向优势区位集聚，构筑庄河沿海城镇带，促进经济全面发展；鼓励腹地乡镇接受沿海经济产业带辐射。
2.发展规划和政策分类指导
依据发展条件，对区域小城镇制定不同发展规划和政策，鼓励经济联系紧密、资源互补的城镇进行协作和联动发展。
3.合理确定小城镇产业定位
承接产业转移与自身产业优化，形成区域分工合理的产业梯度结构。重点解决农民就业问题，注重发展符合自身特点的劳动密集型、资本密集型工业产业和第三产业。
4.协调小城镇发展与生态环境保护和建设
在发展经济的同时，必须注重生态环境保护和建设，对使用化肥和农药的现代农业生产造成的各类污染、基础设施建设滞后造成的生活污染、村镇企业布局不当产生的工业污染应予以足够的重视，并制定相应的环境整治和管理对策。
5.加强设施建设，引导小城镇空间集中发展
建立与现代化接轨的学校、医院、文化、体育、娱乐、休闲等社会服务设施，提升小城镇整体的人文环境和居住环境。通过基础设施建设模式引导小城镇集约发展，促进人口集聚。
图2 市域城乡统筹村庄类型划分图
（二）乡村建设
1.空间分类
以现有生态环境为基底，结合各村庄的资源条件与空间分布状况，对辖区内的村庄进行分类，全面统筹区域村庄发展建设。
2.管理方式
将村庄分为一般行政村和中心村两级管理。遵循“区位条件优越、服务半径合理、资源条件与基础设施较好、具备发展潜力、有一定集聚规模” 等原则，确立一定数量的中心村，在经济建设、基础设施建设方面优先于周边村庄，成为一定区域内的经济、文化、娱乐中心。
3.建设标准
（1）设施建设。完善通信、供电、供水、排水、供气、环卫等基础设施建设；健全文教、医疗、文化等公益性公共设施。
（2）景观环境。鼓励维持传统风貌的乡村整治与建设，降低建设密度，置换出来的土地转为农业生产用地或生态保育区。
新中国成立至今,经过50多年的发展,我国工业化成绩斐然,农业也获得了较大发展,但从工农差距、城乡居民收入差距和社会发展差距等方面综合判断,我国城乡关系的失衡问题仍然十分突出。
(一)工农差距扩大,农业的弱质地位未能改变
我国长期以来以不平等交换体制为基础,通过“剪刀差”形式挤压农业、索取农业剩余,加快工业化进程和城市发展的做法,至今犹在。改革开放前20多年里,依靠它转移农村积累给工业和城市的规模估计在6000亿元—8000亿元之间。有专家估计,1990年代以来每年的工农产品价格剪刀差约为1000多亿元,总体上仍旧是农村背负城市,“以乡养城”。
(二)城乡经济差距扩大,农民仍是弱势群体
在收入方面,2002年,我国城镇居民人均可支配收入为7703元,农民人均纯收入仅为2475.6元,城乡收入差距进一步扩大为3.11倍,比1978年扩大了0.54倍,比1985年扩大了1.25倍,为改革开放以来的新高。如果把城市在养老、就业、医疗等方面福利性保障考虑在内,据测算,这方面的差距每年人均约3000多元,那么,我国城乡收入的实际差距为6倍左右。在消费方面,2002年,我国城镇居民人均消费品零售额是农村居民人均消费品零售额2.69倍。60.9%的农村人口消费品零售额只占36.7%,而39.1%的城镇居民却占据着63.3%的零售额。2002年,我国农村居民恩格尔系数为46.2%,刚刚进入总体小康阶段,但我国城镇早在1997年就达到了这一水平。在储蓄方面,2002年,我国城镇居民储蓄是农户储蓄4.65倍。60.1%的农村居民,占有的城乡居民储蓄存款总额仅有17.7%,而39.1%的城镇居民却占据着82.3%的储蓄存款总额。农村人均储蓄存款余额不到城镇居民的1/10,城乡居民人均储蓄差距悬殊。
(三)社会差距扩大,使农村成为落后地区
与城市相比,我国农村在社会保障、教育、医疗、环境等方面所享有的发展机会和政府福利,被边缘化的程度相当严重。在社会保障方面。近年来,农村社会保障(包括优抚救济、养老、医疗保险、福利等)每年约400多亿元,仅占GDP的0.5%左右,其中有2/3来自乡镇企业和农民个人自筹,基本上是农民自我保障。农村的社会保障覆盖率只有3%,城乡社会保障覆盖率的比例为22:1,城乡人均社会保障费的比例为24:1。据民政部统计,2002年,农村仅有404万人得到了低保,占应保人数的25%,城镇低保人数达到了2054万人,基本实现了应保尽保。在科教方面,据2000年第五次全国人口普查统计,农村人口中初中及以上文化程度占总人口的39.1%,远低于城市人口占65.4%的水平,小学文化程度占42.8%,15岁以上文盲率为8.3%,高于城市23.8%和4.0%的水平。2001年,农村人口小学文化程度占41.1%,较2000年下降了1.7个百分点,但仍比城市的19.7%高21.4个百分点,高中文化程度占5.22%,比城市的23.6%低18.4个百分点。农村人口文化科技素质低下,影响了农业新技术的推广和劳动生产率的提高。农村科技人员流失严重,在农业第一线的农技人员更少,平均每万名农业劳动力只拥有21人,与每万名职工拥有专业技术人员2800多人相差甚远。在医疗卫生方面,由于乡镇卫生院和村卫生室生存困难造成机构人员不稳定,农村基层卫生服务机构被严重削弱。在环境方面,八亿农民滞留农村,加剧了土地资源、能源缺乏与人口增长的矛盾。由于乱开滥垦超载过牧,我国90%的草地已经或正在退化;工业“三废”在农村扩散,以煤烟型为主的大气污染导致酸雨的覆盖面积占国土面积的30%,主要流域的水污染比较严重;我国人均耕地为0.11公顷,有1/5耕地受到污染。大量数据表明,在未来的较长时期内,农村自然生态环境仍将处于高污染、低控制阶段,导致农村经济的发展形势严峻。失衡的城乡关系不仅使农业是弱质产业、农民是弱势群体、农村为落后地区的格局得以强化,而且以牺牲社会公平为代价,影响社会稳定,对经济效率也带来负面影响,这种状况如果继续下去,必将破坏城乡协调发展机制,降低资源配置效率,制约先进生产力向农村的渗透,影响经济增长的速度和质量,加大社会稳定成本,最终影响全面小康建设及中国的现代化进程。
二、“三农”问题从根本上说是没有解决好城乡二元发展模式的改革问题
“三农”问题现已成为我国经济社会发展的“瓶颈”制约,并且折射出诸多的深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。探其原因,既有机制性问题,也有体制性弊端,从根本上说是没有根除城乡二元经济制度结构。
(一)农村财政资金的多收少支
依然存在的工农产品剪刀差制度使农民仍承受着每年约1000亿元的“暗税”,再加上明的农业各税,近年来平均每年400多亿,工农关系因此长期处于扭曲状态。同时,财政用于农业支出的绝对数和占总支出的比重却很低。2001年财政用于支援农村生产和各项事业费为905.3亿元,占财政总支出的4.8%,仅比上年提高0.1个百分点。财政总支出2001年比上年增长18.7%,而支农支出仅增长2.1%。如果把农业基建、农业科技三项费用、救济费计算在内,2001年支出为1463亿元,占财政总支出的7.74%。如再把扶贫和农业政策性补贴计算在内,按此口径,2001年综合支出总额为2509.5亿元,占财政总支出的13.3%。各项对农业的支出都没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入增长幅度”的要求。农村财政多收少支的直接后果就是公共产品和服务的城市占有。城市对教育、卫生、文化等资源的占用,无论在数量上还是在质量上,均大大优于农村。
(二)农村金融多存少贷
金融机构对农业和农村企业贷款所占比重较低,与农业的贡献不对称。改革开放前,金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13%左右,而1978年后一直维持在两位数以下,1998年以来徘徊在5%左右,对乡镇企业的贷款也一直保持在6%左右。2000年,全国金融机构各项贷款余额达99371亿元,而用于农业和乡镇企业的贷款余额仅占10%左右。目前,国内金融机构普遍存在着重吸储、轻放贷的现象,只要有足够的存款,上解到上级金融机构,就可以过上赢利的安稳日子。这种体制和做法,造成了金融机构从农村吸储多、放贷少,农村资金大量流向城市,农业和农民办的乡镇企业贷款十分困难。
(三)农村土地多征少补
随着国有土地使用制度改革的深人,城镇非农建设用地已从行政划拨全面转向市场化的出让,土地出让价格大幅飚升,但向农民集体征用土地的补偿办法和补偿标准仍停留在行政划拨年代,土地出让的价格远远高于对农民的补偿。这是改革开放以来出现的“以乡养城”的一种新形式,是政府筹集城镇建设资金的主要途径,也是当前农民利益流失最严重的一条渠道。目前,征地纠纷已成为当前农民最多的领域,尤其是在城镇边上的农村,大片土地被征用后,其补偿费根本不足以让“失地农民”在城镇创业和安居,成了影响社会稳定的一大隐患。
(四)歧视性的户籍制度和就业制度
目前,以歧视性户籍制度和就业制度为主要内容的城乡分割体制并没有彻底改变,由此造成的城乡“鸿沟”还没有完全消除,结构性偏差在继续维系。进入1990年代以来,随着城镇户籍管理制度的改革,以及城市用工制度的松动,农村大量劳动力开始进入城市打工,农民进城务工作为城市反哺农业的现实途径,对城乡经济发展意义重大。但这是一种体制外的、暂时的流动,他们的户口仍然在农村,也不纳入城市的就业管理。我国失业统计一直不包括农村人口就是一个有力说明。这种制度导致了农民与市民天生不平等,把广大农民禁锢在农村,享受不到公民应有的权利和待遇,失去了平等参与竞争的机会。总之,大量事实表明,一系列剥夺农业和农民、保护工业,限制农民、保护市民的不平等、不公正的二元经济制度结构,是统筹城乡经济社会发展的最大障碍。
三、城乡经济社会协调发展的国际经验值得借鉴
尽管各国工业化模式不尽相同,“三农”问题的表现形式、基本特征和应对措施也有很大区别,但世界多数国家的发展经验表明,在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展,以此缩小工农收入差异,解决“三农”问题,完成结构转变,是带有普遍性的发展规律。其中的一些成功经验和做法对我国统筹城乡经济社会发展不无启示和借鉴。
(一)处理好工业化发展阶段与反哺农业的关系
普遍的经验是,当一个国家人均GDP达到800—1000美元的水平时,即工业化进入中期阶段后,就进入了二元经济结构向一元经济结构转换过渡,工农、城乡关系开始改善的最重要阶段,在这一阶段,为确保农业积累不再为工业发展所吸取,农业与非农产业平等发展,不同国家往往从各自国情出发,采取相应的平衡发展措施,一般都是以工业反哺农业为主要手段。目前,从总体上看,我国依靠从农业提取积累来支持工业发展的历史阶段已经结束,这是人们的基本共识。因此,在共同农业政策方面,应保证农业不再被工业挤压,在体制上给农业再一次松梆,以求资源不再从农业和农村被剥夺而流出。
(二)处理好国家与农民的利益关系
农业与工业相比,由于受自然因素、技术因素和规模经济的影响,其生产率水平相对低下,对国民经济增长贡献较小。随之,农民无论在收入,还是社会地位上处于弱势地位,城镇化、非农化成为不可逆转的大势。因此,为了农业的持续发展、发挥农业的多功能作用、稳定农村,各国政府制定各种保护措施,千方百计维护农民和农村利益。比如澳大利亚以“均等化机制”实施有效的转移支付制度,平等公平地向经济不发达地区提供公共物品,缩小地区经济差距的经验;美国、日本的农产品价格支持、欧盟的农产品贸易保护政策及对农民的直接收入补贴政策等。
(三)处理好经济与社会协调发展的关系
按照“木桶效应”理论,未来我国经济社会发展和全面小康社会的实现,其限制必定来自城乡社会事业发展的相对落后,特别是农村社会事业的不发达。因此,处理好城乡经济与社会协调发展在实现城乡经济社会发展中至关重要。与我国情况最相近的就是韩国,他们实施农村“新村运动”的做法值得借鉴。
四、调整国民收入分配格局,在财政、金融、税收体制上采取突破性的举措
(一)调整农村财政政策
基本方向是明确公共财政职能,增加农村财政资金总量,转换运行机制。一是逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。将国债资金政策的重点应由城市转向农村,并增加预算内财政支农资金比例。要尽快改变中小型基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法,逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。特别要重点支持与农业生产与农民增收关系密切的节水旱作农业、人畜饮水、乡村道路、农村水电、农村沼气、草场围栏、农机具更新等农村小型基础设施建设。二是加大“绿箱”支出,用足“黄箱”政策。“绿箱”重点用于农业基础设施建设,科研、教育和技术推广引进,调整过去以数量增长为中心的政策取向;“黄箱”补贴应继续对良种、化肥等农业生产资料和农业生产经营贷款实行优惠政策。三是加大支持多种所有制和多种经营形式的农业产业化龙头企业。
(二)建立规范的农业补贴制度
农业补贴是实施对农业支持与保护的主要政策工具。为增加农民收入、增强农业竞争力,必须改革近年来国家财政投入巨资用于粮棉等农产品流通环节补贴的做法,从价格补贴方式逐步转向对农民直接补贴方式,建立有效规范的农业补贴制度。主要途径有:逐步将粮食风险基金转为对农民收入的直接补贴;在主产区建立对农业生产者的生产性补贴;逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴;继续加大对受灾地区农民的收入补贴;逐步增加对农民的生态环境补贴。
(三)调整农村金融政策
校正金融资源的城市偏向,要从规范农村金融政策入手,形成五方面的支持:一是通过直接或间接方式,保证县及县以下的邮政储蓄机构、信用社、其他商业银行从农村吸收的资金,要争取全额或绝大部分返还用于农村。二是国家在利率浮动幅度、再贷款、贴息、补亏、税收等方面支持商业金融机构发放农业贷款。三是在防范风险的前提下,根据农户需求,扩大农村金融服务范围,注意进行贷款品种和方式的创新。四是按照农村信用社改革方案,建立多元化的农村金融服务体系。五是适时将农业保险提上议程,建立符合我国国情的低成本、高效率的现代农业保险制度。
(四)调整农村税收政策
近年来,我国农村税费改革成效显著,但改革方案没有跳出“摊丁入亩”的框架,不是对商品征税,而是对土地征税。2003年全国税费改革后,如不继续深化改革,势必出现收费反弹。应考虑按市场经济原则进一步改革的方案,将对土地征税改为对农业商品征税。具体方案是对进入商品市场的农产品征收商品税,对农业生产者的生产所得征收所得税;并且按照国际惯例,对农产品和农业生产者给予一定的税收优惠。
五、建立完善城乡劳动力统一管理制度和土地征用市场化管理办法
(一)调整农村就业政策
调整农村就业政策的基本方向是实施城乡统筹就业政策,实现城乡间劳动力市场统一管理。实施城乡统筹就业战略,重点要实施就业政策和管理体制一体化的创新、劳动力资源配置市场化的创新和劳动就业的机会均等的制度创新。因此,需要对城市利益导向的国民经济分配格局和城乡关系进行重大调整。实施城乡统筹的就业政策,当务之急是要明确政府在促进农村劳动力转移方面负有重要职能和重大责任,从体制和机制上提出根本的解决办法,逐步建立和完善促进农村劳动力转移就业的五大体系,即建立农民工外出务工的管理和服务体系、农村劳动力流动监测体系、农村劳动力就业培训体系、农村劳动力转移输出的就业信息体系和建立维护农村劳动力合法权益的法律服务体系。为了从体制上根本解决农村劳动力无序流动的状况,建议设置管理全国农村劳动力转移就业工作的专门机构。其主要职能是加强对农村劳动力资源及转移就业的监测,指导农村劳动力的就业培训,提供比较准确的劳务信息,维护农民工的合法权益。
一、推进城镇化成效显著
（一）城镇化进程加快，城镇化水平明显提高
“十五”以来，我国城镇化进程有所加快。到2003年底，全国设市城市为660个，建制镇比上年增加400多个；全国城镇人口达到52376万人，城镇化率达到40.5％。“十五”前3年，城镇化率平均每年提高1.4个百分点，高于1990―2000年平均每年提高1个百分点的幅度。城镇化进程的加快和城镇经济的发展，促进了农村富余劳动力向城镇和非农产业的转移。2003年全国农村外出务工劳动力占农村劳动力的比重为18.5％，比上年提高1.8个百分点，外出务工人数增加约830万人，增长10.3％。
（二）结构调整取得进展，城镇经济实力进一步壮大
城镇产业结构调整取得进展，中心城市大力推行“退二进三”，服务业增加值比重和就业比重显著提高。2003年，北京市服务业增加值占国内生产总值的比重高达61.4％，上海达到48.4％，广州达到53.6％；重庆、沈阳、武汉、深圳、厦门、青岛等中心城市服务业比重都超过了40％。城镇就业结构逐步改善，服务业从业人员不断增多，在解决就业方面发挥着越来越重要的作用，已成为吸纳就业的主渠道。小城镇经济实力增强，涌现出一批人口规模大、乡镇企业多、经济发展水平高、聚集能力强的小城镇，成为振兴和繁荣农村经济的重要载体。2002年，全国平均每个建制镇财政收入1136万元，居民年末存款8008万元，分别比1999年增长了58％和27％。全国财政收入超亿元的镇已达357个。
（三）城镇基础设施建设不断加强，城镇功能进一步完善
城市建设固定资产投资规模保持较高增速。2003年完成城市建设固定资产投资3958亿元，比上年增长26.7％。城市市政公用设施有效供给普遍增加，人均普及率有所提高。全年城市供水总量达到458亿立方米，城市用水普及率达到78.6％。综合燃气普及率达到69.03％，集中供热面积达到16.3亿平方米。城市道路长度达到19.8万公里，人均城市道路面积达到8.6平方米。城市污水处理量139亿立方米，城市污水处理率达到42％，城市生活垃圾无害化日处理能力达到21.75万吨，全年清运生活垃圾1.528亿吨。城市建成区绿化覆盖面积82.7万公顷，绿化覆盖率30.3％，人均拥有公共绿地5.86平方米。
（四）城镇布局和城镇体系逐步调整和完善
城镇化与城市发展的重心向东部偏移，东部沿海经济发达地区，特别是珠江三角洲、长江三角洲密集区城乡一体化趋势增强。经济发达地区出现超大城市群现象，中心城市功能进一步充实提高。上海、北京、天津、广州等具有跨省区影响的区域中心城市，加快产业结构优化调整，不断完善面向辐射区域的金融、信息、贸易、科技、教育、文化等方面的服务功能，发挥了区域中心的辐射带动作用。中小城市发展加快。中小城市的人口在整个城市体系中的比重上升，城市人口的增量和城镇化重心呈现向中小城市倾斜的趋势。小城镇健康发展。建制镇数量已超过乡的数量。小城镇规模有所扩大，非农就业比重增加。2002年平均每个建制镇有32309人，建制镇镇区人口5600人，镇区占地面积为305公顷，从业人员16719人，其中非农从业人员占40.3％。
二、城镇化进程中存在的主要问题
一是在认识上出现偏差，一些地方不是把城镇化作为经济发展的结果，没有把推进城镇化的工作重点放到发展城镇经济、完善城镇功能，促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移上，而是把推进城镇化片面地理解为加强城镇建设，热衷于城镇建设，热衷于形象工程、政绩工程建设，甚至不惜举债建设大广场、大马路、高标准绿地及标志性建筑等。既浪费了宝贵的公共资源，加重财政负担，也抬高了农民进城的成本。一些地方力图通过修编城镇规划、设置开发区以及“县改区”、“乡改镇”等扩大城镇规模，城镇规划面积和建成区面积的扩张速度大大快于“人口城镇化”的速度。许多大城市不满足于单一的服务功能，不切实际地试图把本市建成经济中心、国际大都市等。一些生态脆弱、污染物不宜排放、自然灾害频发、水资源严重短缺等不适宜推进城镇化的地区，也不顾实际地盲目扩大城镇规模。
二是户籍制度改革的重点与农民流动的方向错位，没有起到使进城农民成为城镇居民的实际效果。小城镇尽管放开了落户条件，但由于经济规模和就业岗位有限，对农民的吸引力不够。大量农村富余劳动力流向了大中城市及东部地区城镇。但大城市户籍门槛依然较高，只对有较高技术层次的人才和具有投资能力的人放开了落户限制，很多在城市工作多年、有稳定收入的进城农民仍不能成为城市居民。现行税制不能使基层城镇政府从人口规模的扩大中获得税源，是城镇政府不愿意接受农民进城落户、盲目开发和经营土地筹措资金以及压低征地补偿金的体制性原因。
三是在城镇建设和开发中存在损害群众利益的现象。在城市拆迁过程中，拆迁户利益受损，特别是被征地农民利益受损的情况还比较普遍，利益纠纷和补偿不足，已成为一些地区社会不稳定的因素。
四是进城农民的社会保障问题尚未得到根本解决。将进城务工和经商农民的工伤保险和医疗保险纳入保障范围的工作刚刚起步，养老保险尚未纳入统一的城镇职工养老保险范围。由于大多数进城打工的农民难以成为当地市民，社会保障集体账户不能随个人流动，农民工集体账户的社会保障积累实际上留给了打工所在地。农村集体土地被征用以后，绝大多数失地农民不能得到可靠的就业和社会保障补偿。
五是一些地方政府对城镇基础设施建设的“过度投资”导致“过度负债”。为解决城镇建设资金严重短缺问题，目前多数地方政府大力开展了“经营城市”活动，其核心是经营城市的土地，即在政府未来收入增长预期的基础上，以政府信用获得银行贷款，用于城市基础设施建设，并以未来一定期限内的土地转让收益作为还款来源。但只有在经济发展前景看好的前提下，土地转让收入预期才能成为现实，才能成为地方政府还债的来源，否则，只能是增加地方政府的债务负担和债务风险，影响银行的信贷质量，增加不良贷款比例，降低政府的信用。
三、推进城镇化健康发展的政策措施
（一）提高思想认识，全面准确把握城镇化的内涵
加大宣传教育的工作力度，使各方面充分认识城镇化是人口从乡村迁移到城镇，改变农村人口传统的生产和生活方式，逐步消除城乡二元结构的过程，不是单纯地加强城镇建设和行政区划调整。城镇化是大中小城市和小城镇在市场机制的作用下，共同发展，逐步形成合理的城镇功能分工和空间结构的过程，不宜简单地以城镇规模的大小确定政策。推进城镇化，必须走多样化的城镇化道路。城镇体系的形成和城市的壮大，要与区域的工业和服务业发展水平，与基础设施的布局、水资源的分布、人口和资金流动的方向等相协调。城镇化不仅仅是工业化的结果，并不是所有的地区都要建成制造业中心。在推进城镇化过程中，政府的主要职责是消除阻碍城镇化发展的体制障碍和政策障碍，做好规划，创造有利于城镇化发展的体制环境和政策环境。
（二）深化城乡管理体制改革
要进一步改革现行户籍管理制度，将户籍制度改革的覆盖面扩大到城市，使更多进城就业的农民成为城市居民，最终建立城乡居民可以自由选择居住地的人口登记制度。把农民工跨地区就业以及带来的各种问题，作为一个大的战略性课题加紧研究。要以扩大社会保障面为重点，研究探索把进城务工经商的农民，特别是失地农民纳入城镇社会保障体系。要研究建立财权与事权相对称的财税体制，形成人口增加必然带来税收增加的机制。将一部分收入稳定、收益较高的税种留给城镇政府，适当提高财政收入中市县级地方政府的分成比例。要完善现行城镇用地制度，研究推行经营性土地使用权挂牌出让、土地出让金逐年收取的制度。要依法促进规范农村土地承包权流转，探索进城农民以承包地换取社会保障补偿的机制。
（三）加强统筹协调，形成各有关部门相互配合、衔接协调的工作机制
要改变分头出台政策的状况，统筹推进城镇化所涉及的体制、法律法规、政策、资金、规划和管理问题，统筹考虑城镇化涉及的户籍管理制度、行政区划调整、设市设镇标准、城镇建设用地、城镇体系布局、财税体制等问题。统筹规划推进城镇化与区域经济、基础设施网络布局、跨区域调水、生态环境建设。统筹协调好“人口城镇化”与“土地城镇化”的比例关系。
【关键词】河南省 城乡经济社会发展一体化 因素研究 因子分析
由于我国早期优先发展城市的发展战略,形成了典型的二元经济结构。这种结构制约了国民经济持续健康发展,使得城乡经济社会发展的差距不断扩大。党的十七大报告首次提出要建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。党的十七届三中全会把加快形成城乡经济社会一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中进一步强调“推进城乡经济社会发展一体化”。河南省人口9918万人,占全国总人口的7.47%,其中河南省农业人口占河南人口总数的65%,占全国农业人口的8%左右。农村问题是河南省作为农业大省向经济大省甚至经济强省迈进的核心问题之一。
一、城乡经济社会发展一体化的内涵
城乡经济社会发展一体化是对城乡一体化内容的延伸和明确,是对统筹发展城乡发展、建设社会主义新农村的又一新理念,也是消除历史形成的二元城乡结构的必然途径和全面建设小康社会的必然要求。因此,正确理解城乡经济社会发展一体化的内涵十分重要。城乡经济社会发展一体化是城镇化发展的新阶段和最终目标,是随着生产力发展消除城乡差别,促进城乡居民的生产方式、生活方式和居住方式融合的过程,是城乡人口、土地、资本、资源等要素相互融合,逐步达到城乡在经济、社会、生活、人口、生态上协调发展,使得城乡成为相互依存、相互促进的统一体的过程。
因此,城乡经济社会发展一体化是一个复杂的系统工程,不是短时间内一蹴而就地可以实现的。具体包括城乡经济发展的一体化、城乡社会发展一体化、城乡生活一体化、城乡人口发展一体化和城乡生态环境一体化。
二、城乡经济社会发展一体化指标体系的构建
依据上述的城乡经济社会发展一体化的内涵,在坚持可比性、综合性、可操作性原则的基础上,本文拟从五个一体化内容建立城乡经济社会发展一体化水平的综合评价指标体系。
1、城乡经济发展的一体化。包括城乡居民人均地方生产总值比,它反映地区城乡经济发展的总体差异;非农产业产值与第一产业产值比,它反映地区城乡经济结构;地区生产总值增长率,它反映地区经济发展趋势。
2、城乡社会发展一体化。包括城乡社会保险覆盖率比,它反映地区城乡居民社会保障差异;城乡千人医生数量比,它反映地区城乡居民医疗条件的差异;教育投资占财政支出的比重,它反映地区政府教育投资的状况。
3、城乡生活一体化。包括城乡居民收入比,反映地区城乡居民收入的差异;城乡居民人均社会消费品零售额比,反映地区城乡居民的消费水平差异;城乡文化娱乐消费支出占总支出的比重差,反映地区城乡居民在精神文化消费的差异;城乡居民万人电脑数量比,反映地区城乡居民的信息化实现程度差异;城乡居民人均居住面积比,反映地区城乡居民的居住状况差异;城乡居民恩格尔系数比,反映地区城乡居民生活水平的差异。城乡安全用水普及率比,反映地区城乡居民生存基本条件的差异。
4、城乡人口一体化。包括非农产业就业人口比重,反映地区城乡居民就业结构;人口城镇化率,反映地区城乡居民的城镇化水平;人口自然增长率,反映地区城乡居民的增长趋势;城乡文盲半文盲比,反映地区城乡居民教育的基本状况;城乡每万人大学生比,反映地区城乡居民的素质差异;城乡平均预期寿命比,从总体上反映地区城乡居民人口的生存条件差异。
5、城乡生态环境融合度。包括城乡绿化覆盖率,反映地区城乡居民的绿化状况;工业废水处理率,反映地区环境保护力度;环境保护投资占财政收入的比重,反映地方政府对环境保护的投资状况。
三、河南省城乡经济社会发展一体化的综合评价
应用城乡经济社会发展一体化的指标体系,选取《中国统计年鉴2008》、《中国人口和就业统计年鉴2008》等的相关数据,利用层次分析法和因子分析的方法对我国的31个省市自治区及全国的平均水平进行了综合评价,定量地确定了河南省的城乡经济社会发展一体化水平在全国的相对位置。
我国各省市自治区与全国平均水平的城乡经济社会发展一体化综合评价得分及排名(见表1)。从表1可看出,河南省的城乡经济社会发展一体化综合水平排名第17位,处于中等略偏下的位置,但与全国的平均水平相比,低于全国平均水平3个名次。这表明河南省城乡经济社会发展一体化进程比较缓慢,总体水平偏低。同时,与先进的兄弟省份如上海、北京、广东、天津、江苏、浙江等相比,差距较大。
四、影响河南省城乡经济社会发展一体化的因素
改革开放以来,河南省的城乡经济发展较快,取得了不俗的成绩。同时,城镇和农村的差距也在逐步拉大,如城乡居民收入水平、城乡的医疗水平等都呈现分化趋势。统筹城乡协调发展已经成为国民经济又好又快发展的重要方面。结合表1的结果,影响河南省城乡经济社会发展一体化的主要因素有以下几方面。
1、社会发展水平和人口素质。河南省的第一个公共因子得分-0.67,在全国排名第24位,全国平均水平处于第20位,低于全国平均水平4个位次,与排名第一、二位的北京、上海得分2.78和2.42差距较大,处于相对劣势。而第一公共因子主要表现于城乡社会保障覆盖率比例、城乡千人医生数量比、人口城镇化率、城乡每万人大学生比和城乡文盲半文盲比。这反映了河南省与其他兄弟省份相比,社会发展水平和当地的人口质量是影响河南省城乡经济社会发展一体化的最主要也是第一影响因素,是不利因素。改善农村社会保障和医疗卫生条件、提高人口素质是促进河南省城乡经济社会发展一体化进程的有效途径。
2、生态环境和环保投入。河南省的第二个公共因子得分0.40,在全国排名第14位,全国平均水平处于第12位,低于全国平均水平2个位次。这个得分显示河南省在该方面处于中等水平,但略低于全国平均水平,与第一位的浙江得分1.32差距不大。第二个公共因子主要表现于工业废水处理率、城乡绿化覆盖率和环境保护投资占财政收入的比重指标。生态环境与经济、社会、人类活动的和谐发展是当前经济发展的主题。河南省在实现城乡经济社会发展一体化过程中,要实现以上四者的协调发展,注重对生态环境的保护,为城乡居民创造良好的生活和工作环境。
3、产业结构和就业结构。河南省的第三个公共因子得分-0.22,在全国排名第21位,全国平均水平居11位,低于全国平均水平10个位次,与其有较为明显的差距,是所有因素中与全国平均水平差距最大的因素,与第一二位的得分差距更大。这种差距说明河南省的产业结构和就业结构相对不合理,这与河南省属于农业大省的现状比较吻合。具体来看,第三个公共因子主要由非农产值与第一产值比和非农产业就业人口比重两个指标反映。进一步调整和优化产业结构,加深农产品的加工链条,增加产品的附加值,并适应性地改变就业结构,以就业与产业结构的转变促进河南省城镇和农村的逐渐融合和一体化。
4、消费结构和水平。河南省的第四个公共因子得分-0.12,在全国排名第18位,全国平均水平居11位,低于全国平均水平7个位次,是与全国平均水平位次差距第二大因素,处于中等偏下的水平,与第一位的广东省得分2.94差距较大。第四个公共因子主要由城乡文化娱乐消费支出占总支出的比重差、城乡居民人均社会消费品零售额比和城乡居民恩格尔系数比三项指标反映,即主要受城乡居民的消费结构差异和消费水平差异两方面影响,目前,扩大内需是金融危机形势下的举措。河南省人口总量多且农业人口比重大,农村消费结构和水平相对较低,对未来预期的不乐观使得消费需求并没有完全释放。逐步完善城乡统一社会保障体制,解决农民的后顾之忧,城乡消费结构和水平的趋同是城乡居民经济社会发展实现一体化又一重要体现。
5、收入水平。河南省第五个公共因子得分0.21,在全国排名第10位,也是唯一具有相对优势的因子,全国平均水平处于26位,领先全国平均水平16个位次。第五个公共因子主要由城乡居民人均地方生产总值比和城乡居民收入比两个指标反映,这里突出了城乡居民创造财富的效率差异和实际的收入差异。增加农民收入是连续几年中央“一号文件”的核心内容,在为社会创造大量财富的同时,农村居民的收入并不尽如人意。在注重效率的同时,兼顾城乡居民的收入公平问题,不断缩小城乡居民的收入差距,构建城乡平等的就业机会和就业环境,使得农民真正融入城市的生活环境和生活方式,这样才能从根本上实现河南省城乡经济社会发展的一体化。
【参考文献】
[1] 徐同文:地市城乡经济协调发展研究[M].北京:社会科学文献出版社,2008.
[2] 陈瑞莲等:破解城乡二元结构:基于广东的实证分析[M].北京:社会科学文献出版社,2008.
[3] 国家统计局:中国统计年鉴2008[M].北京:中国统计出版社,2008.
